Copyright © Foreign Language Teaching and Research Press 2015

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced or distributed by any means, or stored in a database or retrieval system, without the prior written permission of Foreign Language Teaching and Research Press.

本书版权由外语教学与研究出版社独家所有。如未获得该社书面同意，书中任何部分之文字及图片，不得用任何方式抄袭、节录、翻印或存储利用于任何数据库及检索系统等。

Published by Foreign Language Teaching and Research Press

No. 19 Xisanhuan Beilu

Beijing, China 100089

http://www.fltrp.com

京权图字：01-2006-6827

The World Trade Organization was originally published in English in 2005.

This Chinese Edition is published by arrangement with Oxford University Press and is for sale in the People's Republic of China only, excluding Hong Kong SAR, Macau SAR and Taiwan Province, and may not be bought for export therefrom.

英文原版于2005年出版。该中文版由牛津大学出版社及外语教学与研究出版社合作出版，只限中华人民共和国境内销售，不包括香港特别行政区、澳门特别行政区及台湾省。不得出口。

© Amrita Narlikar 2005

图书在版编目（CIP）数据

世界贸易组织概览／（英）纳利卡（Narlikar, A.）著；陈泰锋，薛荣久译．—北京：外语教学与研究出版社，2015.8

（百科通识文库）

ISBN 978-7-5135-6488-5

Ⅰ．①世…　Ⅱ．①纳…②陈…③薛…　Ⅲ．①世界贸易组织－概况　Ⅳ．①F743

中国版本图书馆CIP数据核字（2015）第198851号

出版人　　蔡剑峰

项目策划　姚　虹

责任编辑　周渝毅

封面设计　泽　丹

出版发行　外语教学与研究出版社

社　　址　北京市西三环北路19号（100089）

网　　址　http://www.fltrp.com

版　　次　2015年9月第1版

书　　号　ISBN 978-7-5135-6488-5

凡侵权、盗版书籍线索，请联系我社法律事务部

举报电话：（010）88817519

电子邮箱：banquan@fltrp.com

法律顾问：立方律师事务所　刘旭东律师

　　　　　中咨律师事务所　殷　斌律师

｜作者简介｜

阿姆里塔·纳利卡，剑桥大学国际问题研究中心讲师，教授国际关系学。目前主要研究世界经济中的发展中国家问题，在各种学术期刊上发表过大量文章，已出版著作有《贸易与发展中国家：GATT和WTO中的协商联盟》。

｜译者简介｜

陈泰锋，清华大学国情研究中心博士后，中国世界贸易组织研究会常务理事，主要研究WTO与中国经济。累计发表中英文学术研究论文70余篇（约60万字），参与或独立完成研究课题10余项，参编著作9部。独立出版专著2部：《中美贸易摩擦》、《WTO与新一轮行政体制改革》。

薛荣久，对外经济贸易大学资深教授、博士生导师、国际贸易学科带头人，中国世界贸易组织研究会副会长。长期从事关贸总协定和世界贸易组织的研究，著有《世界贸易组织与中国大经贸发展》、《中国加入WTO纵论》、《世界贸易组织概论》等。

前言

总部设于日内瓦的世界贸易组织（以下简称WTO）作为一个处理深奥的贸易事宜的机构，看似规模不大，但其引起大众关注、激发民众情绪的程度令人惊讶，极富戏剧性。2003年在坎昆召开的WTO最近一次高层会议上，非政府组织举行了声势浩大的反WTO示威游行，有参加国威胁要退出本次会议，一个韩国农民甚至以自杀的方式来表明自己对WTO农业规则的不满。坎昆一幕并非不同寻常；该组织绝大多数部长级会议都伴随着群情激昂的抗议和愤怒的暴乱。

尽管对WTO协议从经济与法律角度进行详尽解释和解读的书籍和研究论文并不鲜见，也有民间社会活动家为政策宣传目的而著述颇多（其中有些研究缺乏审慎的态度），但针对WTO进行政治学分析的研究很少。本书旨在填补这一文献空白，并试图讲述WTO作为国际性组织的核心特点，以及推动其产生、运作和演变的政治原因。

本书有两大特点值得强调。第一，我主要是通过透视谈判进程来对WTO这一国际机构进行研究的。通过分析现有结构与潜在发展进程之间的持续相互作用，我不仅描述了催生WTO创立的最初商讨过程，而且还阐述了该组织成员构成、管辖范围及日常运作的变迁历程。偶然性、路径依赖和谈判程序经历了长期探索才最终确立了WTO今天的面目，而不仅仅是对该机构进行理性化的设计。第二，发展中国家构成本书内容不可或缺的一部分。关注发展中国家并非我的初衷，但我所有的研究结果都导向一个被严重忽视的方向：权力非对称性与国际机构之间的关系。我发现发达国家与发展中国家权力上的差距在WTO的形成和发展过程中起着至关重要的作用，并且该机构本身也在许多不同方面影响着实力的差异。因此，权力、边际化、不满和发展是本书中反复提到的主题。

我还正面提到了对WTO的诸多公众争论。该组织表现为一个有趣的矛盾混合体。到目前为止，它仍是三大国际经济组织中规模最小和成立年限最短的（另外两个分别是国际货币基金组织和世界银行）。但它制定的规则却往往会侵入传统上属于国内管辖权限的领域，而且所有147个成员必须共同遵守。虽然WTO的许多事务确实是关于深奥而专业的贸易政策领域，但是，其规则对人们日常生活的深远影响意味着它并不是一个只有经济学家才感兴趣的机构。理论上，WTO在三大经济组织中拥有最为民主的程序；而在实际操作中，WTO却因其近乎“英语俱乐部的氛围”和会议的排外性而饱受争议。严肃报纸和其他舆论对WTO既有对其“作为不足”的指责，同时也有对其“作为过度”的批评：有些人认为WTO应该涉足劳工、性别及发展等问题，而另一些人则对其扩张主义的倾向表示惊恐。对于其机构变革存在着诸多意见相左的提议。一些人对WTO推崇有加，也有许多人对其嗤之以鼻。通过叙述和阐明WTO的演变、目标和政治学运作机理，本书旨在帮助读者更好地驰骋于国际贸易政治学的迷雾世界。

略语表

AD 反倾销

AMS 综合支持量

ATC 纺织品与服装协议

CAP 欧洲共同农业政策

CVD 反补贴税

DDA 多哈发展议程

DSB 争端解决机构

DSM 争端解决机制

DSU 争端解决谅解

ECOSOC 经济和社会理事会

GATS 服务贸易总协定

GATT 关税与贸易总协定

HOD 代表团团长

ICITO 国际贸易组织临时委员会

IMF 国际货币基金组织

IPRs 知识产权

ITO 国际贸易组织

LDC 最不发达国家

LMG 志同道合集团

MFN 最惠国待遇

NAMA 非农产品市场准入

NGO 非政府组织

NTB 非关税壁垒

PSP 主要供给者原则

QRs 数量限制措施

S&D 特殊和差别待遇

SPS 卫生与植物卫生措施

TBT 技术性贸易壁垒

TNC 贸易谈判委员会

TPRM 贸易政策审议机制

TRIMs 与贸易有关的投资措施

TRIPs 与贸易有关的知识产权

TRQ 关税配额

UN 联合国

UNCTAD 联合国贸易和发展会议

VERs 自愿出口限制

WIPO 世界知识产权组织

插图目录

图1　1999年西雅图反WTO游行示威

图2　1944年布雷顿森林会议

图3　签署马拉喀什协定

图4　WTO办公大楼鸟瞰图

图5　WTO官方图标

图6　1995年5月，雷纳托·鲁杰罗出任WTO总干事

图7　WTO的组织结构

图8　以协商一致为基础的决策正在进行中

图9　TRIPs被纳入GATT，内容超出假冒产品问题范围

图10　西雅图之争，1999年

图11　2001年11月，贸易正义运动同盟在特拉法加广场示威游行

图12　抗议旗帜“民主与WTO的对抗”

图13　坎昆部长级会议失败后发达国家的即时反应

表格目录

表1　GATT的各回合贸易谈判

表2　WTO协议体系

表3　争端解决程序的各阶段

第一章
谁需要一个国际性贸易组织？

作为一个处理深奥的贸易事务且相对年轻的组织，世界贸易组织（以下简称WTO）已经激发了人们空前的狂怒和激情。关于WTO的诸多争议已进入公众视线，1999年在西雅图会议期间上演的大规模游行即是最形象的例证（参见图1）。

图1　1999年西雅图部长级会议期间公众对WTO的抱怨和不满集中爆发。

2003年坎昆会议期间，这些情绪并没有显露出丝毫缓和的迹象。鉴于WTO引发如此愤慨，我们在本章提出这样的疑问：究竟是谁需要一个国际性的贸易组织？

是否有必要设立一个国际性贸易组织？

要弄清楚是否有必要设立一个国际性贸易组织，我们需要确定这样一个机构在全球经济体制中应该发挥的作用。《建立世界贸易组织协定》为其成员规定了多项崇高的目标：提高生活水平、保证充分就业、扩大货物和服务的生产与贸易、实现可持续发展以及提高发展中国家在世界贸易中的份额。该协定进一步要求其成员为实现上述目标而“达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视待遇”。很明显WTO是一个致力于贸易自由化的机构。值得强调的是，这一宗旨并非其自身的目标，而是实现上述更广泛社会目标的一种手段。

抛开一些条件限制，经济学家认为贸易自由化是追求福利最大化的一种手段。18世纪中期以来的经济理论已经说明，在绝大多数情况下削减关税对绝大多数成员方都是有利的。贸易收益来自于建立在比较优势基础上的专业化分工。简而言之，如果每个国家都生产其最擅长生产的产品（相比于所有其他能够生产但生产效率比较低的产品），这些生产效率高的每种产品在各个国家都能获得较高的产量。然后，这些国家相互之间进行贸易，每个国家出口其具有比较优势的商品或服务，进口其处于比较劣势的商品或服务。如此交换能够使所有参与国受益。实际上，根据古典学派贸易理论，不管其他国家是否降低贸易壁垒，任何一个国家都能从自身降低贸易壁垒中获取贸易收益，由此意味着一个理性的国家也许应该实行单边贸易自由化。确实，正如保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）所言：“如果由经济学家来统治这个世界，就没有建立世界贸易组织的必要了”。

对现实世界的简略回顾告诉我们，尽管自由贸易拥有美好的前景，但从历史来看没有一个国家情愿削减贸易壁垒，反而总是迅速提高壁垒。关于这种政策倾向及其灾难性后果的一个经常被援引的例子就是美国及其他国家在“大萧条”时期的做法。继1929年股市崩盘后，美国国会于1930年颁布《斯默特—霍利关税法案》，将美国平均关税水平提高至接近60％。美国绝大多数主要贸易伙伴都通过提高类似关税壁垒和实施竞争性本币贬值等手段予以报复。价格持续下跌，关税壁垒不断增加，恶性竞争导致“大萧条”进一步恶化。20世纪30年代这种“以邻为壑”的损人利己政策造成的严重后果让战后的政策制订者铭记于心。人们逐渐认识到，如果没有国际机构的约束，即便各国明白不合作会使各方利益受损，国家间的合作也难以实现和维系。

有几个经济和政治方面的原因可以解释各国为何采取损害其自身利益的行为。首先，尽管贸易自由化具备诸多优势，但有些国家依然选择实行保护主义，其原因就存在于经济理论和“最优关税”概念之中。虽然毫无疑问实行自由贸易对小国是有利的，但经济理论告诉我们，这对大国而言却并非如此。最优关税理论表明，大国在某个“最优”水平实施贸易管制可能会对自身有益，因为这样做能够使贸易条件朝着对其有利的方向发生改变。如果大国单方面调整其对外贸易关系，其获利的同时会牺牲其他国家生产者和消费者的利益。这样的干预管制尽管对大国本身有利，但对整个世界来说会导致整体利益的损失。然而，正如美国斯默特—霍利关税一事那样，其他国家不可能被动地接受这样的调整，而会采取类似报复性的限制措施。结果是使所有卷进关税战国家的利益陷入恶性循环。经济学家伯纳德·霍克曼（Bernard Hoekman）和迈克尔·考斯泰基（Michel Kostecki）借助经典“囚徒困境”博弈对此问题作出了简明扼要的解释：“实施限制对每个国家都有利，但如此单方面合理的政策却是毫无成效的。”

大国之间的这种关税战对小国又将造成何种影响呢？非洲谚语“两象相争，草地受害”用在此处相当贴切。比如，美国与欧盟之间执行特定的高关税，初看起来，这意味着小国面临没有大国竞争的巨大市场，但是，争相进入这些大市场也会使小国自身卷入无法持续的价格削减战，并为之付出昂贵的代价。结果，大国之间的关税战最终导致世界范围内的利益损失，从而对大国和小国都造成不良影响。

“囚徒困境”在国际贸易中为众人所熟知，各国政府也认识到如果他们单独实施贸易限制会有遭受报复的风险。然而，这并不能保证某个叛逆的大国不会采取这种个体理性但集体次优的贸易措施，从而引发所有其他国家报复性的连锁反应。一国（或多国）撤回其自由贸易承诺同样存在危险，结果会给其贸易伙伴造成无法预料的惨重损失。这些风险的客观存在往往对大多数致力于贸易自由化的国家构成一种威慑。防止两败俱伤情形出现的最好方法是确保各国在互惠基础上达成贸易自由化承诺。互惠的贸易自由化可通过进一步扩大贸易量来提高贸易收益。但更为重要的是，如果各国之间存在某种机制来约束彼此削减关税的承诺，那么报复性贸易战（类似20世纪30年代的贸易战）发生的风险就会降低。多边贸易自由化的逻辑正在于此。一个国际性贸易组织设定在三个以上国家范围内普遍执行互惠原则，从而实现多边互惠。通过监督实施这些规则，多边贸易组织就能确保其成员国不再欺骗和背叛。事实上，绝大多数领域的国际组织存在的原因（raison d'être）也具有类似的逻辑。

除了有利于国际合作，在多边贸易组织监督和执行制度化的互惠规则还可以为其成员政府带来一些重要的政治好处。贸易自由化可以提高整个国家的福利水平，但也会产生受损者和受益者，从而导致社会分配不公的后果。政治经济学家早就指出贸易自由化最大的受损者是进口竞争型产业，而最大的受益者是消费者。有人可能认为，消费者从自由化中的获益与保护主义生产者的利益损失可以相互抵消，但如此分配存在的问题是，生产者利益往往比消费者利益更为集中、更有组织且呼声更高。多边自由化开放了数个外国市场，由此能确保国内企业通过寻求外国市场准入以弥补国内损失。贸易自由化进程不仅可以带来经济利益，而且从政治角度来说也是切实可行的。

遵守国际性贸易组织规则也成为各国政府解决本国问题而应该履行的重要职责，因为这可以帮助他们抵制国内保护主义的要求。当面对国内压力，特别是经济进程面临困难，而各利益集团要求撤销自由政策之时，政府可以声明其受到国际组织行为规范的制约。一国将自由化进程置于多边贸易组织约束下，即意味着一旦违反承诺将会招致各种惩罚措施。根据该组织的特性及其执行机制，这些惩罚措施可以是国际谴责，也可以是为其违约造成的损失对所有成员给予补偿，乃至直接采取报复。的确，政府在采取着眼于长远利益（不仅仅在贸易方面）却并不受欢迎的措施时经常会声称受其所作国际承诺的约束，并以此为自己辩护。20世纪80年代末至90年代初，广大发展中国家的许多经济改革和重组计划，特别是那些涉及到棘手分配问题的改革措施，都要以国际经济组织为依托就不足为奇了。

设立国际性贸易组织的上述所有好处适用于任何一个国家，不论其经济总量的大小和谈判能力的高低。但发展中国家对于这种组织的存在却要压上额外的赌注（参见加框文字）。1985年，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）首次提出现已获得普遍认可的一种国际关系理论，就是弱国倾向于寻求基于规则的权威国际体制。这些体制在国际关系中引入更加明确的界定，有利于减少大国对权力的滥用。这种明确性是发展中国家极富价值的资源，在游戏规则建立之后，拥有有限资源的发展中国家可以更好地利用这些资源。利用多边贸易组织规范国际贸易还为发展中国家提供了一种用以抵制大国蛮横施加压力的保障手段。与单边情形不同，发达国家在多边体制下不能轻易地违反承诺；他们一旦违反，就必须承受因违反国际规则而招致的惩罚。最后一点，多边贸易组织的存在为发展中国家提供了重要的制度环境，他们可以借此结成联盟，从而抬高整体谈判地位。因此，发展中国家倾向于制订更加明确的规则，并赋予规则监管机构更大的执行能力（当然，需要提醒的是，这取决于规则的性质及规则的执行者）。多边贸易组织能够制订最严格的法律规则。我们可以肯定地说，尤其当一国规模不大或实力较弱时，如果没有国际性贸易组织，其国际经济进程将会是“凶险、惨烈而短暂的”。

定义发展中国家

多年来，学术界围绕发展中世界这一概念的争论从未停息。许多人认为，发展中国家的日趋多元化使得这一概念已经变得过时。确实，与美国毗邻的加勒比海小型经济体的脆弱之处与非洲和太平洋地区更小型经济体面临的威胁相差甚远，更不用说与发展中世界的新兴国家如巴西、中国和印度的差异了。然而，尽管存在这些差异，发展中国家都具有两大特征——边际化或称外围化，以及“第三世界分裂症”（Third World schizophrenia）。

边际化，或称外围化，指发展中国家无法对国际机构施加对自身有利的影响，或者无法在国际体制中以完全参与者的姿态出现。这些国家受殖民历史影响而致使本国实力和国际影响力较弱，他们往往发现自己处于规则接受者而非议程制订者的地位。像巴西和印度之类的国家就是如此，虽然按照惯例他们被邀请参与议事，但却不断抱怨他们关注的问题并未得到重视，而一些更小的发展中国家同样感觉他们在关键决策会议上很难获得一席之地。

与边际化相关的另一现象被穆罕默德·阿尤布（Mohammed Ayoob）精辟地称为“第三世界分裂症”。当异己占主导的国家体系不利于其自身利益时，发展中国家尝试寻求体制变革。但由于自身能力不足，他们仍然会维持现有规则体系，借以保证其自身的合法地位与生存状况。

边际化和分裂症的共同特征严重削弱了发展中国家讨价还价的能力和决心。这些特征不仅局限于最小最穷的发展中国家，即便是比较富裕的发展中国家（比如亚洲金融危机前的东南亚国家）和具有区域影响力的发展中大国（比如巴西和印度），其谈判能力同样是有限的。具有这些共同特征的国家常被统称为南方国家（相对于发达国家，即北方国家）、第三世界或发展中世界。

判断是否属于发展中国家除了参考非成员国运用的客观标准之外，至少同样应该得到相关国家的自我认定，同时还有集团内部其他成员国的认可。据此，大多数国际组织都让各国自行申报确立发展中国家的地位。通常这由特定国家与将受该决定影响的诸国协商确定。例如，这一问题就是中国加入WTO谈判过程中争论的焦点。中国争取确立发展中国家地位，从而获准享受为发展中国家特设的待遇，如给予实施规程更长的过渡期。发达国家却为此设置了种种阻碍，在经过拖沓漫长的谈判之后才最终达成妥协。

注意，在发展中世界里还有一小类国家被称为最不发达国家（LDCs）。与主观界定的“发展中国家”称谓不同，最不发达国家由联合国根据三个标准来判定：低收入（目前人均国内生产总值低于750美元）、人力资源缺陷和经济脆弱程度。2003年，塞内加尔加入最不发达国家行列，使全球最不发达国家总数上升至50个。

谋划一个多边贸易组织：国际贸易组织和关税与贸易总协定

尽管上文的论述已充分表明了建立一个多边贸易组织的必要性，但尚未能说明WTO的建立就是必要的。国际组织可以采取多种形式，且需要接受一套对国际权力和财富分配具有深远影响的规则的约束。在本部分，我们简单回顾一下国际谈判者曾谋划的两种模式的多边贸易组织：一种事实上从未实现，而另一种则真实存在过。

国际贸易组织

二战结束后，各国领导者纷纷渴望建立国际防卫制度和机构，以避免全世界再次发生类似的灾难事件。美国积极倡导这样的理念，即自由贸易能为实现世界和平提供一种重要的机制。美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）正是推行这一理念颇具影响力的杰出代表：

我从未犹豫过，也永远不会犹豫，在我的信念中，国家的持久和平与福利和国际贸易中的友好、公平、平等及最大程度地实现自由是密不可分的。

科德尔·赫尔，《实现和平的经济壁垒》

（纽约：伍德罗·威尔逊基金会，1937，第14页）

二战同盟国，特别是美国和英国，甚至在战争结束前就已开始讨论战后世界经济秩序的重建。1944年，在布雷顿森林会议上，美英两国签署的一项协议为战后经济发展描绘了蓝图。为维护全球经济合作，协议设想了三大支柱：国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行（或世界银行）和国际贸易组织（ITO）。在美英两国双边贸易谈判之后，数次多边会议于1946—1948年间相继举行。这一过程的成果就是《哈瓦那宪章》，56个与会国家中的53国签署了这份建立国际贸易组织的协议草案。

尽管这一多边承诺让人充满期待，但ITO事实上并未真正建立过。上述协议在生效前需要得到美国国会的批准，而没有国家愿意在美国加入前遵守ITO规则。尽管美国在ITO这一创意的产生和发展过程中扮演着主导角色，但其国会能否批准却变得疑问重重。直至1948年，最初激发ITO这一创意产生的外部环境已发生了翻天覆地的变化。在美国国内，尽管《哈瓦那宪章》当时得到民主党总统的支持，但要想获得由共和党把持的国会批准，希望已经非常渺茫。此外，国际形势也对美国国会进一步施压，要求其更多地关注当务之急。1950年，杜鲁门（Truman）总统最终宣布不会将《哈瓦那宪章》提交国会批准。考虑到美国战后所拥有的经济优势，其他国家认为一个没有美国参加的ITO将会毫无意义。理查德·加德纳（Richard Gardner）这样描述ITO的“不光彩命运”：“它不曾有机会结束：它还未开始便已夭折。”这样一种结果在不了解《哈瓦那宪章》内容的情况下是无法理解的，事实上，它所设定的诸多管辖范围和组织机构早已为它自己埋下了失败的种子。

图2　1944年在布雷顿森林华盛顿山宾馆召开的联合国货币金融会议上的与会代表，此次会议促成了国际货币基金组织和世界银行的创建。

《哈瓦那宪章》构想的ITO管辖范围很广，并拥有复杂的执行机构。广泛的管辖权在很大程度上是战后形势发展的产物。自由化的ITO承担着解决许多问题的任务，这些问题在今天看来属于各国的内政事务，但在当时的战后时期却让人们特别关注。因此，除了理所当然地涉及商业政策领域，ITO的106项条款还拓展至就业、经济发展、限制性商业惯例及商品协定等方面。它还认可了实现公平劳动标准的重要性，并加入了保障成员政府共同商讨发展和人道主义相关事宜的条款。

《哈瓦那宪章》为使ITO实现其宗旨目标设计了一个复杂的组织机构。ITO被明确定为联合国的一个特别机构。ITO决策程序在条款中有详细说明。条款还规定按照2/3多数原则投票选出由18个国家组成的执行委员会，并为成员国中的“主要经济大国”预留8个席位。执行委员会继而任命工作委员会来履行具体职能并向执行委员会汇报。《哈瓦那宪章》还建立了一套明确的争端解决程序，以赋予ITO强制实施规则的权力。在争端解决案件中，涉案成员首先应自行相互协商。然后，案件才能提交至执行委员会，并按照多数投票表决的方式予以解决。执行委员会也可以将案件移交至ITO全体成员会议仲裁，如果任何一个涉案成员对全体成员会议作出的决定不满意，还可将此案件进而移交至国际法院。

不幸的是，在反复权衡ITO所有潜在成员多样化且往往相互矛盾的需求之后，《哈瓦那宪章》的缔结者最后达成了各方均不满意的一揽子协议。虽然《哈瓦那宪章》的谈判进程起初遵循美国的理念，认为自由贸易是解决战后包括失业和经济动荡等诸多问题的良方。然而，为了满足饱受战争摧残的西欧经济发展的要求，特别是迫于受凯恩斯主义影响的英国的压力，《哈瓦那宪章》还在这一原则基础上具体列举了许多特例。英国的施压使《哈瓦那宪章》接受了帝国优惠制，并为国际收支出现困难的国家规定了例外条款。

美英之间的较量构成了《哈瓦那宪章》谈判进程中最重要的组成部分，直至1946年伦敦会议。然而，在伦敦，发展中国家（尤以巴西、智利和印度为首）打破了沉静的谈判气氛，他们要求《宪章》包括例外条款，允许其为促进国内经济发展采取特定的量化或其他限制措施。这些国家成功地将其多项要求纳入《宪章》的发展条款，包括专门设置一节将经济发展确定为ITO的核心目标。但是，由于在ITO构思创建之初发展中国家谈判者并未参与其中，这意味着他们的要求没有全部写入最后的宪章文本。这些要求构成了最后文件的重要补充，《宪章》中的例外条款由此得以不断扩充。

