关于本书

《国企改革 1998——知乎扣小米作品》/扣小米

出品人 周源

策划编辑  张瑶

实习编辑  张锐

设计 刘奕含

校对 高正哲

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最后修订：2017 年 03 月 31 日

出版：浙江出版集团数字传媒有限公司

浙江 杭州 体育场路 347 号

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「一小时」电子书出版序

知乎创始人 周源

感谢你阅读知乎推出的「一小时」系列电子书。

「一小时」系列是什么？

这是一系列短小精炼的电子书。我们邀请了知乎各专业领域的知友在书中分享他们的知识、经验和见解。如果你足够认真，便可以在一个小时内读完一本书。

这里既有日常经济分析，也有人文历史，既有职场经验，也有生活中的科学。这些作者，都是我们精心为你寻找，在各个领域拥有独到见解的专业人士。而我们出版的每一本书，都会解释一个问题，分享一种思路，展开一个视角。

地铁上，入睡前，在这些细碎的时间里，挤出一小时的时间，静下心，读下去。

你很忙，但知识不慌张。

愿你从「一小时」开始，对这个世界，又多了一分认识。

作者序

「下岗」「买断工龄」「企业破产」，提起 20 世纪 90 年代末的国有企业改革，这些都是无法回避的历史。改革开放以来，政府已经推进了多次的国有企业改革，一直到今天，国企改革依然是政府的工作重点。但历来的国企改革，唯有 1998 年的那次影响最深远、引发的争议也最大。那么当时到底发生了什么事情，让国有企业摆脱困境的同时，又使得上千万员工下岗失业？写这本书希望不仅能够为读者呈现那些年国企改革的前前后后，而且也尝试揭开改革那痛苦和残酷的另一面。

（一）要不要市场经济？

让我们把时钟拨回到 20 世纪 90 年代初。

那是一个多事之秋。北方的「老大哥」倏然之间不复存在，东欧的「兄弟们」一个个变了颜色，社会主义阵营顷刻之间土崩瓦解。红色中国感受到了前所未有的孤独。但这又不仅仅是孤独，还有迷茫、忧虑，甚至恐惧。下一个就要轮到我们了吗？

人们有理由这么担心。国内紧张的政治局势已经让高层出现分化，一部分人萌生了改革倾向，另一部分则还固守计划经济思维。经济形势同样不容乐观。1988 年价格体系改革仓促出台，可伴随而来的却是「价格闯关」失败，物价飞涨，「抢购之风」蔓延全国。「改革」难道是让人越改越穷，越改越乱？

政治不稳定，经济改革遇挫，导致整个社会出现了很大的思想波动，人们围绕着计划经济与市场经济进行了激烈的争论。东欧国家与苏联在引入自由化经济政策后，纷纷「西化」，对于当权的社会主义者来说无异于一场动荡。中国到底向哪个方向走，西方的经济学说是否是社会不安定的毒瘤？¹计划经济体制是否更加有利于社会稳定和社会主义建设？这一围绕计划与市场的路线之争在理论界和社会上愈演愈烈。中央内部对此也犹豫不决，保守派和改革派更是争执不下。

就在「左」和右的思想交锋激烈之时，1991 年全国人民代表大会上，一位改革派官员从上海进入北京高层，成为国务院副总理。这位官员在主政上海期间曾大刀阔斧地推行经济改革，其中最著名的就是一手主持了浦东地区的开发。他的北上入京被解读为中央政府开始垂青改革思想，在经济改革方面可能会有更大的动作。但是，在这种敏感时期，政府内部任何一个人员调动都可能引发争议，更何况是国务院的领导职位。

新任副总理到来之后，不同观点的交锋愈加激烈，支持改革的党政媒体高呼「改革开放是强国富民的唯一道路」，而保守的一方则质问国家到底「姓资姓社」，并举苏联为例作为反面教材，警醒众人。似乎改革派官员的到来并未让政策导向更加清晰，反而使得争议声变得越来越大。

此时如果就这样争论下去，只会耽误改革的进程，错过经济转型的大好时机。而且在之后的 1992 年秋天将要召开中共第十四次全国代表大会，如果保守派思想在十四大上占据上风，成为今后党内主流思想，那么之前的改革成果便会付之东流，中国的前途也将难以预测。这时候的中国需要一个明确的指导方针，需要有人拍板做出决定。终于，在 1992 年的春天，一位已经半退休的前国家领导人从北京坐上火车南下，踏上了一段对于他的年龄来说已经十分辛苦的旅程。他戎马一生，一辈子都在为这个国家、这个民族的富强而抗争，到了晚年，他要再一次站出来，去完成他最后的事业。

人们对这趟旅程已经期待许久，时任广东省委书记在给副秘书长转达工作时说道：「我们盼望已久的老人家要来了。」 ²

火车徐徐驶向南方。但这位老人家并没有直接驶达目的地，而是在沿途的武昌、长沙、深圳、珠海和上海都做了短暂停留，并发表了一系列讲话。他强调政府工作应以经济建设为中心、坚持改革开放，并强调「计划」和「市场」并不是社会主义与资本主义的本质区别，同时他还批评了那些怀疑改革开放的人。

这些讲话内容随后在社会上引起了强烈反响，尽管已经辞去了所有正式职务，但凭借着昔日的威望，他像 20 世纪 70 年代末掀起改革浪潮一样，又一次把中国拉回到了改革开放的轨道上。在随后举行的十四大上，建立社会主义市场经济体制被确立为改革目标。至此，关于「姓资姓社」的问题终于尘埃落定，之后再也没有人能够从根本上挑战改革开放和发展市场经济的政策思想。哈佛大学政治系教授裴宜理（Elizabeth J. Perry）认为，如果说之前还有人对中国领导人进行经济改革的态度有所怀疑的话，那么这种怀疑在 1992 年就完全消除了³。

南方谈话之后，中国迎来了一次新的投资高峰和创业高峰。投资⁴增长率在 1990 年仅有 2.42%，但之后几年开始呈现迅猛上升的态势，每年的增幅都比上一年提高约 20 个百分点。到了 1993 年，投资增长率达到高峰，比 1992 年提高了超过 60%。

（数据来源：国家统计局）

在国有经济之外的非公有制经济越来越受到重视，被压抑多年的私营经济开始释放出巨大的活力。一批原本在政府部门、国有研究机构工作的年轻人受到南方讲话的鼓舞，纷纷放弃「铁饭碗」，投入到创业的海洋。

国务院发展研究中心《管理世界》杂志社的副主编陈东升此时已经跃跃欲试，虽然已经官至副厅级，正值政治生涯的上升期，但在看到了南方讲话之后，他坚信，一个新的时代就要到来了。1993 年，36 岁的陈东升辞职离开了政府机关，创办中国第一家具有国际概念的中国嘉德国际拍卖有限公司⁵。

陈东升本是政治抱负很强的一个人，因此最开始他的合作伙伴会有些担心，于是问他会不会做一段时间的企业又回到政府里去。这时陈东升掐灭了手里的烟头，表明自己的政治抱负已经像烟头一样早已彻底熄灭了⁶。他现在就是要全心全意去做企业。在陈东升看来，此刻就是「下海」的最佳时刻，「如果五年前下海，那很有可能就成了一个犯错误的人；三年前下海，则可能成为一个无能的人；而现在下海，那别人就会认为你很有能力」⁷。 

当时整个社会环境已经悄然发生了变化，「下海」成了这一时期的热门词汇，以陈东升为代表的这批创业者后来也被称为「92 派」。在这些人的眼中，国有机关单位已经不再那么有吸引力，自主创业、光明正大地积累财富也可以成为正当的人生选择。

数据可以加以证明。中国工业企业数量在 1991 年和 1992 年一直在减少，直到南方谈话的 1992 年，工业企业总量开始连续几年保持上涨趋势，并在 1995 年达到了 20 世纪 90 年代的最高值 592000 家，比上一年增长了超过四分之一。

固定资产投资猛增、新建企业数量增加，一方面带动了经济整体复苏，但另一方面也引发了经济过热的风险 ⁸。由于投资规模增长速度过快，产业结构不合理，整体经济过热的现象很快就出现了。

1992 年原本计划发行钞票 500 亿元，结果却发出了 1000 多亿元，到了 1993 年，本来计划投放 1500 亿元，实际则投放了 1532 亿元。经济过热、货币投放过多的负面影响很快传递到了消费市场。居民消费价格指数（CPI）⁹从 1992 年起大幅上涨，到 1994 年达到顶峰值 124.1，也就是说这一年的物价水平比上一年增长了将近四分之一，表明社会已经出现了较为严重的通货膨胀，这更是 1951 年以来 CPI 的最高值，甚至要高于 20 世纪 80 年代末价格闯关受挫时期的通货膨胀¹⁰。

老百姓更关心的还是商店的商品价格。物价接连上涨，有的食品甚至一天内多次提价，百姓对此怨声载道。更为严重的是，价格的不断上涨使得市场变得十分恐慌，价格越涨，人们越要去买东西，农民开始抢购农用物资，城里百姓则抢购大件家电和金银首饰，以期待能够保值。而买得越多，价格涨幅就会越大，这就变成了一个恶性循环。

