竞争与繁荣：中国电信业进化的经济评论

周其仁 著

中信出版社

图书在版编目（CIP）数据

竞争与繁荣：中国电信业进化的经济评论/周其仁著.—北京：中信出版社，2013.8

ISBN 978-7-5086-4095-2

Ⅰ.①竞… Ⅱ.①周… Ⅲ.①电信-邮电企业-经济发展-研究-中国 Ⅳ.①F632

中国版本图书馆CIP数据核字（2013）第132393号

竞争与繁荣：中国电信业进化的经济评论

著者：周其仁

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出版发行：中信出版集团股份有限公司

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书号：ISBN 978-7-5086-4095-2/F·2957

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新版前言

这是一本旧作的修订版。

旧作来自两部分。一部分曾以《数网竞争》之名，由三联书店于2001年出版。我在本书保留了那本小册子的前言，以便让读者了解，始于1998年的一场事关电信业开放市场竞争的辩论，怎样让我当上了“电信专家”。当时写下的文字，今天再读，没有觉得让自己后悔。

另外一部分，则是是在小册子发表后的若干年，陆陆续续又写下的一些电信评论。也算人之常情，既然跨进一个崭新的领域，总不免要多关心一点，对相关消息、故事、事件和政策法规的新变化，碰到一点写一点，混合了个人的评论、批评和些许建言。

涉足电信让我懂得了一点，那些身处“制高点”或者叫“国民经济命脉”的行当也是可以改的。高度行政垄断的生意，在引入市场竞争之后，并没有像有人当年预言过的那样，是什么“八国联军攻入北京”，会弄得国将不国的。没有那回事儿。数个电信公司展开市场竞争，价格、服务、电信普及率一致发生了本书当时推测的状况。“重复建设”吗？似乎有一点，不过也没那么严重，因为由消费者出资、资本市场出资，适当重复便于竞争，不但没花财政的钱，还给作为控股股东的大国企带来可观的利润和资产。

十几年过去了，电信开放市场何害之有？我倒是希望回到这个基本问题上，大家再摆一回事实，讲一番道理，以便收获认知方面的教益。

当然也不能说，这么一个大行业于今就一切如意，再也没有继续改的余地。从本书当时讨论过的话题看，电信、广电完全的交叉开放，一起拥抱三网融合的技术革命大潮，还是远远没有到位。部门壁垒还是深不可测，更通透的无缝市场依然没有形成，从而没有给消费者和国民经济各行业，带来技术早已可行的信息化的更大好处。

从制度变量看，数个彼此竞争的国企，比起一家超级电信公司独占市场的格局，当然好到不可以道里计。但是，倘若没有民营公司的加入，市场竞争的质量总受些影响。这一点，人们在比较要风得风、要雨得雨的大国企，与腾讯这样民企的差别的时候，就不难明白。讲创新驱动，体制非进一步开放不可。

这样看，这本旧作的再版，可能还有一点现实意义。

周其仁

周2013年7月于北大朗润园

原版前言

被人们当作一个中国电信问题专家，对我来说，是一件意外事故。话说1998年夏天，我有机会到世界银行总部参加一项有关基础设施融资的研修项目，当时北大课程结束得比较晚，所以等我于6月21日赶到项目所在地美国马里兰大学时，研修活动已经开始了整整一周。因为晚到的缘故，我对研修内容就没有怎么进入状态。没有料到的是，两天以后美国电信业发生的一件大事，却让我赶上了。6月24日，世界各大媒体差不多都在财经头版报道，美国电话电报公司（下简称AT&T）宣布与美国第二大有线电视公司TCI合并，全部交易额480亿美元。

企业兼并在美国不算新鲜事。1989年到1996年间我在美访问求学，知道公司兼并和分拆差不多就是美国企业日常生活的一部分，早就学得见怪不怪。但是，AT&T兼并TCI，仍然不失为一条引人注目的消息。人们都知道AT&T公司是美国电信业的龙头老大。1997年，AT&T拥有7000万远程用户、400万无线用户、110万拨号上网用户、1500万企业用户，并在全美250个城市拥有teleport地方网络，全年营业额达513.2亿美元。这样一个世界级电信巨头，要是收购任何其他长途电话公司或地方电话公司，都不会令人感到吃惊。问题是，AT&T偏偏要收购TCI这样一家当时看来“风马牛不相及”的有线电视公司。这究竟是为什么？

报道说，AT&T收购TCI，意在打入美国市话市场。这就更奇了：电信公司不就是做电话生意的吗，何以需要“打入”市话市场？另外，TCI公司作为一家有线电视服务公司，怎么就会成为AT&T打入市话市场的通道？不过好歹我在美国住过几年，大体记得美国电信市场在长时期内曾经是长途（long distance）和市话（local phone）分业经营的体制，就是长话公司不准经营市话业务，反过来市话公司也不准经营长途电信。当年像我们这样的学生用户，也必须同时注册一家长话公司和一家市话公司。我还记得，20世纪80年代后美国的长途电话市场是竞争的，用户可以在全美三大家长途电话公司（AT&T、MCI和SPRINT）中任选一家；但市话市场却仍然维持独家垄断，在任何地方都只有一家，用户没有选择的余地。

后来我才了解到，这套“长话竞争、市话垄断”的分业电信体制，还是20世纪80年代一场著名的官司打破了原美国贝尔系统（Bell System）自1910年起就独家垄断全美电信市场的结果。有关80年代中美国电信业开放竞争的故事，我在本书中多处涉及，读者可以细细品味。问题是怎样看待分业电信体制下，仍然保留着独家垄断地位的市话。按照流行的认识，在同一个城市里建立第二套通向千家万户的通信网络是“规模不经济”，因此市话就成为典型的“自然垄断”。既然自然垄断，独家经营就顺理成章。至于要减少伴随自然垄断而来的社会效率损失，那就让政府肩负起“管制”垄断供应商的伟大责任吧。这难道不是一套无懈可击的完美逻辑？

引人入胜之处在于，市场中总有人要挑战任何现存的逻辑！我注意到AT&T董事长当时宣布，收购TCI后还要斥资数亿美金，将有线电视网络改造成双向通信宽带网络，以便整合长话市话资源，一方面抢占“三网合一”（电信网、计算机网和有线电视网）制高点，另一方面借此打进市话市场，与原市话独家垄断商展开竞争。刹那之间，我突然“看到”，技术创新原来可以为打破市场垄断的需求所驱动，而所谓“自然垄断”理论从来就不过是建立在给定的需求和技术的假设基础之上。实例正在打破理论，而我恰恰身逢其时。于是我只好对世界银行说对不起，基础设施融资的研修资料留待日后再看吧，因为打破电信市话“自然垄断”神话的机会，可遇而不可求。我对自己的思维习惯心知肚明，向来对“证实”某种假说的成就提不起太大的劲头，但是只要通行的权威理论遇到“一个反例”，就令我激动莫名。

一周以后，我满载而归。到了北京，见到《财经》主编胡舒立，我就建议该刊报道一下AT&T收购TCI的故事。当时距我结束留学生涯回国到北京大学任教已经两年有余，在了解国情方面应该有了一些进步，知道国内打破各式各样的行政性垄断，还处于非常初级的阶段，种种基于特权利益的陈词滥调层出不穷。我历来比较相信，在说服人方面，一个真实的故事常常要胜过无数的逻辑推导。胡舒立很客气，表示可以采纳我的建议。但是她又说，你已经下过一点工夫，为什么不就由你来写给我们的读者呢？收入本书的“论三网融合、数网竞争”，就是这样被“反套”之后写下的急就章。事先完全不知道的是，中国为了对付世贸组织（下简称WTO）的入门条约，正在酝酿电信产业的又一波改革开放。1998～2000年间，偏偏电信问题成为中国媒体的持续热点，于是我的这篇急就章，就让我当上了“电信问题专家”。

另外一件火上浇油的小事，是我在美国读书期间多少感染了一些那里学术写作的“毛病”：抓住主题之后，不但要清楚地概述前人的见解，而且一定要突出己见与前人的不同。这点手法，用到为《财经》写就的电信文章里，被当时《南方周末》驻京记者刘洲伟看破。他大笔一挥，轻而易举将我置于主张中国电信开放的“第三只眼睛”的地位。不少新闻界朋友，完全不理会我是80年代研究农村问题的一个“老土”，以为我留洋学的就是电信开放，非常之“专业对口”。他们有所不知的是，无论农村问题还是电信问题，对我来说区别只在于经济行为的技术约束和制度约束有所不同。至于人的经济行为，哪里都大同小异，本来是不需要什么特别的“专家”才能够加以解释的。

不过，遭遇上这类事先完全没有计划和预谋的研究，也有过瘾的地方，那就是逼着你不断做功课。我从来以为，世事真正的难明之处，在于了解人们经济行为的具体约束。脱离具体问题的具体约束，拿着先贤们关于经济行为的假说照本宣科，离题十万八千里可能还有不止。因此收入本书的其他各篇文章，读者不妨看成是理解中国电信问题具体约束的系列笔记。这首先要感谢《经济学消息报》总编高小勇，他看到当时各报报道关于我的第三种声音之后，认为媒体虽然突出了论点，但没有展开说理，于是要求我通过电信市场开放问题的各种局限条件来说明当事人的经济行为。高总编的理由很充足，令我无法推辞。结果就是平生第一回应了每周写一篇电信评论的差事。期间，报社编辑和读者给了我不少鼓励，结果就是更加欲罢不能，硬着头皮连写数月。我可算知道了，讨论真实世界里的经济问题固然有趣，但是每过数日就要交稿一篇，实在是一件苦差事。最最难熬的时分，每每想起“黔驴技穷”的成语。不过，终于还是发生了一件天助我也的事情。数月之后的《经济学消息报》，在头版发表了一篇把我关于开放中国电信市场的评论骂得一塌糊涂的“大文”。于是我致电高总编，表示与其参加如此没有水准的辩论，还不如约好了见面拍桌子大骂一场。让我感到解脱的是，从此我就再也不用每周一次搜肠刮肚给《经济学消息报》写电信文章了。

收入本书的《新经济和企业家精神》，本是应信息产业部电子信息研究中心之邀，对于1999～2000年中国电信又一波开放重组所作的评论。我原本已经同意，将该文收入他们计划出版的一本电信问题的文集。但是写出来一看，批评性还是过强，自忖与一本官方机构出版的文集风格很不搭调。为了不要给主事人带来什么为难之处，我自作主张将此文的大部分内容，公开发表在《IT经理世界》上，算作探讨电信问题的一个阶段性的了结。最后，我要在此感谢两年以来把我“成就”为一个“中国电信问题专家”的所有编辑、记者、专业研究人员、读者和数间邀我前往讲演电信问题的大学的同学们，无论他们是欣赏还是不赞成收集在本书里的关于中国电信市场开放的我的个人见解。

01
电信改革的一家之言

论三网融合、数网竞争
——兼论发展我国电信产业的政策环境

一场电信论战

1998年3月，《产业论坛》发表了由王小强博士执笔撰写的《中国电讯产业的发展战略》（以下简称《战略》）。三个月后，方宏一执笔的《再论中国电信产业的发展战略》（以下简称《再论》）发表在同一刊物上。[1]仅仅浏览题目的读者可能以为，这或许是对同一主题言犹未尽的一论和再论，表达的是同一家的观点。但是，在发表两篇报告之间，《产业论坛》于5月14～15日在北京梅地亚中心举行的一次研讨会，却清楚地表明《再论》不但不是对《战略》的“再论”，而且是地地道道的反论。拥有数万订户的《三联生活周刊》在其6月出版的12期上，以封面故事的形式报道了在此次会议上双方的争论焦点。这篇由资深记者高昱写的长篇报道，副标题赫然就是“一场关于中国电信产业的大论争”。[2]

这可不是一场书生之争。《战略》作者电讯产业课题组，不但研究人员阵容强大，而且明确标明“本课题由中国国际金融有限公司提出，与高盛公司（亚洲）联合资助”。[3]众所周知，这两家提出课题并给予资助的单位，正是中国电信（China Telecom）在境外上市的全球融资协调人。[4]《再论》课题组（有线电视多媒体接入模式研究课题组）由什么人组成不得而知，但报告的题注说明方宏一为“广电部广播影视信息网络中心网络部主任”。[5]所以，尽管5月份的梅地亚会议强调“每位代表都以个人身份参加这次非官方会议”，[6]这场大论争从一开始就不是书斋里学者们纯粹逻辑推演的结果。