美国国内各集团也要求将例外条款加入自由贸易的广泛承诺。例如，农业部设法将数量限制和出口补贴作为例外，使得美国大多数农业政策不受ITO制约。由此产生的承诺混合体是矛盾、不稳固和无法维系的。在美国国内，用威廉·迪博尔德（William Diebold）的话来说，《宪章》受到“完美主义者”和“保护主义者”的强烈指责。对完美主义者来说，《宪章》仅仅包含了种种例外，并未尽力取消其他国家的贸易壁垒。而保护主义者则指出大量廉价进口商品所带来的负面影响。有意思的是，关于ITO的争论使完美主义者和保护主义者之间结成了一个各怀鬼胎的联盟，这些传统上持反对意见的集团团结一致，指责ITO赋予政府过度管制权，同时给外国经济体提供了太多的例外机制。面对如此非议，《哈瓦那宪章》获得国会同意批准的可能性已变得微乎其微。由此，ITO胎死腹中的结果就不足为奇了。

ITO谈判进程的失败意味深长。ITO毁于自己的雄心壮志。它让贸易谈判者及其政治领袖深刻地认识到一个多边贸易组织在当时可以实现的政治影响。这表明，如果无视相关国内利益集团或谈判桌上小国的利益，任何多边进程都会面临前功尽弃的风险。我们在本书的后面还会看到，当WTO如今迫于多种诉求而将其规则延伸至劳工和环境等国内问题之时，ITO试验的教训甚至具有更大的启发意义。ITO的失败不仅有其延续至今的深远影响，更为直接的作用是它帮助谈判者发现了政治上的可行性。而这种政治上的可行性后来在《关税与贸易总协定》中得以实现。

关税与贸易总协定

早在1945年协商建立ITO时，美国就提议各参加国就多边关税减让的商业条约进行商讨。这背后的原因在于美国当局认为，虽然ITO作为一个多边组织需要得到国会的批准，但是根据《1945年互惠贸易协定法》的授权，贸易协定则更容易协商和执行。在磋商《哈瓦那宪章》的同时，就多边关税减让条约进行的谈判也在1947年的日内瓦会议上全面展开，其结果就是达成了《关税与贸易总协定》（GATT）。根据原计划，GATT仅作为一项过渡协定，直至ITO开始实行，其内容涵盖《哈瓦那宪章》商业政策一章（即第四章）中提及的各项议题。1948年1月，23个国家签署了该项协定，其中11个为发展中国家，并以其作为多边合作的临时依据，直到ITO正式成立。然而，这一临时协定却成为国际贸易体制的基础长达47年。

相比于ITO的雄心勃勃，GATT的覆盖范围狭窄许多；事实上，它仅仅包含ITO商业政策一章的内容，并设置了一个薄弱的争端解决机制。最初的版本对就业、发展、限制性商业惯例或商品协定只字未提，更不用说提及诸如劳工标准之类的问题。GATT仅适用于政府部门，而不像《哈瓦那宪章》那样通过规范企业垄断行为而触及到国民利益。GATT将管辖范围严格限定在国家内部事务之外，仅仅处理关税壁垒问题。该协定的第一部分确立了非歧视原则，要求所有缔约方相互给予最惠国待遇（MFN）（同时允许存在一些例外情况，如帝国优惠制和区域协定）。GATT还包含了关税减让的时间表。第三部分是有关成员加入、修正和退出等程序方面的规定。实体义务在第二部分有所陈述。然而，由于GATT议定时只是临时适用，因此，《临时适用议定书》对第二部分义务的履行补充了重要的例外条款。根据该议定书，签字国只要求在“与其现有法规不冲突的情况下尽可能地”履行第二部分义务。这就意味着缔约各方可以对任何先前已经存在的法规申请“祖父权”，从而无需履行GATT的特定义务。

如果说GATT包含的内容与ITO形成鲜明的对比，那么也许更有趣的是其法律性质。GATT几乎相当于一个议事论坛，由缔约方全体（而非国际组织成员）签署的多边条约来维系。为了体现所有成员作为一个集体共同行事的特征，我们采用“缔约方全体”的称谓，以区别于“组织”或“成员”。GATT分析家吉尔伯特·温哈姆（Gilbert Winham）将其描绘成“正式缔约的、以规则为基的、非组织的国际事务合作形式。”正是由于GATT缺乏国际组织应有的法人地位，因而无权对单个国家采取集体行动。

GATT这种以条约为主而无组织形式的特征对其实际日常运作产生了一些重要的影响。最初，缔约方全体每年会晤一两次，但到1951年，GATT又成立了闭会期间委员会，专门针对几种进口限制措施组织航空邮件和电报投票。1960年，这个委员会又被代表理事会取代。为强调其临时性，GATT秘书处被称为国际贸易组织临时委员会（ICITO）。GATT所有行动均由缔约各方合议完成，而在此过程中秘书处的作用非常小。GATT争端解决机制也很薄弱，裁决者由GATT早期成立的国家工作组最终发展成专家小组。但所有专家小组报告都必须由缔约各方全体采取协商一致方式予以通过，而败诉方可以（也确实会）阻拦或拖延这一通过程序。

至于实际决策程序，该协定赋予各缔约方一票表决权。第25条第5款进一步规定“除非本协定另有规定，否则缔约方全体的决议应以所投票数的多数作出。”然而，GATT在实践中形成了共识决策法，即与会缔约方中无反对意见即可达成决议。这些决议通常是在所谓“绿屋会议”上达成的，而此类会议只能应邀参加。关税谈判大多依据“主要供给者原则”（Principal Supplier Principle）来进行：某种产品的关税减让首先由主要供应方和消费方进行谈判，然后再将减让结果推行至全体缔约方。

GATT没有实际组织结构的特点使得遵守并维持其规定的代价要小于ITO。由于参与成本低廉，对发达国家来说尤其如此，GATT能够长时间存在就不足为奇了。然而，该制度的缺陷也意味着它难以解决让发展中国家在贸易关系中深受其害的权力不对等问题。磋商和履行协议的责任在于缔约方自己，秘书处对此少有帮助。发展中国家发现由于自身技术能力有限，无法有效地参与这种理论上“一国一票制”的协定。由于被排斥在“绿屋会议”的关键决策磋商过程之外（巴西和印度是例外，他们是GATT创始成员国，也是“绿屋会议”的常规受邀者），他们的自身利益进一步受损。重要的是，这些决策机制的缺陷致使GATT最弱缔约方滋生了边际化的感觉。然而，这些缺陷已经成为GATT的本质，对发展中国家极为不利。

“主要供给者原则”的谈判程序自动将发展中国家排除在议程安排过程之外，而发达国家则得以按照自己的利益来制订议程。无可否认，根据“主要供给者原则”协商得出的减让结果会推行至所有其他缔约方，但这些减让往往是针对发展中国家缺乏出口优势的产品。发展中国家重要的出口产品都由于诸多例外条款而被排除在GATT管辖范围之外，其中以农产品和纺织品最为突出。GATT曾允许对农产品实行配额和出口补贴措施，后来又添加了使用非关税壁垒和数量限制措施的特殊豁免权，从而进一步削弱了这些农业减让规则。美国便于1955年第一次使用了这种豁免权。实际上，GATT农业制度已宽松到允许《欧洲共同农业政策》存在的地步。至于纺织品，随着1955年日本加入GATT，几个发达国家的国内产业都要求对日本廉价纺织品的出口实施进口限制。多种技术手段被采用以实现这种保护主义，包括让出口国使用“自动出口限制”。这项保护主义制度最终演变成了1974年签署的《多种纤维协定》。

最后，《哈瓦那宪章》包含的发展问题在GATT的最初版本中并不存在。关于“贸易与发展”的第四部分是发展中国家在GATT、联合国大会及联合国贸易和发展会议（UNCTAD）上展开激烈的游说后才于1965年加进GATT的。第四部分还确认了非互惠原则，但措词平淡，几乎没有提及解决发展问题的具体措施。鉴于作为国际机构的GATT程序上存在诸多缺陷，发展中国家很快将其视为“富人俱乐部”而弃之一边，转而向联合国大会和UNCTAD表达他们的诉求。

尽管绝大多数发展中国家都对GATT表达不满或被GATT边际化，但GATT仍然维持了40多年。与其夭折的前身所经历的艰难历史相比，这算是相当长寿的了，部分原因就在于它能满足西方世界主要贸易大国的需求。它保护了发达国家的商业利益，却没有侵犯发达国家的内部主权。它在磋商程序、决策程序及争端解决机制上的体制性缺陷意味着发达国家不会反感这套宽松的约束。换言之，GATT的诸多缺陷成为保证主要贸易大国——美国、欧盟、加拿大和日本（也被称为“四方集团”）——履行承诺和加入其中的关键性因素，并由此成就了一项比没有美国参与的ITO意义更为深远的协定。

GATT前四轮谈判主要处理货物关税问题。GATT薄弱的体制反而使其拥有足够灵活性进行创新，并多少适应一些全球变化。自肯尼迪回合（1964—1967）开始，GATT针对新型保护主义引入了一种诸边协定制度（即由一些国家而不是所有缔约方在自愿的基础上签署的协定），而后在东京回合（1973—1979）使其更加全面。诸边规则扩展至包括卫生与植物检疫贸易壁垒、技术性贸易壁垒及其他形式的非关税壁垒。在这段时期，发展中国家的加入也达到了一个历史高峰，同时GATT的管辖范围和规模日益扩大。考虑到发达国家比较优势的改变，乌拉圭回合（1986—1994）将所谓新议题纳入GATT的管辖范围：服务业、与贸易有关的知识产权及与贸易有关的投资措施。为了换得发展中国家对这些新增内容的认可，发达国家许诺在农业、纺织业及工业品方面作出让步。

临时构建的GATT不仅存在了47年的时间，而且留下了辉煌的足迹。诚然，与ITO相比，GATT目光短浅许多，其组织机构的缺乏也滋生了尤其与发展中国家相关的许多问题。然而，正是GATT的诸多缺陷确保了其政治意义上的生存能力。有限的管辖范围意味着，GATT不会陷入复杂的矛盾，也不会像ITO那样面临根本不可能达成的政治妥协，另一方面，各国情愿履行协定承诺，而不愿被一个拥有强大争端解决机制、干预过度的组织束缚手脚。尽管发展中国家三番五次对GATT的例外机制提出抱怨，但他们仍前赴后继地加入该组织。这就是一个可行性多边贸易体制的范本——虽然它并不是一个组织。然而，1995年，旧的GATT被一个新的组织所取代：世界贸易组织。

表1　GATT的各回合贸易谈判

资料来源：《了解WTO（第3版）》，2003年8月（WTO，日内瓦）

第二章
世界贸易组织的创建

1995年世界贸易组织的成立是举世瞩目的重大事件，尤其因为创建这样一个组织的尝试曾历经数次失败。在本章，我将分析这一新兴组织取代关税与贸易总协定（GATT）的政治历程，并重点阐述WTO与其前身之间的延续性及差异。

诠释WTO的成立

在战后将近50年的时间里，创建一个国际性贸易组织的梦想让各国贸易谈判者深感困惑。GATT被视为ITO流产后的临时替代品，而成立一个多边贸易组织的努力仍在继续。1955年，一些GATT缔约方提议以“贸易合作组织”的形式建立一个更为长久的机构。然而，这一提议犹如曾经的ITO一样也未获得成功。1963年，在经济和社会理事会（ECOSOC）上提出成立一个附属于联合国的国际性贸易组织的倡议同样化为泡影。然而，当1994年乌拉圭回合多边贸易谈判最终签订《马拉喀什协议》之时，长久以来苦苦追寻的多边贸易组织终于诞生。在法律上，WTO正式成立于1995年1月1日，最初有128个成员。

1995年WTO的诞生在某种程度上是20世纪80年代国际贸易体制发展变化的形势所需。但同时，其成立也是复杂谈判的产物，西尔维娅·奥斯特里（Sylvia Ostry）将谈判结果描述为“全盘交易”（Grand Bargain）。如果没有经过谨慎的妥协与权衡，WTO极有可能遭受与ITO相同的命运。在本部分，我们将基于上述两点来分析WTO的成立——形势变化和谈判过程。然而，有一点我们应该谨记，虽然作为国际组织WTO表面上与ITO存在某些相似之处，但其谈判过程及由此产生的“全盘交易”却与GATT密切相关。本书接下来的章节将详细说明WTO在日常运作中延续GATT的做法对其作为一个国际组织的本质及发展所产生的重要影响。

在乌拉圭回合启动时，创建一个多边贸易组织的计划并不在议程之列。但当时各方对GATT的不满情绪积蓄已久。20世纪70年代，非关税壁垒措施层出不穷。事实证明，东京回合试图通过自愿守则解决非关税壁垒问题的做法大多并不见效。以美国为首的发达国家比较优势上发生的变化意味着，如果希望主要贸易国继续受到GATT的约束，就必须将其范围扩大到服务业、知识产权及投资措施等新议题。发展中国家也面临着新形势。20世纪80年代的经济低迷使许多发展中国家考虑采用东亚的出口导向增长模式，并试图通过扩大世界贸易的手段遏制日益增长的赤字。为实施这样的增长战略，为攫取单边自由化的利益，为保护自己以规避日益增加的非关税壁垒，也为确保新议题以符合自身利益的方式纳入多边合作，发展中国家不得不加入到谈判中来。为了满足各缔约方不断提出的种种新要求，GATT不可避免地要将其议程加以扩展，超越传统货物关税的议题范畴。乌拉圭回合理所当然地要担起此项重任，而GATT的旧体制不足以容纳这种扩展。

乌拉圭回合谈判者面临的主要问题之一就是保持东京回合最终达成的诸多协议的一致性和兼容性。国际贸易律师约翰·杰克逊（John Jackson）指出，这些协议有些规则相互之间存在矛盾，而且对不同成员适用不同的争端解决协议。大家意识到，如果无法找寻到一套机制来协调错综复杂协议之间的矛盾，乌拉圭回合磋商的新协议仍将无法使整个体制长久维持下去。作为解决这一问题的方法，杰克逊提议创建世界贸易组织。

一致性不仅是GATT自身存在的问题，而且也是其在处理世界银行和国际货币基金组织（IMF）所管理的自由化项目中遇到的难题。人们需要建立一套机制以便实现GATT、世界银行和IMF之间更好的协调，从而保持国际经济体制的一致性。作为一种解决途径，一个也许能够与其他国际组织建立外部联系的贸易组织最终得以出现。

当创建一个世界贸易组织的想法提出之后，一些GATT缔约方便开始认识到它的优点。加拿大是积极的支持者，欧盟紧随其后。约翰·克鲁穆（John Croome）在追溯乌拉圭回合的谈判历史时指出，建立这样一个组织的第一份正式文件便是欧盟于1990年6月提出的。除了满足协调GATT规则之间一致性的需要外，欧盟的提议认为，在该组织内部单独建立一套争端解决制度是非常有益的。欧盟还指出，GATT本质上的缺陷还使其无法承担许多重要使命，诸如对缔约各方进行贸易政策审议及与其他国际组织进行对外磋商。随后，欧盟和加拿大共同对多边贸易组织的创建及运行提出了许多详细的建议。不过，这一想法尚有待得到众多国家的认可。

把创建WTO纳入“全盘交易”的做法打消了发展中国家对创建一个多边贸易组织想法的疑虑。作为接受新议题、“一揽子承诺”（the Single Undertaking）¹及创建拥有更强大争端解决机制的WTO新组织的回报，发达国家同意将农业和纺织品纳入多边贸易体制，并给予发展中国家特殊和差别待遇，允许其可在较长过渡期内执行部分新协议。在“一揽子承诺”沿用至《建立世界贸易组织协定》之后，发展中国家要么选择接受全部协议（包括协议潜在的风险），要么放弃乌拉圭回合协议开启的所有新机遇。最终，他们接受了所有协议并成为该组织的成员。

美国在磋商中对该组织的抵制时间持续最长。根据副总干事瓦兰特·拉佛海（Warrant Lavorel）的描述，吉尔伯特·温哈姆指出美国一直摇摆不定，直至1993年才最终放弃自己的反对立场。据报道，美国首席谈判代表曾表示，如果乌拉圭回合中所有其他问题都能得到解决，以确保当局不会在国会招致某些利益集团的反对，美国政府愿意重新考虑其反对意见。等到欧盟同意在计算机芯片上作出让步，并在该组织从多边贸易组织更名为世界贸易组织之后，美国才最终撤回其反对意见。

图3　1994年4月，在摩洛哥马拉喀什签署最终协定，标志着乌拉圭回合正式结束。这份广泛的贸易协定包含29项协议，涵盖服务业、知识产权与投资措施三项新议题，及关于各国货物和服务承诺减让表的长达36,000页的补充内容。

图4　自1977年起作为GATT秘书处办公楼的威廉·拉培中心（Center William Rappard）继续成为WTO总部。这是首次专门为一个国际组织建造的办公大楼。在入驻威廉·拉培中心之前，GATT秘书处位于“博卡热”和“明窗”别墅（Villas Bocage and Fenêtre），与日内瓦的联合国大厦万国宫毗邻。

WTO的创建是为了解决GATT旧体制所无法应对的问题。但它的成立同样也将几个富有争议的领域有意识地排除在WTO管辖范围之外，而在另一些领域的协议又显得疲软无力。《农业协议》是将农业纳入WTO通行规则所迈开的重要一步。然而，正如第四章所显示的那样，该协议给主要贸易国为满足自身需求而继续实行保护主义留下了广阔的自由空间。《服务贸易总协定》列举了第四种服务贸易形式，即包含自然人流动的服务贸易，但实际上几乎没有国家对此种服务贸易形式作出承诺。有别于ITO，但与GATT一脉相承的是，WTO并未将其范围延伸至劳工标准、商品协定或垄断性商业惯例。下一章将会详细论述，尽管WTO试图使其决策程序更加规范并合法，但WTO仍然沿用了GATT的许多做法。这些排除和缺陷在很多情况下导致WTO内部相互矛盾，这将会在本书后面予以讨论。但至少在WTO创建之初，这些局限可以确保它得到主要贸易国的支持，该组织的建立在很大程度上正是依赖于这种局限性。

WTO的原则

WTO协议有两个主要原则。两者都来源于GATT，表明了WTO与GATT之间的延续性。

非歧视理念是GATT和WTO多边主义的核心。在关于WTO的开创性著作中，伯纳德·霍克曼和迈克尔·考斯泰基认为非歧视原则由两部分组成：最惠国待遇（MFN）原则和国民待遇原则。最惠国待遇原则源自GATT的第一条规定。霍克曼和考斯泰基将此项原则诠释为“要求在一成员国生产的某种产品所享受的待遇不得低于来自其他国家的同类产品”。换言之，WTO任一成员方对另一成员方作出的某种减让必须推广至所有其他成员方，从而实现多边化。最惠国待遇原则适用于WTO管辖范围内的所有议题。所允许的例外规定很少，且均已作出明确界定。它们包括区域贸易协定、给予发展中国家的优惠待遇，以及现有成员对新加入成员援引互不适用条款。

非歧视原则的第二个方面是国民待遇，它要求一旦外国产品符合某成员国实施的边境措施时，该成员国给予外国产品的待遇不得低于本国生产的同类产品。国民待遇原则源自GATT的第二部分规定。然而，正如本书第一章解释的那样，《临时适用议定书》允许缔约国通过申请获得祖父权利来规避国民待遇。但这一点伴随着WTO的创建而发生了改变，在WTO所有的议题领域，国民待遇是一项普遍义务，唯一的例外是服务贸易。

所有WTO协议的第二个原则是互惠，GATT时期所有的关税减让也是以该原则为依据的。互惠原则是限制搭便车（free riding）的一项重要机制（否则，搭便车将会凭借非歧视原则而盛行）。它还有助于让国内政治势力欣然同意进行关税减让。然而，无论是GATT还是WTO，这同样的互惠原则都成为发达国家与发展中国家关系中的痛处。印度代表在GATT早期就曾慷慨陈词：“对等待遇只有在平等的主体间才能真正实现。弱者根本无法承受强者之重。”直到东京回合，GATT才通过“授权条款”的形式勉强接受对发展中国家实行非互惠性原则。这一规定为GATT采取并实施普惠制提供了法律依据。普惠制是在联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的支持下确立的一种特殊和差别待遇（S&D）。不过，具有讽刺意味的是，普惠制附带有毕业原则，即要求发展中国家一旦经济发展到更高阶段就要重新回归多边互惠。在WTO中，特殊和差别待遇被进一步弱化，多半局限于履行协议拥有更长的过渡期或提供履行协议的技术支持。

除上述两个总体原则外，WTO还继承了GATT的透明度、强制实施承诺及允许成员国政府在特定情况下限制贸易的“安全阀”机制。事实上，WTO的成立已提高了透明度的要求，并强化了有关强制实施协议的规定。各成员国不仅被要求公开其贸易法规并通报相关改动，而且其各项政策还须接受秘书处贸易政策审议机制的监督。如果一成员违背承诺，WTO更强大的争端解决机制将授权对其采取惩罚措施。WTO的这些特征将会在第五章予以详细讨论。

WTO与GATT到底有何区别？

上文已阐述了GATT和WTO之间的延续性。像GATT一样，WTO继续作为进行谈判的平台并且制订行为守则。然而，这些延续性却引出一个疑问，即WTO为何会激发公众空前的担心和忧虑。答案在于WTO的法律本质使其与GATT相去甚远。尽管相似之处颇多，但两者却在六个重要方面存在着显著的差异。

第一，从法律意义上来讲，GATT仅仅是缔约方之间的一个多边协定；而WTO则是拥有成员的国际组织。《建立WTO协定》第一条明确指出，所成立的是一个组织。WTO被赋予“为处理其成员间的贸易关系提供共同组织机构”（第二条）的重任。WTO协定确立了一个复杂的组织结构，以保证WTO的运作，并进一步确保WTO与其他负有相关使命的国际组织开展合作。WTO享有的法人地位是GATT所不具备的。

图5　当时的WTO总干事雷纳托·鲁杰罗（Renato Ruggiero）先生将WTO官方图标的采用描述为“在坚实而持久的基础上建立这一独特机构所迈出的又一步”。

第二，如上一章所阐述的那样，GATT仅建立在临时适用的基础之上。如果GATT条款与缔约方的现有法规发生抵触，《临时适用议定书》（“祖父条款”）允许缔约方免于适用这些重要的条款。与之相反，WTO是作为一个组织而创建的，而不是作为一项临时措施。因此，尽管美国设法保留住一项祖父权利，但祖父权利这一原则不再普遍存在。这意味着成员方不能再借助其现有的国内法规来规避遵守WTO协议。他们将不得不严格执行WTO的规定，即便这涉及到修改国内法律，否则将面临遭受报复的风险。²

第三，有别于GATT，WTO所有协议都必须受到“一揽子承诺”的约束（包括《争端解决谅解》，以及货物协议、服务协议、投资措施协议和知识产权协议等实体协议）。“一揽子承诺”意味着WTO参加国不能有选择地适用WTO框架下的协议。它与GATT东京回合形成的那种方式截然相反。20世纪70年代末，GATT逐渐增加了缔约方可以自行选择遵守的诸多协议。结果，超过180个适用于不同成员方的协议因不同目的而纷纷订立，而这些协议时常与GATT规定相互矛盾。“一揽子承诺”旨在消除这些法律上的不一致和错综复杂的情形。鉴于乌拉圭回合谈判议题涉及广泛，“一揽子承诺”也成为促使各谈判方在不同议题上达成妥协的“催化剂”，从而有助于促成符合绝大多数成员方根本利益的全面多边协定。当乌拉圭回合结束时，“一揽子承诺”的概念进一步发展为所有《马拉喀什协定》签字方都自动成为WTO成员。WTO及其框架下的所有协议成为一个整体，成员方要么全部接受，要么全部不接受。

第四，WTO的干预管制范围大大了超过GATT。GATT对非关税壁垒（NTBs）的约束只能通过制订诸边守则来进行。这一做法在WTO通过采用“一揽子承诺”得以改变。而且，乌拉圭回合还将协议议题拓展至边境措施以外的范围。WTO不仅涉及GATT项下传统的货物贸易范畴，而且还包括关于服务贸易、与贸易有关的知识产权（TRIPs）及与贸易有关的投资措施（TRIMs）方面的诸多协定。即便是在货物贸易方面，WTO现在也将其规则范围拓展至卫生与植物检疫贸易壁垒（SPS）和技术性贸易壁垒（TBT）等议题。

第五，为了解决东京回合特定诸边守则的争端解决方式相互各异引发的问题，WTO建立了一个强大得多的争端解决机制（DSM），这将在第五章中予以详细讨论。此处需要强调的是，WTO争端解决机制采用“反向协商一致”原则。这意味着只有得到所有成员的一致反对，方可推翻专家组的结论（这与GATT的做法正好相反，GATT要求采用“协商一致”的方式来通过专家组的裁决，等于给予失败方提出抗辩的权利）。而且，“一揽子承诺”允许在DSM中运用交叉报复（cross-issue retaliation），因此，成员方可以在使其受损最为严重的领域对协议违约方实施惩罚。