 （数据来源：国家统计局）

面对这样的局面，中央政府犹如手中捧着一块烫手的山芋，处在两难的境地，一方面各行各业百废待兴，投资增长有利于经济的复苏。但另一方面，市场上货币量过多，经济过热成为未来宏观经济稳定的隐患。在权衡利弊之下，政府决定采取加息的办法来先为经济降温，毕竟如果发生了恶性通货膨胀，对整个宏观经济的破坏将是致命的。例如一战之后德国的恶性通货膨胀，就造成了一万亿马克才能买一个面包的疯狂场景，纸币如同废纸，整个经济体系完全崩溃。

从 1993 年 5 月开始，中央银行逐步提高存贷款利率，这一趋势保持了 2 年，其间年贷款利率提高到了 12%。通过一系列货币紧缩政策，主动减少市场上的热钱数量，企业手中的钱少了，投资也自然会降低。非理性的市场繁荣逐步降温，回到了正轨。

而我们周边的一些国家，在这一时期都是一片欣欣向荣。亚洲四小龙的腾飞以及东南亚国家的崛起让世界看到了亚洲的发展潜力。但这并不意味亚洲就可以从此走上快车道。早在 1994 年，著名经济学家、后来的诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼就曾预言，东亚经济增长过于依赖投资，且投资效率很低，缺少技术进步，因此东亚的增长是不可持续的。¹¹

未曾想这番话一语成谶。

就在国内与国际经济逐渐回稳的时刻，1997 年 6 月份开始，金融大鳄索罗斯携大笔资金先后进攻泰国、马来西亚等东南亚国家的金融市场，造成整个亚洲金融市场的混乱，泰铢暴跌，泰国金融市场崩溃，亚洲金融危机爆发。没想到繁荣一时的东亚在国际金融家的面前如此不堪一击。

就在东南亚取得初步胜利后，1997 年 10 月，索罗斯将目标对准香港，企图一鼓作气，一举击垮这座以金融自由著称的亚洲金融中心。索罗斯的战场涉及香港的股市、期货、汇率等多个金融领域，其中以港股尤为关键。索罗斯等国际金融炒家试图打压恒生指数，大量抛售股票，卖空港币。而香港政府则必须守住各条战线，保持股票指数、汇率稳定，其中最有效的防守方法就是向市场注入大量资金，拿钱托市。而如果港股一旦失手，那整个香港金融市场都有崩盘的危险，香港也将成为金融大鳄的盘中餐。

此时正值香港刚刚回归祖国，在这样的时刻，中央政府无论如何是不会让国际金融炒家得逞的。在与国际炒家决战的关键时刻，北京方面派出了两位央行副行长前往香港，要求在香港的全部中资机构全力支持香港政府的护盘行动，给予了香港政府巨大的信心¹²。在金融市场上，信心有的时候比金钱更为重要，香港政府在得到中央政府的支持后，集中火力与索罗斯对抗，最后香港拿出了 1000 多亿港币，成功稳定了金融市场，阻击了国际炒家的进攻。

中国大陆由于当时金融市场较为封闭，并未成为金融大鳄的主要攻击目标。但如同 20 年后爆发的世界金融危机导致中国出口放缓一样，当年的亚洲金融危机使亚洲其他国家的经济运行受到重创，这对中国的出口产生了直接的压力。中国对亚洲国家的出口额在 1998 年出现下滑，比 1997 年减少近 10%，到了 1999 年出口额才有所回升。当时中国许多企业都是靠加工贸易发展起来的，海外订单是其重要利润来源，外需的放缓使得包括国有企业在内的许多企业都陷入了经营困难。

经济过热和投资不理性导致的结果是多方面的，而对于本来就存在很多问题的国有企业来说更是雪上加霜。1997 年亚洲金融危机更是在需求端进一步打击了国有企业的经营效益，在这种情况下，国有企业的问题被进一步暴露出来。

很多国有企业由于体制的原因，生产效率较低、缺乏竞争力。此时距离上一次国企改革并不算远，那次改革的不少遗留问题依旧存在。20 世纪 80 年代的改革希望通过所有权和经营权的分离，实现政企分开。但事实上，这一阶段的改革仅仅停留在企业的经营管理层面，并未涉及国有企业的产权制度这一核心顽疾。国企的问题出在整个体制上，必须要在企业的产权设置上做出变革，让企业自身拥有真正的所有权。因此，政府决定要想办法帮助国企建立现代的企业制度，一举打破企业制度的阻碍。

1993 年 11 月，中共十四届三中全会明确指出，国有企业的改革方向是建立适应市场经济、产权清晰、权责明确、政企分开的现代企业制度。1994 年年底，国家体改委在全国选择了 31 家大型企业进行试点，新一轮的国企改革开始紧锣密鼓地进行。从「放权让利、两权分离」到「建立现代企业制度」，国有企业改革从这一刻开始进入了制度创新阶段。

（二）改革预热

国企职工还会「下岗」？

在以前，「下岗」这种事是绝不会和国企联系在一起的。在传统的印象中，国有企业就意味着铁饭碗，意味着职工可以在这里工作一辈子。可是就在 1993 年，「下岗职工」首次出现在国有企业当中，这家裁员的企业叫作广州无线电厂。 

广州无线电厂是在新中国成立初期的合作化浪潮中建立的，1956 年，广州市在水电安装公司机电修配所无线电维修部的基础上，组建了广州无线电装修厂，1958 年改名为广州无线电厂，又叫作国营第七五〇厂，隶属于广州市机电工业局，后隶属于国家第一机械工业部，是中国早期建立的军工企业，以生产电子设备和通信产品为主。在计划经济时代为我国海军提供舰载短波通信、导航装备，为中国水下导弹和洲际导弹发射、同步卫星发射的导航定位方面做出了重要贡献。后来又在生产收音机、计算器等民用电子产品方面取得了一定的成功。

广州市的重要企业、军工制造背景、行业的领头羊，就是这么一家重要的国有企业，在改革开放之后却失去了方向。之前在计划经济时代，企业的生产以及销售很大程度上受到政府的调控，工厂不需要去太深入地了解市场，也没有那么激烈的市场竞争。可是随着改革开放的深入，「市场」上的东西进来了，整个游戏规则都变了。

失去政府「保护」的广州无线电厂慢慢发现，自己的脚步变得越来越蹒跚，甚至有些跌跌撞撞。更为严重的是，企业根本不习惯参与市场竞争，以前都是政府给定指标，让生产多少就生产多少。可是现在全都不一样了，政府管的越来越少，企业需要到市场上去主动寻找商机。

可是，并不是所有人都那么幸运，单靠摸着水里的石头就能趟过湍急的河水。无线电厂为了转型，先后投资了音响、电视机、酒店、模具制造等多达 30 多个产业。尽管产品线很广，但产品主要以中低端为主，生产效率很低，反而出现了大量产品积压，导致严重亏损，曾有一段时间人均负债甚至一度达到 10 万元，被称为「十万负翁」。¹³

无线电厂期待中的政策转向终究没有到来。1992 年，广州无线电厂被广州市政府列入重点解决经营困难的国有企业。看着满目疮痍的老国企，时任厂长认为长痛不如短痛，索性横下一条心对企业进行一番彻底的改革。在经过与企业管理层以及政府领导多次商议之后，1993 年广州无线电厂决定进行产品和产业结构调整，精简产品线，放弃之前的一些产业。这家老牌国企选择退出家电产品经营，重点发展无线电通信传统主业。

放弃一部分经营部门就意味着会出现大批剩余劳动力，在那一年，工厂裁掉了 1000 名职工，对于这些被裁掉的职工，企业采用「工龄补偿」的方式进行赔偿。通过这种方法与职工解除劳动合同之前几乎没有出现过，辛辛苦苦工作那么多年的老职工，一时间感到十分错愕。

不过，毕竟这次下岗的只有 1000 人，还并未在平静的湖面上惊起什么波澜。可是，这种解决多余老职工的方式被保留了下来，当日后这一政策波及百万甚至千万人的饭碗的时候，其负面影响却是整个社会都难以承担的。

到了 1995 年，广州无线电厂终于完成公司制改造，转制为有限责任公司，同时更名为「广州无线电集团有限公司」。

这是 20 世纪 90 年代初国企改革的一个写照。事实上，当时国有企业已出现大面积亏损。1995 年之后，超过 40%的国企出现亏损。根据国家统计局对 15 个大中城市的 2600 家国有工业企业的调查显示，这些企业的资产总额为 2544 亿元，负债却达 2007 亿元，企业负债率平均高达 78.9%，与 10 年前相比，资产增长了 4.1 倍，债务却增长了 8.6 倍¹⁴，许多企业面临资不抵债¹⁵的局面。

而与此相对照的，非国有经济开始蓬勃发展起来。当年农村社会总产值的 75%，全国社会总产值的 38%，全国工业总产值的 50%，国家税收的 1/4，外贸出口交货值的一半，均来自乡镇企业。¹⁶私有经济大有赶超国有经济之势。