这场论争的题目非同小可。《战略》讨论的“电讯产业”，不但包括以电话业务为中心的传统电信，而且包括有线电视、计算机、多媒体在内的广义电信产业。[7]《再论》则干脆以“中国信息产业”为题。按照国际文献，双方讨论的电讯或电信问题事关信息技术（IT）产业如何在中国发展的宏大背景。根据国际电信联盟的资料，世界IT产业不但是全球成长最快的产业部门之一，而且更重要的是，IT的发展将关系到整个国民经济技术基础的革命性变化。[8]因此，无论从经济增长的速度还是质量看，IT产业都对中国经济发展具有决定性的影响。这场论争提出的问题是：在“三网复合”（电信、有线电视和计算机网络复合为一个平台）的技术经济前景已经明朗，中国与发达国家发展三网的巨大差距已经显现，跨国公司绝不会轻易放过巨大的中国电信市场的情况下，中国究竟应该遵循哪一种路线和策略来建设中国的“三网复合”？

论争双方的回答截然不同。《战略》的主张是：开放电信服务的企业化和市场化经营，但把我国已经形成规模的电信基础网和有线电视基础网从经营性企业中独立出来，成为由政府控制的国家基础信息网，最后依托公共信息网中的电视技术平台，直扑电信、电视和计算机“三网结合”的产业前沿。《再论》则主张：开放电信的竞争性经营，保持电信和广播电视两网并存，在广电的有线电视网上发展新一代计算机互联网，最终达到“三网合一”。

本文评论上述两种思路的主要根据，并对这两种对立意见共享的思维模块提出批评。在评论和批评中，本文阐述的中心论点是，虽然信息技术颇为特别，但发展信息技术产业所需要的政策环境并不特别。发达国家通过对外开放电信市场、对内打破独家垄断来发展电信产业的成功经验，同样适用于中国和所有发展中国家。本文具体的政策主张是：在长途电话、市话、无线通话、有线电视、数据传输网络和服务分立竞争的基础上，进一步开放全面的市场竞争，允许并鼓励中国有线电视办互联网、允许并鼓励中国有线电视与中国联通结盟办电信、允许并鼓励中国电信办互联网和有线电视、允许并鼓励民间自办电视节目和网站竞争上网。简言之，中国需要一场电信管制的重大改革。“三网聚合”的技术前景，只有在允许并保护“数网竞争”的政策环境中才可能顺利实现。

“国家基础信息网”？

《战略》的核心主张是电信基础网与电信服务的分离。一方面，开放电信服务和有线电视台服务，实行企业化经营，允许市场竞争；另一方面，由政府直接控制基础信息网，包括全国电信网和全国有线电视传输网，使之成为由具有行政性独家垄断的、“不准入的”非市场竞争领域。按照《战略》自己的比喻，就是国家基础信息网如同飞机场或高速公路，由政府按照公共资源管理；电信服务和有线电视服务，如同航空公司或运输公司，开放市场竞争和公司化经营。[9]

关于开放电信服务和有线电视服务的市场化竞争，笔者与《战略》一样，希望通过有关立法改革加快实施，早日结束中国电信和有线电视的部门行政性垄断经营。[10]至于“国家基础信息网”，这一被《三联生活周刊》记者称为“颇具新意的建议”[11]，我们则有必要先来看看依据究竟何在。

根据《战略》，第一，基础网具有天然垄断的性质，只有政府作为公共资源直接加以控制，才可能做到面向竞争性的电信服务公平开放、公平接入、合理收费。这一结论，是《战略》仔细研究了芬兰、德国、英国、美国和中国联通在电信开放（或部分开放）的实践经验后得出的。他们的基本发现是：只要基础网掌握在经营性公司手中，那些无网竞争者终究避免不了在进入条件和收费标准方面被“揉搓”的命运。所以，《战略》的推论是，“从逻辑上说，只要电信与基础网不分开，根本解决问题，只能靠重复建设”。[12]但是，重复建设似乎只有在英国这样国土面积小的地方才可能成为一个解决办法。在美国，即使是AT&T和MCI这样的长话巨兽，花几十亿美元的代价，还是无法战胜掌握着地方市话网络的“小贝尔”的揉搓，以至于最终只好“正式宣布放弃进入地方（市话）市场的企图”。[13]至于中国这样一个发展中的大国，《战略》认定，绝没有可能“承担重复建设的后果”。[14]

第二，基础网公共化，将有利于邮电基础网和广电有线电视网络的结合，因为“基础网络的公共化和政府机构的统一管理、标准收费，不仅有助于联通的公平接入，而且有助于有线电视的公平接入”。[15]这一点，对《战略》的主张具有决定意义。因为，中国邮电电信网络的“传输能力剩余，光靠放号通电话，远远吃不饱，还不了巨额负债”，而拥有7700万用户的我国有线电视，正好可以“成为充分发挥电信网络剩余能力的现成市场”。[16]不过，当《战略》阐述这一精明算计的时候，其电信本位立场也就表露无遗。因为虽然这份报告“公平地”主张，要把电信网和有线电视网都从经营性领域里划到由政府直接管理的公共网的范围内，但他们可丝毫没有让有线电视网来经营电信业务的意思。这一点，在《战略》对一些研究者提倡把中国有线电视建成第二个通信基础网的激烈批评中，清楚地表达了出来。[17]《战略》质问，邮电部门已经建成“八横八纵”光缆网，只要利用邮电光缆就“很快可以实现有线电视的全国联网”，在此条件下，建第二通信网的“必要性何在”？更进一步，《战略》援引国际经验后提出，“迄今为止，还没有听说过哪个国家要把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通讯网”。既然全球皆无，中国的有线电视要完成全国范围的独立联网，就是一个“匪夷所思的推论”。[18]

第三，政府统一管理基础网，有助于保持中国电信基础网的完整性。《战略》论证，电信业的企业化改革，势必引起权力分散，而中国的电信市场一旦对外开放，“分散的基础网将有可能随着分散的电信企业一道，被不同跨国公司，各个击破，鲸吞蚕食”；反之，“只要覆盖全国的基础网始终掌握在政府手里，我们也可以……像英国电信‘揉搓’AT&T一样，限制跨国公司的发展速度和业务纵深，保护民族工业”。[19]换言之，政府控制基础网，在《战略》看来是中国在电信开放后“与狼共舞”的安身立命之法宝。

第四，基础网“本身具有更显著的公共设施性质”，不能仅仅追求经营赢利，例如对那些边远地区的电信网的巨额投资，因此只能由政府而不是由竞争性的企业来担当。[20]不过，这一道理在《战略》中似乎并不是一个主要的论据。因为正是同一份报告，对追求电话普及率（“村村通电话”）有过严厉的批评。而在我看来，“村村通电话”与“边远地区电信投资”，在经济上其实是同一类问题：要坚持全国性的信息公共网，就既不可能把一部分地区（边远地区）也不可能把一部分公民（村村）享受全国性公共设施的权利，排除到政府工作目标之外。如果基础网是公共设施，而最合适的管理主体是政府，那么追求电话普及率如同追求普及教育一样，恰恰是从政府必须维护全体公民平等权利的责任中内生出来的目标。看来《战略》对这一点并没有完全想清楚。

电信、广电两网并存？

但是，引起方宏一奋起“再论”电信战略的主要因素，既不是《战略》批评“村村通电话”，也不是《战略》肯定政府必须承担边远地区电信投资的重任。真正刺激《再论》的，是《战略》的“电信本位”。在5月的梅地亚会议上，方宏一当面点明《战略》“实际上正中中国电信的下怀”，因为“中国电信早就想吞并有线电视”。[21]众所周知，我国的有线电视网是自下而上建设起来的，虽然全国已建成190万公里的有线传输网，其中光缆干线26万公里，广播电视专用的卫星转发器24个，卫星地面接收站10万座，覆盖1200家有线电视台、400个城市和200多个乡，但众多有线电视网实际上都还只是分散独立的“单位”局域网，远没有成为连成一片的远程网。[22]原国家广电部计划在推动省联网的基础上，要到2005年实现全国有线电视网。[23]如果依了《战略》，一顶“匪夷所思”的帽子断了广电自行联网的可能性，一个“国家基础信息网构想”把全国众多的有线电视变成如《战略》所设计的“发挥电信剩余传输能力的现成市场”，那么，已经实现全国联网的中国电信网，自然再没有潜在对手而成为“一家独大”。届时，方宏一推断，中国电信就很容易消灭一个在未来通信市场上“能对中国电信构成更大威胁的竞争对手，维持其垄断地位”。[24]

因此，《再论》用了绝大部分的篇幅诉诸反垄断，要求开放中国的电信竞争。他的正面口号是继续有线电视网的扩容改造、保持有线电视网的整体性、允许广电网适当经营信息业务。简言之，就是电信和有线电视两网竞争和两网并存。他的具体方略是，在有线电视网扩容改造的基础上，发展新一代高速互联网，进而发展网上通信，并最终以光纤入户替代现有广电系统的HFC网（混合光纤同轴网络），以有线电视平台进一步完全取代旧的电信网。非常清楚的是，实现方宏一主张的全部关键，就是完成在《战略》看来“匪夷所思”的有线电视独立的全国联网计划。

但是，当我们试图看到《再论》是如何论证其主张的时候，却发现其包含的思维模块，居然与《战略》十分相像。第一，《再论》虽然明确提出“既然立法不能完全解决（公平接入）问题，那就再建一个电信网与之竞争”，但同时却在不断指控中国电信“重复建设”，[25]正如同《战略》在不断指控独立建全国有线电视网是“重复建设”一样。这里，“重复建设”成为双方可以共同使用的罪名，分歧只是需要裁定：究竟广电自行全国联网是在重复建设呢，还是电信自建有线电视接入网和互联网是重复建设。第二，《再论》同《战略》一样，认定“外国大电信集团对中国信息产业抢滩登陆”是中国电信业的最大危险。双方的分歧仅仅在于，究竟分散经营的广电网被跨国公司各个击破和肢解是主要危险，还是中国电信的巨额电信债权将是引狼入室的罪魁祸首？[26]第三，《再论》虽然主张广电、电信两网竞争并存，但同样没有半点儿意思要允许电信来插手有线电视。[27]相反，《再论》严守“广电本位”的立场。一个颇令人吃惊的“证据”是，《再论》居然很正式地把中国电信建立有线电视接入网和重建全国有线电视网的活动，上升到对方“是让外商插手党的宣传事业”[28]的政治高度！从正面的意思看，《再论》显然坚信不容他人染指广电，是办好我国有线电视事业的必要条件。如果这样，《再论》与认定不容他人染指电信基础网才可能发展中国电信事业的《战略》，究竟还有什么原则分歧呢？

本来，借助不同主张之间的分歧和辩论，是了解发展我国电信产业症结何在的一条捷径。上文引用的两种战略之间的论争，已经产生了这种捷径效果。但是，由于两份报告使用了一些共同的、在笔者看来是错误的关键概念和推理逻辑，又模糊了循着论争提出的问题继续前进的方向。因此，本文以下部分的评论，采取借助这场论争提出的一些关键问题而对其中双方共享的逻辑推理加以批评和讨论的策略。毋庸讳言，本文的思维模块也可能在别人看来错得离谱，那就欢迎王、方诸君和其他有兴趣的读者进一步评论和论争。

市场没有无解的题：AT&T购并TCI的启示

《战略》关于“国家基础信息网”构想的根据，是认定即便开放电信经营，市场也无法解决那些无网电信服务与基础网的合理接入难题。对此，《再论》接招：既然无法解决，干脆以广电为基础，再建一个电信基础网与之竞争。《战略》还手：“匪夷所思”，因为“迄今为止，还没有听说过哪个国家要把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通信网”。由于《再论》同样视“重复建设”为大错，《战略》在这一回合中显然占了上风。试想既不可能做到公平接入，又不能重复建网，剩下的，可不就只能让政府管理基础网了吗？

