有人说,上面的“几个禁区都不存在‘不可碰’的假设,实际上这几个问题在20世纪80年代就开始碰了”,这可能是我与他们理解的重要差别之一,我讲的核心是对行政权力、官员权力的实质性制约。而他们讲的“土地制度问题在学界有争论,但全国农村的实践没有什么争论”,“农村户口与城市户口的统一,20世纪80年代在很多县市就开始了”,以及“土地的兼并和转让在贵州进行了20年了”,这都是一些“换汤不换药”的尝试。
这些实验都没有形成气候,一点也不令人吃惊。那么,为什么不能进一步在那几个“禁区”上做文章呢?只要行政权力(官权)、既得利益集团的权力不受到实质性制约,那些“换汤不换药”的尝试,起初对改善农民收入可以发挥一定作用,但不能根本解决问题。
举例说,前些年在农村试验过的农村信用社,当时说允许它们完全按照市场规则去运作,政府放手不干预,这听起来不错。可是,在政治权力结构不变的情况下,当掌握大权的村长、乡长、村支部书记、乡支部书记开始写条子,要这些乡村信用社为其关系户提供贷款时,这些乡村信用社就不好办了。如果遵命就意味着不良贷款、信用社将来要倒闭;如果不遵命,不光信用社负责人要走人,信用社今后的存在资格可能都要泡汤。
这些权力当然还掌控着许多其他资源。只要这种权力结构存在,产权保护、合约权益保护、农民的致富空间都会非常有限,什么做起来都是“四不象”。
阻碍农民致富、阻碍农民享受公民待遇的障碍之一是现存的权力结构,而土地公有不仅没有削弱反而加强了官权,使官权掌握了更多的物质基础。如果是这样,削弱官权的答案之一,不就是把土地权还给农民自己吗?
如果有些农民选择把地卖掉然后进城生活,这又有什么错呢?在城市生活的人不也是没有土地吗?既然他们能有土地之外的方式保障生活,那么,农民进城后不也可以走这样的路?如果我们真的在为农民权益与福利而努力,那么看到他们境况的改进理所当然会高兴。有人可能会说这对留在农村的人不公,其实不是这样,因为一方面留在农村的人可以有更高的人均耕地面积,他们的生产力可以提高,有利于其生产效率的改进;另一方面这些农民也有权选择把地卖掉进城。
改变中国农民收入的必然出路只能是让相当多的农民进城,改为非农。道理很简单,人们对食物的需求不会因农业的增长而增长,但对非农产品与服务的需求却永无止境,新技术创造新需求。因此,如果农民选择把地卖掉进城生活,我们应该恭喜他们,那是一件好事。
因此,不能再保留维护行政权力、维护城乡和地区间收入不平等、维护城乡和地区间发展机会不平等的产权基础了,应该“还产于民”。
在我看来,中国农村的根本问题是“乡村社会的官权过剩,民间权力衰落”。导致这种局面又是由于两方面原因:不受制约的行政权力,所有财产(包括土地)公有。
有一点是显然的:在腐败盛行的社会里,规避腐败的首要方法是把腐败所能碰到的资源减到最小。换句话说,如果一个社会腐败盛行,同时你又把所有的资源(包括土地)交给他们控制,那么没办法在世界上找到比这更糟糕的组合了。
在中国农村,现在掌握在官权手里的资源有两大块:第一,公有的土地;第二,不受约束的行政摊派、各类名目的税费权力以及行政审批权。只要这两块还不变,农民的鼻子只能被官权牵着走,“还权于民”和“以民为本”都不可能。
上面讲的第一块资源—公有土地—如果能通过土地所有权明晰,那么那些官权就少了牵着农民鼻子走的最重要的物质基础了。而土地又是农民的命根子,没有自己的土地,他们就只能求着官权,就不会有“还权于民”。有了“还产于民”才会有“还权于民”。但如果像在一些地方试验的那样,只有名义上的“个人产权”而同时行政权力又不受制约的话,那么真正的“个人产权”会很难,因为行政权力随时可侵犯你的产权。
因此,官权是问题的最关键之处。实际上,只要官员的权力结构不改变,任何意在制约官权的努力都难以见效,这也是我们前面谈到的那些尝试最终都难以成功的原因。因此,我个人认为,行政领导权首先要退回到县一级(就像中国历代皇权都到县一级为止一样),让乡村权力真正由农民选举的人担任,真正实现“乡镇自治”,这是真正制约官权的第一步。