可是，越是到了这样新旧势力交接的时刻，越容易发生动荡。

两封极「左」万言书

就在国有经济和私有经济形态的发展势头一升一降之时，社会上意识形态的交锋也达到了白热化。1995 年，社会上突然流传开来一份名为《影响我国国家安全的若干因素》的万言书，矛头直指所有制问题。文章称，中国的所有制结构、阶级关系、社会意识和执政党都已经发生了变化，私营经济的发展产生了新的资产阶级，私有经济如果超过了一定比重，就会对中国的社会经济基础的性质产生严重影响，一旦时机成熟，他们就会直接威胁到执政党的地位。¹⁷

该文还引用一系列数据为自己的论点进行证明：「1980 年到 1994 年 6 月底，在工业总产值中，国有经济所占比重由 76%降为 48.3%，在社会商品零售总额中，国有经济由 51.4%降为 41.3%，集体经济由 44.6%降为 27.9%。自 1982 年以来，国有资产已经流失五千多亿元，平均每年流失五百多亿，每天流失一个多亿。」

这部万言书臧否国家大计，内容敏感，语言犀利，数字运用纯熟，写的内容乍一看有理有据，十分具有煽动力。虽然揣测不出文章到底出自何人之手，但社会各界都感觉这篇文章来头不小，人们猜测中央是否风向有变，担心又会回到中央计划经济时代，开始新一轮的阶级斗争。有些刚刚赚到钱的私企老板甚至做了移居国外的打算。马立诚和凌志军在《交锋》一书中认为，这部万言书在题目选择、行文风格上都有着「上书」党中央以影响决策的动机，可以看作是一份「左派纲领」，甚至是一份声讨中国改革开放的「檄文」。

一波未平一波又起，同年夏天，社会上又出现了第二份万言书，名为《未来一二十年我国国家安全的内外形势及主要威胁的初步探讨》。这篇文章把重点放到了东欧剧变和苏联解体之后中国面临的严重安全威胁上，文章认为，私有经济是建立在国有资产被大量侵吞的基础上，随着私营经济的发展超过一定限度的话，阶级斗争有可能重新上升为中国社会的主要矛盾。

同样的，这篇文章是要否定改革，重回计划体制。这两份万言书对改革派造成了巨大的压力，国有企业改革尚未全面推进，但反对声却已黑云压城。南行讲话已经过去三年，但极「左」的思潮依旧深刻地影响着中国社会，经济改革遇到了重大阻力。

1996 年，国家统计局公布了全国第三次工业普查结果。截至 1995 年末，国有工业资产总额占全部工业的 53.7%，工业增加值占 34.1%；产品销售收入占全体收入的 33.8%，上缴税金占总税金额的 55.2%。单看这一组数据，国有经济仍然占据全国工业经济的半壁江山，在国民经济中占有核心位置。从具体的行业来看，国有工业在能源、原材料等基础工业和一些高新技术行业中，依旧占有主导地位。

虽然以上数据看似成绩斐然，国有经济貌似体量庞大，但其实已颓势尽显，接下来的数字揭开了国有企业的疤痕：

（1）亏损严重：截至 1995 年，国有企业的亏损总额高达 639.6 亿元，亏损额比上一年增加 36.5%。同时，国有工业企业资产负债率已经达到 65.8%，高于工业化国家企业的平均负债率水平。

（2）增长出现颓势：虽然从工业总产值来看，1995 年国有工业企业生产比上年增长 8.2%，但是其他类型企业的增长速度远超过国企，同期集体工业增长 15.2%，「三资」等其他经济类型工业增长 37.2%，而在十年前还处在萌芽状态的个体工业，更是比去年增长了 51.5%，成为最具活力的经济力量。

到了 1996 年，国企亏损达到了前所未有的程度，预算内国有企业的净销售利润率降低到历史最低点，国有企业破产总计 6232 家，超过了过去 9 年的总和¹⁸。原来国有企业会得到政府的「输血」，但如今由于亏损过于严重，政府财政也无法弥补如此之大的窟窿。国企一边亏损越来越严重，另一边却缺少资金注入，长期下去后果不堪设想。

（三）改革大幕开启

《国有企业改革实录》一书中透露了一组数字：1997 年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额达到 831 亿元，比 1987 年上升了 12 倍；盈亏相抵后实现的利润只有 428 亿元，比 1987 年下降了 42%。政府面对的是大面积的国企陷入困难，相当一部分企业甚至不能正常发放工资和退休金。该书作者甚至认为，如果按当时的趋势发展下去，中国的国有企业将是一个全面瓦解和溃败的形势。

接下来往哪走？改革已经迈出了第一步，继续往前走是一片模糊，可是往后退就是深渊。

突破口还是出现了。

虽然国有企业普遍亏损严重，但国企之间亏损的方式却有不同，大型企业虽然亏损额较大，不过由于企业规模较大，所以亏损率相对较低，亏损面小；而小型企业虽然亏损额小于大型国企，但由于小企业本来体量较小，所以亏损率很高。这一发现为政府改革提供了新的思路，以往一刀切的方式难以让每家企业对症下药，而如果把企业按照规模大小分别进行改革，或许可以收到更好的效果。

1995 年 9 月召开的十四届五中全会上，政府出台了新的改革措施：「要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，择优扶强、优胜劣汰。」

「抓大放小」这一说法被正式提出，成为接下来国有企业改革的重要方式。所谓「抓大」就是政府依旧控制大型国有企业，建立现代企业制度，壮大企业规模，并且提出要提高企业的国际竞争力。而「放小」则是政府对小型国企逐步放松干预，推向市场，通过采取改组、兼并、股份合作等形式，转型成为与其他所有制企业公平竞争的市场主体。

国有企业，顾名思义，企业都是属于国家的资产，属于人民所有。「转型」就意味着这些企业以后不属于国家不属于人民了，而是为私人所有。产权如此变动必须万分小心，如果其中任何一个环节出现什么闪失，就会背上国有资产流失的骂名，损害的是全体人民的利益。

这么大的责任，没什么人愿意去承担。

但这个时候总是需要有人站出来去领导这场「国退民进」的战役，需要有人以超乎常人的勇气引领改革的潮流。1997 年 9 月的中共十五届一中全会上，20 世纪 90 年代初那位从上海入京的官员，凭借那些年在金融、财政领域的改革成就，在中央政治局内部的地位得到进一步提升。他在这次大会上对国企改革做出了重要部署：

「政府将用三年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。」中央政府为下一步改革明确了方向，也为自己下达了死命令，以三年为期限，通过产权改革帮助国有企业脱困。

随后在 1998 年 3 月，第九届全国人大选举了新一届政府，那位官员当选新任国务院总理。

三年的期限、计划经济的各种顽疾，还有各种既得利益集团的阻挠，想彻底解决国有企业的问题谈何容易。国企改革过去几年只是在「放权让利」这样的边缘领域徘徊，当触及「产权」这一核心问题时，如若处理不当风险将不可估量，得罪既得利益者是不可避免的，而改革操盘者稍有不慎甚至可能成为历史罪人。但新任总理心意已决，他下定决心要在任期内破除国企的顽疾。在那一届人大会议上，他铿锵有力地留下了这句话：「不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将勇往直前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。」

（四）高潮到来：从「黑白双困」开始

改革之事，刻不容缓。

从政府掌握的国有企业经营信息来看，国有及国有控股大中型亏损工业企业为 6599 户，同时大面积亏损并不仅仅出现在国有企业个体身上，而是全行业的问题。

国家统计局的数据显示，截至 1997 年年底，全国多个行业部门亏损严重，其中纺织、煤炭、有色、军工、建材为全行业亏损。¹⁹结构性的产能过剩表明整个经济体制出现了行业性的问题。所以在企业改革的同时，政府还要对产能过剩的行业进行全面的整顿，去除过剩产能，这无疑又增加了改革的难度。另一件更加棘手的事情是，国有企业普遍人员冗杂，而去除过剩产能必定会导致进一步的裁员，如何解决失业职工的安置问题也是难度重重。

经过内部的多次商讨，中央政府把改革的具体措施确定为淘汰落后产能，兼并和淘汰落后企业，减员增效，下岗职工实行分流。改革将从企业和行业两个层面同时推进，并以行业为节点逐步展开。但是改革从哪里开始是个难题，因为当时出现问题的行业太多，煤炭、钢铁、纺织等在国民经济中占比巨大的行业均出现了产能过剩。

此时政府面临两个选择，一个办法是几个行业同时开展整顿活动，短时间大范围地速战速决，可以尽快结束亏损的窘境。但如果采取这种方法，一旦政策出现失误，那所有整顿的行业都会出现更大的问题，进而会对整个宏观经济造成系统性风险。

另一种方法是先选择重点领域进行试点，如果成功则全面铺开，如果不成功则立即停止。这个方法能够最大限度地降低风险，并且中央政府在这方面有过丰富的经验，比如 1978 年家庭联产承包责任制选择小岗村做试点，以及对外开放初期首先开放深圳等作为经济特区，这一措施在过去几年的改革实践中被证明是一套行之有效的模式。因此这一阶段的国企改革决定延续这一改革方向，而选择的试点突破口则是纺织业。