政府管理基础网能不能做到“公平接入、合理收费”，下文另作讨论。这里先引一条市场并购的消息，说明《战略》实在把市场潜能看低了。6月24日，差不多也就是《战略》提问的语音刚落，AT&T就在美国宣布以480亿美元收购TCI。[29]这个TCI不是别人，正是在各地拥有1400万有线电视客户的全美第二大有线电视公司。[30]AT&T的收购意图，首先就是开通自1996年美国新的电信法以来志在必得的开发市话市场的新战略通道，并且实现“通过一家公司的一条连线提供全方位电信服务的组合”。[31]一般认为，AT&T与TCI的结盟，不但将合成一个电信的超级巨人（两家公司1997年的总收入近590亿美元），而且代表长话和有线电视两种网络资产的结盟。AT&T通过TCI的宽带电视传输网络，不但可以很方便地把它的长话业务做到1400万户TCI的客户（以及潜在的总数为3300万户美国家庭）家中，而且可以通过发展Telephony（网络电话）和其他互联网服务，两面作战：一面“希望能找到一种能够与各家小贝尔进行迂回作战，以便能够通过有线网络提供地方电话服务的方法”，[32]一面与世通公司和MCI争夺互联网长途市场。[33]为此，AT&T准备与TCI一起在未来4年投资50亿美元改造原有的有线电视网。[34]其实真正重要的是，AT&T构造了一个可竞争的架构，向对手发出了一个可置信的威胁。

读过《战略》的读者一定记得其中对拥有市话网络的小贝尔们如何成功地“揉搓”那些长话巨无霸们的精彩描述。问题是报告的推理多少有点问题，似乎除了搬出个政府统管基础网，市场就注定无法战胜这种“揉搓”。这未免看轻了市场。市场是在一定游戏规则（主要是产权规则）下允许人们追逐利益的场所。只要有潜在利益，市场上总有人吃不香、睡不着，总有人“水路不通走旱路”，也总有人不断努力创新和探索。潜在的市场利益越大，激发出来的实现潜在利益的能量就越大。像市话竞争、网络通话这样代表未来无限商机的领域，怎么可能仅仅两年的挫折（外加35亿美元的投资），就能够迫使AT&T这样的企业“放弃进入地方市场的企图”？[35]所幸《战略》下笔还算谨慎，用了“迄今为止”的限定词，因此文中的结论在1998年6月24日前还是正确的。6月24日后，这个世界上就有一个国家，美国（还不是英国这样国土面积小的国家），就有这么一家公司，就是要尝试着“把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通信网”。反例有了，《战略》是否准备修订自己的结论呢？

对市场潜能估计不足，就一定高估政府威权的能耐。“国家基础信息网”的设计，以政府管理为前提，假设由政府直接管理，就可以做到公平接入、合理收费。但是从经验来看，中国的电信机构，难道不从来就是政府的一个部门吗？如果不是政府部门所拥有政企不分的垄断权，中国电信能够让消费者和社会舆论如此诟病其收费昂贵、服务低劣，而又拿它没有一点儿办法吗？对此，《战略》只是轻描淡写为我国电信部门“劳动生产率低和服务质量差”，并且模棱两可地说“劳动生产率低和服务质量差是电信业务量低的结果，也是电信业务量低的原因”。[36]

撇开如何评价我国电信部门不谈，真正要回答的问题是，当中国按照《战略》的构想，把基础信息网从经营部门划出来交由政府直接管理之后，所有电信服务的接入价格究竟可望在一个什么水平？更重要的是，究竟有何种机制可以保证基础网在政府手中的营运，可以像在竞争的市场上一样，有不断降低成本和收费的动力？遗憾的是，作为一项专门研究，《战略》既没有测算构想中的“国家基础网”的收费水平，更没有讨论何种机制可以保证国家基础网的接入费下降。因此，我们有理由怀疑，“国家基础信息网”方案，是否真正能够解决我国电信收费高、服务差和业务不足等根本性问题。

还要指出，AT&T收购TCI的案例，不但挑战“有线电视不准办电信”的戒条，而且同时挑战“电信不准办有线电视”的戒条。AT&T本身是长话公司，收购TCI后，介入有线电视业务，展示的是长话、市话和有线电视三位一体的前景。[37]这件事，对发展我国有线电视事业，同样具有意义。我国的有线电视网络和有线电视台，固然有《再论》中褒扬的种种优点，但是，这个部门一些与生俱来的弱点，比如远离市场，缺乏契约观念和经营理念，以及整个系统以“局域网为本”，整合性差，很可能妨碍其更积极地参与我国信息产业化的历史进程。如同电信部门一样，有线电视系统的“毛病”，难以单靠部门自律校正。近来各地广电部门在生存危机的压力下，纷纷改革图存，倒是显示了外部压力的重要作用。在此基础上，正如后文要指出的，方宏一方案关于开放电信竞争的结论，对于广电有线电视网也是正确的。允许和鼓励电信办有线电视，如同允许和鼓励广电办互联网和电信一样，对于两大电信部门的转轨和转型，都是必要的。

垄断成本与重复建设成本：两害相权取其轻

提出电信对广电开放、广电对电信开放，马上会遇到一个“重复建设”的问题。在技术层面上，广电要完成有线电视的全省、全国联网，只有两条路线可走：要么向已经全国联网的电信租借连接线路，要么另起炉灶，自投自建主干光缆和相关设备。一般而言，如果广电放着现成的电信网（而且有剩余能力）不去租用，而要自建自投，那么，对于社会而言，一方面电信的传输能力闲置，另一方面广电还要投入一定资源自建网络，扣上一顶“重复建设”和资源浪费的帽子是跑不掉的。反过来，电信要办有线电视，如果不是租用广电现成网络，而要自建自投，那么同样也是重复建设的浪费。

人们要问，为什么要这样浪费资源呢？由政府下个命令，在现成的传输能力没有充分利用之前，谁家也不准重复建设，不就合理了吗？由于合理化的程序如此简单，所以大家都一股脑儿参加对“重复建设”的讨伐，或者一边骂别人重复建设，一边自己重复建设。例如本文评论的王、方之作，就分别把广电建电信网、电信建有线网称为“匪夷所思”的不理性行为。

我对这种思维模式的主要批评，就是只看到重复建设会产生社会成本，而没有看到如果不支付重复建设的成本，社会可能要发生另一种成本，即因为不准重复建设（即不准进入）而导致的独家垄断给经济活动带来的成本。容我举个实例加以说明。几年前，上海广电在决定发展有线电视网络的时候，曾经非常理性地决定租用上海电信的光缆干线，以便免除重复建设。但是，由于上海广电没有自己的主干光缆，它在向电信租缆时就居于不利的谈判地位。上海电信后来果然逐年提高租费，以致广电不得不得出“租不如建”的结论。这个故事的结局是，上海广电在花费了共6000万元的租金以后，最后还是投资建设了“自己的”主干光缆网。[38]这就是说，电信垄断带来的服务收费太贵，大大超过了广电重复建设的成本。在这种情况下，增加重复建设就成为一个正确的策略。因此，我们绝不能孤立地讨论重复建设，而应该比较重复建设成本与垄断成本这两者孰高孰低。用一句中国的老话来说，就是在垄断成本和重复建设成本之间，两害相权取其轻。

中国电信独家垄断给社会带来的成本是极其巨大的。仅仅按照《战略》提供的数据，中国国际长途电话的平均单价为每分钟29元，等于美国的6倍。以1997年中国国际长话业务150亿人民币计算，那么我们知道如果这些国际长途全部从美国打回中国，按照美国的平均国际长话费收费，只需要25亿元就可以完成同样的通话量。换言之，仅此一项，中国消费者为中国电信垄断支付的成本就高达125亿元！再按照资本产出率（3：1）计算，为了产出125亿元的可与电信国际通话竞争的电信产品和服务，需要大约375亿元的总资产。静态而言，凡在375亿元之内、能够提供可与中国电信国际长话业务竞争的“重复建设”投资，都是合理的。这个数目，比起全国广电有线电视联网的总投资来，差不多高出整整一个数量级。[39]这其实是说，由于电信垄断的社会成本过高，实际上给予潜在进入者一个极大的补贴。潜在竞争者重复建设的“浪费”，实在源于垄断者给社会增加的成本。要减少社会的总损失，只有开放市场开放竞争。这个道理，适用于分析任何垄断和重复建设并存的领域。

开放竞争、通话成本和电信业务扩展

开放电信竞争的一个最直接的结果，就是通信费用下降和服务水平的提高；而消费者单位通信成本的下降，又刺激市场对电信需求的上升；最后，不断扩展着的电信市场将“摊薄”因为增加竞争而导致的“重复建设成本”。这就是说，动态来看，增加电信竞争带来的重复建设，其固定成本可能随着电信业务的扩展而更容易地被分担。

关于竞争降低电信收费的效果，几乎在任何开放电信竞争的地方都可以看到。不过，最清楚显示这种竞争降价效果的，还是率先开放电信竞争的美国。人们通常以为美国开放电信竞争自1980年中期始，但是文献表明实际上还要早得多。早在1959年（当时美国电信市场还是AT&T一统天下），美国联邦通信委员会（FCC）就批准了一些大公司利用微波技术建立自己的通信网络的请求。10年后，美国联邦通信委员会把这一许可扩展到了允许设立新的电信公司，来向没有能力自行建网的公司提供微波电信的服务，后来著名的MCI公司由此应运而生。到了20世纪70年代中叶，对AT&T独家电信垄断的攻击风起云涌。MCI甚至未经联邦通信委员会的批准（并通过法庭裁决战胜了联邦通信委员会试图制止的意志）就擅自向市场提供普通的长话服务。几乎同时，联邦通信委员会这一权威机构本身也有步骤地推动电信开放，例如强制电话公司必须允许顾客自行选择相关的通话设备，而这个市场过去历来由AT&T一手把持。1974年下半年，美国司法部依据反垄断法起诉AT&T在经营长途、市话和电信设备市场上的独家垄断。经过长达8年的诉讼之后，法庭于1982年做出了对美国电信史具有长远影响的判决：将市话业务从AT&T中独立出来，并且分成7个独立的地区贝尔公司（小贝尔）来营运。这一“肢解”决定从1984年1月1日执行，从此，地区贝尔公司经营市话和地区性长途，AT&T经营长话、设备制造和贝尔实验室。美国电信业从一家独霸变成了一个多家“分立的”格局。[40]

“分立”是走向竞争体制的重要准备，虽然它本身还不等同于开放竞争体制。例如，1984年美国国会的《有线通信法案》一方面减少了对有线通信业的管制（即允许更多的“分立”），另一方面还是禁止地区性市话公司染指有线通信业务。80年代中叶以后，美国电信业进入“打破独家垄断、鼓励分立”的发展阶段，形成了长话、市话、有线电视、电信设备制造和信息服务多家分立，但各家之间的竞争受到限制。更准确地说，处于“分立”阶段的美国电信消费者可以在不同的长话公司、设备公司、有线电视和信息服务公司之间“流动”，选择自己满意的对象，但长话、市话、有线和信息服务的业务却由法例管制，井水不犯河水。[41]

出人意料的是，当有限的竞争因素引进电信业之后，引起的竟然是一场也许自工业革命以来最伟大的产业变革。从1984年到1996年，电子和数字传输技术革命席卷美国和世界。其结果，一方面几乎所有电信服务的成本都显著下降；另一方面，各个“分立”的电信网络复合，特别是电话、有线电视和计算机三网合一的技术前景，清楚地显示了出来。1996年美国通过的新的电信法，最主要特色就是超越“分立”管制的立场，允许各个分立的长话、市话、有线电视和其他信息服务公司的互相进入、交叉经营。这就是说，美国面对电信技术三网复合机会的制度选择，是全面开放电信竞争。1996年以来，长话公司重新“进攻”地方和市话市场的努力，一直没有间断过。上文提到AT&T并购TCI的消息，不过是美国的长话巨无霸在收购地方小贝尔屡不得手之后，转向“长话与有线电视结盟”策略的一个新动向而已。