最后，鉴于WTO新的组织特征，正式成立的WTO秘书处取代了GATT国际贸易组织临时委员会。尽管时至今日，相比国际货币基金组织和世界银行总部而言，WTO秘书处尚显单薄，但是自GATT时期以来，其权力已大大扩张，包括通过贸易政策审议机制实施更为强大的监督职能（这将在第五章予以讨论）。

基于上述特征，WTO规则对其成员的约束力远胜过GATT。这些规则比GATT谈判达成的规则更具约束力，也更为正式，并且因之前体制所不具备的更强大的争端解决机制而变得更具强制性。其组织结构很好地说明，WTO延续了GATT的一些特性，但将它们加以正规化、合法化，这些前所未有的改进促使多边贸易体制发生了质的变化。

组织结构

《建立WTO协定》第4条对WTO的组织机构进行了详细说明。对具体机构的扼要介绍有助于我们初步了解WTO作为国际组织所具有的民主、平等和效率。

WTO机构最重要的特征也许在于它是一个成员驱动型组织。这与国际货币基金组织和世界银行形成了鲜明的对比，后两者是职员驱动型组织。在国际基金组织和世界银行中，会员国政府与机构职员和执行委员会密切合作。而在WTO中，各成员国有责任磋商、履行以及实施协议。这种成员驱动的特征直接继承自GATT，GATT组织机构的缺乏使所有处理与协定有关事务的责任落到各缔约方身上。在这种情况下，派驻秘书处或执行委员会的代表团根本不可能拥有很多权力。WTO延续了这一做法。如果存在这么一个国际组织，其机构能确保由其成员组成、服务于其成员，并由其成员驱动，那么这个组织就是WTO。

图6　1995年5月，雷纳托·鲁杰罗接替彼得·萨瑟兰（Peter Sutherland）出任WTO新一届总干事。

然而另一方面，WTO上述特征导致其秘书处规模不大，且在向成员国提供技术和管理支持方面作用有限。WTO秘书处是作为永久机构设立的，因而与GATT的临时秘书处存在差异。WTO秘书处在提供技术支持和行使贸易政策审议职能方面的权力有所加强。但是，在许多其他方面，WTO与GATT的秘书处并无本质区别。与其他国际组织相比，WTO秘书处依然显得相形见绌；在此书撰稿时，秘书处仅有大约600名工作人员（与世界银行超过6,000人的庞大规模形成鲜明对比）。与拥有自己收入来源的国际货币基金组织和世界银行不同，WTO预算很少，主要来源于成员国的会费。这些会费根据各成员国的贸易份额来确定。除会费之外，成员国也可以自愿提供专项资助，用于秘书处的技术支持和能力建设等。

WTO秘书处由总干事领导，总干事的“权力、责任、工作待遇及任职年限”由成员方在部长级会议上确定。然而在实际工作中，这是一个权力很大的职位，总干事在过去作为议程拟订者和协调者在谈判进程中一直扮演着重要角色。因此，各成员国都竭尽全力帮助自己支持的候选人成为总干事，因而选举过程中竞争相当激烈。其中的仇怨逐渐累积，直至1999年西雅图部长级会议，即WTO第一任总干事雷纳托·鲁杰罗即将任期届满之时。本应用于西雅图部长级会议议程的宝贵时间却由于选举新领导人的激烈斗争而白白浪费，许多人认为这也是导致西雅图部长级会议走向失败的重要原因。最终，各方达成妥协，同意将总干事的整个任期由两位候选人共同分享，新西兰的迈克·穆尔（Mike Moore）接替鲁杰罗任前三年，泰国的素帕猜·巴尼巴滴（Supachai Panitchpakdi）任后三年。为吸取这次痛苦经历的教训，谈判者制订了一套准则，意在指导今后的选举并减少可能发生的冲突。然而，大多数人还是认为要使整个选举过程不受权力政治影响的可能性微乎其微。

部长级会议是WTO最高决策机构，由此进一步体现了其成员驱动的特点。它由所有成员国政府主管贸易事务的部长组成。尽管部长级会议早在GATT时代就已经存在，但那时这些会议并不频繁，通常只有在发起新一轮多边贸易谈判时才召开。《建立WTO协定》第4条第1款的规定使部长级会议成为一种制度：“设立由所有成员国代表组成的部长级会议，至少每两年召开一次。”尽管这一做法加强了WTO的政治承诺和制度连续性，而且这是GATT从未实现的，但它依然招致诸多非议。许多发展中国家纷纷抱怨，部长级会议的频繁召开使其根本无法跟上WTO的谈判节奏。

如图7所示，WTO日常工作是由一个复杂的机构主持的。该机构设在日内瓦，由所有成员方代表组成。除大约22个成员国外，WTO所有其他成员国都向日内瓦派遣了常驻代表团，以更好地参与WTO事务。WTO在日内瓦的最高机构是总理事会，其主要职责是履行各项协议和部长级会议指派的任务。总理事会在日内瓦WTO总部定期召开会议，并对所有代表团开放。此外，总理事会也可以作为贸易政策审议机构和争端解决机构召开会议。

图7　WTO的组织结构

总理事会下设3个专门理事会：货物贸易理事会、服务贸易理事会和与贸易有关的知识产权理事会。与这3个理事会平级的是5个处理更具体事务的专业委员会，分别为贸易与环境委员会、贸易与发展委员会（下设最不发达国家分委员会）、区域贸易协定委员会、国际收支限制委员会及预算、财务与行政委员会。此外，还有负责加入问题的工作组以及在贸易与投资、竞争政策及政府采购透明度领域开展探索性研究的工作小组。各专门理事会、独立委员会、工作组及工作小组都要向总理事会汇报。处理仅由部分成员方签署的少量协议的诸边委员会也构成GATT组织结构的一部分。在多边谈判时，为推动谈判进程还可以建立新的委员会。例如，在2001年多哈部长级会议上，为磋商“多哈发展议程”专门成立了一个新的“贸易谈判委员会”（第六章将予以讨论）。

再下一级的就是处理货物和服务具体事务的多个委员会，它们作为货物贸易理事会和服务贸易理事会的下属机构而存在。所有这些委员会都向WTO全体成员方开放，但诸边协议委员会、纺织品监督机构、争端解决专家组和上诉机构例外。

所有理事会、委员会、工作小组和工作组都根据成员方的既定议程及要求召开会议。不过，WTO议程的日益扩大导致原有组织结构不断膨胀，这表现为WTO召集的会议纷繁众多。除正式会议外，WTO召开的不同级别的非正式会议也日渐增多（下一章将详细讨论）。2001年，霍克曼和考斯泰基曾作过估计，WTO每年召开的所有正式和非正式会议大约有1,200场。随着2001年11月“多哈发展议程”发起新一轮多边贸易谈判，这些会议的场次还在进一步增加。

WTO所有组织结构均由成员国政府及其代表组成。非政府组织（NGOs）或其他利益集团无法直接进入WTO。《建立WTO协定》第5条第2款这样规定：“总理事会可适当安排与涉及WTO有关事宜的非政府组织进行磋商和合作。”尤其是在1999年西雅图部长级会议遭遇惨败之后，WTO的合法性因各种非政府组织的大规模示威游行而面临严峻挑战，因此，WTO开始尝试与非政府组织友善相处。非政府组织可以在经过WTO审核认可后参加一些部长级会议。上诉机构也开始允许非政府组织提供“法庭之友陈述”³（amicus curiae，第五章将进行讨论）。然而，WTO网站对此作出了如下解释：

当上诉机构收到“法庭之友”主动提供的陈述时，陈述方无权要求上诉机构考虑这一陈述。但上诉机构保有权力接受并考虑任何它认为与裁决有关的中肯建议，包括主动提交的“法庭之友”陈述。

总而言之，如果一个特定利益集团期望对WTO规则施加影响，它只能通过其所属的成员方政府来实现。当然，WTO官员及谈判者意识到他们的决定会影响到国内选民的利益。但鉴于WTO成员驱动的特点，处理WTO法规利益分配后果的责任还是落在成员方政府身上，而不是由作为国际组织的WTO来承担。

对WTO组织结构的分析揭示了一个有趣的矛盾现象。从很多方面来说，WTO都是同时代最具有扩张性和渗透性的国际组织之一。WTO部长级会议及众多委员会制订的规则深入国家边境范围之内。成员方必须遵守这些规则，否则将面临惩罚。但与此同时，遗传自GATT的许多特点却使WTO在其他很多方面成为一个非常软弱的组织。上至最高决策机构——部长级会议——都是由其成员自己组成的。各成员方无须将他们的任何决策权力移交给秘书处，或委派给其他执行机构。成员方必须执行的任何规则都是他们自己在理事会和委员会上制订的（理事会和委员会向所有成员方开放）。任何惩罚措施都由成员方而非集体机构来行使。即使是授权采取报复措施的争端解决机构最终也和总理事会一样由成员方代表组成。既然WTO作为一个国际组织如此脆弱，那么也许有人会疑惑，WTO为何还会招致众多对其缺乏民主的指责。答案并不在于WTO表面上民主的组织结构，而在于这结构背后的谈判和决策程序。

注释

1　“一揽子承诺”是指任何谈判成果都属于整体不可分割的一部分，成员只能选择一体接受或不接受谈判成果，而不能单独就某项议题表示接受，这样规定的本意是避免某些领域的自由贸易支持者在其他领域不作出让步。——译注，下同

2　祖父条款来自于GATT《临时适用议定书》中的一个特殊的标准化条款，该条款规定了GATT与各缔约方国内立法之间的关系。按照《临时适用议定书》的规定，GATT缔约方在不违背其本国立法的最大限度内临时适用GATT第二部分。这就意味着，对于GATT的第二部分，成员方的国内立法享有优先地位。其结果是，GATT的法律效力在一定程度上受制于各缔约方的国内立法，这就必然限制GATT作用的发挥。而WTO多边协议则不同。《建立WTO协定》第16条规定，如果本协议条款和多边贸易协定的任何条款之间发生冲突，则本协议条款应优先适用；每一成员应确保其法律、法规和行政管理程序与所附协定规定的其义务一致；各成员不得对本协议的任何规定提出保留，对多边贸易协定任何条款的保留，仅按有关协定本身的规定处理，对多方贸易协定条款的保留应受该协定管辖。由此可见，WTO多边协议已经在一般意义上废止了祖父条款。

3　“法庭之友”（amicus curiae或friends of the court），根据《布莱克法律词典》的解释，是指将自己对法院有疑问的事实或法律观点善意地提醒法院注意或向法院报告的人。据此可以理解，所谓的“法庭之友”，通常是对特定案件的事实或法律问题具有专业特长或独到见解的专业人士，其向法院提供的报告将有助于法庭加深对特定案件的了解，从而形成公正合理的判断。从这个意义上说，“法庭之友”对特定案件的解决是有积极意义的。一些国家（如美国）的国内法律中也有“法庭之友”制度。具体到WTO争端解决机制而言，WTO设有专门的争端解决机构，并由专家组和常设上诉机构具体负责贸易争端的解决，因此，“法庭之友”是指WTO争端解决机构以及争端当事方以外的其他组织和个人。从WTO的实际运作来看，这主要包括环境组织、劳工组织、保护消费者权益组织等非政府组织。

第三章
决策和谈判程序

WTO作为一个国际组织的重要特征是以法律为基础，这一点是有着临时性本质的GATT所不具备的。然而，我们在本章将看到，与WTO协定、机构及实施能力的法律强制性同时存在的是其临时（ad hoc）从GATT沿袭而来的非正式决策和谈判程序。这套程序对于GATT也许可行，因为GATT的法律地位、管辖范围及活跃成员的数量都是有限的，它几乎相当于一个高级俱乐部。而在更具有权威性的WTO中沿用相同的程序则显得问题重重。在WTO的内部存在着一个难以调和的严重矛盾：一方面，WTO表现为高度法治化，特别是可以通过其争端解决机制来强制实施规则，而另一方面，WTO事实上（de facto）在制订规则时却表现得过分随意。对于WTO作为一个国际组织所应具有（或其中所缺乏）的连贯性来说，这种不协调显得很重要，然而，它也会对WTO中所存在的权力分布的不对称性产生深远的影响。

在本章，我将探讨这些过程的主要特征，并分析规则和程序产生影响的途径。我的中心观点是WTO标准运作程序既反映了发达国家与发展中国家的权力失衡，同时又使这些不平衡进一步加剧。本章第一部分重点讨论WTO的决策程序，而第二部分集中讲述WTO的谈判规则及模式。

WTO的决策程序

就WTO日常运作而言，WTO继承了GATT体制演变而来的许多程序。WTO所有决策程序表现为三大核心特征：投票规则、以协商一致为基础的决策惯例、在所有明示规则下隐藏的非正式程序的重要性。

投票程序

首先，WTO是一个“一成员一票”的组织，此做法从GATT直接沿用而来，这与国际货币基金组织和世界银行所采用的加权投票机制形成鲜明对照。例如，在国际货币基金组织中，各国的投票权力取决于其份额大小，而各自份额大小则相应体现了他们在国际经济中的比重。然而，《建立WTO协定》明确规定，每位成员在会议上拥有一票投票权，并进一步保证，除去前面章节强调的一些例外，正式会议应对全体成员方开放。

就实际投票的计数而言，WTO绝大多数重要决定都采用简单多数的方式作出。这一规定的例外在《建立WTO协定》第9条和第10条及相关诸边协议中予以详细列明。WTO在此处也与国际货币基金组织和世界银行存在显著差别。在国际货币基金组织和世界银行中，绝大多数决定需要85％多数的投票才能通过。这就等于赋予了美国实质性否决权，因为其掌控着约17.5％的票数。WTO要求采用简单多数作出决定的做法对于发展中国家来说是非常重要的，因为这些国家在WTO中的席位超过了2/3，因而拥有更大的投票权。然而有趣的是，与联合国大会往往被多数票操纵不同，发展中国家从未真正利用过其在成员数量上的压倒性优势。其原因可从WTO决策程序的第二个原则中找寻：协商一致惯例。

以协商一致为基础的决策

尽管存在详尽复杂的投票程序，但GATT的绝大多数决定事实上都是遵循协商一致的原则作出的。GATT的这一做法在《建立WTO协定》第9条第1款中有着明确规定。协商一致意味着“如果没有任何与会成员在作出决定时正式提出反对”才能通过该项决定。¹这一做法对权力产生的最直接影响是，发展中国家根本无法在GATT或WTO中利用其成员数量众多的优势。不仅如此，以协商一致为基础的决策程序还在其他几个方面使发展中国家处于不利地位。

首先，协商一致规则要求没有任何一个出席会议的成员反对所讨论的决定，这使发展中国家处境颇为艰难。WTO大约有22个成员方未在日内瓦设置代表处，因而也无法对拟议决定表达其反对意见。即便对于那些在日内瓦设有代表处的国家，当好几个平行会议发生冲突时，能否出席也是个问题。在笔者2001年所作的一项研究中，发展中国家代表团的平均规模甚至不到发达国家代表团的一半。在这种情况下，出席WTO各种纷繁的会议都已显得捉襟见肘，更不用说有所准备地积极参与了。尤其是WTO成员驱动的特征（已在前一章论述）使得成员方需承担起筹备和参与WTO会议的责任，这样发展中国家发现他们根本无法有效地参与协商一致的决策过程。其次，为了达成协商一致的目的，WTO经常采用从GATT沿袭而来的类似高级俱乐部的会议方式。绝大多数发展中国家发现他们经常被排除在这些会议之外，因此，至少有些国家把这种以协商一致为基础的决策方式视为强者排挤弱者的工具。然而，WTO中的小型集团会议并非只是协商一致规则的产物。确切地说，它们构成了WTO决策程序的第三大特征：一种同样沿袭于GATT、依托于非正式外交程序而不是正式协商规则的普遍做法。

图8　以协商一致为基础的决策正在进行中！

在WTO外交中非正式程序的重要性

WTO非正式程序至少部分来源于GATT采用的所谓“主要供给者原则”（PSP）。“主要供给者原则”通常要求在主要供给者和消费者之间首先发起谈判，而不是在全体成员方之间展开公开讨论。非正式程序也是WTO给予其成员平等代表权的产物，这意味着要达成协商一致除了全体会议之外还需要其他程序。贸易外交中非正式程序的重要性甚至在WTO官方网站上也得到了认可。一些非正式磋商，例如“代表团团长会议”（HODs），可由全体成员方参与。其他的则涉及更小规模的集团，例如由总干事召集发起的“绿屋会议”。这些非正式程序的存在使得成员方拥有一定的灵活性，这对于使陷入困境的贸易谈判最终达成妥协往往是至关重要的。然而，当非正式性及规则的缺乏事实上成为一种制度的基础时，两大问题随之产生。

第一大问题是缺乏透明度和可预见性。就发展中国家而言，由于他们对以规则为基础的体制所具有的可预见性寄予厚望，非正式性带来了一些重大问题。GATT和WTO中的“绿屋会议”直至今日依然饱受争议：旧式的“绿屋会议”只有受邀方才可参加，甚至受邀名单也被当成一种机密。尤其是在西雅图部长级会议遭遇失败之后，这种磋商的不透明性及排他性受到严厉指责。例如，1999年12月2日，在西雅图会议接近尾声时，非洲贸易部长发布如下声明：

会议进程没有任何透明度可言，非洲国家正日益被边际化，关乎我们的人民及其未来的重要议题都被普遍排斥在外。人们为达成一个部长宣言而不惜付出一切代价，包括牺牲旨在保证参与和协商一致的程序，我们对此深表忧虑。

我们反对现在采取的做法，必须指出，在当前情况下，我们无法参与为实现部长级会议目标所需的协商一致决策程序。

拉美及加勒比海地区的一些国家也发布了类似声明。面对如此尖锐的批评，所有相关成员方有意识地尝试对这一程序作出改进。小型集团会议的议程及受邀成员名单如今开始公布；成员方可以自行选择是否参加；一些会议纪要也开始公开发布；会议均为开放式，目的只在建立协商一致，而非进行决策。然而即便如此，一些问题依然存在。发展中国家往往发现他们在一些具有较强技术性的领域甚至无法认清自身的利益，因而也无法要求获得参加小型集团会议的权利。他们还发现，如果没有出席达成协商一致的小型集团会议，他们就无法在决策的最后阶段威胁施加阻挠。此外，非正式性使得WTO各级会议主席手中拥有相当大的决定权。这些关键人物可以自行确定会议的议程、召开频率及受邀成员名单，从而能够对协商的结果产生重要影响。由于对会议主席职责范围及其履行方式缺乏明确的规定，因此，某些主席所扮演的角色不可避免地成为冲突的导火索。最后，非正式程序的重要性意味着，WTO从GATT那里延续了被联合国贸易与发展会议（UNCTAD）秘书长鲁本斯·里库佩罗（Rubens Ricupero）形容为“接近英语俱乐部的氛围”。这个机构的排斥氛围，再加上语言障碍，导致WTO中规模较小和年限较短成员方的有效参与变得异常艰难。因此，发展中国家联合起来或单独提出了很多体制改革建议，以使WTO的运行接受一套正式规则和程序的严格约束。

WTO缺乏具体管理规则导致的第二大问题是其日益倾向于以权力为基础的即席操作。由于应对困境时缺乏普遍认可的规则，一些匆忙采取的临时性措施最终成为WTO惯用做法的一部分。以饱受争议的规则为基础作出的决策注定是缺乏合理性的。由于决策过于随意、规则制订过于草率而引发问题的实例在WTO短暂的历史上比比皆是。2003年9月在坎昆举行的最近一次部长级会议很好地说明了这些问题的存在。坎昆部长级会议的结果将在第六章详细讨论。此处，值得强调的是，坎昆会议最终陷入僵局，原因不仅在于谈判各方存在严重分歧，同时多少也是谈判程序受到重重质疑以及决策程序极不正规的必然结果。

所有WTO部长级会议都以文本草案作为磋商的立足点。一般来说，GATT和WTO起草部长级会议文本草案就是将“括号文本”汇总的过程。所谓“括号文本”是指将不同成员方所有充满争议的提议用方括号括起来，再提交部长级会议以进行磋商的文本。然而，在坎昆会议筹备阶段，总理事会主席卡洛斯·佩雷斯·德尔卡斯蒂略（Carlos Perez del Castillo）大使在“由他个人负责”，并与总干事紧密合作的情况下为部长级会议发布了一份文本草案。卡斯蒂略草案“并未要求现阶段在哪项议题上达成协议”，同时宣称对各成员方代表团在任一议题上的立场都不存在偏见。即便如此，该文本在为坎昆会议拟订谈判议程方面，尤其是包含或排除哪些议题的选择上，还是起到了关键性的作用。例如，包含“新加坡议题”（1996年在新加坡部长级会议上，一些发达国家试图将WTO管辖范围拓展至贸易与投资、竞争政策、政府采购和贸易便利化，之后便有了这样的叫法）的谈判模式对一些发达国家是有利的。自1996年以来，发展中国家一直竭尽全力反对将这些议题包含在谈判议程之中，更别说同意采用磋商这些议题的谈判模式了。正如预料之中的那样，发展中国家对这一文本的反应非常激烈。他们不仅对它的内容予以抨击，而且还因其是总理事会主席“自作主张”的文本而非传统的“括号文本”而加以指责。然而，卡斯蒂略草案最终还是被用作坎昆部长级会议的讨论文本。

尽管遭遇激烈反对，卡斯蒂略草案依然得以发布，而后还能作为坎昆部长级会议的讨论文本，这一事件可以利用之前的哈宾森草案予以解释。在2001年多哈部长级会议筹备阶段，总理事会主席斯图尔特·哈宾森（Stuart Harbinson）也曾发布过一份类似文本。当时，发展中国家对主席发布这一文本的权力提出了质疑；一些国家甚至严厉指责这一文本忽视了他们的观点。然而即便如此，该文本依然被用作多哈部长级会议的文本草案；这为坎昆卡斯蒂略草案提供了先例。由于文本起草没有任何程序规则可以遵循，而总理事会主席职权范围没有明确界定，发展中国家对阻止这一做法几乎无能为力。事实证明，在WTO决策程序缺乏明确规则的情况下，强者总是能够将先例为其所用，弱者推翻这种先例的种种尝试通常都是徒劳的。

这种富有争议的规则随意性还表现在“明确一致”的理念上。由于印度在多哈部长级会议上的坚持，最后的文本同意在第五次坎昆部长级会议上采用“明确一致”的决策方法对“新加坡议题”进行磋商。这一名词的采用被视为发展中国家赢得的一次重大胜利。然而，事实上，该名词并无法律依据，也没有明确的界定，这不可避免地为接下来的坎昆会议留下了争论的隐患。发展中国家的解释是，“明确一致”应适用于“新加坡议题”的一切磋商；发达国家却认为，关于谈判的发起早有协议，因此“明确一致”仅需要应用于磋商的模式。如果对此早有充分的界定和适当的规则，坎昆会议的这种争论大多本来是可以避免的。

在坎昆会议上，发展中国家还对所谓“协调员”的任命程序及其履行相应职责的方式表示了不满。GATT和WTO都曾采用过这种选择“协调员”（也被称为“主席之友”）协助部长级会议主席就特定议题召集小集团磋商的做法。然而，对于“协调员”的选拔基础或标准却未作出明确规定，以致为此争议不断。当意识到“协调员”在议程设定中所扮演的重要角色后，发展中国家在坎昆会议上对“协调员”的选拔程序、履行职责的方式以及由此产生的后果纷纷提出质疑。许多发展中国家感觉到，由于“协调”不力，他们对最初文本中几个段落（尤其是农业和“新加坡议题”）的持续反对被公然忽视，直至会议闭幕日。

最后，WTO规则缺乏的严重程度还可以从仓促决定结束坎昆会议引发的争议中得到体现。根据惯例，各成员方认为，坎昆会议在9月14日既定日程结束后仍将继续进行。德贝斯（Derbez）部长按照既定结束日期宣布会议闭幕的决定激起了各种激烈反应。一些人指责德贝斯屈从于美国施加的压力；其他一些人批评他对GATT/WTO特有的策略技巧和边缘政策缺乏了解；还有一些人则称赞他通过6个段落的形式宣言设法挽救了会议。然而，所有这些争论都忽略了WTO这一国际组织的重要目标，即为其成员的多边合作提供一套值得信赖的规则指导。沿袭自GATT旧体制的惯例，及其“走廊外交”文化和不成文的合作议定书，使WTO根本无法实现这一伟大目标。