纺织业改革

20 世纪 90 年代，中国是世界上最大的纺织生产国，产量占全球的 1/5，纺织工业产值占全球工业总产值比重的首位²⁰。从国内的工业产值来看，纺织业是中国的第四大工业，占工业总产值的 8.2%。1990 年，纺织业总产值达到 3411 亿元，纺织企业达到 5 万家以上。

（来源：第三次全国工业普查）

当时的纺织厂带有鲜明的计划经济痕迹，一座城市的国营棉纺织厂，名称通常从「国棉一厂」开始，按照数字依次排列。纺织女工头戴白帽、身穿白裙的形象更是成为国有企业的一个符号。

这些国棉厂通常规模大，就业人口多，在一座城市的经济结构中占有重要地位。但同时，由于设备和技术落后以及产能过剩，这些企业盈利状况较差。20 世纪 90 年代初开始，纺织业开始进入全行业亏损，富余人员比重超过 30%，地方政府不断通过财政补贴的方式维持企业运转。纺织行业成为当时中国国有工业中经营困难较大的产业²¹。但是纺织企业直接影响到当地大量的就业人口、税收来源以及经济增长贡献，地方政府的保护主义也对改革形成阻力。

问题的严重性中央早已察觉，1993 年开始的以建立现代企业制度为目标的国有企业改革中，中央便明确表示要压缩棉纺织业产能，减轻企业负担。但是当时纺织业占国民经济比重很大，从业人员多，改革推进的难度极大，特别是改革的具体执行方——地方政府在推动降产能的时候并不坚决，导致过剩产能消化速度低于预期。纺织业不仅错过了提早改革摆脱困境的时间窗口，还使自身的情况进一步恶化。

这样的情景，总理并不陌生。在他 1991 年进京的时候，处理的第一个棘手任务也是国企的经营顽疾——「三角债」问题 ²²。当时他首先着手的就是「三角债」问题最严重的东北地区。

东北是我国的老工业基地，曾为新中国工业体系的建设立下过汗马功劳，但随着改革开放的到来，东北国企的弊端逐渐显露出来。受当时国内经济低迷的影响，大量商品滞销，现金流枯竭，资金链处在崩溃的边缘，企业之间相互欠债现象频繁，大量应收账款无法收回，导致企业无钱支付已经到期的应付账款，债务链条一环扣一环，只要有一环断裂，那整个体系可能都会坍塌。

1989 年全国工业企业不正常的拖欠大体在四五百亿元左右，至 1990 年初猛增至 2000 亿元²³，这一数字已经占到当时中国 GDP 的 11%。到了 1991 年，各企业之间拖欠的「三角债」已累计达 3000 多亿元，其中 80%是全国 800 多家大型国有企业拖欠的²⁴。对此，国务院成立了清理「三角债」领导小组，专门负责整顿「三角债」问题。

在领导小组成立初期，工作进展得并不顺利。因此时任副总理决定亲自挂帅，北上前往问题最严重的东北。他深入现场调研，优先清理基础建设和技术改造项目拖欠的债务源头，清理固定资产投资拖欠和流动资金拖欠。只用了不到一个月的时间，他就基本上解决了东北的问题。随后国务院「乘胜追击」，将战果扩展到全国其他地区，终于在 1992 年中旬将困扰多年的「三角债」问题处理干净。刚刚入京的副总理旗开得胜，其雷厉风行的强硬风格也深入人心。

转瞬之间，距离当年处理三角债问题，已经过了 7 年。

这次，又是国有企业的问题，又是到了不得不去解决的时候。当时的副总理已经升任国务院总理，这一次他又选择了难度最大、阻力最多的领域——纺织业。虽然纺织行业攻坚难度大，但一旦把最困难的部分突破了，就能够为其他行业起到表率作用，提高其他行业改革的决心和信心，减少下阶段改革的阻力。

1998 年初，纺织行业的改革拉开序幕，同年 2 月，国务院发布《国务院关于纺织工业深化改革调整结构解困扭亏工作有关问题的通知》，提出纺织业改革的必要性：「由于重复建设严重、低水平生产能力过剩、技术档次低、结构不合理和富余人员过多、历史包袱沉重等原因，纺织行业目前已成为困难最大、亏损最严重的行业。」有了上一次改革不彻底的教训，这次政府的措辞变得更加坚决：「从 1998 年起，用 3 年左右时间压缩淘汰落后棉纺锭 1000 万锭，分流安置下岗职工 120 万人，到 2000 年实现全行业扭亏为盈。」

下岗职工分流是一个十分敏感的话题，也最难处理。120 万人可不是一个小数目，其难度和可能造成的影响都不是当年广州无线电厂下岗 1000 人所能比得了的。要知道，这些国企职工一辈子都在工厂里工作，几乎没有想过调换工作，而「被辞退」更是从未想过的。企业，或者说「单位」，就是他们工作中最重要的寄托。

有一次总理在重庆召开厂长座谈会，来参会的当地纺织厂的厂长本希望当面向总理诉说经营的困难，请求政府提供更多的贷款，然而总理在会上提出下岗分流、减员增效的路子，这不仅直接打破了厂长们的幻想，而且还直接把他们打入了谷底。有的厂长当场就哭了，说道：「发不出工资，人们已经怒气冲冲，要他们下岗，工人还不把我的脑壳按到河里去喝水！」²⁵

上海当时有一家纺织厂叫申新纺织第九厂，其前身最早可追溯到 1878 年洋务运动时期由李鸿章主持筹建的上海机器织布局，那是中国第一家机器纺织厂。后来在 1931 年被申新纺织公司收购，更名为申新九厂。而这家申新纺织公司，是 1915 年由荣氏兄弟——荣宗敬、荣德生在 1915 年创立的，是中国近代纺织工业规模最大的民族资本企业，为我国早期民族工业的发展做出了重大贡献。新中国成立后，这家公司实行了公私合营，之后经过几次内部调整，该企业成为上海一家重要的国有轻工业企业。在国家的支持之下，这家老牌国有企业发展得顺风顺水。但是与此同时，国有企业的种种问题也慢慢出现在了这家企业身上。

20 世纪 90 年代初，国家开始对国有企业进行新一轮的调整，逐步减少对企业的干预，国有纺织企业需要在市场上与其他所有制的棉纺织企业进行竞争。之前一直在国家保护下成长的上海申新九厂在市场的洪流冲击之下一下子乱了方寸，公司应对不及，开始陷入了连年的亏损当中。

当时的厂领导并不愿意坐以待毙，他带领职工们尝试了各种办法，可是依然没有起色。既然市场行情不好，那就只能想办法从上游降低成本。以往棉花都是由国家统一调拨给纺织厂的，厂里面对这种事情不用太操心。可是让人没有想到的是，但从 20 世纪 80 年代末开始，上海的棉花供应出现很大缺口，工厂里连棉花供应都是问题。

从 1992 年开始，纺织业出现连年亏损，亏损面高达 53%。

这就好比是海面上的几艘船只，在风平浪静的时候看上去都没有什么问题，但只有在大风浪来袭之时，才能看得出哪艘船真正经得起敲打，哪艘船其实已经千疮百孔。随着整个纺织行业和产业链问题的暴露，申新九厂自身的缺点也在市场竞争的大潮前被迅速放大：设备陈旧，技术落后，使用的很多设备还是几十年前的旧机器；厂里人员冗杂，企业负担重，人均产出低。

同时，在需求端也出现了对企业十分不利的情况——订单数量出现下降。内忧外患让申新九厂陷入了连年的亏损，当年那个体格庞大的国有企业转瞬之间疲态尽显，速度之快、反差之大令员工始料未及。

面对这种窘境，最着急的恐怕就是厂长了。除了做一些业务上的调整，厂长希望能够从政府方面获得更多的支持。这段时间里，不仅上海市政府的领导多次视察申新九厂了解工作，中央也多次派人南下调研。在与政府官员交流时，厂领导希望政府能够借钱帮助企业渡过难关。在当时的国企负责人看来，申新九厂怎么说也是国有企业，出了问题国家总要帮忙的。

然而，政府无条件补贴的时代已经过去。1997 年年底，国务院时任副总理亲自来到上海了解纺织业情况，经过深入的实地考察，他第一次提出将纺织行业作为国企改革突的破口，通过「压锭、减员、调整、增效」的方式帮助纺织企业摆脱困境的设想。厂长期待的资金支持没有到来，到来的反而是中央的最终决定：纺织业要以「壮士断腕」的决心推进改革，全力打好国企改革的第一枪。

首先要进行的是「压锭」。「压锭」指的是「压缩淘汰落后棉纺锭」，也就是要放弃现有的落后纺织设备，目的是要降低纺织业落后产能，降低企业成本，提高企业生产效率。不知道是不是命运的安排，申新九厂这家老牌国有纺织厂，这家曾为新中国的轻工业事业立下过汗马功劳的企业，被选中成为全国第一个进行「压锭」的国有企业。