美国电信业沿着“管制独家垄断、允许多家分立和全面开放竞争”的路径变革体制，产生的一个可以在数字上观察的后果，这就是美国电信成本日益降低和电信业务量显著扩大。根据统计，1980～1993年的13年间，美国州内电话费的指数从100%降为47.6%，平均每年降低5.6%；州际电话费指数降为60.7%，平均每年降低3.8%。同期，州内通话业务从1980年的1330亿分钟上升为1993年的4000亿分钟，州际通话业务从1400亿分钟上升为3230亿分钟，每年平均增长分别为8.8%和6.6%，快于同期美国国内生产总值年平均增长率（2.4%）两倍以上。粗略地说，通话费用每降1%，通话业务增加5.7%。[42]1994年后，美国和西欧长途通话费用的下降速度因为技术革命而显著加快。例如，1997年西欧北美的国际长途的平均单价下降了25%，并且可望按同等速度持续到2000年。联邦通信委员会估计，现在平均每分钟1美元的国际长途可望再下降80%，到20美分。[43]像Qwest这样以声像聚合网络提供电信服务的先驱公司，1998年已经向美国个人消费者推出每分钟7.5美分的长话服务。而公司的销价，只是每分钟5美分。[44]根据汪丁丁最新来自美国的报告，网络电话甚至可望在近期达到每分钟1美分。[45]这就可以理解，为什么克兰达尔和维夫曼合著的介绍北美电信管制改革的书，要取名为《便宜的通话》（Talk Is Cheap）。假定通话费用降低引起的需求弹性值不变，美国长话平均费用从1美元降为1美分，国内长话和国际长话业务将从1997年的4800亿美元再增加多少倍？[46]

电信重复建设：成本和预期收益

美国电信“开放竞争降价业务扩展”的逻辑，放之四海而皆准。在加拿大、英国、新西兰、日本和澳大利亚，所有这些过去20年来开放电信竞争的地方，都可以看到类似美国的效应。[47]香港电信业自1992年以来分步开放竞争的经验，更值得内地电信业借鉴。

起点到处都是一样的：独家电信垄断。原来的香港电信（市话业务和国际长途业务）都由大东控股的香港电讯公司，按照“管制下的独家垄断”模式提供。[48]1992年，香港开始推动地方市话竞争，电信管制向香港电讯以外的公司增发电话牌照（市话专营权），形成市话电信服务的竞争态势。开放电信服务，不能不涉及电信网络问题。最初的办法也是法令香港电讯向其他电话持牌者出租线路网络，但是随后，相信是被“揉搓”成本所驱动，竞争者要求自建（即“重复建设”）地方电信网络。1994年，电信管理当局开放本地固定通信网络服务牌照（FTNS），并于1995年6月后引进了三家新的固定网络商（新世界电话、新电讯与和记电讯），首先在地方市话市场上形成四网竞争的局面。[49]

1994年香港政府还作了一项重要决定：确立“回叫业务”（call back）在香港合法。[50]所谓“回叫”，就是利用各国国际长途电话收费差价中存在的市场机会，由高收费国家和地区的客户，将通话要求传达到低收费地区（主要是美国），然后由后者拨打回来并按照当地较低的费率收费。[51]据估计，全球回叫业务市场已达20亿美元，并以每年20%的速度增长。[52]回叫其实是基本不用增加重复建设成本而推进电信国际竞争的有效途径。与那些用行政手段禁止回叫、或者对此征收高额附加税的地方不同，香港政府主动宣布回叫业务合法。由于回叫的平均收费只相当于香港国际长途费用的一半，这个市场不可能不红火。到1997年，香港涌现了20多家经营回叫业务的公司，业务总量达到香港国际通话业务的20%。[53]

多个地方市话的牌照加上回叫业务的合法化，对香港的国际长话形成竞争压力。另一个重要因素是，90年代香港与内地南中国（特别是广东）的电信业务发展迅猛。所有香港持牌电信公司都投资扩展与内地南方的通信业务。这当然不能算作“国际”通信业务，但香港与中国内地的电信业务，却占香港国际电信业务的47%。[54]于是，国际回叫和香港与南中国的电信业务，两下夹攻香港电讯国际的独家垄断地位。本来香港电讯国际独家拥有的国际电话专营权，要到2006年9月终止，但是在发达国家相继开放电信竞争潮流之中，特别是受到新加坡国际电信提前开放获得巨额补贴的影响，香港特区政府和香港电讯于1998年1月20日宣布，香港电讯国际将于1999年1月1日提前将独家国际电话牌照交回港府，结束香港国际电信业务的独家垄断局面。从2000年1月起，香港将结束国际电信线路和设施的独家专营，开放竞争。为此，港府决定赔偿67亿港元给香港电讯国际，并解除届时以后对香港电信收费的一切规管。[55]1998年9月，香港特区政府进一步全面评估香港的电视规管政策，考虑开放电视和广播网络经营的竞争，允许电视广播网络与电信网络的连接与多家投标竞争，并将全面修订香港电信条例，确立在市场竞争体系中迎接三网聚合技术时代的法律框架。[56]

香港由开放市话服务、增发固网牌照、允许回叫合法化，直到提前结束国际电话独家经营和国际线路及设备的开放，每走一步都要支付若干“重复建设”成本。香港固定电信网络的投资是非常昂贵的，每一个地面接收站和微波站，都要花费几亿到十几亿港元。港府增发固网牌照之后，新的三家固网商都重新建网，投资不菲。[57]不仅如此，为了提前开放国际业务，也就是提前批准“重复建设的权利”，港府还要特别支付巨额赔偿款67亿港元。这究竟是在图什么？香港资讯基建特别顾问艾维朗一语中的：“开放市场将导致国际电话收费下降。”据他估计，1999～2006年间，香港整体国际电话市场总业务额为1200亿港元，以14%的收费下降计，即有140亿港元国际长途费的节省。[58]按照美国经验，14%的竞争减价效果是非常保守的估计。同样根据美国经验，长途收费的降低会引起长途通话业务的增加（这种效果在香港与南中国电信业务的飞速增加中已经看到）。这样来看，虽然香港电信开放竞争的具体路线是从市话服务竞争走向网络竞争，再走向长途电讯的服务和网络竞争，与美国先开放长途、再开放市话的路径不同，但是包含的基本原则和逻辑完全一致，这就是“开放竞争降低收费扩展市场”。

中国内地电信产业要全面持续振兴，只有沿着开放竞争的方向走。具体的步骤和路径可以因地制宜和因时制宜，但基本逻辑却不因为“国情特别”而有什么不同。美国如果不从60年代末就开始逐步开放电信竞争，其电信产业不会如此之强大。香港电信业如果不从80年代早期分步开放，其电信业也达不到今天的水平。比来比去，基本的道理天下通用：独家垄断带来的低效率和高收费，一定阻止电信市场的扩展，而在一个狭窄的电信市场上，即使所有投资无一重复，全部“单一建设”，其投资也将“贵”得无从回收。中国电信的业务量不足，关键不是别的，就是垄断收费太贵。“政府管理的国家基础电信网”之所以行不通，要害就是统一的政府垄断经营没有也不可能内生一个竞争降价机制。为了打破垄断，就要鼓励分立和竞争，就不可避免地要来一点儿重复建设。本文的论点是，只要重复建设的“成本”低于预期的竞争降价效果的“收益”，对社会而言就是合算的。

产权与重复建设

实际上，社会并没有办法计算开放竞争以后总的“预期收益”。上文讲的“来一点儿重复建设”，或者方宏一讲的保持“适度的重复建设”，严格推敲，含义都有模糊之处。在开放竞争的体制下，重复建设的成本由各个投资主体分别承担，未来收益也由这些投资主体分别预期。因此，至少在理论上，加总以后的预期收益完全可能抵不上加总的重复建设成本。我相信，这就是人们大谈特谈的“过度竞争”。这种过度竞争，或者严格地说，预期收益低于竞争型重复建设成本，难道不是社会资源的极大浪费，应该由政府严加管制吗？或者有人会问：你既然主张开放电信业的市场竞争，那么你怎么解决电信业昂贵无比的基础设施投资中因为过度竞争而造成的巨大浪费呢？

我的回答是：要害在于产权制度。如果投资主体的产权边界是清楚的，投资主体就必须承担投资行为的全部后果。投对了，实现的预期收益大于投资成本，投资者就得到正的投资回报；投错了，血本无归，还要由债权人执行清算。这套产权制度，就是用来约束分权投资体制下重复建设“无度”问题的。就是说，分权投资体制虽然不能完全消灭“错误的重复建设”，但它通过产权的责任约束着投资冲动：预期错了要承担错误后果。这套产权体制，加上学习机制，分权投资的“失误”就是收敛的，就可以控制在一个社会可以接受的水平上。中央计划体制的办法是消灭产权，集中统一“计算”，集中投资和管理，但是由于“统一计算社会总收益”的“不可能性”，所以中央计划体制造成的投资失误远比在市场体制下要严重。[59]

让我举一个简单的例子来说明以上论点。根据统计资料，我国城市家庭洗衣机普及率在90%左右。站在一个“合理的中央计划主义者”的立场上，每家拥有一台洗衣机是不必要的，完全可以每个单元或每个楼层的数户人家合用一台洗衣机，以减少洗衣机的闲置时间，从而减少重复建设和投资。但是，好像没有人批评每家买一台洗衣机而任其在大多数时间里闲置是一种不可容忍的重复建设。道理很简单，这里的购买主体都是产权清楚的私人家庭，他们用自己的钱在拥有洗衣机的便利和闲置使用的机会成本之间寻求平衡点。无论对错，他们承担财务后果，与他人无关。什么是方宏一的“适度重复建设”，没有人可以全部知道，但分散的购买主体在他们各自的家庭预算约束下知道。假设改一改游戏规则：每个家庭可以无偿用他们邻居的钱为自己购置家电，我们可以设想在此约束下我国家电的“普及率”吗？

目前我国国有部门的投融资体制，差不多就是“花别人的钱为自己买东西”的体制。“投资”投对了，收益归本部门、本地方、“本企业”或者干脆归“本领导”。投错了呢？归银行，归财政，或者归股民。讲来讲去，缺乏有效产权约束的投资活动，是没有办法找到那个“适度重复建设”的平衡点的。没有所有权制衡的“重复建设”（或单一建设），才是我们这个发展中的经济不堪忍受的负担。既然中央集权计划的路线不再可取，剩下的就是重建投融资活动的产权约束。

由此，我国电信产业的开放竞争，题中应有之意包括了电信业的产权改革，以便为将来的竞争和重复建设设置制衡机制。1997年，经过中国国际金融公司等机构的工作，中国电信在纽约成功上市。[60]在我看来，这是中国垄断性行业通过上市融资跨出的民营化的重要一步。境外投资人对中国电信的约束力，当然不会因为拥有23%的股权就有多么大，但是国际资本市场对上市公司的约束规则，对于我国电信产业的长远发展来讲，却有不可估量的意义。因此，我不同意《再论》对中国电信在境外融资就意味着“被国外大电信集团遏制”的批评。中国电信境外上市也不是没有可议之处。我自己的看法有两条：第一，境外上市的安排形成国人缴付高价电话费，境外投资人分享垄断利润的局面，这对中国电信的国内客户颇不公道；第二，上市而没有宣布开放竞争（哪怕时间表），对于熟知全球电信开放大趋势的境外投资人而言，会产生一个“开放后垄断利润将减少”的预期，减弱中国电信的持续融资能力。

当我就“为什么不让中国老百姓成为中国电信的股东”的问题，请教中金公司的一位朋友时，他的回答是中国A股市场太小，容不下中国电信这样的大家伙。这一点，言之成理。因为中国电信境外上市，仅仅浙江、广东两省的手机业务，首次融资就达到45亿美元。A股市场哪里能有这样的容量？但是，上市并不是中国电信产权改革唯一可做的一件事。在中国电信现存的产权框架里，其实早就包含了民营化的因素，因为中国电信的相当一部分产权，本来就是客户的私人财产！

了解情况的读者知道我指的是电话“初装费”。为了装电话，中国电信举世独创了“高额初装费”制度：每个城市电话客户，要预付5000元（甚至5500或5800元）的初装费（早期还要外加排长队和托人情），才能得到装机机会。有了电话，还要承受高额营运费（例如国际长途比美国贵5倍）外加低质服务（例如落后的计费方法和拒绝提供通话记录），才能享受通话服务。