WTO的谈判程序

WTO议程的内容和发展在很大程度上取决于各种决策程序。这当中有些本身就是谈判的产物。正如我们在前文中看到的那样，关于决策程序规则谈判的协议非常少，并且事实上在规则的制订过程中经常引发争议。但是，一旦议程拟定完毕，正式或非正式的谈判程序将对最终谈判结果产生决定性的影响。如果没有适当的谈判协议，WTO存在的理由——为推动多边贸易自由化提供谈判的平台——就会成为一纸空谈。当然，任何谈判都是由国家的利益倾向性、国内利益集团及各个独立的谈判方来推动的。不过，各个国家在WTO中承诺削减关税却是非常重要的：WTO制订游戏规则，这些规则不会自动形成，如果没有这些规则，结果将非常不同。接下来，我将分析谈判程序的主要特征，并提供一些例证，说明有时谈判进程如何朝着有利于WTO中强国的方向发展。

首先，如前面章节所讲述的，WTO为其成员的所有贸易谈判提供了两大主要原则：最惠国待遇原则（MFN）和互惠原则。前者将两个成员方的谈判减让成果适用于其他所有成员方，从而扩大了谈判成果的利益分享范围，并有效防止可能出现的双边主义。然而，为了避免“搭便车”的发生，也为使国内政治势力欣然接受贸易自由化，第二个互惠原则也很关键。按照这两个原则谈判达成的减让还须接受一定的约束。如果国家超出限定水平，他们将遭到惩罚（特定情况除外）。这些原则在GATT时期就已存在，而WTO通过其更强大的争端解决机制进一步强化了这些原则。当一成员方违反其承诺的义务时，WTO争端解决机制可以授权对此实施报复，而且这适用于包括发展中国家在内的所有国家（第四章中将予以详细讨论）。值得注意的是，最惠国待遇和互惠待遇两大原则实际上是相互矛盾的。WTO通过在谈判过程中将互惠条件纳入最惠国待遇原则来化解这一矛盾；一旦达成减让就必须实行多边化，而不能以对等优惠为条件。

第二，WTO采用的一些特定方法事实上拓展了最惠国待遇和互惠原则，以增加或排除某些特定的成员方和议程。例如，在GATT的前5轮谈判中，关税谈判主要应用“主要供给者原则”。依据该原则，最初谈判会在特定产品的最大生产国和消费国之间进行。霍克曼和考斯泰基解释了这背后的基本原理：

对一个小供给者给予减让意味着丧失向主要供给者提供减让的机会，因为后者将根据最惠国待遇原则从减让中受益。主要供给者是从减让中获益最多的贸易国，并因此可能愿意提供或能够提供比小型供给者更加互惠的贸易自由化。

小国可能会在最后阶段参与到谈判中来，因为对主要供给者给予减让的国家可能要求以从同类产品的其他小供给者那里获取对等减让为条件。然而，正如第一章所讨论的那样，建立在如此原则基础上的谈判导致发展中国家及其议程在GATT中陷入边际化。而且，随着GATT议程中的产品及成员方数量不断增加，建立在“产品对产品”基础上的谈判变得极其错综复杂。

为了解决“主要供给者原则”存在的一些问题，肯尼迪回合采用了“全面关税减让谈判”方式，主要运用两种公式类型：线性减税公式和协调减税公式。前者要求所有成员方对所有产品按统一比例全盘削减关税。这使得覆盖面更广，但同时也意味着关税高的国家在与执行相同关税削减比例的其他成员方进行贸易往来时可以继续保持高关税。协调减税公式可以有很多种类，取决于所使用的特定公式，它可以让高关税国的关税降低幅度大大超过低关税国。因此，公式的选择是一个非常棘手的政治问题，尤其当不同公式对国家内部及之间产生的分配影响各异之时。为选择谈判公式展开的政治斗争之激烈程度在坎昆会议上得到了很好的体现，谈判失败的一个主要原因是成员方之间无法就多哈农业谈判的公式达成一致。虽然肯尼迪回合通过了“全面关税减让谈判”的方式，但实际上肯尼迪和东京回合运用了“混合搭配”方式。乌拉圭回合则采取“部门对部门”方式而不是公式方式。如今，根据谈判议题的不同而采取不同的方式。例如，根据2004年夏天达成的“七月一揽子协议”（第六章将讨论），农业谈判采用分层削减公式，而服务业谈判将继续采用要求—回应的谈判模式。到目前为止，成员方之间的服务业谈判普遍令人失望，一些观察家将其归咎于要求—回应的谈判模式，并要求采用一种更为普及的方式来加以取代。

第三，多边贸易谈判是否能够取得成功与议题关联性密切相关。A国同意在关乎B国利益的议题I上作出让步，而作为回报，B国需在符合A国特定利益的议题II上作出让步。换句话说，议题关联性有助于双方进行互惠的交换。这种交换还可以依据谈判各方的关税特惠而增加贸易自由化的潜在收益。如果缺少了这种关联性，多边贸易自由化的进程将会更加艰难，事实上，WTO也不可能成立。“一揽子承诺”概念正是这种议题关联性的集中体现。

尽管议题关联性有助于达成协议，但它也有负面影响。强国可以利用这种手段从弱国获取不成比例的让步。经常援引的一个例子是在乌拉圭回合谈判中，虽然发展中国家在农业和纺织品议题上赢得了一些让步，但不得不以加入新议题的沉重代价来换取那些让步。关联性还可能超越贸易议题的范围。发达国家的政治家们动辄采用“胡萝卜加大棒”的手段威逼利诱以获取发展中国家改变立场或同意让步。利诱的手段包括援助、低息贷款、市场准入配额及区域贸易安排，而同时又以撤销这些让步和特殊待遇来施加威胁。

议题关联性会导致权力失衡进一步加剧，尤其当它们被用来使弱国为换取同等让步付出好几倍于强国的代价的时候。事实上，被称为“志同道合集团”（LMG）的发展中国家联盟曾以此观点威胁阻止发起新一轮贸易谈判（即所谓的“多哈发展议程”）。LMG突出强调了发展中国家在执行乌拉圭回合协议过程中遇到的许多问题。这些问题即指执行协议的代价，还包括发达国家未能善始善终地履行乌拉圭回合协议规定的义务，因此乌拉圭回合的成果并未让发展中国家受益。他们指出，如果同意发起新一轮谈判并获得减让，那么在新一轮谈判议程中必然会包括执行议题，那样他们将不得不在新议题上作出更多让步，以得到乌拉圭回合中没有兑现的承诺。正是由于议题关联性的负面影响，“一揽子承诺”方式也招致了某些团体的猛烈批评。

第四，任何一个国际组织运行机制背后隐藏的是其组织文化，这种文化会对其成员方采取的谈判和结盟策略产生重要影响。正如第一章提到的，GATT的谈判文化使发展中国家给它贴上了“富人俱乐部”的标签。发展中国家并未将有限的资源耗费在一个与其利益相背离的组织，而是另辟蹊径，成功创建了一个主要关注自身发展的经济组织——联合国贸易和发展会议（UNCTAD）。发展中国家对GATT的参与是非常有限的，其中还充满对抗。WTO议程的扩张及日益合法化使发展中国家认识到，他们不能再处于多边贸易体制的边缘。然而，GATT和WTO的组织文化依然存在相似性，后者承袭了前者的决策程序，以及“绿屋会议”和“走廊外交”的非正式合作形式。这使得发展中国家普遍坚持他们在GATT时代所采用的诸多谈判策略。

约翰·奥德尔（John Odell）曾用从价值索取型到价值创造型的一条线谱来描述谈判策略，他写道：

线谱的一极是纯粹的价值索取型或分配性策略，指当一方目标与其他谈判方发生冲突时为实现本方目标而采取的一组行动……相反的另一极是纯粹的整合性或价值创造型策略，指为实现并不存在根本冲突的目标时所采取的旨在扩大而不是分割共同利益的行动。

在这条线谱上，WTO中的许多发展中国家往往采取严格的分配性策略。当然，这取决于几个要素，包括特定谈判者的角色、国内政治经济实力及该国的政治文化。此外，还有两个与WTO文化有关的因素进一步促使发展中国家采取强硬立场，在达成妥协时缺乏灵活性。首先，严格的分配性策略尤其在谈判各方的信任度较低时才会普遍采用，而这种情形在WTO中是客观存在的。发展中国家一直抱怨长期以来，无论是在GATT还是在WTO，发达国家总能轻而易举地迫使他们达成“协商一致”，并且无视发展中国家的反对意见不断扩展WTO议题。其次，正如本章前面部分所讲述的，发展中国家发现他们无力顾及谈判中的一些技术问题，而整合性策略则对知识和技能的要求更高。谈判节奏已使发展中国家难以坚持积极主动的谈判立场，更不用说采取整合性策略必不可少的避退立场了。他们往往在谈判最后阶段屈服于压力，因而很难赢得让步。印度前任大使巴吉拉特·拉尔·达斯（B. L. Das）曾这样评论发展中国家的谈判轨迹：

从长期坚决的反对到最终顷刻间的默许，这一逆转剥夺了发展中国家从其谈判最后阶段的让步获得任何回报的机会。

这样，最终达成的协议进一步加剧了相互之间的不信任程度，并且危及政治上的可持续性。

最后，如果不提及加入程序，任何关于WTO谈判机制的讨论都将是不完整的。WTO最初有128个成员，截止2005年增加至148个，还有一些国家正在等待加入。然而，WTO的加入程序相当繁琐。它以双边谈判为开端，所有利益相关方都可以要求与申请加入的成员方展开谈判，得到全体成员方的2/3多数的同意方可加入。申请加入的成员方虽只能在WTO协议现有范围内进行减让谈判，但他们有可能被正式成员方要求作出更多的减让。2003年柬埔寨——WTO自1995年成立以来加入的第一个最不发达国家（LDC）——加入WTO的过程很好地体现了这种谈判的不对等性。英国牛津饥荒救济委员会的一则报道指出，柬埔寨在一揽子加入承诺中被要求放弃使用非专利药品，然而，WTO知识产权协定事实上已将最不发达国家在医药产品方面履行该义务的过渡期延长至2016年。而在农产品方面，欧盟和美国则保持了比柬埔寨签署的关税承诺高出好几倍的关税高峰²。难怪柬埔寨商务部长占蒲拉西（Cham Prasidh）说道：“这是一份远远与柬埔寨最不发达国家的发展水平不相匹配的一揽子减让承诺”。

尽管存在如此严重不对等的加入程序，但各国还是愿意作出大量让步以加入WTO。因为成员方认为，加入WTO所获取的利益远远胜过为加入所付出的代价，以及令人质疑的决策程序和已被政治化色彩笼罩的谈判程序产生的问题。发展中国家（确实，最近加入的绝大部分国家是发展中国家）期望得到的利益包括以最惠国待遇原则为基础获得所有其他成员方的市场准入、对强国的违约行为采取保护措施以及援引可强制实施的争端解决机制为这种保护寻求支持。无论这些利益是否如期望的那么高，也许都可以通过审查协议的实体内容得到最好的衡量。

注释

1　协商一致规则是指当有关机构就提交的事项作出决定时，如果与会成员代表并未正式提出反对，则视为该机构已协商一致作出决定。但协商一致并不等于意见一致，或各成员方都对一项决定表示拥护、支持。不出席会议，或出席会议但保持沉默、弃权，或发言只属于一般性评论等等，都将不构成正式的反对意见，应视为决定以协商一致的方式获得通过。协商一致原则是成员方尽各种努力不经投票达成的相互妥协及和解。这种方法的微妙之处在于，有些成员方在对某项决定并不十分赞同但又不想得罪某些国家时，可以很体面地“过关”；不利之处在于任何一成员方都有否决权。

2　关税高峰（Tariff Peak）是指大多数进口关税都较低，但对于少数敏感性产品（即希望保护国内生产者的产品）仍然设置高关税的情况。高关税的存在，往往导致外国竞争品的进入成为不可能（即实行禁止性关税）或市场准入量很小。因此，关税高峰现象会对外国竞争品的市场准入机会产生重要影响。WTO通常将关税高峰定义为超过15％的关税水平，但这种定义通常用来衡量制造品的进口。根据农产品的特点，国际通行的做法是将农产品的关税高峰定义为关税税率等于或高于100％。

第四章
不断扩张的管辖范围

我们在第二章和第三章已看到，WTO工作的结构和程序与GATT非常相似。然而，就其管辖范围来说，WTO规范和仲裁的范围远远超过了GATT的边境措施涉及的领域。如其名所示，GATT主要致力于关税措施及适用货物贸易的其他相关措施；而WTO协定管辖的范围不仅包括关税，还包括非关税贸易壁垒措施，甚至还延伸至服务贸易和知识产权领域。WTO的许多协议触及到了传统上属于国家内部主权的领域。在本章，我将通过介绍WTO协议的方式来分析WTO的管辖范围。这些领域的一些规则是全球化的必然产物，因为全球化滋生的新问题要求进一步加强国际合作。然而尽管其内容看似非常专业而深奥，WTO的规则制订从根本上来说是一个政治斗争的过程。把哪些议题纳入协议，把哪些排除在外，这些选择在很大程度上受到强国利益的影响。同时，WTO协议的作用往往被事实证明是不均衡的，许诺给发展中国家的利益很多至今仍未兑现。

协议体系

WTO协议是1994年马拉喀什乌拉圭回合谈判的产物。《建立WTO协定》主体部分由一系列长达550页的法律文本构成，其内容包罗万象。除此以外还有4个重要附件，对成员方必须遵守的实体规则和必须履行的义务作出了规定。附件1分别涵盖货物、服务和知识产权三部分，同时还包含由各成员方作出的长达30,000多页的承诺减让表。附件2和3分别为争端解决谅解和贸易政策审议机制。最后，附件4包括4个由部分成员签署的诸边协议。此外，自1994年以来，还新增了其他几项协议，如《加入议定书》、《信息技术协议》及《金融服务承诺谅解协议》。在本章，我们将集中讲述附件1的三大支柱协议，同时也会提及一些诸边协议。附件2和3将在下一章予以分析。

WTO协议与GATT协议唯一雷同之处是附件1a，即货物贸易协议。这一协议被称为GATT 1994，但不应与GATT1947混为一谈。GATT 1947涉及的多边规则范畴非常狭窄，它仅仅规范了与货物贸易有关的关税壁垒措施。在肯尼迪和东京回合，GATT开始将非关税壁垒作为自愿性诸边守则纳入其管辖范围。WTO却将所有这些规则并入GATT 1994的多边规则，从而使它们成为“一揽子承诺”的一部分。因此，GATT 1994的管辖范围远远超过了GATT 1947，如技术性贸易壁垒、政府采购、反倾销、海关估价等。尽管GATT最初仅规范了货物贸易，但附件1b和附件1c——乌拉圭回合谈判的成果——却将服务贸易和知识产权两项新议题成功纳入WTO的管辖范围。由于乌拉圭回合“新议题”主要所涉及的贸易壁垒已非边境措施，而是与国内法规相关联的非关税壁垒，将这些议题纳入WTO不可避免地触及到了各国国内主权领域。尽管WTO延续了GATT的许多结构和程序，但WTO协议却扩展到GATT从未进入过、也从未试图进入过的领域。

表2　WTO协议体系

WTO管辖范围在GATT模式基础上发生如此巨大变化的原因主要有两点：第一，以美国为首的发达国家生产模式和比较优势已从工业品的生产转向服务业和知识产权。任何旨在维系发达国家承诺的贸易组织势必要包含这些与发达国家利益密切相关的议题。乌拉圭回合即是在发达国家这种比较优势发生变化的驱动下发起的。20世纪80年代，经济学家弗雷德·伯格斯滕（Fred Bergsten）开创的“GATT自行车理论”经常被加以引用：如果GATT这辆自行车无法继续前进，它就会从此倾覆。WTO议题的不断增加由此也可视为适应成员方比较优势变化进程的一部分。

WTO管辖范围不断扩大的第二个原因在于GATT取得的辉煌业绩，它成功地使工业品关税大幅削减。然而，随着关税壁垒被禁止，成员方纷纷开始寻求非关税保护措施。罗伯特·鲍德温（Robert Baldwin）曾经把贸易自由化形象地比喻为排干沼泽，这一比喻经常被人援引：排水的努力在成功使水位（关税）下降的同时也会让水面下的岩石、树桩和其他障碍物（非关税壁垒）重新浮现。为进一步扫除这些障碍，对成员方国内法规施加干预则成为一种必然。从这个角度来说，WTO议题的拓展只是代表了贸易自由化进程中不可避免的一步。然而，那种扩张趋势并未决定WTO规则的具体内容。下面，我将详细说明我的观点，即WTO规则制定的内容及制定者主要取决于WTO中权力的平衡，而这反过来又会进一步影响组织内部的不平衡及边际化。

多边货物贸易协议/GATT 1994

GATT 1994建立在GATT 1947基础之上，继续以削减货物贸易的关税和非关税壁垒为宗旨。它不仅包括适用于货物贸易的一般规则，还包括各成员方有关关税削减和约束的具体承诺减让表。一般规则涵盖最惠国待遇、国民待遇、海关估价、取消数量限制及紧急限制进口措施。伯纳德·霍克曼和迈克尔·考斯泰基指出，GATT纷繁复杂的条款和协议下暗含着三大目标：建立非歧视原则、禁止数量限制措施（QRs），以及防止成员方规避非歧视原则和同意遵守的其他承诺。鉴于GATT 1947已顺利实现前两个目标，GATT 1994的许多条款和规定都旨在确保GATT在非关税壁垒上也取得同样的成功。

GATT 1994之所以能够达成颇为广泛的协议完全是乌拉圭回合谈判妥协的结果。GATT 1994及其关税约束、非关税壁垒和严格的透明度要求成为乌拉圭回合贸易谈判所谓“全盘交易”的一部分。发展中国家同意接受延伸至国内主权领域和超越传统货物贸易范畴之外新议题的更为严格的规则，下文将会对此作出阐述。反过来，他们也得到许诺，新体制将关注他们的切身利益。当然，签署协议时就已经有不少质疑。而在马拉喀什协定签署10年后的今天，即便当初是该协定的积极拥护者也开始意识到发展中国家受到了欺骗。接下来，我们将分析，是谁在“全盘交易”中放弃了什么，才使世界有了一个世界贸易组织。

关税与贸易

关税是经常使用的一种贸易保护措施。绝大多数经济学家认为，关税是比配额更加理想的贸易限制措施。因为配额往往带有一定的随意性，它不仅切断了国内外市场价格之间的联系，而且还容易增加国内经济中的寻租和腐败行为。因此，GATT 1947和GATT 1994对该问题给予了重点关注。GATT第11条要求全面取消数量限制措施，但关税是被允许的。伯纳德·霍克曼和迈克尔·考斯泰基指出了WTO关税措施运用的两条基本原则：第一，关税必须依据最惠国待遇条款按照非歧视原则加以实施，前面的章节已经对此有所论述。第二，成员方不得提高其在减让表中承诺的关税水平，也就是说，他们不得将其关税提高到“关税约束”水平以上。减让表采用了“肯定列表”的方法，这意味着关税约束仅适用于成员方在减让表中列明的那些特定产品。

乌拉圭回合取得的诸多成就之一就是增加了接受关税约束的产品数量，并且越来越多的国家开始承担关税约束的义务。在乌拉圭回合之前，前殖民地国家加入GATT并不需要进行关税谈判，并且特殊和差别待遇也可使其免于提交关税承诺减让表。WTO的成立彻底改变了这一做法，所有成员方都必须提交关税承诺减让表。为了达成“全盘交易”，发展中国家最后接受了这一变化。同时，他们也被许诺在其具有比较优势的产品上获得北方国家的关税减让。其中一个例子是农产品，过去农产品事实上被长期排除在GATT规则之外。然而，根据GATT 1994，成员方所有的农产品必须进行关税约束。同时，GATT 1994还承诺通过逐步废止《多种纤维协定》来取消纺织品和服装的例外规定。作为回报，发展中国家同意接受关税水平约束。据霍克曼和考斯泰基的记录，乌拉圭回合之前，发展中国家只有22％的工业品接受关税约束，乌拉圭回合之后，这一数字上升至72％。而发达国家则进一步在其工业品上作出减让承诺，将接受关税约束的工业品比例从78％提高到99％。

然而，对关税约束的进一步分析揭示了一些问题。发展中国家承诺的关税约束比例增幅很大，但由于他们的关税约束水平比其实际适用税率高出许多，因此并未真正实现与其关税约束相称的自由化水平。结果，关税约束没有改善发展中国家的市场准入，唯一实质性好处仅在于设置了一个上限，在没有正当理由的情况下，任何成员方都不能轻易将其关税提高到超过这一上限水平。发展中国家这种事实上有限的承诺自然激发了成员方、企业主及理论家的愤慨。鉴于发达国家工业品实际平均关税水平已经降低到3％以下，发展中国家继续对贸易加以限制则显得尤其令人无法接受。一些自由主义经济学家急不可耐地辩称，发展中国家在要求发达国家作出更多减让之前必须致力于实现真正的自由化。然而，尽管其平均关税水平令人振奋，但发达国家的承诺减让表也远非完美。

降低工业品的平均关税掩盖了发达国家在某些特定产品上继续维持关税高峰的事实，而这些产品往往都是发展中国家出口利益的关键所在，例如，皮革、橡胶和鞋类。一些发展中国家拥有比较优势的农产品和纺织品也由于例外措施和豁免权事实上被排除在GATT一般规则之外。乌拉圭回合的主要成果之一就是将这些议题纳入WTO框架。然而，即使《多种纤维协定》计划于2005年底前分步中止，但发达国家对纺织品征收的关税水平依然很高。例如，美国约52％的纺织和服装产品关税水平介于15％—35％之间。其他发展中国家拥有比较优势的产品也面临着发达国家类似较高的市场准入壁垒，例如，热带产品和鱼类。换句话说，尽管货物贸易关税削减自GATT以来已有50年的历史，但WTO倡导下的多边关税减让进程对该国际体制中的弱者来说依然非常不公平。

发展中国家除了要与WTO默许的“关税高峰”作斗争外，还会面临“关税升级”¹问题。“关税升级”是一种关税结构，其中原材料关税税率比加工制成品要低。这种关税结构成为抑制发展中国家初级产品加工的重要因素。尽管乌拉圭回合谈判后“关税升级”有所减少，但在某些发展中国家具有潜在优势的领域，问题依旧存在，这严重阻碍了发展中国家的经济发展。同样地，尽管GATT一直明令禁止设置配额，但各国还是设法寻找到使用配额的途径。GATT 1994第11条禁止使用配额限制措施，但关税配额的运用还是在农产品这一重要领域不断增加。由于关税高峰、关税升级以及关税配额被肆意滥用，发展中国家发现他们从乌拉圭回合得到的利益远远低于当初签署协议时的预期（例如，世界银行和GATT秘书处的分析所得）。乌拉圭回合并未兑现的承诺使发展中国家怨声载道，并成为1999年西雅图和2001年多哈部长级会议发展中国家联盟议程的重要内容。

农业和纺织业

承诺未兑现的情况突出体现在农业和纺织领域。将这两部分内容纳入GATT 1994是“全盘交易”中向发展中国家提供的重要条件。然而，GATT 1994并未将这两项内容纳入其一般规则，而只是一般规则并不适用的具体协议。

《农业协议》是发达国家和发展中国家组成的联盟凯恩斯集团协调努力的产物，而且欧盟和美国在最后时刻也对此达成了妥协（见下框）。协议旨在解决对农业贸易政策的“三大支柱”：市场准入、国内支持机制和出口补贴。此外，WTO还就成员方可能采用随意性标准的非关税壁垒在《卫生与植物检疫措施协议》（SPS，后文将予以讨论）中作出了规范。乍一看，这些承诺似乎意义非常重大，尤其是考虑到将配额和其他保护措施实行“关税化”之后本应会带来的透明度。

凯恩斯集团（the Cairns Group）

将农业议题纳入乌拉圭回合谈判具有重大历史意义，凯恩斯集团在这其中所起的作用令人瞩目。由农产品出口国组成的凯恩斯集团成立于1986年，最初的成员有阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国和乌拉圭。与以往许多联盟的区别在于，它是一个特定议题的联盟，且由发达国家和发展中国家联合组成。该集团诞生的重要背景是欧盟和美国之间爆发的农业补贴战，当时中等收入的农业出口国由于无法给予其农业生产者富有竞争力的补贴而削弱了自身的比较优势。

在成功将农业纳入新一轮谈判议题之后，凯恩斯集团便开始在代表着农业政策两个极端的国家即欧盟和美国之间充当协调者并展开斡旋。集团在积极充当协调者角色（区别于传统发展中国家的阻击联盟）的同时，也准备在必要时以阻击为威胁手段。当《农业协议》最后被并入《马拉喀什协定》时，许多观察家都将这一成果归功于凯恩斯集团的斡旋。从那之后将近十年的时间里，凯恩斯集团都被视为联盟的典范，促使其他联盟纷纷效仿其“议题为基外交”的模式。

这种效仿凯恩斯集团基于议题建立联盟的试验结果不尽相同。这是因为凯恩斯集团本身就是在代价高昂的补贴战时代背景下一系列无法复制条件的产物，甚至美国和欧盟也都曾试图控制补贴战的发生。其次，在乌拉圭回合期间，凯恩斯集团与美国有着共同的长远目标。最后，对凯恩斯集团取得成功的绝大多数研究分析都忽视了在最后阶段凯恩斯集团被日益边际化的事实。美国和欧盟1992年在《布莱尔宫协定》中达成了最终的协议，期间凯恩斯集团被彻底排除在外。正是由于该协议是欧盟和美国最终协商的产物，《农业协议》存在有损于发展中国家利益的条款和规定就不足为奇了。