根据国务院的规定，每压缩淘汰落后棉纺锭 1 万锭给予财政补贴 300 万元。压缩淘汰的落后棉纺锭设备，由纺织总会负责监督回炉销毁。虽然现在听起来「压锭」是一个很容易执行的政策，而且还能拿到政府补贴，但对于当时的纺织工人来说却是一种痛苦，棉纺纱锭是他们工作的标志，上面留下过他们无数的汗水，是申新九厂这家国有棉纺企业几十年辉煌的见证。突然一下子要拆掉这些「勋章」，这如何能让人接受？但国家的命令难以违抗，国有企业从诞生、辉煌到衰落，命运实际上都不掌握在自己手里。厂长虽说是国有资产的管理者，但这个时候也仅仅是国家政策的执行人。

1998 年 1 月 13 日，上海申新纺织第九厂，「压锭」工作开始了。工人们默默地把纺织机器上的配件一个一个地拆下，拆到最后就剩下一个铁质的主机架子。这个机架需要工人用锤子锤掉，一位 40 多岁的纺织工人，手拿锤子走上前去，砸下了全国淘汰落后棉纺锭的「第一锤」，国有棉纺厂的辉煌成为历史，此时这位中年男子眼中已经流下了酸楚的泪水。²⁶

一些工人跟着一起敲打废旧机器，一些人无奈地待在办公室里默不作声。而厂房外面挂着一个横幅，上面的宣传标语现在看来让人有些不是滋味：「全国压锭一千万，上海敲响第一锤」。

之后，厂领导亲自把第一车拆下的废钢送到钢铁厂，放进熔炉销毁。看着这些曾经的功勋机器如今被拆成一块块废铁熔化，厂长的心里五味杂陈²⁷。根据上海《解放日报》的报道，截至 1 月 23 日，上海申新纺织第九厂的留厂工人亲手拆除了 136 台细纱机和 5.5 万锭纱锭。

经过改革，企业的竞争力大大提高。申新九厂与上海市其他纺织厂经过资产重组，最终于 2001 年改组成立了上海纺织（集团）有限公司。现如今上海纺织集团拥有总资产 253 亿元、员工 1.5 万，是中国纺织业最大的企业集团之一，由上海市国资委监管，属于竞争类国企，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益。而当年开启全国国企改革大幕的申新九厂，如今更多被看作一个历史符号，其旧址已改造成了上海纺织博物馆。

上海申新九厂的改组只是一个开始，随后纺织业的改革在全国展开，经过三年多的改革，国有棉纺企业在去除过剩产能、提高企业效益方面效果较为明显，根据当时的国家经贸委统计，到 1999 年，纺织行业压缩落后棉纺锭 906 万锭，实现利润 8 亿元，提前一年基本实现三年压锭、扭亏目标²⁸。2002 年之后纺织行业去产能效果有了进一步的提升：就业人数从 1999 年的 510 万下降到 456 万；负债率下降、利润率提升；纱、布产量 2002 年起稳步提升；劳动生产率由 1998 年的 1.75 万元/人提升到 2002 年的 3.24 万元/人，增长 85%²⁹。

作为三年脱困的行业突破口，纺织业顺利地完成了压锭和减员的任务，结束了长达 6 年之久的亏损局面。纺织业改革的成功为其他行业树立了很好的示范作用，也为其他行业的改革积累了经验。

不过，冰冷的数字背后，是纺织工人的痛楚与无奈。「压锭」不仅淘汰了生产的机器，也意味着打破了工人们曾经的铁饭碗。「减员」作为改革的另一个重点，直接颠覆了国企纺织工人的已有观念。

申新九厂是国有企业，企业面临倒闭的时刻，政府不仅不出手相救，还要把工人的工龄买断，彻底断绝工人与工厂的关系，这正是工人们最无法理解的一点，难道工人不是工厂的主人吗？难道政府就眼看着坐视不管吗？工厂厂长事后表示，在国企改革中，下岗工人实际上做出了最大牺牲。根据统计，上海申新九厂有 3000 多工人离开了工作岗位³⁰。

类似的事情一次又一次地在当时的国有纺织企业上演。人们不禁要问，企业效益是好了，但是改革是不是总是要伤害国企职工——这个在改革过程中话语权最弱、最好欺负的群体？

煤炭业改革

与纺织业类似，煤炭行业是另一个深陷困境的行业，这两个颇具代表性的困难行业当时被称为「黑白双困」。

1997 年煤炭行业共有国有大中型企业 170 户，总计实现利润不过 4 亿元。其中，盈利企业 108 户，亏损企业 62 户，亏损面为 36.5%³¹。根据国泰君安证券的研究报告，1997 年煤炭行业还能产生 51 亿元的盈利，但是到了 1998 年和 1999 年情况则急转直下，分别亏损 4 亿和 18 亿元³²。

从另外一个侧面可以看出煤炭行业衰退的迹象：20 世纪 90 年代由于煤炭行业的萧条，煤炭专业的高校毕业生就业变得愈加困难，同时大学生就业观、价值观也已经发生改变，煤炭行业艰苦、高危使得报考煤炭院校的人数骤减，1998 年，15 所煤炭专业院校招生人数为 1.5 万人，其中与煤炭业关系紧密的地矿类专业仅 2500 人，比例由原来的 70%下降到不足 10%³³。

造成煤炭业困境的原因是多方面的，其中产业结构不合理是导致煤炭行业衰退的一个十分重要的原因：长期以来，国有煤炭企业单一发展原煤生产，把能够以煤为基础进行加工的电力、炼焦及煤化工等附加值高的下游产业人为地分割出去，无法发挥综合开发的优势，极大地影响了煤炭企业的经济效益。

此外，国有重点煤矿近年来投资规模开始萎缩，而与此同时，乡镇煤矿发展失控，损耗了过多的资源，影响煤炭行业的持续发展。

这些原因导致的后果就是国有煤炭企业亏损严重，长期以来国家补贴运行，人员过多导致企业负担重，生产效率低，在市场开放的新形势下又缺乏竞争力。

看到煤炭业的问题，中央政府下定决心必须要对煤炭企业进行改革，因为我国长期以来的能源都是依赖煤炭，煤炭发电占总发电量的比例常年保持在 70%以上，在世界上属于严重依赖煤炭资源的国家，煤炭业的发展状况直接影响我国的能源安全。但是，同纺织业一样，煤炭领域也并不是某几家国有企业的问题，而是整个行业的结构性问题，是计划经济向市场经济转型过程中出现的新矛盾，过往带有计划经济色彩的产业政策已不适用，因此中央首先将目光锁定在了产业政策³⁴的修正上来。

产业政策一直都是我国调控经济的重要手段，中国经济的腾飞在一定程度上也归功于一系列成功的产业政策。但产业政策也是一柄双刃剑，如果政府通过产业政策对经济活动干预得过于频繁，可能会导致政策失灵，产业结构出现失衡——这一现象在新中国成立后的历史上曾多次出现，因此这就要求国家针对经济发展现状及时地对产业政策进行调整。

1994 年，国务院发布《90 年代国家产业政策纲要》，目标是促进企业合理竞争，实现规模经济和专业化协作。煤炭工业要加快国有重点煤矿的建设，促进地方矿、乡镇矿的改造和提高。这份文件成为接下来几年国务院对煤炭业和国有煤炭企业改革的重要基础。通过产业政策的实施，政府力求使煤炭工业能从根本上摆脱困境。

但是一直到 20 世纪 90 年代末，煤炭业的状况一直没有发生好转。政府曾多次组织人力对煤炭业进行调研，但效果一直不明显。总理深感身上的压力之大，煤炭牵扯到能源供给，而能源则关系到各行各业的生产。与纺织业不同，煤炭业的既得利益集团势力更大，影响范围更广，相应的改革阻力也更大。就在国务院内部，煤炭部不仅负责煤炭行业的管理，同时国有煤炭企业也受到煤炭部的管辖。

就在煤炭行业改革「久攻不下」之际，改革派终于在 1998 年迎来了一个很好的契机。为了精简机构规模，提高工作效率，政府从 1998 年 3 月开始开展了「第七次革命」，即第七次全国范围的、大规模的机构改革，机构由 59 个精简到 52 个，工作人员由 34000 人压缩到 17000 人³⁵。其中主管煤炭事业的煤炭部被撤销，改组建立国家煤炭工业局，隶属于国家经贸委。这在某种程度上削弱了煤炭部门在中央的话语权。同时，新成立的煤炭部门不再直接管理煤炭企业，原有的煤炭企业以及煤炭类院校均逐步交由地方管理。 

煤炭业的改革开始加速。

1997 年开始的亚洲金融危机对亚洲经济造成巨大冲击，导致外需减少，严重影响我国经济，进而导致国内对煤炭需求的下降。从 1997 年开始，中国煤炭消费量连续几年出现下滑。