本来任何一国的通话服务收费中，已经包含了对电信固定投资的分摊。由于显著的规模经济，持久的通话可以将每个通话时间单位负担的固定投资减低到微乎其微的水平，消费者可以“不知不觉”地在月复一月的电话账单中把固定费用付完。这正如川流不息的食客的埋单中，已经包含了对饭馆固定投资的分担一样。中国电信的高额初装费，等于要顾客先买桌椅餐具，再付饭费。如是，倒不失为一种开饭馆的办法。但我的问题是，这样开起来的饭馆，究竟是谁人的？

中国电信7600万客户，以每户平均初装费4000元计，总额应该有3040亿的资产本应属于客户“股东”。这件事，无须上市，只要立法，就可以“还产于民”，大跨度推进中国电信股份化改制。按照本文的逻辑，电信股份化的其他好处可以暂且不谈，为中国电信增加投资的约束机制，却是电信开放竞争后对付过度竞争和恶性重复建设的必要条件。

顺便指出，广电的有线电视网络，同样拜了初装费所赐（谁拥有初装费的发明权，待查）。虽然有线电视网络的收费标准要低得多，但是从参与电信竞争需要对投资行为增强产权约束机制的角度而言，这里的问题和求解之道是一样的：将由初装费形成的客户资产，改为受法律保护的客户股东产权。

“自然垄断”与电信网络：迷误的经济学

电信基础网只能由政府独家直接管理，以至于成为“国家基础网”或“国家公用网”。这样一个构想和主张的理论根据，就是所谓“自然垄断”。[61]那么，什么是经济学上讲的自然垄断？具有自然垄断性质的资源，是否只能由政府直接管理和控制？本节讨论这两个问题。

我们先谈“垄断”。按照希腊文原来的意思，“垄断”就是市场上只有一个卖家。市场上形成“一个卖者”的原因可能多种多样。其中，在市场竞争中形成的一家供应商对市场的独占，被穆勒在150年前称为“自然的”垄断。这里所谓“自然”，意指没有禁止竞争，而只是竞争过程中的一个自然结果。穆勒举出的这类自然形成的垄断包括煤气供应、水供应、公路、运河和铁路。[62]这类生产都需要巨额的一次性固定投入，并且只有通过销售数额足够巨大的产出品，才能分摊全部固定投资。这种经济特性，使得多个竞争者中，只有一个存活了下来。[63]简言之，就是“当市场上只有一个供应商时，技术上效率较高”。要注意，自然垄断是竞争过程“只剩一个卖者”的意思，可不是市场上“只准一个卖者”。

自然垄断一旦在市场竞争中形成，由于独占而形成的定价优势，别人再进入这类门槛较高的行当，就比较困难。比如邮政，如果于已在发挥功能的邮政之外又建立一个平行的邮政网络，在经济上是不合理的：必须为房屋和管理耗费巨额钱财，却一无所获。[64]这就是说，这类在竞争中自然形成的垄断，也很自然能在市场上得到保持和维持。

但是，自然垄断并不因此就能够绝对排斥市场竞争。第一，在自然垄断状况下，竞争可以改变存在的形式，例如，可以由一家公司来经营邮政、煤气、水和公路、铁路，但这个“独家经营的特许权”，本身却是竞争投标的标的物，由对所有希望获得这种特许权的竞争者定期竞标。这样，自然垄断虽然有一个垄断架构，但可以消除“垄断定价行为”，因为“竞争会在特许权的投标阶段显露锋芒”。[65]第二，在穆勒意义上的自然垄断，没有也不可能完全消灭潜在的进入者。一旦技术、市场和先占者经营状况发生了不再利于“一个供应商独占市场”的变化，潜在竞争者就可以重新活跃起来，重新进入，恢复竞争。概言之，在自然垄断下，如果“市场垄断者”真的按照哈伯格描述的“通过减少供给量来提高价格、获得垄断利润”的原则来行事，那他一定是在和自己过不去，因为那样做不是补贴了潜在的进入者，就是补贴了“独家经营权”的其他竞标者。[66]

只有加入“非自然”因素，垄断才做得到绝对排斥市场竞争。那就是斯密在《国富论》里不懈地加以攻击的、通过实施各种行政和政治限制的“垄断”。这种垄断运用行政力量授予一个供应商独家经营一种产品或服务的权利，而所有其他供应商被排除在外。重要的是，这种用行政性手段达成的“一个市场一个供应商”的格局，并不是起源于不可抗拒的经济合理性和需要，也不是市场竞争的自然结果，而是如维斯特所说，“竞争的自然状态经过法令而转化为一种法定的垄断”。[67]所以，“即使不是绝大多数，也是为数很多的垄断并非自然垄断，而是来自人为的安排”。[68]把行政性垄断与自然垄断混为一谈，然后以自然垄断为由，“要求”政府来管制垄断，或如同《战略》那样，干脆诉诸政府直接执行垄断，这在哪里都会成为保护垄断既得利益的温床。

那么，电信基础网络是否具有自然垄断的性质？我的回答是，传统的电话基础网具有自然垄断的特性，否则AT&T怎么独占美国电话市场近100年？但是，事情正在起变化。第一，基础网络的一次性固定投资，由于材料（比如光缆）和设备大幅度降价，远不像铁路、高速公路和地铁那样昂贵。第二，高速的技术创新和技术进步，给网络投资带来了因为技术变化而产生的极高的风险。与数网并存竞争的模式相比，“一国只准一网”过高地集中了技术选择和投资决定的风险。第三，电信市场的需求成长飞速，因此基础网络投资的回收期大大缩短了。将上述三点结合起来，可以看到当今电信基础网的自然垄断特性已经发生了变化，“一国一网”不再具有技术效率方面的现实优势。各国电信开放呈现的数网替代一网的潮流，一方面固然是因为原来的一网垄断太贵，另一方面也是因为在新的技术时代，数网并存模式不但技术上可行，而且在经济上变得更便宜、风险较小和能够更快实现投资回报。

真正重要的是，如果电信基础网只是具有穆勒意义上的自然垄断性质，那么它能够随着技术经济条件的变化，完成从“一国一网”模式转向“数网竞争”模式的转变。虽然既得利益会阻碍转变，但由于自然垄断并不能绝对排斥潜在的进入者，所以只要市场潜在利益足够大，一定会产生克服过时模式的新兴力量。行政性垄断的情形就不同了。这是绝对的垄断，带来的是一种凌驾在市场交易之上的排他性力量。它抗拒进步，可以把它控制的领地长久地隔绝在信息时代的进步潮流之外。

我的结论是，自然垄断不但构不成电信网络国家化的理论基础，也不会成为中国电信网络做出正确模式选择的实质性障碍。妨碍中国电信业跟上世界潮流的真正“杀手”，是行政性垄断。为了破除行政性垄断，不可以不与那些把自然垄断“论证”成非实施行政性垄断不可的“理论”辩论清楚。

谁是狼？

剩下的可以阻碍电信网络开放竞争的“根据”，就是“跨国公司入侵”和著名的“国家利益需要垄断”了。《战略》提出其电信战略的基本背景，就是“跨国公司龙骧虎视，兵临城下”，“大兵压境、大战在际”，以及“是八国联军进北京，割地赔款，还是雄赳赳、气昂昂，跨过鸭绿江，迫使美国率领的15国联合国军在板门俯首言和？”[69]《再论》陈述的形势同样严峻，他们独到的发现是，“中国电信的巨额电信债权是外国大电信集团对中国信息产业抢滩登陆的现成滩头阵地”。危险性在什么地方呢？在于“八国联军几万人直逼京畿，清王室仓皇出逃、‘秋守木兰’，然后是割地、赔款、求和……因为腐败庞大的清帝国作为一个大债务人，很容易被追逼，而且容易被各个分散的债主联合追付，形成巨大的国际压力”。更严重的问题是，“国际投机资金，就像羊群外的狼，时时窥视着羊群中的病弱者……中国电信就是这样一只病羊”，所以《再论》“紧急呼吁……防止由中国电信债务诱发金融风暴在我国登陆”。[70]

读着这些动情的文字，人们好像还在100年前大清王朝岌岌可危的情况下研究中国电信对策。[71]不过画鬼容易画人难，究竟“狼”长得什么样？撇开“八国联军”给近代中国人造成的屈辱记忆，现实中外国跨国公司对中国电信事业的威胁究竟是什么？其实从《战略》中我们只读到一条，这就是如果基础电信网随着企业化改革被分散，那么中国的电信市场一旦对外开放，“分散的基础网将有可能随着分散的电信企业一道，被不同跨国公司各个击破，鲸吞蚕食”。[72]但是，什么是“各个击破，鲸吞蚕食”这两个词组的确切所指呢？试想，电信产业的规模经济特性很强，即便跨国公司“入侵成功”，即便完成了“各个击破，鲸吞蚕食”，这些大公司在分割的地方性小网络上怎么做电信生意呢？AT&T的经营规模是中国电信的3.5倍，但在国际电信市场开放的背景下它还嫌不够大。[73]这样的庞然大物，如果甘于占据一个中国地方性的“分散基础电信网”，那连存活都困难，何谈“称狼称霸”！比较可信的推理，恐怕是跨国公司在“各个击破”之后，还要整合“已经被分散的”中国电信网络，并将中国电信市场并入国际电信市场中。可见，实质问题并不是《战略》担心的“电信网分散”，而是中国电信网络在跨国公司手里的集中整合。

于是问题就转换为，假定真的由跨国公司整合中国电信市场，会有什么结果？一个可能的结果，就是整个中国电信市场最后被一家跨国电信公司独占。如果出现这个结果，那当然很糟糕，垄断就不是狼，而是虎。开放竞争了半天，最后还是从中国电信的独占变成国际跨国公司的独占。有什么意义？当然没有意义。按照肥水不流外人田的原则，与其最后由外国跨国公司一家独占中国电信市场，不如不要搞什么开放市场的改革，还是由中国电信一家独占中国市场。

但是，在什么条件下，一家跨国公司可以独占中国全部电信市场呢？有人可能会列举国际大跨国公司的资本实力、技术优势、市场策略等等。但是在我看来，这些都不是站得住脚的理由。当今发达国家的超级大公司很多，但没有一个可以做到对任何一个市场的长期独占。原因很简单，真正要长期独占市场，比如像中国电信独占中国电信市场，非有行政权力强制禁止他方进入的“配合”才可能实现。这里无非两大要点：一是独占，即一个市场上只有一个供应商；二是行政性禁入。两点齐备，“狼”就来了。独占消除了对手，竞争降价（或提升质量）机制就“失去了必要性”。行政性禁入，产生的是一种权力性的绝对垄断，排除了任何可能的潜在竞争者，可以造成长期的市场独占，高价低质、技术不进步、服务不改善。[74]

反过来，没有行政权禁入的制度安排，无论资本、技术、专利还是经营经验和策略的相对优势，都不能保证一家公司长久独占市场。没有行政性禁入，即便一家独占市场，也不能完全排斥市场竞争。因此，要害问题是国家政权是否维护垄断。作为一个主权国家，中国如果选定了开放电信市场的政策，就没有合法的理由再去为一家外国控股公司独占市场保驾护航。退一步讲，就是政府或某些政府部门的官员想这样做，市场、法律和消费者也不会答应。再退一步，就是所谓“市场失灵”、法律形同虚设、消费者全部“被收买”，还有别的跨国公司和其他本国公司呢，谁能善罢甘休？这就是今天的中国和世界，大大不同于19世纪末的大清王朝的地方。由此判断，在当今现实条件下，中国由于开放电信市场而导致某一家外国跨国公司在行政权力的关照下独占中国电信市场的可能性，等于零。

第二种可能的结果，是跨国公司进入并整合中国电信市场之后，形成数家巨型公司之间寡头垄断竞争的局面。如是，中国电信的市场状况一定比现在的一家独占要有所改善。原因不是外国跨国公司“心地善良”，要跑到中国来做什么好人好事，而是在市场的竞争性法律结构的限制下，“电信恐龙”们互相之间“龙视眈眈”，谁要搞垄断提价那一套，就等于在市场上“为渊驱鱼、为丛驱雀”，等于补贴竞争对手。寡头竞争的结果，首先是增加了消费者的选择权；而为了争夺客户，就是“两个魔鬼”也会表现得比“一个天使”还要可人。简言之，非不欲也，实不能也，市场竞争可以约束商场中逐利者的贪欲，并将追求利润最大化的动力，转化为竞相降价、改善服务和技术创新的力量。因此，“狼”还是“不狼”，不是由个别公司（无论中外）的意愿决定的，超越个体的市场环境和游戏规则才是决定性的。