资料来源：阿姆里塔·纳利卡，《国际贸易与发展中国家：GATT和WTO中的协商联盟》

（伦敦：劳特利奇出版社，2003）

《农业协议》禁止实行新的出口补贴。为改善市场准入，所有农产品关税都必须接受约束。在某些特定产品方面，一些国家虽然可将关税约束在禁止性的高水平，但也必须通过维持关税配额量（TRQs）来保证最小限度的市场准入。尽管GATT禁止使用配额限制措施，但对农产品而言，当一国将其关税约束在禁止性水平时（例如，日本的大米关税政策），则必须强制性采取一定数量的进口配额，以允许按较低的关税税率进口一定数量的农产品。关于国内支持措施（旨在鼓励过量生产，并由此扰乱国际市场），主要谈判的是“综合支持量”²。“综合支持量”的计算以1986至1988为基期年份，用于评估成员方对农业部门的国内支持水平。它将补贴行为分成4种类型，有些类型是被允许的，但其他一些是被绝对禁止的。这是因为“综合支持量”并非针对所有农业政策改革，其主要目的仅仅在于规范那些造成贸易扭曲效应的政策措施。依此逻辑，“红箱”中的国内支持措施是被禁止的。“黄箱”措施则需要按照既定的比例予以削减。“绿箱”措施是被允许的国内支持措施，例如政府资助的研究、与生产不挂钩的直接给予农民的收入转移以及为粮食安全而给予的各类支持等。此外，美国和欧盟谈判达成的《布莱尔宫协定》中还有一项“蓝箱”措施，允许欧盟对限产计划下的农民给予补偿性支付，美国则实行差价补贴。《农业协议》还具体规定了出口补贴必须进行的削减，同时明令禁止出台新的出口补贴措施。考虑到乌拉圭回合谈判时粮食进口国的实际困难，发展中国家，特别是最不发达国家承担的义务要比发达国家轻很多。最终，发展中国家看上去似乎获得了一个不错的谈判结果。

然而，进一步的审视使我们发现，自由化进程本身依旧非常缓慢。就制成品而言，关税被约束在比其实际关税还要高的水平，从而产生“约束悬空”现象。尽管每种产品的关税削减要满足最低15％的要求，但发达国家仍然可以集中于那些对发展中国家无关紧要的产品作出削减，即使这样，也能达到6年内所有产品平均关税水平削减36％的要求。同样，在《布莱尔宫协定》中作为对欧盟的妥协，“综合支持量”并没有具体针对特定产品。结果，发达国家可以通过集中于那些对发展中国家并没有实质好处的产品来满足国内支持量的削减要求。农业在发达国家相对于制造业来说仍然是一个受到严格保护的产业。T.赫特尔（T. Hertel）和W.马丁（W. Martin）曾在2000年的一项研究中测算，发达国家的农业政策致使发展中国家每年损失达400亿美元。《农业协议》内置了一个计划于2000年发起谈判的“既定议程”，然而农业自由化至今仍然是一个充满荆棘的艰辛征程（第六章将进一步讨论）。

《纺织品与服装协议》（ATC）也没有实现预期利益。由于发达国家对纺织品和服装的进口设限，使发展中国家每年遭受约100亿美元的损失。这种损失乍一看简直令人吃惊，尤其是《纺织品与服装协议》已经规定，《多种纤维协定》下的配额制度要在10年内分4个阶段逐步予以取消。然而，由于缺乏对实行自由化产品的确切规定，使得发达国家直到最后一个阶段（即2004年底）才对与发展中国家利益攸关的产品实行自由化。结果，WTO成立后前十年内预期应得到的利益并未能如期实现，而这种利益本该是作为对发展中国家同意将知识产权、投资措施和服务业纳入新议题中所付出代价的一种补偿。

原则、规定和非关税壁垒

尽管GATT 1994的利益并未实现，但采用一套更加严厉、渗透性更强的规则却使得执行协定的成本有所增加。有些规则与过去东京回合谈判达成的内容雷同，旨在解决日益扩张的非关税壁垒问题。但与东京回合自愿守则不同，GATT 1994要求所有成员方都必须接受这些规则的约束。而且，这些强制性的规则通常与发达国家而不是发展中国家的标准要求相吻合。J. 迈克尔·芬格（J. Michael Finger）和菲利普·舒勒（Philip Schuler）在世界银行的一份研究报告中指出，诸如《海关估价协议》、《卫生与植物检疫措施协议》（SPS）以及《与贸易有关的知识产权协议》等协议的内容实际上相当于发达国家对其他国家发出命令：“按我的方式来行事！”因此，这些规则往往被视为发达国家通过WTO强制实行的。即便从长远角度来看，发展中国家可能会从这些协议所要求进行的基础设施改革中获益，但他们对执行协议过程中的成本大感不满。结果，这些规则的建立不仅使WTO的管辖范围比GATT大大拓宽，同时也加剧了WTO内部的南北对立。尽管这些协议赋予发展中国家更长的过渡期，但尤其在西雅图部长级会议之后，发展中国家宣称，过渡期赋予的喘息机会远不足以解决他们执行协议的成本。

GATT 1994下《海关估价协议》即是这种协议的代表。各成员方极有可能出于海关目的对进口产品任意适用标准，从而用非关税壁垒填补关税削减。为了预防这一风险，各成员方制定了海关估价守则，并将其纳入GATT 1994以取代GATT 1947含糊不清的海关估价要求。该协议要求各成员方的海关规则与既定的一套海关进口估价标准保持一致。由于发达国家的海关管理程序早已完善，发展中国家事实上承受了更多的改革压力，且这些改革成本通常非常高昂。例如，据芬格和舒勒的保守估计，牙买加执行《海关估价协议》的成本将达840,000美元（包括120,000美元的培训成本、150,000美元的计算机设备和数据库成本，以及增加的600,000美元的人力成本）。

《实施卫生与植物检疫措施协议》（SPS）——谈判时作为GATT 1994下《农业协议》的一部分——引发的问题与海关估价基本类似。制定该协议旨在“维护政府提供适当健康保护措施的自主权，但需要确保这些权力不至因保护目的而被滥用，从而形成不必要的国际贸易壁垒。”原则上来说，这不会造成标准的一致化。成员方可以维持他们喜欢的标准和评估方法。但如果成员方在其边境对进口商品使用这些标准时，SPS协议则要求该成员方阐述其科学依据。由于现有国际通行标准都是由发达国家制定的，因此对发展中国家来说，证明本国标准同样有效的任务非常艰巨。即使发展中国家的原有制度有效可行，他们最终还是将大量款项用于更新自己的标准，以使其与发达国家的标准相符。例如，根据芬格和舒勒的记载，阿根廷花费了8,000多万美元用于提高动植物卫生检疫水平。在有些情况下，执行协议的成本甚至会超出最不发达国家（LDCs）的年度发展预算。《技术性贸易壁垒协议》（TBT）也给发展中国家造成了同样的困难。

SPS和TBT等协议不仅执行成本高昂，而且这些规则还侵入到了各国国内管理体制、伦理、消费者选择和人们的文化习惯之中。美国和欧盟关于欧盟禁止含有激素牛肉进口的争端之所以如此激烈，就在于它对人们的饮食习惯和文化偏好产生了重要影响。WTO争端解决专家组和后来的上诉机构最终裁定这一禁令违法，理由是它不符合SPS要求本国标准具备科学依据的规定，同时也没有考虑有关国际组织制定的风险评估程序。当欧盟宣布无法接受这一裁决后，WTO仲裁庭授权美国及随后的加拿大对欧盟实施报复。这一事件可被视为WTO干预国内偏好和饮食习惯的典型案例。

乌拉圭回合之后，GATT侵入国内主权的另一个富有争议的领域是《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMs）。该协议中的各项政策可以被成员方政府用于要求外国投资者达到特定的业绩标准，以促进本国经济的快速发展。这其中包括，当地含量要求（即外国投资者必须使用一定量本国制造的产品）、出口要求（即跨国公司必须将其产品的一定比例用于出口以改善东道国的国际收支），以及技术转移要求。发展中国家极力反对将这些议题纳入GATT，理由是它们已超出GATT最初的管辖范围。结果，TRIMs协议未能完全如美国设想的那样，而发展中国家也争取到了更长的执行过渡期。但它的确成为GATT 1994不可分割的一部分。协议不允许东道国对外国投资者和产品采取违反GATT国民待遇要求和数量限制禁令的措施。

与SPS、TBT及其他新议题类似，发起TRIMs谈判的动力主要来自于发达国家。正如SPS、TBT协议采用北方标准那样，TRIMs协议意在保护外国直接投资（主要指北方国家）在东道国（主要指南方国家）的利益。如果“全盘交易”中有其他保护发展中国家利益的协议或条款来平衡这种不对称性，那么这些WTO规则本来是可以被接受的。但是实际情况却不是这样。例如，TRIMs协议虽然可以保护外国投资者的利益，却不能维护东道国的利益。因此，即使TRIMs协议成功引入了一套东道国用于对跨国公司进行管理的行为守则，但发展中国家曾期望制定的《联合国跨国公司行为守则》最终还是于1991年胎死腹中。

尽管GATT 1994的范围和目标都比GATT 1947更具扩张性和侵入性，但这并不意味着成员方面对国际规则的冲击而无任何防范措施。实际上，GATT 1994中有很多临时性中止义务的例外规定，如反倾销（AD）、反补贴税（CVDs）、国际收支平衡、幼稚产业保护、紧急保障及农产品和纺织品特殊保障措施。其中有些在GATT 1947中就已存在，但很少被援用。这是因为成员方，尤其是大国发现，经双方磋商达成的所谓“自愿出口限制”（VERs）措施执行起来更加简便。WTO的贡献在于对VERs施加限制，并从法律意义上明确义务中止的条件；而且，可以通过WTO争端解决机制来强制实施使得这些协定更具效力。然而，在实际操作中，人们却发现很难防止成员方——不管是发达国家还是发展中国家——滥用这些例外规定，因而让那些历经艰辛谈判达成的减让承诺大打折扣。

中止最惠国待遇义务最通常援引（及滥用）的WTO规定是反倾销。倾销是指“一国出口产品的价格低于其在本国市场的通常价格”。WTO成员方可以对这种倾销行为采取措施，但必须能够证明倾销对本国产业造成或可能造成“实质性损害”。《反倾销协议》相当深晦难懂，但成员方已经把超出经济和法律合理层面地随意援引反倾销措施当成一种习惯。尽管传统上发达国家是反倾销措施的主要使用者，但到1996年，发展中国家已取代发达国家成为反倾销调查的主要发起者。与之相比，其他绝大多数临时性中止义务的例外规定尚未得到真正使用，包括紧急保障和反补贴税。

WTO成员之所以频繁采用反倾销措施原因有二：第一，反倾销税是对另一国实施打击的最简便的方式，尤其因为《反倾销协议》深晦难懂，并且计算倾销数量非常困难。与之相比，其他例外规定更加明确，因而更不容易被滥用。例如，紧急保障措施由于其实施标准严格而不易采用，此外，它还要求使用保障措施的国家作出补偿。相比而言，反倾销措施更容易采用。第二，援引例外机制以规避义务现象与日俱增也许和WTO规则管辖范围不断扩张及其强制实施性有关联。为了避免违约后遭受惩罚的风险，成员方很可能会采取某种方式以事先声明其无法履行承诺。反倾销税正好提供了这样一种途径，它使成员方可以声称贸易伙伴向其国内市场以低价“不公平地”倾销商品。在GATT管辖范围仅限于特定货物的关税时，寻求这种借口的动机并不强烈。但当GATT 1994及其附属协议对一些重要领域进行规范管理，而且报复性措施将招致损失时，这就提出了一个严峻问题：WTO管辖范围扩张的同时是否增加了规避规则的机会，从而可能损害WTO整套体制？服务贸易和知识产权协定中WTO议题在广度和深度上的扩张是显而易见的。

《服务贸易总协定》（GATS）

将服务贸易纳入GATT的想法最初是美国在1982年GATT部长级会议上提出的。发达国家服务业比较优势的变化进一步加快了纳入进程。例如，截止1981年，服务业在发达国家GDP中约占66％的比重，并吸纳了67％的就业。显然，如果要继续使发达国家在GATT中作出承诺，GATT体制下的多边贸易自由化就必须拓展至发达国家拥有重要出口利益的领域。

然而，将服务业纳入GATT被证明是非常艰难的。对于一个完全致力于规范货物贸易的协定来说，服务业是一个全新的议题。事实上，服务业长期以来一直被认为是“不可交易”的。它包含了名目众多的活动，且要求采用与货物存在根本性差别的供给方法。例如，服务业中有些分行业要求供给者与消费者近距离接触（如美容美发、餐饮和酒店业），有些则要求消费者流动（如旅游），或要求供给者在东道国建立商业形式（外商直接投资）。服务行业中有许多目的在于满足消费者的特定需求，因而并不存在如同商品供给那样通行的标准。服务贸易自由化并不能简单地通过关税削减来实现，而是要求修改那些影响货物、劳动力和资本流动的国内法规。许多发展中国家担心关键服务领域的国际规则将会对其国内主权造成冲击，同时也担心将服务业纳入GATT会使影响他们利益的议题不再被关注，如自愿出口限制和非关税壁垒。无论是发达国家还是发展中国家都不确定将服务业纳入GATT会产生何种影响，但他们最终都意识到服务业对其本国经济健康发展是至关重要的。对如此重要的产业作出减让显然不能草率行事，因此美国试图将服务业纳入GATT议题的尝试立即激起发展中国家结成了超过61个成员的抵制联盟。

将服务业纳入GATT议题的过程至少在起初并不是令人振奋的。由于众多国家阻挠，1982年部长级会议达成了一项“妥协”：正式制订一份服务业工作计划，允许GATT及其缔约方为服务业谈判的技术基础作前期准备。在埃斯特角城会议上达成了另一项类似的“妥协”，尽管这曾经长期遭到G10集团（成员包括阿根廷、巴西、埃及、印度、南斯拉夫、古巴、尼加拉瓜、尼日利亚、坦桑尼亚和秘鲁）的反对。而支持美国计划的对立联盟又受到其他发达国家的支持，因此服务业被纳入乌拉圭回合谈判议题。然而，尽管发展中国家可以通过双轨体制避免作出跨议题减让（即服务贸易谈判与货物贸易谈判相互独立），但《服务贸易总协定》仍然成为WTO协定下“一揽子承诺”的重要组成部分。为了使将来服务业谈判对自己更为有利，发展中国家曾试图对商业存在这种服务供给形式加以限制，但并未成功。此外，他们为使发达国家承诺确保以自然人流动方式进口服务所作出的积极努力至今也收效甚微。回想起来，与发展中国家未从纺织和农业减让中获得多少实质性收益相比，他们在服务业上虽作出了更多的让步但最终甚至一无所获。

从理论上来说，WTO将服务业纳入GATS标志着其管辖范围扩张的一次巨大飞跃，尤其是考虑到服务贸易壁垒的取消只能通过修改国内法规和制度来实现。例如，当一国允许从另一个拥有不同教育体制的国家引进医生和护士时，不可避免地要讨论引进的最低标准问题。然而，在实际操作中，GATS协定具有相当的限制性。就其结构而言，它与GATT 1994类似，不仅包括一套通用的原则和规定，也包括在成员方减让表中列明的适用于各亚行业的具体承诺，还有涉及特定行业的各种附件。第1条明确规定了GATS的适用范围及其对4种供给形式的适用方式：跨境交付（供给者和消费者无需流动）、境外消费、商业存在和自然人的临时流动。与GATT《农业协议》相似，GATS也为继续谈判设置了一个既定议程，它还与GATT一样将无差别作为首要原则。然而，由于欧盟及发展中国家要求协议减轻义务，因此GATS中规定的非歧视原则比GATT更具局限性。尽管最惠国待遇是普遍义务（第2条），但成员方可以列明最惠国待遇的诸多例外。国民待遇（第17条）是特定义务，而非普遍义务，这意味着它仅适用于在符合所列资格的前提下列入成员方减让表的服务行业。成员方政府可以自由地设定标准和资格要求，只要同一规定同等适用于国内外服务提供者即可。GATS还规定了市场准入的义务（第16条），原则上禁止采用6种形式的市场准入限制措施，除非成员方已在特定部门减让表中另有列明。与《北大西洋自由贸易协定》等其他国际协定不同，GATS中的绝大多数义务都是通过“肯定列表”生效的，这意味着GATS规则仅适用于各成员方具体列明的特定领域和范畴。

GATS有4个特别附属协议：自然人流动、金融服务、电信和空运服务。第一个协议激起了那些在自然人流动模式（即模式四）出口服务方面具有比较优势的发展中国家的极大不满。发达国家对通过自然人流动模式进口服务作出的承诺非常少；非关税壁垒仍然以“经济需求测试”形式存在；而《自然人流动附件》进一步明确规定，GATS仅仅适用于自然人的临时流动，而非移民。现在人们普遍认识到了这一附件中的承诺不足，至少有些发展中国家关注的问题已被提交至新一轮贸易谈判予以解决（第六章将讨论）。金融服务和电信服务被分别纳入GATS两个单独的附件。这主要是因为美国对其他国家在这些领域所作出的减让表示不满，这两个领域的谈判由此被推迟到马拉喀什谈判的最终期限之后才宣告结束。此外，为这些重要领域分别订立附件还有助于实现它们之间的互惠减让。金融服务和电信服务谈判分别于1997年12月和1997年2月结束。

尽管将服务业纳入GATT议题在起始阶段充满争议，但如今一些发展中国家已经开始意识到他们作为服务出口国所具备的潜能。通讯中心从西欧转移到发展中国家（如印度）就是很好的例子；印度甚至还是全球主要的软件出口国之一。此外，发展中国家也开始在GATS谈判议程设定过程中成功地扮演起重要角色。例如，“既定议程”第一阶段要求成员方在2001年之前为今后的谈判共同拟订一套指导方针和程序。为此目的，发展中国家于1999年组建了包括24个成员的联盟，成功制订了指导方针，并使之成为当前谈判的基础。

《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）

除GATS之外，TRIPs协定也是在马拉喀什谈判中签署的。将知识产权纳入GATT及随后发起的谈判甚至比服务业更具争议性，其原因不仅仅在于这一举措激发了人们前所未有的想象力，还在于TRIPs协定要求成员方修改其国内专利、版权及商标等法规，使其与新协定保持一致。更为重要的是，这一协定适用于药物等基本日常生活必需品，因而将对本国人民获取救生药品和技术的途径产生重要影响。尽管TRIPs协定签署已有10年，各成员方及其人民也开始了解TRIPs协定所要求的义务，但该协定引发的争论和愤怒却从未平息。

加强国际知识产权法规的想法早在乌拉圭回合之前就已存在。大多数国家都意识到，对知识产权各种形式（想法、创造、发明）的规定都存在一个严重缺陷，即难以阻止未对发明创造作出贡献者从发明创造的成果中受益。搭便车的风险将阻碍许多重要的发明与创造。因此，成员方纷纷制订了一些对知识产权加以保护的国内制度。从全球来看，1967年，世界知识产权组织（WIPO）正式成立，旨在管理为数众多的知识产权（IPRs）条约和协定。

尽管管理知识产权已经有一套方法安排，但美国和欧盟还是越来越担心他们作为知识产权出口国所拥有的比较优势会因廉价盗版商品而削弱。美国试图将TRIPs纳入GATT管辖范围的努力可追溯至东京回合。然而，发展中国家当时对这一想法提出了反对意见，并声称对知识产权国际规则的任何修改都应由专门负责处理这些问题的国际组织来完成，那就是WIPO。发展中国家的反对并不令人感到惊讶，因为发展中国家大多是知识产权的进口国，且其知识产权保护制度通常非常薄弱。发展中国家对把TRIPs纳入GATT提出质疑还有一些经济和社会方面的理论支持。例如，安妮·卡普琳（Ann Capling）指出，许多国家（直至最近包括发达国家）只能对药品专利提供弱化保护，因为专利保护会抬高必需药品的价格。她还进一步指出“专利所有者可能会对使用新技术提出苛刻的条件，或者直接拒绝授权使用新技术以维护其垄断地位”，由此“新创意、基本知识及技术进步”的传播实际上是被阻碍，而非得到鼓励。尽管如此，TRIPs最终还是被纳入乌拉圭回合谈判议题，继而成为WTO不可或缺的一部分，这有待解释。

除了发达国家（以及这些国家的公司）的利益驱使GATT不断向新议题扩张之外，将TRIPs纳入WTO还有以下三个原因。第一，在20世纪80年代末乌拉圭回合谈判进行的同时，美国开始对违反本国专利法的发展中国家实施单边贸易制裁。其中最令人生畏的是1988年《综合贸易和竞争法案》中的“特殊301条款”，依据该条款，美国贸易代表可以将那些拥有不良知识产权制度的国家（如巴西和印度）列入“优先观察名单”，并威胁实施单边贸易制裁。面对这样的威胁，发展中国家开始重新考虑自己的反对意见：将TRIPs纳入多边体制可能有助于制约美国的“侵略性单边主义”。第二，TRIPs协定构成了“全盘交易”的一部分，发展中国家在其他议题上获得了让步。第三，至少有一些发展中国家的谈判者在后来接受采访时透露，他们在谈判过程中忽略了TRIPs的一些技术细节问题，他们本以为，TRIPs协定仅仅适用于假冒产品。

图9　将TRIPs纳入GATT是一个新发展。发展中国家并未预计到GATT主持下谈判达成的新协定将超出假冒产品问题的范围。

乌拉圭回合结束后实际达成的协定相当复杂，包含7大部分的73个条款，涉及版权、商标、地理标识、工业设计、专利、集成电路布图设计及包括商业秘密在内的未披露信息。协定依然以GATT的透明度和非歧视原则作为基本原则，但进一步确立了成员方在知识产权所有7个方面必须遵守的最低标准。与GATT类似，大多数标准都是基于发达国家利益而制定的。虽然发展中国家被特别给予了更长的履约过渡期，但事实证明，考虑到发展中国家执行协定的成本，这些优待是远远不够的。TRIPs协定还内置了一些保障条款，例如第8条规定，成员方出于保护公共健康的目的在必要时有权采取违反专利保护的措施。但在实际操作中，发展中国家发现他们很难运用这些保障机制。TRIPs协定存在的一些问题，尤其是执行成本过高和有关专利的规定，被发展中国家和非政府组织作为重要议题提交给2001年多哈部长级会议（第六章将详细阐述）。

本章讨论的所有协议使我们对WTO复杂而广泛的规则体系有了全面了解。新议题一直不断地被纳入WTO。被称为“多哈发展议程”的新一轮贸易谈判如今正在如火如荼地进行。新一轮谈判不仅要解决现有协议中存在的问题，而且会不可避免地将WTO推向新的领域。

WTO管辖范围在广度和深度上的扩张一直饱受争议。大多数协议是在经过艰难谈判之后达成的，为保证所有相关成员方都能接受，协议中不得不留有许多混沌和矛盾之处。协议中这些政治性的分歧经常被提交到争端解决机制以寻求合法的解决途径。在下一章，我将分析WTO作为国际组织所拥有的法律制度。

注释

1　关税升级（Tariff Escalation），是指对初级产品采取零关税或低关税，而随着加工程度的提高，对加工品的关税税率随之提高的关税管理办法。关税升级可以使加工品的增值部分（产品价值本身扣除产品投入价值）的被保护程度提高，即关税的有效保护水平高于其名义保护水平。各国为提高本国加工业和制造业的国际竞争力，在设计关税体系时往往采取关税升级的模式。但是，也有些国家存在随着产品加工程度提高而关税水平下降的现象（称为关税降级，Tariff De-escalation），关税降级会使本国加工业和制造业处于不利的竞争地位。

2　根据《农业协议》，综合支持量（ASM）指“给基本农产品生产者生产某项特定农产品提供的，或者给农产品生产者全体生产非特定农产品提供的年度支持措施的货币价值”。综合支持量是从经合组织（OECD）常用的PSE（生产者补贴等值）演化出来的，两者基本相似。作为衡量国内支持的尺度或标准，两者均等于国内价格与世界市场价格的差额乘以生产量，再加上不按产量或价格提供的国内补贴的总和。