需求减少的同时煤炭产量却一直处在高位，特别是 1996 年和 1997 年，全国煤炭产量均超过 13 亿吨，煤炭行业出现了较为严重的供过于求的局面。为了缓解煤炭行业的压力，降低国内过剩产能，政府先是通过税收优惠刺激煤炭企业的出口。1998 年 6 月，财政部和国家税务总局发布《关于提高煤炭、钢材、水泥及船舶出口退税率的通知》，将煤炭的出口退税率从 3%上调为 9%，希望借此增强煤炭等产品在国际市场的竞争力，促进煤炭出口，缓解行业生产经营困难。

而在一年之后的 1999 年，两部委再次发布《关于出口煤炭有关退（免）税问题的通知》，决定再次提高煤炭出口退税率，由 9%提高到 13%。税收优惠的效果十分明显，2000 年中国煤炭出口量达 5507 万吨，比上一年将近增长了 50%。到了 2001 年出口量则猛增到 9012 万吨，比上一年更是增长了超过 60%。

（来源：国家相关统计部门）

帮助煤炭企业出口只是一种间接的方法，改革官员心中十分清楚，要破除煤炭业的顽疾，必须从煤矿本身下手。

我国煤炭企业除了国家经营和地方经营的国有煤矿，还有乡镇煤矿。一些国有煤矿经过改制成为现代企业，1997 年国企上市大潮时期，有 32 家国有重点煤矿成立公司，兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等开始组建企业集团实现上市。而乡镇煤矿是由乡镇或乡村地区开办，这些乡镇煤矿属于集体或私人所有，在一定程度上能够帮助乡镇和农村提高收入，吸收大量剩余劳动力。因此到 20 世纪 90 年代初，乡镇煤矿越开越多，产量也是一路飙升。到了 1996 年，乡镇煤矿的产量达到最高峰，为 6.15 亿吨，占到了全国煤炭总产量的约 45%，几乎可以和国有煤矿分庭抗礼。

小煤矿的盲目发展造成煤炭工业结构不合理，并助推了产能过剩的局面。为了加强对乡镇煤矿的管理，国务院曾在 1994 年颁布了《乡镇煤矿管理条例》，强调乡镇煤矿必须依照有关法律法规的规定，申请领取采矿许可证和安全生产许可证。并对生产、安全、管理做出一系列规定。

但是当时中央政府的政策越到基层政府，执行力度越成问题，不管怎么监督管理都挡不住乡镇煤矿不规范开采的行为。大量的煤矿缺少必要的生产资质，非法开采扰乱市场秩序。而更为严重的是，乡镇煤矿在生产安全上存在巨大隐患。

1991 年 4 月 21 日，我国的煤炭大省山西省临汾市洪洞县三交河煤矿发生特大瓦斯煤尘爆炸事故，造成 147 人死亡。此时距离新任副总理上任尚不足半个月。政府立即责成全国安全生产委员会、能源部、劳动部、全国总工会等单位组成联合检查团，对山西省地方煤矿进行了安全检查。时任副总理在政府的调查简报中回复道：坚持「谁办矿、谁受益、谁负责安全」的原则，明确地方政府就是地方煤矿的安全责任者，特别要明确乡、镇长是安全第一责任者。

但是乡镇煤矿的安全问题却并未得到遏制。从 20 世纪 90 年代初开始，乡镇煤矿事故造成的每百万吨死亡人数一直都是最高的，而且远高于其他几个所有制煤矿，更是比全国平均水平高出将近一倍。而从绝对数上来看，整个 90 年代每年乡镇煤矿造成的死亡人数几乎都在 4000 人上下。面对这些血淋淋的数字，政府高层更是痛在心头，与其他行业相比，煤炭行业的发展滞后消耗的不仅仅是经济效益，更是人民百姓的生命。改革官员们没有妥协的余地，唯一的选择只有一往直前，而且越快越好，越早越好。

（来源：安全第一网）

1998 年 12 月，国务院发布《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，剑指非法小型煤矿。《通知》的主要目标是「关井压产」，即关闭非法和布局不合理的煤矿，压减煤炭产量。国务院首先将矛头对准了非法煤矿和小煤矿，凡是证件不齐全以及 1997 年以后在国有煤矿矿区内开办的小煤矿，坚决一律取缔。同时，与纺织业改革类似，在改革期间停止新项目上马，各省一律禁止审批新开煤矿。

煤炭行业与其他行业还有一点特殊的地方，就是煤炭行业与地方利益的关系盘根错节，在煤炭资源比较丰富的地区，一些地方政府由于利益上的交易会有意地庇护当地的非法煤矿。这样的煤炭开采与地方政府政绩以及官员利益直接挂钩的关系甚至一直到 21 世纪初都还存在。

地方的利益保护成为改革派的最大阻力之一，煤炭业改革如果不能打破这层利益关系，那么即使禁止了小煤矿，他们还是有办法继续开采的。因此，国务院决心坚决破除这个灰色地带，切断非法煤矿和小煤矿的所有后路。为了防止已关闭的煤矿私下采煤，国务院对相关部门也做出了一系列部署：对待应予取缔的煤矿，铁路、交通部门不得提供运输；有关部门和商业单位不得购销其煤炭；供电部门不得供电；银行不得为其开设账户和提供贷款；民爆器材供应部门不得提供火工产品。同时，国务院对于此次改革提出了具体时限：「关井压产」任务要在 1999 年年底前完成，目标是关闭非法和布局不合理煤矿 2.58 万处，压减产量 2.5 亿吨。

除了乡镇煤矿，煤炭行业改革的另外一个对象是国有煤矿。国有煤矿作为国家的资产，与其他国有企业一样，之前几乎不存在破产倒闭的可能性。但是同纺织行业类似，大量的国有煤矿到了 20 世纪 80 年代末 90 年代初，出现了经营困难的情况，由于缺乏市场机制的调节，煤炭市场上难以实现优胜劣汰，反而国有煤矿需要政府的大量补贴，人员过多、生产效率低下使得企业的负担越来越重。

支持改革的一方认为，既然国有煤矿经营困难还不能倒闭，那么就应该引入市场经济的竞争机制，打破以往的「大锅饭」，让企业在竞争中提高自身的效益，落后的企业就应该被淘汰。所以从 1999 年开始，政府允许经营困难的国有重点煤矿破产。在这一年，国务院在全国关闭破产了 65 个煤炭项目，力图把品质差、没有市场和严重资不抵债的企业淘汰出市场。

经过一年的整顿，煤炭业的情况有了很大的好转。其中非法小煤矿的问题在一定程度上得到解决，1999 年底，中国乡镇煤矿共有 38000 家。1998 年到 1999 年，全国共关闭 33220 家小煤矿，总产能比 1995 年 5 月下降 3 亿吨³⁶。而全国的煤炭产量，则从 1998 年的 12.22 亿吨下降到了 2000 年的 9.89 亿吨，下降幅度约五分之一，煤炭严重供过于求的矛盾有所缓解。从各类煤矿的煤炭产量占比也能够看出对乡镇煤矿改造的效果：1998 年改革伊始，乡镇煤矿产量占比国有重点煤矿还要稍微多一些，在 41%左右，而到了 2000 年改革末期，国有重点煤矿的产量已经占到全国总产量的将近 60%，而乡镇企业则缩减到了 27.2%。

（来源：安全第一网）

而从煤炭安全生产方面，经过三年的改革，每年煤矿上死亡人数有所下降，从 6134 人下降到 5798 人，乡镇煤矿造成的死亡人数也有了一定程度的降低。但是，这并不意味着煤矿安全形势有所好转，煤矿事故依然频频发生。国有重点煤矿造成的死亡人数大幅上升，2000 年比 1998 年增长了一倍多，仅仅在 2000 年全国就发生了多起死亡人数在 30 人以上的特大矿难事故。

（来源：安全第一网）

从每百万吨煤矿产量造成的死亡人数来看，情况更是出现了恶化，国有重点煤矿每百万吨产量的死亡人数增加了近一倍，而本来就是重灾区的乡镇煤矿的安全情况更加糟糕，平均每百万吨产量的死亡人数达到 14.61 人。

（来源：安全第一网）

煤炭业的安全牵动着政府高层的神经。为了更加全面地了解改革之后的煤矿生产安全情况，2000 年 7 月，国家煤炭工业局和国家煤矿安全监察局对全国煤矿开展了安全大检查活动，并公布了《关于全国煤矿安全大检查情况的通报》，经过改革洗礼的煤炭业的安全问题却依旧让人触目惊心：改革的重点对象乡镇煤矿整体素质仍旧很低，安全生产管理仍然不到位，不少乡镇煤矿安全责任不落实，矿井层层承包或多次转让，安全管理失控，有的矿井发生事故后，承包人甚至一跑了之；一些煤矿的安全投入严重不足，特别是产煤大省，比如黑龙江省煤矿安全欠账达 5.71 亿元，其中国有重点煤矿 2.56 亿元、国有地方煤矿 1.33 亿元、乡镇煤矿 1.87 亿元；而改革的主要目标「关井压产」所取得的成果也并未得到很好的巩固，少数乡镇煤矿超层越界开采或个别关闭矿井死灰复燃，成为严重的事故隐患。更为恶劣的是，个别地区上报事故不及时甚至瞒报事故，部分煤矿在事故发生之后竟用转移尸体的手法掩人耳目。