许多人或许更关心：一旦形成电信市场上寡头竞争的格局，还有没有中国公司的份儿？这个问题，话要分两头来说。一方面，中国改革开放20年来，相继在一些产业部门开放了市场竞争。结果我们看到，正是在这些开放的市场里成长起一批拥有竞争力的中国公司。例如，电脑业中的联想和方正，家电业中的长虹、科龙和海尔，以及通信设备行业中的华为、中兴和巨龙。这些都可以表明，产业对市场开放、市场对外资开放的结果，并不注定就是外国跨国公司主导中国市场。以与本题关系较大的电信设备制造为例，华为公司和大唐、巨龙公司一起，在1996～1997年间，从投资10亿美元的爱立信、NEC和其他外国电信设备公司手中夺回几乎达50%的中国电信设备市场份额。[75]《经济学人》为此专门刊文指出：“华为公司的成功主要是依靠遵循同样的市场竞争规则，即以西方公司所擅长的活动手法，在竞争中击败外国竞争对手而取得的。”文章接着警告西方公司：“如果继续低估华为公司等新一代中国企业，将是自冒风险。”[76]从这一方面看，我们倒是有理由对开放竞争后中国公司的竞争能力，多一点儿自信心，用不着动不动就把100年前的“八国联军”渲染得那样神乎其神。

但是另一方面，近年的经验也表明，一旦开放市场竞争，那些原先在中央计划体制下靠行政权力保护、享受各种倾斜政策优惠的“大企业”，常常无法适应市场竞争的新形势。多少政府所有或钦定的所谓“重点企业”，在开放市场的过程中陷于困境难以自拔。国人不但无法指望这些“国家队”把球踢向世界，反而还要为这些“企业”的解困，白白支付更多的公共资源。这一现象，不知是否令那些以为只要得了东洋“通产省”的真传，就可以用什么产业政策点石成金的人们感到尴尬。我对这一现象的解释是，吃惯了行政垄断饭的机构，自有其独特的、以分配优惠待遇为中心的企业权力结构和“寻租型人力资本”，要在既得利益的框架下适应国际市场竞争，虽然不一定比猴子变人更困难，但似乎也不会更容易。市场真正开放，这类“企业”胜算的概率极低。大概由于对自己的“竞争潜力”心知肚明，这类机构通常就成为反对市场开放的“中流砥柱”。

其实我们中国人今天的主要尴尬，还是面对着太多由“自己人”组成的部门、公司和机构，在种种伟大名目下实行的独家行政性垄断（或者干脆就是官商不分）。“外国狼”如果独占中国市场欺负中国消费者，固然当反，但是中国人“自己”的行政性独占，就有利于我们的市场、顾客、企业、国家和现代化事业？本来普通人的常识就可以判断的事情，一旦“引进”什么“国家利益”的大字眼，好像道理都要颠倒过来讲。以电信为例，为了打个电话，消费者就要承受5000元的“初装费”（没有产权），以及比美国贵5倍的国际长途通话费和质量低下的服务。有这样的代价垫底，中国的消费者还需要害怕天下哪一匹狼？反过来，以中国电信今天的“竞争水平”，就是如了《战略》之愿，“雄赳赳、气昂昂，跨过鸭绿江”，又能怎么样？莫非把美国国际长话的单价也提高5倍，就可以“振兴中华”？

更令人啼笑皆非的是，《战略》在论述国家基础信息网的优越性时说，政府统一掌握了基础信息网，可以像美国小贝尔“揉搓”AT&T一样，“在种种环节上，限制跨国公司的发展速度和业务纵深，保护民族工业”。[77]《战略》有没有搞错，小贝尔“揉搓”AT&T和MCI等长途电话公司的结果，是美国居民和企业客户为市话的垄断“埋单”；而《战略》理想的国家基础电信网要在中国的电信市场上“揉搓”跨国电信公司，最终可是要中国的电信客户额外付账。名曰“揉搓”外国公司，讲到底主要还是“揉搓”咱们中国人。上文已经指出，电信网络“揉搓”电信服务在经济上唯一的“成果”就是电信成本昂贵。如是，所有利用电信服务的中国企业的竞争力都将受损。这样的招数，偏偏要叫什么“保护民族工业”！爱国非要爱到这步田地，中国受得了吗？

言归正传，我的论点是，“狼”还是“不狼”的，实在不能以中国人还是外国人、中国公司还是外国公司来画线。决定性的因素是市场规则：是开放竞争，还是行政性独家垄断。我的判定很简单，谁绝对排他地独占市场，谁就是市场上的“狼”。本来经过20世纪的革命和改革，中国已经确立了可以得到有效行使的国家主权，也大致构架了反对市场垄断取利的法律框架。有了这两条，中国发展电信产业的主要危险就不是什么“外国跨国公司大举进攻”，而是国内既得利益集团在“保护民族工业”的大牌子下拖住中国电信业开放竞争的步伐。这不但使中国电信坐失主动改革的良机，而且使中国失去发展其他有竞争潜力的电信企业的现实可能性，最终进一步拉大中国电信业与国际先进水平的差距。

数网分立和分步开放：中国电信业开放的现实起点

以上对《战略》和《再论》的评论和批评，从理论和经验两个方面说明，统一而排斥竞争的所谓国家基础信息网络不可行，分立而互不竞争的电信广电两网并存也不可行。可行的路线在作者看来就是一条：完成我国电信网络资源的公司化改组，分步对内对外开放市场竞争。

我认为制定电信战略的基本论点，是理解如果电信网络不对市场开放，所谓开放电信服务就是一座空中楼阁。这源于电信业的经济特性。电信的前身就是传统通信，再追溯上去，传统通信的前身恐怕就是人们咬耳朵互相传话。这就是说，现代电信业无非就是利用电子技术满足人类传递各种信息的需要。因此，电信业的基本功能是传输，特别是双向传输。电信业派生的所有技术开发、设备制造和种种服务，都是围绕传输的。传输的载体是什么？就是网络。在物理上，就是由各类声电转换器、集成电路、信号放大器、线路系统或无线系统，以及各类接收装置组成的复杂系统。没有网络，何来传输？而没有传输，电信业任何派生的技术、设备和服务都毫无意义。

由于网络系统越来越复杂，所以它可以在技术上分级，比如分成接入网、主干网、基础网等等。从经济上来看，越是基础的网络，也就是构成其他次级网络执行传输功能的网络，就越具有致命的重要性。因为离开了基础网络，任何其他次级网络和各类派生的电信服务，统统将成为摆设。

在经济模式上，如果把电信基础网络资源置于市场竞争的框架之外，产生的直接效果就是无法经济地利用这部分最稀缺的资源。更严重的是，由于基础网络的“基础”性，它的不经济利用将传导给所有其他次级网络和服务。最严重的问题是，如果其他次级网络和服务是竞争的，而基础网络是垄断的，势必形成“多家竞争者围绕一个垄断者”的局面，结果，竞争者之间的“寻租竞争”不可避免，最终可能抵消电信服务开放市场竞争（为争取客户展开的价格和服务质量竞争）带给电信系统的效益。

所以，基础网络必须开放市场竞争。基础网络不开放，所谓电信服务的竞争没有实际意义。其实，各国电信改革的实践，已经将上述结论写得明明白白。美国开放长途电话，从允许各大公司自建微波通信网开始，就是长途电话网络开放竞争。如果仅仅允许各大公司自营“电信服务”，但必须租用AT&T的长途话网，那美国到今天也不会有什么电信开放。中国香港从市话入手改革电信业，一上手增发市话经营牌照，并法令香港电讯出租线路。但随即就增发固网商营业执照，允许数家公司建立并经营市话网络。什么道理？就是没有网络的竞争，就不会有什么电信服务的竞争。

中国内地的经验也可以验证这一论点。国务院当年批准中国联通成立，为什么要同时批准其利用铁道部的专线？就是因为当时的中国没有任何可竞争性利用的电信网络。中国联通后来主要开发手机业务，也只有在自建了无线网络之后才成为现实。联通的实际业务进展不大，一个主要的原因是联通的网络太弱。不过反过来讲，要是联通连这个网络也没有，而是按照“网络一家，服务竞争”的美妙模式，那么中国绝达不到今天的手机服务开放竞争的水平。另一个例子是，中国的传呼机服务业务达到了较高的开放程度，前提条件之一，就是存在着中国电信以外的传呼机发射网。要是恪守“只准向中国电信租借网络”的教条，全国会不会有6000万传呼机用户？这些局部的经验是不是可以表明，在“数网竞争奠定电信服务开放”这一题目下，中国实在没有必要背离全球电信开放的进步潮流，自作聪明另搞一套。

要注意，我的论点不是每种电信服务都必须自建网络，而是必须有可竞争进入（和退出）的数网并争的架构可供电信服务商选择。从技术上讲，电信服务可以租借别人的网络。从经济上看，在现有网络供给能力过剩的条件下，只要租价合理，“以租代建”就是合算的。但是，必须知道，在只有一个出租者（或者只准一个出租者合法存在）的条件下，由于不存在（或不准存在）出租者之间的竞争，就没有产生租金合理化的机制。于是，“租不如建”。如果法律允许别人另起炉灶修建网络，那么甚至在新的网络建成之前，网络的租金价格就可能下降，因为原来那个唯一的出租者面临自己的网络能力过剩，客户被潜在的网络商“抢”走的威胁。市场的力量会迫使它坐到网络租借的谈判桌旁来，并进行竞争性的讨价还价。

因此，本文的一个重要推论是，只要数网并存是合法的，各方电信服务商反而更容易达成利用既有网络能力的合约，网络的租金水平可以降低，从而进一步降低电信服务的成本。与此相映对照，“独家基础信息网”才是现有网络资源无法充分有效利用的体制根源。

值得强调的是，今天的中国不但应该确立数网并存的权力结构，而且具备了确立数网并存、数网竞争格局的现实条件。首先，除了中国电信的有线无线通信网络之外，具有全国意义的电信网络还有广电系统的宽带有线电视传输网络，铁道、电力、石油等多个部门的专用通信网，以及联通近年建设起来的无线通信网等等。[78]所有这些网络，第一已经存在，不需要像美国和中国香港那样等到电信开放后再完全开始重建。第二已经“分立”，并不是由一家统管。当然，这种“分立”是一种“行政性的分立”，即排斥市场原则的、彼此基本不展开竞争的“分立”（联通与邮电的无线电话竞争除外），需要在改革中完成向市场性分立的转型。因此，在中国奠定一个竞争性的数网并存的架构，主要成本并不是物理上完全重新建几个网络的成本，而首先是体制改革的转型成本。

其次，由于技术进步，特别是信息技术的飞速进步，一方面基础投资的技术变化周期、网络更新周期和投资回收周期都大大缩短，另一方面，网络投资的数量门槛降低但技术风险提高。因此，当今最优的网络投资策略，不再是当年修万里长城的策略：数十年只建一个，建一个顶用上千年。同当代建铁路、高速公路和机场也大相径庭。现在建电信基础网络，只有快建、多建、快投资、快回收才是上策。就是说，当今网络技术潮流同确立数网竞争的体制要求更具有内在的一致性。

最后，由于开放和资本市场建设的进展，要在今天筹措投资数网的资本，与历史上任何一个时期相比都要容易得多。这一点，不限于电信网络项目，而且对整个基础设施的投资而言，都是正确的。只靠政府的财政性资源投资基础设施的时代，已经一去永不复返。

把上述三点结合起来，我们可以看到再也没有理由要让中国电信像当年的AT&T和大东控制的香港电讯一样，先独占电信市场几十年、上百年，然后才启动电信改革。中国内地现在就可以启动以建立数网并存架构为基础的电信改革。在我看来，中国大体具备了一切条件，缺少的只是正确的改革理念。这个理念已经被国际国内电信改革的实践经验证明。