第五章
争端解决

许多谈判代表和学者都认为，乌拉圭回合谈判取得了许多成果，而所有这些成果中最令人瞩目的当属强大的争端解决谅解机制（DSU）。这一强大机制的出现将WTO的法制化提高到了一个前所未有的水平。在一项题为“法制化与国际政治学”的研究中，以朱迪思·戈尔茨坦（Judith Goldstein）、迈尔斯·卡勒（Miles Kahler）、罗伯特·基奥恩（Robert Keohane）、安妮-玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）为首的多位学者从三个关键方面分析了法制化的概念：义务性、明确性与授权性。在这三方面，WTO都堪称典范。WTO成员有义务遵守WTO规则，否则将面临惩罚。WTO对成员方的行为作出了明确规定。在发生争端时，成员方可授权争端解决专家组、上诉机构，乃至争端解决机构解决这些争端。争端解决谅解机制使WTO真正富有效力，其规则能够被自动地强制执行，并产生与GATT截然不同的效果。这是整个体制的重大进步，使得发达国家（尤其是美国）无法再以GATT效力和强制性不足为借口来采取单边或双边措施，同时加强了国际贸易体制的确定性和可预见性，这是发展中国家尤为看重的。

在本章，我将通过集中讲述WTO的争端解决程序及一些重大案例来剖析其争端解决的效力。随着WTO法规的日益完善，WTO的法制化也在不断发展。不过，本章将重点突出WTO法制化进程中存在的两个根本性问题。第一，WTO规则法制化建设的新进展与实际上创造这些规则的临时性的非正式程序（第三章中已作讨论）形成了鲜明的对照。WTO规则的非正式制定程序与其执行时高度法制化之间的矛盾使WTO如今面临着来自各方面的挑战。如果这些矛盾无法得到正确的解决，WTO将面临解体的危险。第二，虽然发展中国家期望拥有一个以规则为基的更强大体制（DSU有助于建立这一体制），但他们在实践中却发现根本无法将这一体制为自己所用。鉴于这些困难，WTO体制以其目前状态能否实现可持续发展变得更加扑朔迷离。

WTO中的争端解决

《建立WTO协定》第16条第1款规定，WTO应以GATT 1947遵循的“决定、程序和惯例”为指导。尽管这项规定旨在使WTO与GATT保持延续性，但WTO机构下的DSU依然在以下几个重要方面与GATT存在明显差异。

第一，DSU为WTO建立了独立统一的争端解决体系，这与东京回合守则中多种争端解决程序并存的情况截然相反。此项规定的例外也在附录2中明确列出。

第二，非常重要的是，WTO争端解决程序引入了一定程度的、GATT中并不存在的自动实施机制。这是因为GATT争端解决依据“协商一致”原则来运作，这意味着包括涉案方在内的任何成员先可以阻止专家小组的成立，后可以拒绝接受专家小组的报告。与之不同，WTO争端解决则依据“反向协商一致”原则¹来运作。这意味着，一旦涉案方无法通过协商方式解决相互之间的争端，专家小组就将成立，除非争端解决机构（DSB，总理事会的职责之一，由WTO全体成员方组成）一致否决成立专家小组（第4条），或一致同意拒绝执行专家小组的裁决（第17条第14款）。同样地，全体成员方一致否决才能拒绝执行专家小组（或上诉机构）作出的裁决。从WTO成员方推荐的专家名单中选取出来3至5位资深政府和/或非政府个人（第8条）组成专家小组。DSU对专家小组的工作程序（modus operandi）作出了明确的规定。

第三，DSU为WTO确立了GATT中并不存在的上诉程序。约翰·杰克逊（John Jackson）将上诉程序的引入诠释为换取通过“反向协商一致”自动执行专家小组裁决的补偿品（quid pro quo）。上诉机构只负责司法解释等事务，它无权重新审核证据或解决新问题。上诉机构报告是终决性的，DSB必须执行，除非“反向协商一致”同意拒绝执行。

第四，DSU改进了对执行DSB裁决的监督机制，事实上这也是GATT所不具备的。如果被裁定违约的一方没有在“合理期限内”采取改进措施，DSU第22条第2款要求争端各方就受损方的补偿问题进行协商。如果无法达成补偿协议，DSB可授权予以报复。除非DSB通过协商一致的方式否决这一授权。

最后，DSU的所有条款对每一阶段都有明确的时间限定（见表3）。在GATT中，案件有可能在涉案成员之间迟迟得不到解决，从而使受损方承受高昂的代价。发展中国家尤其对这些代价表示忧虑，因此，即使在他们认为最终裁决结果很有可能对自身有益时，他们对把争端提交至GATT裁决也会表现得相当谨慎。而在WTO中，不仅争端解决程序每个阶段都有明确的时间限定，而且如果涉及到易腐产品或是发展中国家起诉发达国家的案件，争端解决程序还可以加快。

尽管WTO下的DSU比GATT争端解决程序强大许多，但这一手段还有赖于成员方自己来运用。这符合WTO成员驱动的本质特征，并与GATT一脉相承。成员国需要时刻关注其他成员方贸易政策对自身利益造成的影响，各国企业和消费者也需要时刻关注WTO规则，以免因违反规则而受到影响。WTO规则要求所有成员方公开其贸易法规，如有变更必须通知WTO，同时在其他成员方请求进一步获取有关信息时积极配合，这无疑为上述的保持关注提供了便利。此外，WTO还定期进行贸易政策审议。贸易政策审议机制（TPRM）的详细规定列在附件3中，并成为WTO协定不可分割的组成部分。这一机制的最高机构是贸易政策审议机构（总理事会的职责之一），但具体审议工作由秘书处负责。

表3　争端解决程序的各阶段

贸易政策审议机制有三项目标。第一，通过定期监督确保成员方贸易政策的透明度；第二，提高公众和政府间讨论问题的质量；第三，促进对世界贸易体制的政策效应作出多边评估。每一项审议都包含两份文件，一份是被审议成员方政府准备的文件，另一份是由WTO贸易政策审议部门准备的文件。在全球贸易中占据最大份额的国家接受审议的次数最为频繁，例如，“四方集团”（加拿大、欧盟、日本和美国）的成员每两年审议一次。接下来的16个国家（就全球贸易份额而言）每4年审议一次。而最不发达国家审议的周期更长（有时超过6年）。然而，由秘书处公布的贸易政策审议若显示出成员方贸易政策存在违约行为，还不足以使争端解决机构采取行动。争端解决程序只有在成员方正式提出申诉之后才能启动。

成员方可以在三种情况下向DSM提出申诉，这在GATT 1994第23条中有明确规定，并在《争端解决附件》中有详细阐述。第一，当一成员方违反WTO规则，如有初步证据（prima facie）显示受损方利益正在“丧失和减损”，则受损成员方可提请DSB注意。这种被指称违反WTO规则的案例数不胜数。伯纳德·霍克曼和迈克尔·考斯泰基指出，绝大多数案件都是因违背非歧视原则而被指违约。第二，成员方也可以提出“非违约之诉”，即如果成员方认为其根据WTO下某项协议获得的利益正在“由于其他成员实施某项措施（无论该措施是否违反该协议的规定）”而丧失或减损，都可以向WTO提出申诉。第三种申诉称为“情势”申诉。即便不符合前两种申诉的情况，只要成员方认为其根据WTO协定获得的利益正在由于“任何其他情况”而受到损害，就可以对冒犯方提起申诉。这些申诉条款表明该法律体系已远远超出对文本的狭隘解释，进而体现了WTO协议的本质精神。如果争端各方之间的磋商在60天内没有结果，任何以上三种情况下的申诉都会自动促成专家小组的成立，并进入下一阶段的审理。如果败诉方没有执行DSB裁决建议，则可授权对其采取报复措施。

报复措施包括对败诉方提高关税，具体方式取决于个案和涉案成员方的具体情况。例如，在欧盟香蕉争端案中（厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥和美国对欧盟有关向非洲、加勒比海及太平洋地区国家分配进口配额的方案提出申诉，专家小组最后作出了对申诉方有利的裁决），美国获得授权采取“旋转报复措施”。据此，美国每隔6个月对欧盟不同系列的出口产品征收100％税率的报复性关税，从而给欧盟的多个不同部门造成了损失。此次争端成为首次授权实施交叉报复的里程碑式案例。胜诉之后，厄瓜多尔提出其从欧盟的进口量太小（总计2亿美元），不足以采取全面报复，因此转而通过暂时中止其他协议下（如TRIPs）减让义务的方式来实施交叉报复。值得注意的是，申诉解决机制通常不把补偿性支付包括在内，这种做法也是从GATT延续而来，除了1981年的一个案件外（新西兰对芬兰给予补偿），GATT从来没有采用过补偿性支付。WTO唯一一次采用补偿性支付是在2000年美国与澳大利亚之间发生争端之时，澳大利亚一项非法出口补贴的受益者被判对美国造成的损失作出补偿。

上述所有这些发展都表明WTO下的争端解决机制比GATT时代有了巨大的进步。然而，在日益法制化的同时，DSU依然保留了协定的政治基础。例如，争端解决专家小组成员由成员方从专家名单中推举，且成员构成必须经由争端各方同意。此外，虽然法律争端由指定的专家小组负责解决，但最终裁定机构仍然是由全体成员方组成的争端解决机构。无可否认，鉴于反向协商一致的要求，DSB在实际操作中几无可能否决专家小组或上诉机构的决定。不过，这种政治权力的保留，尽管表面看似并无实效，依然十分重要，它很好地反映出WTO在政治化和法制化之间寻求平衡而陷入的困境。我们将在下文讨论两者间的矛盾。

法制化过程中的政治影响因素

原则上来说，法制化是以规则为基贸易体制的精髓所在。然而，如果不考虑以下两个因素，法制化的实际效果是无法估量的：法制化实施的体制环境和赋予法制化内容和指导的政治程序。

尽管上文已经论述了WTO规则具有自动约束的特性，且可以通过法律手段强制实施，但这种法制化与第三章所讨论的非正式规则制定程序显得很不协调。DSU把武断性裁决程序达成的决定视为具有法律约束力的协议，并可予以强制实施。强大的法规体系与实际确立该体系过程中非制度化决策程序之间显然矛盾重重。发展中国家则是其中最大的受害者，他们不得不接受一套规则体系的法制化约束，这套规则并非由他们来制定，但他们却必须遵守，否则将面临报复的风险。

法制化的代价还因WTO管辖范围的扩张而大大增加。在第四章，我们已经分析，WTO的管辖范围已侵入到国内法规以及国内主权领域。而法制化意味着成员方必须遵守这些富有争议的WTO规则，必要时甚至还需要对国内法律作出修改。我们前面已经讨论过关于WTO管辖范围扩张引发的案例，即美国/欧盟激素牛肉争端。WTO作出了有利于美国的裁决，并裁定欧盟禁止进口含激素牛肉的做法违反了WTO有关规定，这一裁决在很多方面被认为是WTO法律干预了人们的文化传统和基本饮食习惯。另一个类似的案例是海虾—海龟争端，这是由印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国在1997年针对美国向DSB提出的申诉。在本案中，美国为了保护海龟（濒危物种）和出于国内捕捞产业反对非公平竞争的压力，禁止从那些在虾网上没有安装防止误捕海龟装置的国家进口虾类产品。美国援引GATT第20条g款为自己的进口禁令辩护，该款允许出于“保护可用尽的自然资源”目的而采取贸易限制措施。专家小组裁定美国违反了第20条中“该项措施不得构成对贸易的变相限制”的要求。然而，上诉机构推翻了这一裁决，认为这一禁令符合第20条g款的规定，尽管上诉机构也同意专家小组关于这一禁令造成了不合理歧视的裁定（因为美国没有给予其对象国足够时间以满足其要求）。虽然裁决对美国提出了指责，但它依然引起了广泛的争论。这被视为一些成员方可以将本国标准强加给其他成员方的又一案例。而且，该案件还被认为提供了一个危险的先例，即允许成员方适用那些并不影响产品物理特征的生产程序标准，这种做法远远超出了WTO规则的允许范畴。

先例问题以及WTO法律范围的扩张让我们看到DSU存在的第二大问题，即法制化本身的程序问题。国际贸易法专家约翰·杰克逊指出，在国际法中，遵循先例原则（stare decisis）或判例法的普遍适用并不可行。然而，在GATT争端解决的实际过程中，包括正式的争端解决专家小组的审理过程中，先前的判例经常被用作裁决的参考。WTO下的DSU依然如此，甚至包括制定决策在内的其他制度化程序也遵循了以前的先例。因而，裁决变成了协议下“惯例”（如果不存在正式的判例）的一部分，进而影响着专家小组和上诉机构今后的裁决结果。格雷戈里·谢弗（Gregory Shaffer）这样写道：“WTO的个案并不仅仅包含其单个争端的裁决结果。WTO专家小组和上诉机构的裁决也会对将来的案件产生深远影响。”这对发展中国家来说是一个严峻问题。因为那些DSM的积极参与者能够有效地对WTO法规施加有利于自己的影响，而发展中国家却少参与，下文将对此作进一步的说明。

除上述讨论之外，上诉机构在作出具有深远影响的法律解释、创建判例，以及形成法律体系过程中的角色倾向也显得问题重重。一些磋商困难的争议问题往往会被直接提交给DSB进行裁决。一旦DSB对该问题作出判决，那些从未达成一致、富有争议的规则就会隐秘而合法地进入WTO。鉴于WTO规则具有侵入性，对这些具有争议的问题进行谨慎的磋商显得尤为重要，成员方应该对所签协议及其影响有充分了解。如果以DSB判决取代磋商，WTO将面临其协议合法性和长期稳定性被削弱的风险。

争端解决程序中的发展中国家

尽管存在上文提及的诸多问题，但争端解决机制从表面来看一直很成功。例如，霍克曼和考斯泰基指出，在1995年至2000年间，成员方向WTO提请的申诉超过160件，年均案例数是GATT时期的三倍多。发展中国家涉案数也在不断增加：发展中国家在超过30％的案件中成为申诉方或被诉方。而且，大多数案件都能够得到圆满解决，到目前为止，真正需要采取报复措施的案件只有两起。争端解决机制的成功不仅体现在那些提交专家小组审理的案件上，还体现在通过磋商阶段就化解的案件上。可以说，“处于法律阴影下”的磋商会防止成员方的争端升级到只有成立专家小组才能解决的地步。

然而，对案件数量的进一步分析也揭示了不太乐观的画面。在一项重大研究中，埃里克·莱因哈特（Eric Reinhardt）和马克·布施（Marc Busch）发现发展中国家“在WTO体制中对发达国家提出申诉的数量比在1989年后GATT体制下少了1/3”。与之相比，发展中国家成为申诉对象国的可能性却提高了5倍。谢弗还指出，发展中国家还很少利用WTO允许作为第三方参与起诉的规定。截止到2002年8月，在WTO最初的273个案件中，只有巴西、印度和墨西哥作为第三方参与次数超过8次，而欧盟作为第三方参与41次，美国参与32次。这些数字表明，就积极参与争端解决程序而言，发展中国家已处于争端解决机制的边缘。这一边缘化代价高昂，而且影响深远：WTO规则仍然在不断发展，发达国家对这一进程施加了对其有利的影响，而发展中国家却只能站在一旁观看。

发展中国家被争端解决程序边缘化有多个原因：第一，援用争端解决机制的成本太高。鉴于每个案件复杂的技术问题及几年来积累的大卷法律文本，具备专业的法律知识是有效参与的前提。然而，发展中国家本土有关WTO问题的法律专家十分稀缺，且聘请私人律师成本极高。例如，据谢弗记录，仅就一个小案件来说，律师事务所代理发展中国家直至专家小组阶段结束所需的费用就高达200,000英镑。在一些大案中，如柯达诉日本富士胶卷案，律师向其每个客户索要的费用高达1,000多万美元。对发展中国家来说，他们的确很难筹措到如此巨额的资金。

第二，即便当发展中国家的确涉入某些对自身意义重大的案件，他们也是“一次性”而非“反复”参与其中。谢弗指出，这些“一次性”参与者往往受到企业或发达国家的资助，通常旨在化解特定的案件纠纷，而不是寻求保护其国家长远的整体利益。这就暗藏着一个恶性循环：缺乏持续的参与和对整体利益的关注使“一次性”参与的成本甚至更高，从而进一步削弱了发展中国家将有关申诉提请DSB裁决的意愿。

第三，鉴于WTO成员驱动的特征，成员方自己有责任将某一案件提交WTO审理。但这很难做到，并不仅仅是因为参与的成本很高，在作出裁决之前需对相关资源进行封锁，而且还在于实力强大的成员方有可能寻求WTO规则约束以外的单边惩罚措施对弱势的申诉方实施报复。几乎没有发展中国家敢于冒这样的风险。

第四，即使有时发展中国家决定向WTO提出申诉并最终赢得胜利，WTO裁决的执行仍依赖于贸易报复措施，而不是补偿性支付。小型发展中国家由于其在世界贸易中所占份额较小而几乎没有可供采取的贸易制裁手段。举例来说，假设小国A对“四方集团”中B国胜诉，并被授权对从B国进口的某些产品征收高额关税，但这样的关税措施对B国的经济很难造成影响，因为A国市场在B国出口中仅占微不足道的一部分。另一方面，A国国内相关部门可能遭受巨大的损失，尤其当B国是A国某种特定产品主要供应者时。因此，即便胜算很大，意识到报复带来的损失还是会让A国不情愿就争端向WTO提出申诉。它反而会期望在WTO体制外寻找解决争端的途径。小国不愿提出申诉这一现象有事实依据：迄今为止，没有任何一个最不发达国家作为申诉方或被诉方进入WTO争端解决机制。

鉴于争端解决机制存在不平衡，特别是个案裁决结果有可能对WTO法律造成长远影响，人们为此采取了一些应对措施。一个重要举措是成立“WTO法律咨询中心”，其主要职责是向发展中国家提供切实可行的建议。此外，人们还提出了几项改革建议。其中，重新审议争端解决程序的议题已被列入“多哈发展回合”谈判的议程——正在进行中的新一轮贸易谈判（第六章将详细讨论）。关于改革建议的分歧已在发达国家和发展中国家之间初步显现。总体看来，发展中国家要求获得更长的执行期、在最不发达国家首都进行磋商以削减前往日内瓦的差旅费、进一步发挥“WTO法律咨询中心”的作用及要求授权集体报复和贸易补偿。然而，发达国家却要求进一步缩短执行期、扩大公众参与、加强监督机制和弱化报复程序。到目前为止，这些分歧还没有丝毫化解的迹象。部分原因是由于研究和政策界尚未就可促进成员遵循规则的因素达成一致。有些学者强调报复措施或至少是具有实效的报复威胁的重要性，其他一些学者则指出遵守国际体制下的任何标准和规则是社会化、不断学习和遵守信誉的结果。与此同时，WTO议题及其争端解决机制的管辖范围仍然还在很多新的方面不断向外扩张。

注释

1　争端解决规则采取了独特的“反向协商一致”的决策规则。它与“协商一致”同意通过拟议中的事项相反，争端解决机构是协商一致反对，否则该事项通过。换言之，在争端解决机构审议有关事项时，只要不是所有参加成员协商一致反对，则视为通过。“反向协商一致”决策规则，有利于专家小组的成立、专家小组或上诉机构的建议或裁决的通过、补偿或报复裁决的通过。因此，任何想阻止裁决获得通过的成员都必须说服其他所有成员，包括争端中的对手，从而排除败诉方单方面阻挠的可能。这些“反向协商一致”的决策规则有效地消除了1947年关贸总协定争端解决程序中存在的阻止多边争端解决进程的可能性。再加上争端解决的结案时间表有严格规定，“反向协商一致”决策规则就可以保证整个争端解决程序进展得更快和更主动。

第六章
多哈发展议程

前面几章阐述了自WTO成立以来就存在的以及伴随WTO发展而衍生出来的种种争论。在一片争论声中，WTO发起的第一轮多边贸易谈判于2001年11月正式启动——称为“多哈发展议程”（DDA）。当前，虽然很难准确预测这轮谈判结果如何，但有两点确定无疑。第一，这轮谈判能否取得成功不仅关系到特定国家的利益，而且还关系到WTO作为国际组织的可信赖程度。在WTO成立的最初10年，成员方对GATT的种种不满情绪日益高涨，发展中国家在乌拉圭回合中没有获得成功，WTO的五次部长级会议中的两次都无果而终。成员方普遍对WTO感到失望，纷纷转向寻求双边和区域经贸合作，从而对WTO存在的实际意义构成威胁，并使得弱者的地位进一步削弱。正如其名所示，多哈发展议程在试图拓展WTO协定管辖范围的同时，也旨在扭转发展中国家及其民族所面临的问题。鉴于WTO曾经令人失望和剥夺公权的惨痛历史，WTO这次再也无法承受失败。第二，DDA原定2005年1月的结束期限已被证明是过于乐观和不现实的；如今，所有的谈判者、政治家和分析家都认识到谈判比原先设想的要更加艰辛和复杂。在本章，我将探讨DDA发起的背景（包括简要介绍曾首次试图发起新一轮谈判却未成功的西雅图部长级会议），并将回顾DDA的议题内容和迄今为止所取得的进展，这将有助于我们更好地洞察WTO谈判的最新动态。

新一轮谈判出师不利：1999年西雅图部长级会议

尽管DDA是2001年11月在多哈WTO第四届部长级会议上正式发起的，但DDA的根源却在于1999年11月失败的西雅图部长级会议。谈判者曾希望在西雅图发起新一轮发展贸易谈判回合，但西雅图部长级会议本身却在非政府组织（NGOs）的游行示威中以溃败告终。成千上万的示威者（绝大多数是非暴力示威者，但也有一些是无政府主义者，估计有3万至6万人）出现在西雅图街道上举行抗议WTO的活动。公众的愤怒令国际组织官员和谈判者感到十分震惊，因为传统上GATT/WTO贸易谈判深奥的技术性内容一向使其免受公众监督。WTO民主的缺乏是此次愤怒爆发的导火索。我将在下一章讨论WTO缺乏民主的根源。

图10　西雅图之争，1999年

尽管某些WTO成员方倾向于认为西雅图部长级会议的失败是非政府组织力量崛起的直接后果，然而，即使没有公众的不满，新一轮谈判能否成功发起也是非常值得怀疑的。在西雅图部长级会议的筹备阶段，所有成员方都把精力集中于选举新一任总干事以接替雷纳托·鲁杰罗，这便浪费了准备西雅图会议所必需的时间和精力。成员方为发起“千年回合”谈判而争论不休、意见不一。发起新一轮谈判的动力主要来自于发达国家，他们认为只有扩充WTO既有协议的管辖范围才能获得新的收益。自1996年以来，欧盟就一直致力于增加“新加坡议题”（上文提过，“新加坡议题”包括竞争政策、投资措施、政府采购的透明度及贸易便利化）。美国和加拿大希望改进“争端解决机制”的透明度；由克林顿执政的美国在西雅图会议的最后一刻还提议WTO成立贸易与劳工工作组。

发展中国家对发达国家提出的几乎所有建议都持抵制态度。劳工标准问题在1996年新加坡部长级会议上就曾引发激烈争论，成员方最后一致认为，这一争议的相关事务属于国际劳工组织而非WTO的管辖范围。美国在西雅图会议上旧事重提被视为给发展中国家的沉重打击。发展中国家的立场很鲜明：在所谓“执行议题”未得到解决之前，毫无必要发起新一轮谈判。“执行议题”是指乌拉圭回合中未能兑现的承诺以及发展中国家为执行协议所承担的始料未及的巨额成本。双方都在西雅图部长级会议上坚持自己的立场，并拒绝作出任何妥协。

WTO运作程序的不透明性（第三章已讨论）让矛盾进一步恶化。西雅图会议主席发表的声明加深了发达国家与发展中国家之间的分歧，而对加强WTO运作的民主基础却毫无益处。例如，美国贸易谈判代表查琳·巴尔舍夫斯基（Charlene Barshefsky）曾公开表示，如果谈判无法达成协商一致的文本协议，“我将保留一切权力采用更加独断的方式达成最后结果。毫无疑问，我作为会议主席有权这样做或者说需要这样做。”发展中国家对此愤怒不已；最终，西雅图部长级会议以失败而告终。

多哈发展议程：2001年多哈部长级会议

随着多哈部长级会议的临近，这些重点关注问题并没有多大改变。然而，2001年11月多哈部长级会议还是作出了发起“多哈发展议程”的决定。两年前还疑问重重的问题此时却能达成妥协，这是由三方面因素决定的。第一，鉴于西雅图部长级会议的溃败，尤其是9/11恐怖事件的发生，许多国家重新认识到需要采取重大举措以维护多边合作的最后一丝威信。第二，西雅图部长级会议结束后，成员方有意识地在多哈部长级会议筹备期间采取一些措施以改进决策程序，其中有些措施在第三章中已作讨论。WTO也开始提高其对外透明度，以使非政府组织更多地获得信息。第三，发展中国家的许多联盟在多哈会议最后阶段开始出现分化，因为其成员经不住各种双边协定的诱惑而分崩离析。艾琳·科瓦（Aileen Kwa）对多哈部长级会议及其准备过程中用以打破发展中国家对立阵营的各种“胡萝卜加大棒”手段进行了非常有趣的描述。下框集中描述了“志同道合集团”是如何在多哈会议上被“打败”而达成“妥协”的。