这类现象其实一直到了十多年之后仍然屡禁不止。煤矿安全问题成为那次改革当中并未解决的遗留问题，即使在今天，矿难事故仍然时有发生。

改革的另外一个影响便是大量煤炭企业员工下岗。1997 年改革之初国有煤炭企业共有 451 万名职工，而到了 2000 年，员工数量则降低到 347 万，三年多的时间煤炭业共下岗分流超过 100 万人，近四成的国企煤炭企业员工失去劳动岗位。一方面企业对下岗职工的资金补偿引起一些争议，不少煤炭业职工认为补偿款太低。而另一方面，由于煤炭业的特殊性，要求煤矿对生产时的粉尘进行一定的检测和治理。而一些煤矿忽视防尘和尘肺病防治工作，长期从事一线工作的煤炭企业职工尘肺病发病率很高，对职工个人健康以及整个家庭都造成了很大的伤害。而补偿的款项往往很难弥补治病所需费用。

（五）那些改革的失意者

国企改革的一个直接影响就是国企数量的减少。如下图所示，在新一轮国企改革开始的 1998 年，国有工业企业数量为 65700 家，而截至 2002 年这一轮改革结束，国有工业企业数量比 1998 年减少了近 55%，也就是说，经过此次改革，有超过一半的国有工业企业通过倒闭、兼并或改制的形式退出了历史舞台。

（数据来源：国家统计局）

那么减少的这么多家企业的结局如何呢？许多改制过的国有企业难逃被收购或破产的命运。其中有不少通过各种方式转变成或归属了私营企业。

2002 年，中央统战部、全国工商联、中国民（私）营经济研究会组织了一个「中国私营企业研究」课题组，对内地 31 个省、自治区、直辖市 203 万户私营企业主进行了调查，得到的结果是，受访的企业中，有 25.8%的私营企业由国有或集体企业转制而来，有 8.0%的被调查企业已兼并或收购破产的国有企业，有 13.9%的企业准备兼并或收购国有企业，有 2.8%的企业已承包或租赁效益差的国有企业，有 6.6%准备承包或租赁效益差的国有企业。在这些由国有或集体企业改制的受访私营企业中，东部地区的最多，达到 45.6%，而中部地区和西部地区的比例相似，分别是 26.6%和 27.8%。在这些企业改制前，有 25.3%属于国有企业，41.9%属于城镇集体企业，32.7%属于农村集体企业。而如今这些私营企业主大部分都和曾经的国有或集体企业有关系，其中约 60%的企业主在此之前就是国有（集体）企业的负责人，将近 10%的是原来企业的一般职工。

但是，围绕这次改革的争议声直到今天都没有间断过。

这次改革虽然淘汰了部分落后企业，提高了国企的整体效益，但也有诸多被诟病的地方，比如国有资产流失和腐败问题。国企在法理上属于全民所有，但是一些当时的领导干部和企业负责人，通过各种「辗转腾挪」的办法，用很少的钱把国有制转变为自己私有。

国有企业改制本身就是一个既敏感又复杂的问题，在那个时期，既有经过成功改制、划分权责关系之后，企业蒸蒸日上，后来成长为国际性公司的联想³⁷，也有因为政府与企业负责人之间因为股权之争，导致红极一时的企业一夜之间跌入谷底，比如健力宝³⁸，还有企业领导在改制之后被指责非法侵吞国有资产而锒铛入狱，比如「郎顾之争」³⁹。在这里，企业的前途、政府的权力和经理人的命运交织在一起，上演了一出出的悲喜剧。

不过，如果说股权争议更多涉及的是政府和企业领导这样的少数人的话，那么国企改革带来的另外一个波及面更广、对社会影响更大的当属下岗职工问题。大量国企职工以「下岗」「内退」等方式失去工作岗位，造成了极大的社会问题。当时最常见的解决国有企业富余人员的方法就是「买断工龄」。在支持一方看来，「买断工龄」帮助企业减少职工人数，降低生产成本，有利于企业摆脱困境，重新提高效益。同时原来国有企业的职工也可以选择灵活就业。

下图展示的是国有单位职工就业人数⁴⁰的变化情况。从 1998 年开始，国有单位就业人数一直呈下降趋势，每年减少约 500 万人，到了 2002 年，国有单位职工人数只有不到 7000 万，在实施改革的这几年间，国有单位职工人数共减少了 1885 万，下降幅度超过 20%。

（数据来源：《中国统计年鉴 2005》）

下图将各几个重要的行业挑选出来，做进一步对比。图中的五个行业是吸纳就业人口较多的行业，1998 年共计 4726 万人，占国有单位职工人数的约一半。但同时，这几个行业也是在改革中受到冲击最大的几个，国企改革期间，农业、采掘业、制造业、建筑业、运输和邮电以及贸易餐饮的就业人数分别下降 115 万、249 万、904 万、142 万、86 万和 329 万，其中裁员最严重的当属采掘业、制造业和贸易餐饮业，就业人数分别下降了 41.7%、48%和 47.46%，也就是说，这三个行业将近一半的职工失去了原来的工作岗位。

（数据来源：《中国统计年鉴 2005》）

职工在脱离原单位之后可以在劳动市场上自谋职业，其中一些进入了私营企业。按照 2002 年「中国私营企业研究」的调查结果，2001 年有 90.6%的被调查企业雇用了国有企业下岗职工，下岗职工占员工总数的 20%。西部地区的被调查企业在吸纳国有企业下岗职工方面低于一般水平，下岗职工占总数的 17%。

然而，这些都只是乐观的看法。「减员增效」「买断工龄」对国家来说看似是一项合理的政策，但是对于那些「被减掉」的上千万国企老职工，以及他们背后的一个个家庭而言，改革却是残酷的，甚至被看作是国家对老百姓的剥削。

「买断工龄」是一种冷酷的做法。在计划经济时代，国有企业与员工之间一般没有正式的劳动合同，所有国有企业的正式员工都是「终身制」，国有企业员工的医疗、养老保障完全依赖于企业，一旦离开企业，则将失去这些社会保障。通常情况下，计划经济时期的国企员工不会轻易主动离开企业。在经营效益好的时候，国有企业不仅为员工支付社会保障费用，而且还能够不断吸引优秀人才。但是一旦企业陷入困境，承担大量富余人员的医疗养老就会成为国有企业的一大负担，企业很有可能会被这一成本拖垮。对于国企员工来说，计划经济时代可以享受到高于社会平均水平的福利，能在国企工作也是让人引以为豪的事情。然而职工的社会保障渠道十分单一，只依赖于企业，如果离开企业，那么职工将失去一切保障。

所以，在国有企业通过解除劳动关系实现减员增效的同时，「买断工龄」带来的负面影响却是更加刻骨铭心的。职工一年工龄的价格在每个省份和每家企业都不同，高的地方几千元，低的地方几百元。一些工作没有多长时间的年轻人虽然拿到手的钱不多，但因为年纪还轻，或许可以再进入劳动市场寻找新的工作机会。而工作了几十年的老职工，也许会一次性得到几万块钱的补偿。这笔钱看似不少，但自此之后就与企业断绝了所有关系，养老保险和医疗保险等都需要自己承担，一旦生一场大病，那么补偿款将所剩无几。再加上上了年纪的职工找新工作的难度较大，所以实际上这笔「遣散费」对于不少老职工来说并不能够弥补他们的损失。

对于当年的国有企业单位员工来说，单位不仅仅是一家企业，更是一种依赖和寄托。规模较大的国有企业都会配有的职工食堂、医院、幼儿园、小学甚至中学，基本上日常生活都可以在单位范围之内完成，平时接触的圈子也都是单位内部的人和事，孩子上学也可以在单位内解决，毕业之后就可以选择也进入这家企业，继承上一代的技术和「精神」。国有企业单位就是一个独立的小社会，医疗、教育、住房、养老都可以自己承担，这里形成了与外界不同的独特的文化和凝聚力。但是当这个团体的核心——国有企业——发生崩塌之后，整个社区的衰落无法逆转，而且这种衰落的速度之快让人毫无防备。

在一些人看来，职工下岗是计划经济下的就业体制和就业政策在经济转轨过程中难以避免的结果，也是长期以来重复建设、盲目建设以及企业经营机制深层次矛盾多年积累的后果。「买断工龄」也暴露出了计划经济在向市场经济转型时期旧有体制的种种弊端，这种弊端不仅仅体现在国有企业层面，还有社会保障体制方面。全国性的统一的社保体系的缺失使得员工在离开国有企业之后就失去了着落。

多年之后，「买断工龄」仍然不断遭到诟病，有人认为这么做不近人情，有人认为这项措施违反法律，不过也有人认为这也是当时国有企业的无奈之举，即使不这么做，企业早晚有一天还是会垮掉。但是不管怎么样，「减员增效」客观上造成了大量国企员工下岗失业，导致了城市中新的弱势群体的出现，少部分人在国企改革中获利，但更多的家庭却陷入贫困。