在全部现实条件当中，中国广电的有线电视传输网络最值得注意。第一，它是宽带，比中国电信通信网络的技术容量大，更容易与信息技术的最新成果接口；第二，它拥有7500万用户，差不多是美国TCI公司现有规模的2～3倍大。这是真正有潜力和中国电信形成竞争均势的力量。当然，要将我国有线电视网络的竞争潜力充分发挥出来，还要政策制度性的、技术和投资性的“添加剂”。主要是，完成有线电视网络的政企分开和公司化改造，完成有线电视的全国联网和地方接入网的整合，开发基于宽带网络资源的新一代互联网，在局部试验的基础上，允许中国联通与中国有线电视网络结盟开办电信业务，等等。

读者可以看到，上述主张同《再论》基本一致。唯一的区别是，本文认为中国的有线电视网络系统在多年独占电视传输业务之后，同中国电信一样患有严重的“行政性垄断综合征”。没有竞争压力，谁也讳疾忌医，那就无法实现将行政性分立的网络资源改造为市场性分立资源的目标。最近可观察的一个事实是，正是一些地方的邮电部门咄咄逼人“侵入”电视传输业务，迫使有线电视系统加快了自身的公司化改造和网络的整合。所以，我的一个“预言”是，在权力框架上允许有线电视与中国电信互相插足，比划定一个“井水不犯河水”的架构要更利于两个网络系统的改革和进步。

结论

一、电信、有线电视和计算机网络三网合一，声像数据聚合网的出现，包含着大规模降低信息成本的重要机会。作为一个发展中的经济，中国理应对信息产业又一波技术革命做出积极反应。在各方面的准备工作中，确定一个开放竞争的制度和政策框架，具有基础意义。

二、电信和信息产业的开放竞争政策，中心内容是全部网络和各类电信服务的政企分开、企业化经营和市场竞争。这三个原则互相作用，缺一不可。

三、政府和政府部门，与任何电信网络和服务资源的经营性实体和活动脱钩。行政权力不再是任何形式市场独占的工具。立法对主管部门的行业性管理的内容和程序做出清楚界定。

四、依照《公司法》和企业改革的实践经验，完成对原电信部门和广电有线电视部门的公司化改组。针对初装费的特殊产权问题，考虑通过立法来确立客户初装费在电信公司和有线电视网络公司中相应的股权权利。

五、确立开放电信市场竞争的原则，经过公共政策程序，提出分步实施电信市场对内对外开放的时间表。第一阶段，考虑回叫业务的合法化和通过立法“分立”中国电信的长途电话和市话业务；第二阶段，考虑允许联通与有线电视结盟，经营市话业务；第三阶段，考虑分别增加长途电信、市话、有线电视和互联网网络公司的国内许可证；第四阶段，考虑国际电信公司经营中国长途电信、市话、有线电视和互联网的许可证；第五阶段，允许电信、有线电视和数据传输业务的交叉；最后，完成全新的电信立法，奠定全面执行我国电信和信息产业的法律基础。

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再论数网竞争
——对中国电信业1999～2000年改革的评论

中国电信业自20世纪90年代以来的改革开放，打破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架。怎样评价中国电信业正在形成的市场体制现状及其面临的选择，应该是一个开放性的课题。本文在先前研究的基础上，提出中国电信业需要进一步发展数网竞争体制，才能适应国内市场和国际竞争的需要。

数网的发端：有限和不平衡的竞争

“数网竞争体制”的含义，是“数个电信基本网络彼此开展市场竞争”。源于数字化的“三网（语音、图像和数据）聚合”的技术趋势，并没有为独家垄断电信基础网络市场的模式选择提供根据。相反，根据全球电信业和中国自己的经验，“三网聚合”要在“数网竞争体制”的基础上才能更好地实现。从这样一个基点来看问题，经过开放部分电信增值业务（1993）、组建中国联通（1994）、中国电信（香港）境外上市（1997）、全行业政企分离（1998）、分拆中国电信（1999～2000）、充实中国联通公司（1999～2000）、联通公司境外上市（2000）和组建中国网通（1999～2000），中国电信业开始形成市场竞争的体制。

在新的体制框架下，我国各类电信业务都实现了基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场上，政府主管部门已经批准中国电信集团和中国联通两家公司可以拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务。在移动通信市场上，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并展开竞争性营运。在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家展开竞争性经营。在无线寻呼网络市场，跨省联网无线寻呼公司23家，双向寻呼经营公司6家。数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和新组建的中国网通，都可以依托各自拥有的基础网络资源进行竞争性经营。国内桢中继电信业务，吉通公司和中元金融数据公司两家经营。这表明，中国电信业改革开放的实践，已经超出了原来“基础电信网络由政府或国家主体电信企业独家垄断，开放电信服务市场竞争”的构想。

但是，我国业已形成的电信数网竞争体制，仍然还仅仅是一个开端。因为在我国目前任何一个基础电信网络市场，政府发出两张和两张以上经营许可证是一回事；但能不能形成实际的市场竞争局面，从而通过基础电信网络之间的竞争，带动各类电信服务之间的竞争，使整个电信产业享受市场竞争的益处，是另一回事。根据我国自己的经验，1994年国务院决定组建中国联通，就已经发放了经营固线通信网和移动通信网的第二张牌照。但是4年过去后，到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，但也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发营运许可证就等于形成竞争性市场，中国就不用在1999～2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信网络的市场上许可多家竞争，虽然比起禁止竞争的体制是一个巨大的进步，但仅仅提供了走向全面市场竞争体制的可能性。

从数网发端的现实出发，中国电信体制将向什么方向、以怎样的速度发展，当然取决于国际国内诸多因素。但是，与状态依赖和路径相关的思想提示我们，过去的行为总会对未来的选择产生影响。因此，分析我国电信业体制1999～2000年改革后的现状，对于理解未来电信业面临的体制选择可能是必要的。本文认为，在充分肯定我国电信业改革开放成就的前提下，必须清醒地看到，迄今为止我国电信业的市场竞争体制不但还处于初级阶段，而且存在着结构性缺陷。主要表现在：

第一，在我国任何一个电信服务市场上，即使离所谓“双寡头垄断竞争”这样很低的市场竞争标准，尚有很大的距离。这里的“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商彼此开展市场竞争的模式。一般而言，第二家营运商占有市场份额20%以上，市场竞争才具有真正的可操作性。像1994～1998年间中国电信占有全国市场份额99%以上、中国联通占1%不到的模式，实在连“双寡头垄断竞争”也称不上。现在来看，经过1999～2000年中国电信业又一波改革，特别是分拆原中国电信和加强扶持中国联通之后，我国电信市场上两个（或两个以上）营运商之间实力天差地别的局面有所改变。但是，除了电信设备供应市场之外，任何一个电信服务市场，即使要达到所有发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头竞争”标准，还有相当一段路要走。以目前最具有竞争性的移动通信市场为例，中国联通目前虽然拥有全部5000万客户中的1000万户（即20%），但从市场份额来考察，2000年第一季度中国联通的市场占有率为14%，要真正与中国移动通信集团达到势均力敌的市场影响力，尚有距离。至于中国联通的网络容量、覆盖范围以及国际漫游等方面，与中国移动通信集团的差距就更大了。在其他电信服务市场上，包括一般认为市场竞争程度较高的寻呼市场（共有2000家营运商），第二大营运商的市场份额都远远不到10%。其中电信服务中最基本的固网通信市场（包括国际长话、国内长话和市话），以及与此密切相关的IP基础设施，实际上还是一家独占或一家独大。

第二，目前我国电信业主要是替代性产品和服务之间的竞争，还不是同质产品和服务之间的竞争。一般而言，同质产品或服务之间的市场竞争性通常会更强。比如移动通信在一定程度可以替代固线通信，因此，移动和固线之间也存在一定的竞争关系。但是这种异质替代的竞争，与同质产品和服务的竞争，比如固线通信与固线通信之间的竞争，或者移动通信与移动通信的竞争，还有很大的不同。因为异质产品之间一般不能做到百分之百互相替代，而且在有些异质产品之间还互相依赖，比如寻呼和IP对固线和移动通信的依赖。因此，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域建立同质产品和服务的竞争，只是在技术上一时难以开展同质竞争的（如市话市场）领域，才依托异质替代作为发展同质竞争的过渡。但是，目前我国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固线电信，虽然政策已经允许中国联通建设、经营固线通信业务，但是如上所述，联通要真正形成固线市场上的竞争能力，尚需时日；而开放现存其他电信网络资源（比如铁道通信网络和中国广电网络资源）开展固线电信服务或线路出租的竞争，则还没有列入决策议程。至于把中国电信集团的长途和市话业务进一步分拆，先建立地区性电话公司然后准其互相进入，最终形成固线市场的同质竞争，据称曾列入1999～2000年的改革方案，但至今未能付诸实施。这表明，我国同质电信产品和服务之间的竞争还远远达不到现有经济技术条件允许达到的水平。

第三，电信消费者的选择权利，高度向大都市倾斜。目前我国以移动通信为代表的新兴通信技术的市场消费能力集中在沿海大都市，而广大中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固线通信。这是我国经济发展的不平衡在通信市场上的表现，不可能短期内根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择性增加、价格下降、服务质量提高等体制改革的收益，主要或首先由沿海大都市的居民和企业分享。即使1999～2000年电信业又一波改革之后，占我国人口大多数的内地、中小城市、小城镇和农村地区，主要面对的还是固线市场上基本没有同质产品竞争对手而异质替代竞争也极为薄弱的状况。国内各地区之间的“数字差距”，会因为电信市场数网竞争体制分布的缺陷而加剧。

第四，目前我国电信改革的范围基本集中在原邮电部门管辖的所谓“公网市场”，而没有包括全部电信资源。对于专网和中国广电宽带网络资源利用方式的体制安排，尚没有明确的改革方针。我国计划经济时代“重复建设”留下的部门通信专网资源十分可观。此外，中国广电系统的宽带电视传输网，无论是带宽、覆盖范围、客户容量，都是走向“三网合一”时代不可忽视的战略资源。从本文强调的数网竞争体制的角度看，广电宽带网络和部门专网资源，对于在内地、中小城市、小城镇和农村地区目前倚重的固线通信市场上较快地形成同质产品和服务的市场竞争，具有特别重要的现实意义。但是，至今为止我国电信业的体制改革，基本局限在原邮电部门管辖的电信网络范围，并没有对包括专网和广电网在内的全部电信网络资源作通盘考虑。目前行业主管部门对专网的基本政策还是“公众电信服务禁入”；而国家对广电宽带网的最新政策精神似乎仍然是“井水不犯河水”。“分立而不竞争”，仍然是对我国全部电信网络资源利用现状的一个基本描述。

第五，中国电信业现有体制框架成为不同国际经验的一个独特组合。1994年我国电信改革的模式，基本上参照了所谓“欧洲模式”，也就是以英国1981年电信改革的经验为范本、由政府组建第二家综合电信营运商（Full Service Carrier）率先形成双寡头垄断竞争，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向更全面竞争的体制。而1999～2000年我国分拆原中国电信，则明显参考了美国1982年分拆AT&T的经验。美国当时的做法是按照电信业务分拆长途和地区市话，并实行不准长途和地区市话互相进入的“分业禁入”原则，其立法意图是防止拥有市话垄断权的综合营运商妨碍已经成熟的数家长途电话公司之间的市场竞争。但是，我国分拆原中国电信的同时，仍然保留了中国联通的综合性电信营运商地位，以致目前只有中国联通一家公司持有经营固线国际、国内长途、固线市话、移动通信、数据业务、寻呼和IP电话等各项电信基础业务和增值业务的牌照。虽然上文已经指出，中国联通目前实际的市场竞争能力主要在移动通信市场，但是从合法持牌的角度看，中国联通独家拥有“综合电信营运”权利，本身又是新形成的市场垄断因素。这表明我国已有的电信体制框架缺乏内在的逻辑一致性，并给未来电信市场的管制带来复杂的影响。