发展中国家的“志同道合集团”（LMG）

LMG成立于1996年，最初包括古巴、埃及、印度、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦、坦桑尼亚和乌干达。到多哈部长级会议开幕时，成员数量已经扩大至14个。LMG极力反对在解决执行议题前开展任何新的谈判，并出具了几个具体议题的详细技术性文献。该集团几乎没有对发达世界作出任何让步。

意识到屈服于LMG的要求需付出高昂代价，“四方集团”开始有针对性地对LMG中的特定成员国给予优惠性减让。有些对此作出了回应。非洲国家接受了欧盟委员会的TRIPs和公共健康宣言，以及非洲、加勒比和太平洋国家集团（ACP）的WTO豁免权。作为回报，他们放弃了在工业品关税、环境以及“新加坡议题”上开展谈判的反对立场。对于这些最弱小的集团成员来说，帮助他们加强能力建设以及给予发展援助是很重要的。埃及人得到了一份援助计划，巴基斯坦人不仅得到了美国的援助计划，还得到了欧盟委员会增加纺织品配额的承诺。

与此同时，各种“大棒”也在挥舞。发展中国家被告知，ACP集团的豁免权以及TRIPs和公共健康宣言有可能被撤销。小国被警告，他们享受的优惠也有可能被取消。各国部长们被告知，要么召回持反对意见的大使，要么确保大使软化他们的反对意见。据称多哈会议之后，LMG派驻的3位大使就因其强硬的反对立场而被宣布从日内瓦召回。

一旦分裂进程开始，就会滋生出多米诺效应。一位LMG成员国的大使解释道：“一旦其他国家清楚意识到某些成员国的退缩，他们不得不从政治角度考虑其坚持反对立场的必要性。”2001年11月14日，当印度成为最后的反对者时，“多哈发展议程”正式发起。

资料来源：阿姆里塔·纳利卡、约翰·奥德尔，“协商联盟的严格分配战略：志同道合集团与世界贸易组织”，载于约翰·奥德尔主编，《谈判贸易：WTO中的发展中国家和北美自由贸易协定》，剑桥：剑桥大学出版社，2006。

尽管发展中国家的反对没有阻止新一轮贸易谈判的成功发起，但他们的积极参与也并非一无所获。也许最大的成果就是WTO给予发展问题足够的关注，并将新一轮谈判命名为“多哈发展议程”。《多哈部长宣言》主体部分第2段声明：“WTO绝大多数成员方是发展中国家，我们努力将他们的需求和利益置于此次宣言工作计划的核心。”阿尔温德·帕纳格里亚（Arvind Panagariya）注意到这份部长宣言的主体部分29次提及“最不发达国家”、24次提及“发展中国家”、19次提及“LDC”，同时还有许多附件涉及到发展中国家特别关注的重要议题。不过，值得强调的是，“多哈发展议程”仅仅是未来谈判的一个框架，至于谈判的实际内容以及最终的协议将会如何，仍需进一步的磋商。

在发展中国家取得的诸多胜利中，多哈部长级会议之后最经常被提到的是《与贸易有关的知识产权和公共健康宣言》。《宣言》的背后是许多发展中国家为更便捷地获得治疗HIV/AIDS所需的受专利保护的昂贵药物而进行的斗争（见下框）。在内容上，《宣言》大部分遵循了发展中国家提出的建议，特别是TRIPs联盟和公共健康联盟提出的要求。《宣言》声明：“TRIPs协定不得也不应阻止成员方为保护公共健康而采取相关措施……为此，我们重申WTO成员方有权充分援引TRIPs协定中为达成此项目标而设计的灵活规定。”《宣言》的确是一个政治产物，但其重要性已远远超出象征意义。《宣言》使得成员方很难对另一成员方由于公共健康突发事件而采取的专利药品强制许可或平行进口行为提起申诉。成员方在决定是否构成全国性突发事件这一问题上还可保留诸多回旋余地。此外，对于最不发达国家，《宣言》还将医药产品的过渡期又延长了10年，即延长至2016年。

艾滋病和TRIPs

在TRIPs缔结之前，许多发展中国家对药品提供最低限度的专利保护，以保证公众获得廉价药品。然而，在TRIPs下，这一状况发生了改变。TRIPs不仅要求发展中国家提供专利保护，而且还严格限制了强制许可的条件（强制许可是指在没有得到专利权人许可的情况下赋予另一方生产产品的权利，旨在生产更多可供使用的普通药物）。在国内出现突发事件的情况下，可实施强制许可，但所生产的普通药物只能用于国内市场，禁止用于出口。

面对艾滋病的威胁，南非于1997年12月颁布实施了一部《药品法》，实施强制许可生产普通HIV/AIDS药品。该部法律还允许平行进口，以便让南非能够进口最便宜的专利药品。

南非药品企业向比勒陀利亚高级法院提起上诉。他们声称，《药品法》授权未加补偿的强制许可违反了宪法要求保护产权的规定，也违背了TRIPs的相关条款。美国也对此表示支持，不仅将南非列入“301条款”下的“观察名单”，而且还对从南非的进口取消了普惠制下所享受的免税待遇。巴西和泰国也承受过类似压力，他们也曾援引TRIPs下的突发紧急条款来授权强制许可以解决AIDS危机。

药品商和美国采取的这些严厉措施促使发展中国家联盟和非政府组织采取回应之策。发展中国家联盟认为，公司的贪欲与无以计数的本可预防的HIV/AIDS死亡事件直接相关。他们还进一步指出，美国竭力阻止其他成员方援引TRIPs旨在挽救生命的紧急例外条款。在“非洲集团”的带领下，发展中国家和非政府组织努力寻求通过部长宣言，以明确TRIPs关于公共健康的规定，并保障成员方将公共健康和福利置于专利保护之上的权利。正是由于发展中国家和非政府组织的共同努力，《与贸易有关的知识产权和公共健康宣言》才最终在多哈部长级会议上一致通过。

资料来源：约翰·奥德尔、苏珊·塞尔（Susan Sell），“重塑议题，知识产权和公共健康联盟，2001”，载于约翰·奥德尔主编，《谈判贸易：WTO中的发展中国家和北美自由贸易协定》，剑桥：剑桥大学出版社，2006。

除了《与贸易有关的知识产权和公共健康宣言》外，发展中国家还得到改进非农产品市场准入的许诺。在农业方面，《多哈部长宣言》同意对发展中国家实施特殊和差别待遇，以保证满足发展中国家的发展需求，包括食品安全和农村发展。与执行有关的议题在《宣言》的主体部分以及独立决议中均有提及。WTO还在与发展中国家利益密切相关的领域新成立了两个工作组，即“贸易、债务和财务工作组”和“贸易与技术转让工作组”。《宣言》还集中讨论了加强对发展中国家的技术援助和能力建设问题，并对最不发达国家和弱小经济体的需求给予了特别关注。《宣言》拟定澄清和改进反倾销、补贴和反补贴措施的议程被许多发展中国家认为是美国作出的最大让步之一。与克林顿政府最后一刻企图将劳工标准提上西雅图会议谈判桌不同，这次的主体宣言仅仅重申了新加坡部长级会议达成的决定。其中第44段还确认特殊和差别待遇条款（S&D）“构成了WTO协定不可缺少的组成部分”。诚然，发展中国家收获颇丰，但他们为此付出了什么代价呢？

作为获得上述收益的回报，发展中国家可能付出了高昂代价。尽管他们要求在发起新一轮回合谈判之前解决执行议题，但这一要求又不得不与新一轮的谈判进程相联系，并以此换取发达国家作出新的承诺。这就意味着发展中国家将为从乌拉圭回合中得到的收益付出双倍的代价——这恰恰是LMG集团试图努力避免的结果。通过最后一刻含糊不清的语言和精明的谈判，新加坡议题最终还是被纳入了“多哈发展议程”。新加坡议题被纳入谈判过程中存在的问题在第三章已作讨论。含混不清的措词和饱受争议的谈判程序同样也成为2003年坎昆部长级会议面临的重大难题。在与发展中国家利益密切相关的领域，如技术援助、技术转让以及为小型经济体拟定的新工作计划，几乎没有达成任何实质性成果。由于对这些能力建设和技术转让活动的资金来源缺乏明确规定，这些条款可能只是一个美好的愿望。

从很多方面来看，将新一轮回合命名为“多哈发展议程”表明所有成员方意图帮助被边缘化的发展中国家重拾信心。然而，“多哈发展议程”的谈判程序意味着发展中国家的信心依然只能是薄弱的。即使多哈部长级会议前期准备程序提高了内部透明度，并允许发展中国家积极参与，但是许多发展中国家在私下接受笔者采访时却抱怨在多哈会议真正到来时，这些有助益的做法都被弃之于九霄云外。例如，尽管印度和巴基斯坦对斯图尔特·哈宾森依据其职权发布的主席文本提出强烈抗议，但该文本最终还是被用作谈判的基础。对成员国政府施加双边压力的事例有很多。同样，谈判中还发生过许多令大使承受压力而处境“艰难”的轶事（例如，有位大使曾被责问道：“你是想被请教，还是想受凌辱？”）在如此情形下协商一致达成的DDA终究大大延缓了接下来坎昆部长级会议的谈判进程。

坎昆溃败

贸易谈判代表们2003年9月在坎昆相聚于两年一度的部长级会议，努力争取在2005年1月的最后期限之前结束DDA谈判。在根据《多哈宣言》设立的贸易谈判委员会（TNC）的组织下，成员方花了两年的时间筹备坎昆部长级会议。TNC下设7个谈判小组，就各个特定议题分别进行谈判——农业、非农业市场准入（NAMA）、服务业、规则、贸易与环境、葡萄酒和烈酒的地理标识以及争端解决谅解机制的改革。然而，谈判过程的组织和简化依然无法克服成员方在所讨论的各项议题之间的严重政治分歧，最终，坎昆会议以失败而告终。

2002年时谈判多次错过最后期限，且成果不多。该年最成功的当属TRIPs理事会就缺乏自主生产能力的成员方平行进口必需药品达成的协议。根据该协议，发展中国家如今可以从其他发展中国家进口通过强制许可生产的廉价普通药物。接下来的谈判进程则主要是围绕极其敏感的农业议题而展开，然而，议题之间的分歧依然存在。随着坎昆部长级会议召开日期的日益临近，总理事会主席——卡洛斯·佩雷斯·德尔卡斯蒂略大使——凭借职权发布一份折中的主席文本以期打破僵局。这份文本所激起的发展中国家的反应在第三章已作讨论。欧盟和美国联合发布的农业文本（8月13日）丝毫没有减轻发展中国家的疑虑，他们担心两大巨头可能“将另一份《布莱尔宫协定》强加给我们”。（《布莱尔宫协定》为乌拉圭回合《农业协议》奠定了基础。它由欧盟和美国联合达成，并将发展中国家排除在外。）坎昆部长级会议就这样在发展中国家的怀疑声中开幕，这种在多哈部长级会议上就已被进一步加深的怀疑情绪很快发展成为南北之间的全面对立。

本书第三章已经讨论了坎昆会议磋商和决策程序中存在的问题及其对加剧发达国家和发展中国家之间矛盾的影响。对三项议题的磋商也被证明是非常艰难的。坎昆会议在农业、新加坡议题和棉花这三方面陷入严重僵局。不过，在讨论之前，有一点需要明确：对这三项议题的集中关注并不表示其他议题已经解决或对将来解决这些议题会提供捷径。坎昆会议上对诸如NAMA和S&D议题的分歧依然严重，而且这些分歧在将来的谈判过程中还会出现。农业被证明是2003年夏天最为棘手的难题，并成为坎昆会议最令人讨厌的议题。在欧盟和美国8月份拟定出联合草案之前，赞成全面农业自由化的凯恩斯集团一直希望美国能够支持他们的立场。同样，反对全面农业自由化的成员方则希望欧盟能够支持他们的观点。然而，当这两类发展中国家意识到美国和欧盟最终联合起来制订了一份令他们感到极为不满的文本时，他们在巴西和印度的领导下团结起来。就这样，一个近年来最有趣的发展中国家联盟——G20集团——诞生了，其核心成员由巴西、中国、印度、南非和阿根廷等新兴力量组成。

2003年9月2日，G20集团发布由阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、印度、墨西哥、巴基斯坦、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、南非、泰国和委内瑞拉共同签署的文本草案。与欧美草案中的承诺相比，该集团建议对国内支持措施进行更加积极的削减，包括对“绿箱补贴”加以限制。在市场准入方面，草案克服了巴西等持积极态度的国家与印度等持消极态度的国家之间的分歧，要求发达国家作出更多承诺。例如，草案声明，“所有发达国家都应该对所有热带产品以及《农业协议》序言中提及的其他产品以及占发展中国家进口一定百分比的其他农产品提供免税待遇。”草案还一步声明，“发展中国家无须作出有关扩大关税配额量和削减配额税率的承诺。”为了与G33集团（见下框）保持一致，草案还要求赋予发展中国家“特殊保障机制”。在出口补贴方面，G20集团提议在指定日期之前取消与发展中国家利益有关的出口补贴，并要求发达国家进一步承诺在此后某一指定日期前削减剩余产品的出口补贴。此外，特殊和差别待遇条款的规定贯穿于文本草案的始终。

修改后的主席文本，即为德贝斯草案，于9月13日正式提交大会讨论，对G20集团关注的问题却丝毫未加考虑。在有些方面，该草案甚至被视为一种倒退。在所有对该草案的指责中，G20集团指出其对国内支持建议的削减量并不充分，在市场准入方面发达国家和发展中国家作出的承诺也不平衡。有趣的是，与LMG在多哈会议后期的瓦解不同，G20集团并没有在坎昆会议期间实行的分裂策略中沦陷。双方成员在坎昆都各自紧密地团结在一起，直到会议的最后一天，也没有任何一方作出让步。

坎昆联盟

有些坎昆联盟可追溯至多哈部长级会议或更早，而另一些联盟则是新型挑战形势的产物。除了G20集团外，坎昆会议期间还出现了其他3个主要集团。

发展中国家“核心集团”最初包括12个成员国：孟加拉国、古巴、埃及、印度、印度尼西亚、肯尼亚、马来西亚、尼日利亚、巴基斯坦、委内瑞拉、赞比亚和津巴布韦。为了回应欧盟认定坎昆会议后将进行“新加坡议题”谈判的草案文本，“核心集团”于7月份提交了一份联合声明，提出明示的协商一致是谈判的必要前提条件。该集团在坎昆部长级会议上继续发挥着作用，且其成员数量不断增加。

“战略产品和特殊保障机制联盟”最初包括来自中美洲、拉丁美洲、南亚、东南亚及非洲的20多个成员国。该集团建议，发展中国家应被允许指定某些产品为“战略产品”，对于这些产品，他们可免于承担新的义务，同时建立特殊保障机制以保护这些国家的国内市场免受进口激增造成的冲击。到2003年9月13日，该集团成员国已扩大至33个。

第三个有趣的坎昆联盟是G90集团。非洲集团、非洲、加勒比和太平洋国家集团及最不发达国家在会议闭幕日聚集起来协调彼此立场，从而诞生了G90集团。尽管G90集团成立之初的紧迫任务是抵制将新加坡议题通过变相手段纳入谈判议程，但在坎昆会议结束后，G90集团也开始在特殊和差别待遇、滥用优惠措施以及NAMA快速自由化潜在的问题等议题上越来越多地表达了自己的立场。

各坎昆联盟具有强大的抗压能力，不仅在坎昆会议结束时依然能团结在一起，并在会议结束后长期存在。这些联盟在坎昆会议期间及结束后提交了许多经过深入调研后的详细建议。同时，他们还有意识地协调彼此立场。不同联盟的代表在部长级会议期间定期会晤以共同磋商并达成新的共识。由于认识到这种团结对他们加大集体谈判力量非常关键，特别是有以议题为基础的联盟尝试失败的前车之鉴，各坎昆联盟在会议结束后仍努力保持集团内部及集团之间的凝聚力。

资料来源：阿姆里塔·纳利卡、黛安娜·图西（Diana Tussie），“坎昆部长级会议中的G20集团：发展中国家及其联盟的发展”，《世界经济》，2004年7月；以及阿姆里塔·纳利卡，《国际贸易与发展中国家：GATT和WTO中的协商联盟》（伦敦：劳特利奇出版社，2003）

“新加坡议题”是南北争端的另一焦点。通过借用《多哈部长宣言》中“明示协商一致”用词的模糊，欧盟认为，新加坡议题早已被纳入DDA议题，所有成员方在坎昆所需做的只是磋商其谈判模式。与之相反，以“核心集团”为代表的发展中国家坚持认为，“开始谈判的前提是就谈判模式达成明示协商一致，而不是就如何将新加坡议题的程序和结构进行区分归类达成协商一致。”这一解释上的分歧引发了成员方对卡斯蒂略和德贝斯草案的强烈不满。后者名为一个折中文本，却激发了众多发展中国家的愤怒情绪，因为该草案不仅勾画了政府采购和贸易便利化的谈判模式，而且还明确表示，“我们决定在这两个议题领域启动谈判”。在投资议题方面也一样，文本虽然允许有一段异议澄清期，但却明确规定必须在特定日期前就谈判模式达成一致（有待于进一步讨论）。竞争政策领域是唯一措词不严格的，使得该议题基本停留在澄清异议阶段，且没有需要立即执行的承诺。然而，这并未给发展中国家带来丝毫安慰，因为他们本来一开始就反对将新加坡议题纳入谈判议程，并且相信“明示协商一致”要求可以有效防止在最后一刻将新加坡议题强行加入谈判议程。尽管发展中国家相互之间也存在分歧（有些国家认为，新加坡议题可以“分类”谈判，并根据他们各自的利益点进行个别磋商；其他一些国家则认为，新加坡议题代表了一类不同的议题，应该作为整体加以对待），但他们还是团结一致反对德贝斯文本草案。

在坎昆会议的最后一天，德贝斯要求集中于新加坡议题开展谈判。笔者在随后对一些代表的采访中了解到，这一做法令众多本希望关注农业谈判的成员代表感到惊讶。其间还有一个阻碍达成一致的因素。博茨瓦纳在代表非洲国家集团发言时表示，只要协定包含任何一个新加坡议题，他们都无法接受。日本和韩国则回应道，任何协定都必须包括所有4个新加坡议题。新加坡议题的棘手最终导致德贝斯不得不承认失败。

尽管新加坡议题是坎昆会议失败的直接原因，但在棉花问题上的分歧也加深了WTO的信任危机。4个西非和中非国家建议发达国家分阶段取消棉花补贴，并在彻底取消之前给予他们资金补偿。然而，美国的态度是拒绝讨论棉花补贴问题，而是要讨论纺织品和服装这样一个更为宽泛的问题。即便在素帕猜的领导下所有成员方都已同意讨论棉花问题，但德贝斯草案仍倾向于支持美国的立场，它建议磋商应该旨在“解决棉花、人造纤维、纺织品和服装贸易中存在的产生扭曲影响问题，以确保全面考虑行业的整体性”。文本草案对资金补偿的新来源未作任何承诺，仅仅要求一些国际组织将现有的资源和项目直接用于帮助那些棉花占GDP很大比重的国家以实现经济多元化发展。非洲国家对这一建议感到十分失望和震惊，其他国家也表达了类似的不满。发达国家在占其经济和人口很小比重的领域作出的让步都显得如此吝啬，这足以说明发达国家即使对世界上穷国中最贫穷的国家都不愿作出任何减让。棉花议题从经济角度来说也许只是一个小问题，但它却加剧了WTO中的不信任和对立。

坎昆部长级会议在一片互相责骂声中闭幕。美国贸易代表罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）指责坎昆会议上那些“不想作为”的国家，并宣称美国将不再等待这些国家改变想法，而是转向在WTO框架之外寻求双边协议。欧盟贸易委员帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）则再次重申WTO是一个“过时组织”。三次WTO部长级会议中的前两次都以失败而告终并没有预示着WTO将有美好的未来。而在坎昆会议的会场和走廊外，非政府组织正在为全世界的穷人欢呼胜利。

坎昆部长级会议溃败后非政府组织
欢呼改唱甲克虫乐队歌曲

我的朋友，我们的世界并不是

为了让你们满意而出卖。

你说你将带给我们健康和财富，

我们知道你只是在撒谎，

我们并不在乎佐利克，

佐利克不能收买整个世界。

不能收买世界，听我们告诉你，

不能收买世界，不不不！

在坎昆没有新议题，

你知道这是错误的，

没有压力施加给谈判代表，

也没有整夜的“绿屋会议”，

我们不在乎威逼，

商业无法统治全世界。

无法统治世界，听我们告诉你，

无法统治世界，不不不！～！

谈判必将继续：后坎昆时代的DDA

尽管一些发展中国家和非政府组织公开表达了凯旋论，也正如一句谚语所说的那样，“没交易也胜过这种交易”，但所有成员方依然意识到这种僵局对谁来说都不意味着胜利。经过短暂的停滞，谈判者最终于2004年7月31日达成了备受关注的“七月一揽子协定”（July Package）。从而打破了僵局。有两个因素促使谈判者克服了在坎昆会议上被证明是最难解决的困难。

第一，发达国家已经逐渐意识到，发展中国家参与方式的变化使游戏本质发生了改变。过去，发展中国家阵营虽然在谈判的绝大多数时候都采取拒不妥协的立场，但最终还是禁不住双边协定的诱惑而出现分化。这一历史让发达国家认为坎昆会议仍将会重演相同的一幕，因而发达国家并没有对G20、G33、ACP及LDCs等反对联盟的全部要求作出减让。然而，事实上，坎昆联盟面对发达国家的施压表现出空前的团结，从而使发达国家认识到他们将不得不作出一些减让，以避免多哈谈判的全盘崩溃。第二，发达国家和发展中国家都认识到，WTO已无力再次承受失败，否则，WTO的威信和存在必将遭受一次严重的打击。谈判达成框架协议的最后期限已在坎昆错过并更改至2004年7月底，这一次再也不能失败。

图11　2001年11月3日，贸易正义运动同盟在特拉法加广场示威游行。

“七月一揽子协定”——所有细节尚待进一步磋商的一个框架协议——将多哈回合谈判结束的期限推迟至一个不确定的日期，因而也是在事实上妨碍了多哈部长级会议目标的实现。作为妥协，欧盟同意取消除贸易便利化之外的其他所有新加坡议题。即使在贸易便利化方面，考虑到发展中国家的要求，框架协定规定，如果发展中国家缺乏必要的能力和基础设施，则无须执行最后的协定。棉花问题则被单独处理，而不是像坎昆会议上美国所做的那样试图把它置于更广泛领域内一带而过。此外，关于农业问题的附件则是框架协议又一锦上添花的成果。

关于农业问题的附件决定对农业实行“分层削减公式”，以逐步取消国内补贴。这意味着国内支持较多的国家必须作出较大幅度的削减，而发展中国家则获得更长的执行期，且削减幅度较小。附件还规定，任何直接和间接的出口补贴都将逐步取消，“分层削减公式”将确保发达国家和发展中国家作出不同的市场准入承诺。发达国家和发展中国家都可以指定需要作出较小关税削减的敏感性产品。此外，发展中国家还可以指定某些“特殊产品”，这些产品需要在食品安全、农村发展等方面给予一系列非贸易性的考虑。“特殊保障机制”也包含在这一附件中。最不发达国家无须削减关税。发达国家还承诺通过第一年削减20％补贴的形式来预先表明自己的积极态度。然而，鉴于坎昆会议期间G20和G33集团与欧盟和美国之间的严重分歧，关于农业问题的附件并没有取得多少实质性进展。诸如预先表明态度这样的做法可能有助于恢复成员方对WTO的信任，而这种信任在坎昆曾达到很低的水平。

然而，仔细审视这些承诺就会揭示一些实际的或潜在的严重隐患。预先将补贴削减20％是参照约束水平而非实际水平来计算的。因为在实践中发达国家的补贴要远远低于约束水平，这可能致使实质性削减微不足道。市场准入的改善也有可能变得毫无意义，这将取决于发达国家到底将哪些产品列入敏感产品清单。即使发达国家已经同意逐步取消国内补贴，但“绿箱补贴”仍然是被允许的，并有可能通过重新分类和定义的手段加以控制。同样，国内补贴的取消更多地取决于“分层削减公式”的实际应用，以及谈判达成的最后取消期限。

“七月一揽子协定”最终也许只能实现有限的农业自由化，此外，非农产品市场准入也是迷雾重重，几乎没有取得丝毫进展。这其中大部分原因是发展中国家坚持认为，只要农业问题的僵局持续存在，他们就拒绝磋商这一议题。显然，潜在的分歧是存在的，且许多分歧实际是在发展中国家内部。例如，“七月一揽子协定”第一稿曾明确规定，发展中国家在农业和非农业领域的削减承诺将会考虑到“他们在特定领域的发展水平”。然而，由于相对发展中国家中的中等收入经济体来说，这一条款被认为赋予了小型经济体一些特权，因而被弱化。此外，“将会考虑”被改成“应该考虑”，而且按照这一原则最惠国待遇条款被援引，以用来防止特惠待遇。一旦“框架协议”下的实质性谈判正式启动，这些分歧极有可能会重新显现。