下岗失业人员普遍收入较低，生活水平不高。而更加严重的是，在以前以「单位」形式存在的国有企业，整个家庭都维系在「单位」当中，全家人可能都在同一家国企工作。父辈与孩子在单位中的「子承父业」，以前这被看作是一种稳定的传承，但如今这样的家庭生活更加困难，微薄的工资和极少的退休金让很多家庭只能维持最基本的生活标准。心理上的失落和落差更是难以弥合。

「改革」看起来是一个很好的词语，是政府官员们挂在嘴边的锦囊妙计，是经济学家们高声疾呼的灵丹妙药。从国家的利益出发，改革在很多时候确实是提振国力的有效方法。而经济学理论也告诉我们，改革到了一定阶段，不可能所有人都能获益，总会有失意的一方。如果我们是局外人，那么我们大可事不关己地大谈国家利益至上、尊重经济学原理。可是，当我们真的成为当事人涉及其中，当改革的车轮碾碎了我们的生活的时候，再多的口号、再多的知识都显得如此无助，国家利益变得那么残酷，经济规律变得那么冰冷。在国家机器面前，一切都是那么脆弱，那么不堪一击。

（六）尾声

2000 年 12 月举行的全国经贸工作会议上，国家经贸委主任表示，国有大中型企业改革和脱困三年目标基本实现。总理当年在人大会议上的承诺实现了。1998 年之后，国有资本从纺织、家电、食品等一百多个竞争性领域逐步退出，使得企业面貌焕然一新，行业发展重新恢复活力，可以说这一轮国有企业改革取得了很大的成功。特别是在国有企业已经陈疾多年，利益集团固化的背景下，改革者仍能够以破釜沉舟的决心推动改革，并且触及国有企业深层次的产权问题，已经实属不易。

但是也需要看到的是，部分行业仍然没有取得改革的预期效果，而一些战略性行业中的国有企业在经历了大规模重组之后，反而形成了新的垄断经营优势。随着 2003 年国资委的成立，国家对大型国有企业的影响进一步加强。最后，还有一个难以回避的问题是，改革导致将近 2000 万国有企业员工下岗失业，而由此产生的家庭矛盾和社会问题更是数不胜数。尽管政府采取了多种促进再就业措施，但这与庞大的失业人员相比，只能算是杯水车薪。

喧嚣的改革告一段落，企业从「厂」变成了「股份公司」，「单位」已经成为历史。改革带给国企职工更多的是信仰的坍塌，当年提倡为祖国建设奉献自我的最忠诚的那一批人，他们响应政府号召踏实工作，可他们非但没有成为富起来的人，反而成了改革的失意者，这样的反差让人始料未及。他们无奈、彷徨、失落甚至愤怒，但这都早已无济于事，人在时代变革的面前终究是渺小的。改革正在风卷残云般前行，给他们留下的，只有那残败的厂房，和那即将拆除的破旧小区。

作者说

我是扣小米，毕业于对外经济贸易大学，之后到德国攻读经济学博士。我本是主修德语文学出身，后来却发现自己的兴趣在经济上，所以便毅然投入到了经济学的怀抱中，现在很幸运地成为了知乎「经济学」和「经济」话题下的优秀回答者。我研究中国的经济改革，也关注改革背后的人和事；我喜欢用笔杆记录下那些或欢喜或悲伤的情节，也希望用冰冷的数字和史实来刻画过往的故事。

如果你也对经济学感兴趣，或者有过被经济改革所冲击的生活经历，欢迎在知乎与我交流。我的知乎主页是：https://www.zhihu.com/people/koukou0113

注释

1. 20 世纪 80 年代末 90 年代初，东欧及苏联接受西方思想，开始变革。这期间部分地区出现了社会动荡，西方自由学说被一些人看作是社会不安定的导火索。

2. paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2013-01/04/content_1180213.htm

3. Perry, Elizabeth J.: China in 1992: An Experiment in Neo-Authoritarianism, 1993, Asian Survey

4. 这里指的是全社会固定资产投资，是以货币形式表现的在一定时期内全社会建造和购置固定资产的工作量以及与此有关的费用的总称。该指标是反映固定资产投资规模、结构和发展速度的综合性指标（国家统计局）。

5. bschool.hexun.com/2012-07-18/143720748.html

6. http://www.legaldaily.com.cn/zbzk/content/2012-08/07/content_3754110.htm?node=25503

7. http://finance.sina.com.cn/hy/20120204/220111313825.shtml

8. 即供给的速度与需求增长不成比例。过度投资导致生产的产品过多，不符合市场需求，导致产品大量堆积，资金无法收回。

9. 反映与居民生活有关的产品及劳务价格统计出来的物价变动指标。它是衡量通货膨胀的主要指标之一，最常用来反映物价水平的指标之一。

10. 由于价格体系扭曲，腐败严重，经济秩序混乱，1988 年中央决定放开价格管制，对价格体系进行改革。但因为多方面的原因，此次价格闯关失败，反而造成了物价飞涨。

11. Krugman, P. (1994). The myth of Asia's miracle. Foreign Affairs, 73, 62

12. http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-04/17/content_5984180_1.htm

13. http://news.cntv.cn/2016/02/26/ARTIXQ2IdVNyj3Q7wR45dt1O160226.shtml

14. 吴晓波，《吴敬琏传》

15. 指全部债务超过资产总值。

16. http://news.163.com/special/reviews/reformation01.html

17. 《附极「左」「万言书」全文：影响我国国家安全的若干因素》, 1996 年, 经济工作月刊(7), 16-22

18. http://news.163.com/special/reviews/reformation01.html

19. http://www.eeo.com.cn/2016/0109/282411.shtml

20. http://wallstreetcn.com/node/226783

21. http://wallstreetcn.com/node/226783

22. 「三角债」是指几家企业之间相互拖欠款项所形成的连锁债务关系。

23. http://finance.sina.com.cn/roll/20150112/104921275872.shtml

24. 吴晓波，《激荡三十年》，中信出版社，2008 年

25. 陈清泰主编：《重塑企业制度：30 年企业制度变迁》，中国发展出版社，2008 年

26. 《解放日报》

27. 《解放日报》

28. http://www.china.com.cn/ch-xinwen/content/news/PressConferences/200125/01.htm

29. http://wallstreetcn.com/node/226783

30. 《解放日报》

31. http://www.eeo.com.cn/2016/0109/282411.shtml

32. 史江辉, 王永彬: 以史为鉴，98 年煤炭改革经验与启示, 2016

33. 张立今, 高等教育改革理论创新的探索, 2011, 中央编译出版社

34. 产业政策主要涉及调整产业结构和产业组织形式

35. 王浦劬，谢庆奎：《政治改革与政府创新》，2003 年，中信出版社，226 页

36. http://finance.sina.com.cn/review/observe/20041227/17421253643.shtml

37. 联想集团成立于 1984 年（最初名为中科院计算所新技术发展公司），由中国科学院计算机所注册，公司实际负责人是柳传志。中科院对于联想给予了较大的自主权，包括人事权、财务支配权和经营自主权，不过，企业所有权依旧属于政府。从 2000 年开始，联想进行改制，经过协商，柳传志与中科院计算机所以及相关政府部门达成一致，于 2001 年将公司改制为有限责任公司，股权改革完成关键一步。清晰的股权结构为之后联想发展成为世界级企业奠定了重要基础。

38. 1984 年，李经纬在广东省三水市建立健力宝公司，主要生产运动饮料。在 1984 年洛杉矶奥运会上健力宝成为中国奥运代表团选用饮料而一炮走红，被誉为「中国魔水」，此后十多年，一直被看作是中国民族饮料第一品牌，在这一发展历程中，企业负责人李经纬功不可没。然而健力宝终究是属于三水市的国有企业，产权问题纠纷在 20 世纪 90 年代末爆发了出来。1997 年之后，以李经纬为首的企业管理层希望将健力宝总部迁往广州市谋求更好发展，后来又希望由管理层收购企业，独立发展，进而一次性解决产权问题，但建议都被三水市政府否决。随后，三水市将健力宝卖给了浙江国投，李经纬被踢出管理层，健力宝自此由盛转衰。2011 年，李经纬以贪污罪被判处15年徒刑，并于 2013 年病逝。

39. 20 世纪 90 年代，曾任教于天津大学的顾雏军成立格林柯尔有限公司，2001 年开始，他先后收购科龙电器、美菱电器和亚星客车等多家企业，格林柯尔系这一大型资本集团成型。2004 年 8 月，时任香港中文大学教授郎咸平发表题为《格林柯尔：在“国退民进”的盛宴中狂欢》的演讲，公开置疑顾雏军利用技术手段，在收购上述几家公司时做手脚，以超低价格收购国有资产，造成大量国有资产流失。之后，顾雏军状告郎咸平诽谤。“郎顾之争”随后引起多方关注，多家媒体披露格林柯尔系幕后信息，在一片声讨之中，格林柯尔系坍塌，2005 年，顾雏军被正式批捕，以虚假注册、挪用资金等罪名一审被判有期徒刑十年。

40. 「国有单位」在这里指资产归国家所有的经济组织。包括按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，以及中央、地方各级国家机关、事业单位和社会团体。（《中国统计年鉴 2015》）