到“七月一揽子协定”达成时，虽有迹象表明诸如农业问题等一些老议题可以得到解决，但一些新问题也随之出现。例如，伴随着《纺织品和服装协议》谈判的结束——这是发展中国家渴望已久的结果——如今许多发展中国家又开始担心由于来自中国具有高度竞争力的纺织品出口而失去自己的市场。同样，随着自由化程度的不断提高，某些诸如ACP这样的国家集团开始担心他们在特定区域市场所拥有的优势地位会下降。而且，“七月一揽子协定”还滋生了几个与谈判程序有关的问题。“七月一揽子协定”在很大程度上是“五大利益方”达成的协定，即澳大利亚、巴西、欧盟、印度和美国。无可否认，巴西和印度与其他发展中国家紧密相连，尤其是通过G20集团。但其他一些不属于G20集团的国家纷纷抱怨他们被这一程序边际化了。

上述所有问题表明，发展中国家的内部分歧有日益严重的趋势。随着谈判的进行，这种现象还将会继续存在，发展中国家不得不在“让步和索取”的具体谈判中作出选择，而不是在大而化之的原则上表明态度。坎昆会议可以作为发展中国家联盟取得成功的一次典范，在这期间他们最终能够团结作战，并拒绝接受任何不理想的协议。然而，随着谈判的继续，坎昆联盟是否能够经受住内部分化趋势日益严重的压力以及外部施压的考验，尚需拭目以待。

最后，回到我们的大主题：对于WTO作为一个国际组织如何健康发展，西雅图和坎昆会议的失败以及多哈会议和“七月一揽子协定”的成功到底赋予了我们哪些启示？对WTO进行体制性的改革是否有助于实现体制平衡，从而避免谈判回合在成功与失败间摇摆？如果答案是肯定的话，那么体制性改革的方向又在哪里？对此，我将在下一章同时也是最后一章探讨这些问题。

第七章
治理困境

在过去的5年，WTO一直危机不断。无可否认，世界上没有任何一个多边机制的发展会一帆风顺，尤其像WTO涉及如此众多成员方的国际组织。然而，WTO部长级会议失败的频率及陷入僵局的次数远远超过GATT时期，看起来还会继续增加。公众在西雅图部长级会议及随后一系列会议上举行的反WTO的抗议活动表明民众已意识到该组织剥夺了公权，这次无论是在规模上还是在强度上都与20世纪90年代偶尔发生的反GATT示威游行有着截然不同的区别。这些危机的爆发使WTO深陷发展困境，而不只是新兴国际组织初创时期理应遭遇的困难，它们迫使WTO成员方及观察员对此进行深刻的反思。

最近对WTO作为国际组织本质的反思及相关体制改革的建议主要集中在三个方面。第一个方面是从“如何”的角度来回顾最近的问题：坚持沿用过时的决策方法是WTO深陷危机的原因，改革这些决策机制将会终止危机的发生，并使国际贸易体制的管理变得更加顺畅。其他一些人则认为问题远比此复杂，更为根本性的问题是“什么”的问题，即WTO面临的问题不是其如何履行职责，而是其实际上做了什么或者将要做什么。第三种质疑主要是关于“谁”的问题，而这一问题也与前面两个问题相关联：我们需要更加仔细地审视WTO实际上为谁负责。根据最后这种观点，造成WTO危机不断的根本原因在于其缺乏民主。下文将简要介绍这些不同的反思，以及这些想法在WTO是如何发展成如今的局面以及将来有何出路等方面给我们的启示。

改革一个“过时”组织

坎昆部长级会议失败后，欧盟贸易委员（即如今的WTO新一任总干事）帕斯卡尔·拉米发表的关于这个“过时”组织亟需改革的声明对绝大多数发展中国家代表来说并不陌生，因为实际上被剥夺了权力的他们多年来一直在对WTO独断的决策程序提出抗议。随着发达国家转向体制改革的议题，谈判议程开始切入主流的讨论，很明显，争论的首要对象便是以协商一致为基础进行决策的方式。

图12　WTO缺乏民主引发公众普遍讨论，这是GATT时代从未有过的。

赞成以及反对成立咨询委员会的提议

在评论西雅图和坎昆会议拖沓而缺乏效率的决策程序时，一些政府和个人认为，WTO要求所有决定都必须在148个成员方协商一致后才能通过的做法注定了其走向失败的命运。以前，在GATT时代以及在WTO成立的头几年，只有少数成员方参与“绿屋会议”，在这种情况下，协商一致是有可能做到的。但是，自西雅图会议之后，“绿屋会议”透明度的增加使原先被排除在外的成员方得以参与决策。而当有148个成员方坐在谈判桌前时，就算有可能进行决策，效率也是非常低的。要克服WTO这一致命缺陷只能通过成立一个执行委员会或咨询委员会。

赞成成立咨询委员会的提议得到好几方的支持。在西雅图和坎昆会议失败后，欧盟一直主张设立咨询委员会。加拿大建议成立一个类似联合国安理会那样由来自不同地区代表构成的新委员会，且委员会的成员并不固定，而是采用“轮换制”。墨西哥则建议将“绿屋会议”改成“玻璃屋会议”，25％的WTO成员（在建议提出时有34个成员方）可以参与，其中，在世界贸易份额中占最大比例的15个成员方可以作为永久会员参会，剩下的19个与会成员方则按照区域标准进行选择，选举应由相关区域内的国家来实施。杰弗里·斯科特（Jeffrey Schott）和贾亚西里·沃特尔（Jayashree Watal）在2000年的一份研究论文中有类似提议，他们建议根据对外贸易总额与地理区划成立由20个成员方构成的非正式筹划指导委员会，且保证每一地区至少派出两名代表。2003年，理查德·布莱克赫斯特（Richard Blackhurst）和戴维·哈特里奇（David Hartridge）提议成立咨询委员会，大国在委员会中可以拥有永久席位，而其他国家可以分成若干小组，每一组拥有一个席位（由小组内的成员国轮流出任）。所有提议都强调委员会仅有咨询和促进协商的权力，而并不具备决策权。

绝大多数发展中国家（包括那些很难获取参加小组讨论会议资格的国家）则坚决反对成立任何形式咨询委员会的提议。在他们看来，相比于其他国际金融机构及其采取的权重投票表决方式，WTO一直追求的就是其“一成员一票”的以协商一致为基础的决策机制。成立一个基于世界贸易份额来划定永久成员和非永久成员的咨询委员会将破坏WTO至少表面上的国际平等。

成立任何形式的咨询机构之所以会困难重重，有三方面的现实原因。第一，鉴于WTO规则的约束性及潜在的渗透性，要让每个独立国家接受一个跨国协商机构的咨询建议，这几乎是不可能的。WTO绝大多数成员方都已从艰难的经历中认识到，谈判磋商的过程往往也是拟定会议议程的时候，因此进入最后决策阶段并不能替代参与最初的磋商。第二，鉴于区域内国家在特定议题上的巨大分歧，采取由区域内某一国家代表整个区域的非永久席位的做法根本不可行。第三，正如一个发展中国家集团指出的，“成立一个咨询委员会将更加名正言顺地将绝大多数成员方排除在磋商程序之外。”

在效率和合法性之间取得平衡的一个可行途径是在“一成员一票”的以协商一致为基的决策机制与咨询机构这两种方法之间寻找到一种折中做法。“日内瓦发展中国家联合体”顾问维诺德·雷杰（Vinod Rege）提出的建议体现了这种折中做法。雷杰提议，每年年初，由总理事会主席在与其他三个分理事会主席磋商后推荐成立一个非正式筹划指导委员会。委员会的成员组成应反映出WTO成员方不同的发展阶段和利益关注点，并取决于当年的会议议程安排和讨论的议题。委员会不是常设机构，但在有进行小组磋商的需要时可临时组建。雷杰的提议还包括创建一系列分委员会，其各自成员组成取决于特定国家对特定议题的兴趣，加入方式可以是接受分委员会主席的邀请，也可以是自由选择。然而，在执行这项建议过程中存在两个问题。第一，一些发展中国家原则上反对成立咨询机构，因此不可能接受任何诸如此类的想法。第二，尽管雷杰经过改进后的想法允许咨询委员会可以在不同分委员会层面进行灵活的运作，但与目前的协商一致机制相比，成立这些委员会所要求的繁杂程序最终可能同样会使决策效率低下。

外交的灵活性VS规则的确定性

WTO体制改革引发巨大争议的另一个问题与其程序关联性不大，而与其整体上的运作方式紧密相关。一个有趣的现象是，赞成设立咨询机构的国家通常也赞成沿用GATT谈判进程的随意性和外交的灵活性以作为WTO的运作基础。相反，许多支持“一成员一票”协商一致决策机制的发展中国家则提议应继续加强谈判过程的规则约束。

“志同道合集团”（LMG）曾提出许多正式和非正式的建议支持协商一致决策机制。例如2002年，LMG宣称：“谈判程序的不确定性使许多成员方难以为会议作好充分准备。这一成员驱动的组织需要规定一些基本原则和程序，以确保部长级会议的筹备和谈判过程是透明、全面以及可预见的。”为此，LMG提议“所有拟采用的谈判程序都应该由成员方在正式会议上通过协商一致的方式予以批准。”该提议还强调“部长宣言草案应该采取协商一致的方式通过。如确实无法通过，这样的分歧应该在部长宣言草案中得到充分而确切的体现”，以及“部长宣言草案在协商一致通过后才能由总理事会提交部长级会议讨论。”LMG的议案得到了其他发展中国家的支持，一个非洲国家集团也提出了一个类似建议。一些非政府组织提议制定更为正式的规则。例如，10个主流的非政府组织（第三世界网络、国际乐施会、国际公共服务组织、世界野生生物基金会、国际环境法中心、关注南半球、农业与贸易政策协会、非洲贸易网络、国际性别与贸易网络、贴巴国际土著人权中心）在2003年7月发布的一份备忘录中声明“所有会议都应该是正式的，且应备有会议纪要分发给成员进行修改或确认。”

第二种观点以澳大利亚、加拿大、中国香港、韩国、墨西哥、新西兰、新加坡和瑞士于2002年联合提出的议案最具有代表性。该议案直接指向LMG的提议，并对LMG提议中的许多观点提出了不同意见。与要求订立明确的规则和程序相比，该建议宣称，“为准备阶段设定详尽的程序是不恰当的，这并不会为坎昆会议上的协商一致创造最好的条件。”它强调了在一个成员驱动的国际组织中采取灵活性做法的重要性。与LMG建议对部长级层面的谈判程序持怀疑态度不同，该建议指出，“准备程序应该为部长级会议留出足够的空间，以处理那些需要在部长级层次解决的难题。”

上述两种观点很难调和，并不仅仅是因为他们各自基于相互对立的利益和能力。LMG的立场完全符合斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）的观点，即发展中国家总是寻求更具权威的体制。他们要求建立更具确定性、规范性和严格性规则的动因在于他们相对有限的能力使其无法理解和掌握WTO管辖范围扩张后日益提高的技术要求。相反，在WTO中有明确可预见利益且有能力获得这些利益的国家则强调灵活性的优点，并高度重视传统意义上作为GATT和WTO谈判基础的外交手段。它们代表着对作为国际组织的WTO两种相互对立的设想。概言之，LMG的观点是主张建立一个管辖范围被严格限定的组织，同时接受一套明确规则和程序的约束。反之，发达国家的观点则主张建立一个横跨不同议题、管辖范围广泛的组织，且由政治力量而不是约束力和规则来驱动。同时，该组织还应在很大程度上倚赖于谈判程序的灵活性、WTO内部或外部举行的小型集团会议以及大量的政治干预。这两种截然不同的设想对WTO到底采取何种方式对其成员方负责有一些重要的启发意义，这将在本章的最后一部分加以讨论。

质疑管辖范围

关于WTO的第二个争论集中于其管辖范围。对WTO管辖范围的质疑来自于成员方和非政府组织。

成员内部就WTO管辖范围的发展和演变产生分歧是不可避免的，发达国家和发展中国家之间普遍地分裂为两种对立的观点。GATT/WTO规则向新议题的扩展绝大多数都是由发达国家引领的，例如，服务业、TRIPs、TRIMs，直至包括“新加坡议题”。然而，正如第三章所论述的，许多发展中国家发现要跟上既定谈判议程和执行现有协定就已经很困难，当然就更不具备在新议题领域识别自身利益的能力了。鉴于这些现实困难，发展中国家对将任何新议题纳入WTO的一贯立场都是“说不”，并反复强调解决老问题的重要性。这些观点上的重大分歧使WTO陷入类似“第二十二条军规”的两难困境。如果WTO放慢谈判的进程，它可能会导致发达国家拒绝作出新的承诺；然而，如果WTO继续其扩张步伐以迎合发达国家的谈判议程，它又可能致使占大多数的成员方被进一步边缘化，其决定的合法性将被进一步削弱。

为了同时满足发达国家和发展中国家的要求，一些学者和政策制订者建议分解“一揽子承诺”，并用“可变几何式”的多轨制加以取代。然而，这一想法仅停留在初始阶段，尚未引起发达国家或发展中国家的太多关注。值得注意的是，欧盟东扩采取了一种类似的多轨机制，且运用得非常成功。如果这种机制真正应用于WTO的政策谈判，有两点忠告需要牢记。首先，“一揽子承诺”对促使WTO创立的“全盘交易”至关重要。如今，跨议题的交叉减让依然是达成最终协定的基础，多轨制将使这种减让难以实现。其次，为了避免在假设的“轨道2”议题上作出承诺，而仅仅承担“轨道1”的义务，发展中国家实际上会将自己排除在“轨道2”的议题拟定和规则制订程序之外。现在许多新近申请加入WTO的国家都意识到，晚加入的成本可能会更高。在利益和观点出现严重分歧且实力极度不对等的情况下，保持警觉对于实现多边化是尤为重要的。

尽管发展中国家纷纷抱怨WTO谈判进程和议题扩张太快，许多非政府组织却以相反的理由对WTO表达了不满。他们认为，WTO的议程范围实际上过于狭隘，因而将贸易凌驾于所有其他价值问题之上。依据这一观点，通过宪政体制重新平衡WTO中利益关系是必要的，以便确保贸易与人权、环境、劳工标准、国家间性别和收入不平衡等议题之间保持平衡。虽然在这些关键领域扩充全球规则不无道理，但这些问题是否应由WTO来管辖，至少在四个方面非常值得怀疑。

第一，如第四章所述，WTO面临的问题似乎不是规则太少，而是规则太多，因而成员方越来越多地抱怨其制定国内政策的空间在不断缩小。全世界范围内人们都对不得不遵循WTO标准（例如关于转基因生物）表达了不满。将WTO规则继续扩充至非贸易议题将进一步压缩各国的国内政策空间，使成员方无权、也无力制订符合本国需要和利益的政策目标。因此，成员国并不可能轻易地允许WTO对其国内主权肆意侵蚀。

第二，如第三章和第四章所述，WTO日常运作方式的更新并未与WTO议程的扩张要求相匹配。将WTO议题扩张至人权和环境等领域将要求WTO承担一个世界性的政府所应履行的全部职责。从组织结构上来说，WTO无法有效地履行这些职责。即便WTO经过充分改革被赋予强大的权力和资金来管辖这些领域，它是否能够合法地履行职责也是令人怀疑的。正如下一部分将要说明的，WTO的官员责任制与民主政府的垂直责任制是截然不同的。WTO已经十分庞大，让其进一步扩充至并未意图涉入的新议题将会是无效且不明智的。

第三，尽管人们对将非贸易议程纳入WTO管辖范围是出于良好的意图，但在实践中很难保证这些标准不被用作非关税壁垒以抵制从发展中国家的进口，从而使发展中国家丧失他们拥有的比较优势。人权、环境和劳工标准往往与各国国内文化和社会习俗紧密相联。在这些领域制订统一的标准长期以来一直备受争议。授权WTO通过贸易联系维护这些标准（这还有可能会被利用，成为施行保护主义的幌子），有可能进一步威胁到WTO决策的合法性。

第四，任何试图将WTO扩充至劳工标准和人权领域的请求都必须借鉴一下国际贸易组织宪章的历史教训。回想我们在第一章中所论述的，虽然《哈瓦那宪章》的管辖范围比GATT和WTO都要广泛得多，但最终却不得不接受夭折的命运。通过不同的成员方相互赞成许多彼此对立的议题，国际贸易组织最终不堪其自身管辖范围的重负而失败。相比之下，GATT能取得成功就在于其只承载了有限的议程。尽管全球一体化进程愈演愈烈，但对于过去政治意义上不可能实现的目标，现在要重新去争取，至少应在政治上保持高度谨慎的态度。

我对WTO进一步向非贸易问题扩张的质疑不应被理解成悲观的体现。通过改进全球管理体制的一致性，在全球范围内制定某种最低标准或规范是可行的。私人部门出现的类似机制已经形成，如跨国公司企业社会责任标准。《建立WTO协定》第5条也要求总理事会作出适当安排，“与其他职责上同WTO有关的国际组织进行有效合作”。对此，《多哈部长宣言》主体部分第5段再次声明：

我们意识到，成员方在迅速变化的国际环境中所面临的挑战无法单纯通过在贸易领域采取措施加以解决。我们应该继续与布雷顿森林机构进行协作，以增强全球经济政策制订的统一。

减少WTO的“民主赤字”

对WTO危机频发的第三种讨论关乎其根深蒂固的民主赤字（democratic deficit）问题。这一赤字的产生是众多受WTO规则影响的民众无法对规则制订程序直接施加任何影响的必然结果。从这一观点来看，成员方之间问题重重的决策程序、WTO管辖范围不断向富有争议的议题拓展、以及薄弱的组织结构与强制约束力和膨胀的管辖范围之间的矛盾实际上并非导致民主赤字的根源，而是进一步加剧了WTO中的民主赤字。

毋庸置疑，WTO的规则制订过程已经远远地将受其影响的民众排除在外。非政府组织或其他受影响的社会民众无权享有在WTO的代表权，WTO的所有事务都由成员方派驻的代表团负责处理。而这些代表团的组成成员则是各国官员（通常来自于商务部或外交部），而不是民众选举出来的代表。民众向代表团表达建议的唯一途径就是选举代表组成政府。然而，驻日内瓦代表团成员最终是由部长在听取相关部委官员的建议后指派的，这些被指派的官员才能参与WTO的决策过程。而这种长链式的代表团成员选拔机制意味着，即使是在最民主的国家，驻WTO代表团也是远离其本国民众的。正是有鉴于此，许多非政府组织才要求WTO提高其谈判的对外透明度，甚至要求即使无权参与决策，也应允许其作为观察员直接参与WTO谈判。同样，其他一些组织和民众也要求更大程度地参与作出最终决策的部长级会议和多国同盟会议，或者至少保证由他们选举出的代表参会，而不至于在日内瓦见到的全是陌生的官员。

图13　无可否认，如漫画所示，发达国家的即时反应是将坎昆部长级会议的失败归咎于发展中国家拒不妥协的态度。然而，幸运的是，这一本能反应后随之而来的是全体成员方更加积极地参与其中。

增加在部长级或同盟级会议的参与度能否真正让WTO对受其影响的民众更加负责，这无法确定。但可以明确的一点是，提高民选官员的参与度可以缩短驻日内瓦代表团的选拔程序，并使国际贸易的治理与民众联系更加紧密。然而，在实践中，发展中国家代表团（有些甚至是发展中国家中的大国）经常抱怨WTO谈判的高度技术性意味着他们的官员无法有效地参与谈判。他们缺少像发达国家那样的研究支持和众多官员的协助。作为政治人物，他们比国内官员更易受到双边压力和非贸易议题的影响。提高民选代表的参与度还可以使代表更有效地承担政治义务，并加快WTO的决策进程。然而，这样的决策可能是通过对发展中国家准备不充分的部长们或其他国会议员施加更大压力而达成的。因此，尤其当部长们及其本国民众已开始逐渐认识到他们签署协议的后果时，希望通过这样的措施来改善WTO的民主赤字是根本不可能的。确实，乌拉圭回合协议中的执行问题以及发展中国家反复抱怨的承诺不对等都是这种民主赤字带来的后果。

相对于非政府组织要求更多地参与WTO谈判进程来说，私人部门的参与要求则更缺乏合理性。温迪·多布森（Wendy Dobson）和皮埃尔·雅凯（Pierre Jacquet）描述了商业联盟在乌拉圭回合谈判期间所发挥的关键作用。例如，美国服务业联盟和英国无形贸易协会在GATS谈判中扮演了重要角色，而拥有美国和欧盟企业的金融领袖团体在达成金融服务协议过程中也发挥了举重轻重的作用。类似的私人部门所施加的强大影响（如医药企业）在TRIPs协定的缔结过程中也有所体现。企业可以通过直接参与谈判来施加影响，尤其当他们被招入代表团就技术性议题进行谈判时，如电讯或会计。与之相比，来自民间的其他代表则很少能够施加同等的影响，这也意味着我们应该采取一些其他方法来体现他们的利益要求。

为了满足上述要求，WTO已经采取了一系列措施以增加非政府组织对其事务的参与。从WTO官方网站上可以获得几乎所有的WTO文件。在贸易争端提交到上诉机构时，非政府组织可以呈交“法庭之友”简报。经过资格认证程序之后，非政府组织还可以参加部长级会议（但他们不能在谈判桌上获得席位，除非他们作为某国代表团的成员）。尽管这些措施有效地增强了WTO的对外透明度，但非政府组织的参与度并未得到实质性的提高。对这些客观事实的深入分析反而让人们开始怀疑，提高非政府组织或国会议员的参与度是否会对改善WTO的民主赤字产生积极的影响。

也许，敞开大门让非政府组织更多参与WTO事务带来的最大风险是，在有些情况下，我们不清楚这些组织实际代表了谁的利益，以及它们将对谁负责。WTO，以其现有成员驱动的形式，至少可以保证每一成员有一票的投票权。在民主国家，这些谈判代表多少会对其民众的利益负责，不管在现实中他们如何脱离本国选民。与之相比，即使最好的非政府组织都不是通过民主选举产生的，也不能在法律上对其所宣称代表的民众负责。对非政府组织活动的深入研究进一步揭示了发展中国家长期所担心的风险，即许多得以在国际舞台上赢取发言权的非政府组织实际上都来自于发达国家，或者由发达国家的一些组织给予资助。例如，在非政府组织相当活跃的西雅图部长级会议上，738个经认证的非政府组织中大约有87％来自于发达国家。非政府组织在WTO中直接参与程度的提高有可能使体制进一步偏离发展中国家的需要。

这并不是说非政府组织在处理与WTO有关的事务中没有作用。但是，就如他们想要与其达到平衡的私人部门，他们要参与到WTO事务中就需要通过其政府或施加跨国影响力。事实上，他们往往会对技术认知能力较低的国家或议题起到关键性的作用。此时，非政府组织能够提供富有价值的研究成果，帮助成员方政府采取正确的谈判立场，以帮助特定社会中被边缘化的人群。当与政府政策发生分歧时，非政府组织可以与其他非政府组织和政府建立跨国联系以协调彼此立场。南北半球非政府组织之间的联系以及他们与发展中国家组成的联盟对多哈部长级会议成功发布TRIPs和《公共健康宣言》起到了至关重要的作用。这种由发展中国家与特定非政府组织结成的联盟在未来还将变得越来越重要。

最后，我们暂且不去考虑WTO成员最终会采取怎样的改革策略，但有一点可以明确，即WTO管辖范围的扩展已经与制订其法律规则的无序性和充满强权政治的机制不相同步。这一矛盾需要解决。无可否认，进行体制改革以允许发展中国家更加有效地发表意见将会导致谈判进程更加缓慢和艰难，但这一改革也有可能成为更具合法性的长远举措，从而可以降低WTO成员方之间出现分歧的风险。如果没有这样的体制改革措施，后果将会更加严重。如果WTO谈判进程继续像最近几年那样不断出现停滞，发达国家有可能彻底转向寻求双边或区域解决途径。这种后果对双方来说都是十分昂贵的代价。对于发达国家来说，他们将承受更高的交易成本（这种不便本来是可以避免的），甚至相互之间还有爆发双边贸易战的可能。而对发展中国家来说，后果会是毁灭性的。因为他们已经花费很长时间来学习如何在GATT/WTO的多边舞台上运作，如今，他们终于可以凭借新组成的联盟力量来自信地参与GATT/WTO事务。如果不进行改革，他们将发现自己不得不面对来自于发达国家空前的双边压力，而且他们还没有任何制度上的保护措施来作出应对。WTO是发展中国家抵制一切不良势力的全部依靠，确保并维护WTO的权威和存在符合他们自身的利益需求。

WTO的魅力何在，为什么能不断吸引发展中国家申请加入？WTO中又存在着怎样的争议，为何引起民众大规模的抗议游行？WTO只是一个贸易组织吗？它和你的生活有关系吗？

从世界贸易组织的创建到发展，从谈判回合到决策过程，作者另辟蹊径，选取政治学的角度讲述WTO的核心特点，分析推动其产生、运作和演变的原因，展现了一个你并不了解的WTO。