第六，目前我国各电信企业之间的市场开放程度、公司化重组深度、参与国际合作与竞争的实力和能力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面，差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信（香港）为例，其公司化重组的力度应该在国内各家传统电信公司当中首屈一指。但是，由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，可以“展示”给投资人看的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间，体制差别还是不小的。中国联通2000年境外上市，能不能因此完成整体性的公司化重组，仍然有待观察。中国网通作为新组建的公司，在股东多元化、建立现代公司治理结构、通过市场招聘公司管理层等方面均有创新，并将对电信业体制产生重要影响。但是整体看去，我国电信基础网络市场的现有参与者，仍然还是传统国有企业的那一套占据着主导地位，而且越是和广大内地中小城市、小城镇、农村关系密切的电信服务部分，官商合一、行政垄断、设租寻租的陈规陋习就越严重。上述基本格局即使在中国加入世贸组织之后也不能很快改观。因为按照中国和美国及欧洲达成的协议，国际电信商进入中国电信市场将沿着“北京、上海、广州其他14个省会城市全国”的梯度逐步进行，其中移动通信在2005年前，固线服务在2006年前外国投资不能进入北京、上海、广州和其他14个大城市以外的中国市场（见The Yankee Group，1999）。目前被电信市场的红火景气掩盖的我国电信体制微观基础的脆弱、薄弱和不平衡，将对我国电信业未来增长和改革开放构成严重制约。

上述电信市场体制框架的结构性缺陷，还与我国电信业增长的不平衡交织在一起。目前我国电信和互联网用户的绝对数已进入世界前沿水平，2000年6月30日全国固线用户达到1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别是世界第二大固网、第三大移动网和第三大互联网。[79]但是，我国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还是不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年我国每部电话平均每月拨打国际电话1.63分钟，不到当年世界平均水平（8.39分钟）的1/5。[80]1999年我国国内长途电话累计完成194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户计，每个电话用户每月平均完成国内长途10.5次和31.8分钟。[81]加上国际长途，估计1999年全国平均每个电话用户每月通话时间不会超过35分钟。由此可以推断，我国电信业的财务基础并不牢靠，因为给定电信能力的巨大投资，较低的通信流量必定意味着较高的单位通信成本。其结果，电信消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力就真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。我国连续多年电信网络能力的增长速度大大超过电信业务流量的增长速度，“红火”的外延式高速增长遮盖了“热装冷用”商务模式的基础脆弱，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。

至于我国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年我国电话主线普及率为每百人8.64线，比世界上一年的水平（每百人14.26线）低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。根据1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量，我国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。本文的观点是，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的一个世界大国或强国，但从人均电信能力和人均电信消费水平的角度看，中国至今还是世界上一个相当落后的国家。

因此，在继续扩大我国电信网络总规模的同时，迅速增加我国电信业务流量并逐步提高我国人均电信消费水平，应该成为电信业发展的战略目标。为此，需要在我国电信市场的“上部”，也就是在大都市、发达地区和企业用户市场上，显著改善电信服务的质量、增加电信供给的多样性和可选择性，促进各个产业部门大量、广泛利用迅速发展的当代电信技术和信息技术；同时在电信市场的“底部”，也就是普通家庭用户、中小城市、小城镇和农村地区市场上，通过大幅度降低基本电信消费的价格来推动电信消费的普及。在这样的背景下，我们尤其不能对我国电信业刚刚形成的市场体制估价过高。因为我国电信市场的“上部”尚达不到“双寡头竞争”的标准，而庞大的“底部”依然一家独大或独家垄断，这样的体制难以有效刺激我国电信流量的显著增长和人均电信消费水平的持续提高。更不能忽视的是，带有明显结构性缺陷的电信市场体制并不能自动升级为更全面和充分竞争的市场体制。这方面，亚洲一些国家和地区，特别是日本电信业开放市场的经验教训，提供了有益的启示。

日本教训：既得利益胶着缠住电信市场的开放

日本电信业从1985年起开放市场竞争。这仅仅比英国电信业改革晚了4年，比美国完成肢解AT&T晚了一年。日本电信业开放市场首先要解决的问题，是消除NTT公司（日本电报电话公司）对电信市场的独家垄断。这同欧美电信业改革的首要任务是一样的。当然，日本只能在其本国的历史传统和现实约束中提出问题和解决问题，因此其改革方案虽然不能不受到欧美电信改革的影响，但实际执行的结果既不同于欧洲模式，也不同于美国模式。1985年4月日本颁布《电信产业法》（Telecommunication Business Law），规划了日本第一波电信市场改革的框架，主要是：第一，NTT公司改变其国有公司的性质，通过向市场出售股权改为上市股份公司；第二，在国际长途、国内长途、地区性通信、卫星通信、移动通信、寻呼等七个电信服务市场，引进新的电信营运商（New Common Carriers，简称NCC）参加与NTT的竞争。简言之，开放民营和市场竞争，构成1985年日本电信业改革的两大要点。

日本法律将允许进入电信市场的新营运商明确分为两类：第一类是拥有电信传输网络的电信营运商；第二类是租用第一类营运商网络专门从事各类电信服务的营运商。依照法律的规定，第一类电信营运商要向日本邮电部申请特别的经营执照，在进入退出、价格和服务质量等方面接受邮电部的管制，外资可以参股但股份不得超过30%；第二类电信营运商只要注册并“知会”邮电部就可以进入电信服务市场，按照民法经营，没有特别的行业管制，外资进入也不受任何限制。第二类电信营运商又被分为两个亚类：普通第二类电信营运商从事电信增值业务，而特别的第二类电信营运商可以从事国际和全国范围的电信线路出租业务（leased line service，实际就是电信线路的转租，因为第二类营运商不拥有自己的电信传输线路）。

1985年的日本电信改革迅速改变了日本电信产业的制度框架。《电信产业法》结束了NTT政企不分、作为邮电部直属公司的特权地位，并向社会出售部分股权（虽然到1989年日本政府仍然持有2/3NTT的股权），更名为上市公司。更重要的是，日本迅速打破了原NTT对电信市场的独家垄断。1985年当年日本政府就批准3家经营国内长途电信业务的新营运公司、两家卫星通信公司和数家经营地区性和移动通信的公司进入市场。1989年10月，两家新的营运商进入日本国际长途电话市场。到1990年，全日本第一类电信营运商包括NTT在内总共达到59家（Hajime Oniki，1993：p.69）；而根据1995年2月的统计，日本第一类电信经营公司共引进97家新营运商与NTT展开竞争，其中，国内长途电信公司3家（加上NTT共4家竞争），地区电信公司10家（加上NTT共11家），国际长途电信公司3家（加上原来的NTT电话公司共4家），卫星通信两家（都是特别第二类营运商，转租NTT线路并经营卫星通信业务，加上原NTT共3家），移动、寻呼和PHS（Personal Handphone System，个人手机系统，类似我国的城市流动电话）共79家，加上NTT直属的NTTDo Co Mo的9家，共88家公司在市场上竞争（Ryan，1997：p.21）。至于第二类电信营运商的数目就更多了。到1995年2月日本特别第二类电信公司共43家，普通第二类电信公司达2000多家（Ryan，1997：23）。至此，除了市话市场仍然由NTT独家垄断之外，在日本所有其他电信服务市场上，都形成了3家和3家以上电信营运商开展市场竞争的格局。

从打破垄断、形成数网竞争体制的角度来看，日本电信改革的经验与美英电信改革模式是一致的。但是，日本的电信改革还是带有鲜明的日本特色。主要是，日本既没有像美国那样肢解原独家垄断公司并实行分业禁入，也没有像英国那样建立两家综合电信服务商之间的“双寡头竞争”。日本的做法是允许竞争商分业进入，但保留原垄断电信公司综合经营所有电信业务（包括市话在内）的地位。因此，日本1985年电信改革的结果是，一家综合营运商（NTT）在不同的电信市场上面对那些新进入的、通常从事分业经营的新营运商（NCCs）。从每个电信市场单独来看，虽然市场参与者之间的实力相差悬殊，但数网竞争毕竟已经形成。但是，NTT掌握着其任何竞争对手都不具有的两件法宝：第一，控制所有电信服务最后都要通过的市话市场：第二，跨电信服务种类的综合营运地位。因此，新电信营运商们真正要与NTT实际展开市场竞争，还是困难重重，因为NTT的市场优势并不完全来自其管理和技术基础。

日本政府试图实行不对称管制来矫正其电信市场上的结构性缺陷。这里所谓“不对称管制”，就是政府对于仍然保留市场垄断地位的原电信营运商采取更加严格的价格管制和市场行为限制，以及施加更重的管制负担（如普遍服务的义务），甚至通过价格歧视限制原垄断商、扶持新进入的竞争者。这方面的典型例子，就是日本邮电部自1985年后，一直将新电信营运商的价格定在比NTT同类电信服务的价格低10%～20%的水平，以使得新电信营运商具有更强的市场吸引力（1989年后，国际长途的新电信营运商定价比NTT低20%）（Oniki，1993：p.72）。为了尽快形成数网，日本政府运用行政手段为新电信营运商建设新网提供种种便利；日本电信管制部门甚至“非正式地”命令NTT将一部分电信工程师派到新电信营运商“帮助工作”。这类“不对称管制”在欧美电信市场开放时也曾被广泛用来加快竞争体制的形成。但是，日本的教训是，仅仅靠政府的不对称管制难以消除电信市场的结构性缺陷。到1989年底，虽然日本第一类电信营运商已经达到上百家之多，但除了寻呼以外，NTT仍然占有每一个电信服务市场90%以上的市场份额（Oniki，1993：p.73）。换言之，电信改革4年之后，日本电信市场的竞争程度还是远远达不到“双寡头竞争”的水平。

市场竞争不足在日本电信业的效率上表现出来。电信价格依然昂贵，技术创新和技术进步与日本第二世界大国地位远不相称，电信服务质量达不到国际一流水准。80年代末，日本用户初装电话的平均成本高达700美元；国内长途通话费用比美国贵100%以上。在所有因素当中，NTT对基础电信网络的垄断性控制是决定性的：全部新电信营运商总收入的50%作为接入费（Access Charge）交给了NTT。缺乏基础网络层次的市场竞争，根本难以确定合理的接入费标准。例如，一家新电信营运商抱怨，NTT收取的接入费中包含着NTT的广告成本，这等于将NTT吸引顾客的费用强加到竞争对手的头上（Ryan，1997：p.28）。政府管制当局并不能用行政手段来决定接入费，因为要在NTT庞大的综合经营成本中确定究竟哪一部分可以真正算是接入成本，本身就意味着高昂的管制成本。

为了消除日本电信体制尚存的结构性缺陷，1989年直属日本邮电部的电信产业指导委员会发表了关于把NTT的长话业务与其市话网络分拆的报告。但是，这一构想刚刚提出就遭到利益相关方的反对。NTT高级管理层摆到桌面上来的理由是，分拆将削弱NTT对研究开发的投资，同时由于分拆消除内部交叉补贴而导致农村电话费率的上升。日本政治人物对于农村问题从来十分谨慎，因为农村选票对于大选的影响重大。通产省的反对意见代表了许多电信设备供应商的利益，这些设备供应商与NTT这个超级大主顾多年的商务关系所形成的既得利益，可能由于NTT的重组而不保。因此，邮电部虽然发表了这份报告，但并没有能力推进分拆方案的实施。

从1989～1995年，分拆NTT的方案被延误了整整6个年头。当然，在保留NTT独家综合电信经营商特殊地位的前提下，NTT也实施了若干改革。主要是：第一，1992年，NTT的移动通信本部从NTT分离出来组成独立经营的NTTDo Mo Co公司，但仍然由NTT控股；第二，NTT宣布允许竞争者在任何存在NTT交换设备的点接入NTT网络；第三，NTT通过裁员和改善内部管理提高经营绩效，并在此基础上数次降低接入费和通信资费。但是，NTT凭借对市话的独家垄断来加强其不平等竞争优势，仍然是日本电信市场的一个基本缺陷。因此，1996年3月，日本电信产业指导委员会再次提出分拆NTT的具体方案：第一，将NTT分拆为一个长话公司和两个地区性电话公司；第二，NTT长话公司主营国内固线长途、数据传输、移动通信和PHS；第三，准许NTT长话公司进入国际电信市场，但同时也准许日本的国际电话公司进入国内长途；第四，两个NTT地区性电话公司主营本地区电话和市话业务，且可以进入其他地区的有线电视和信息服务市场（但在本地范围还是禁止）。

显然，新方案不但要像12年前美国分拆AT&T一样分拆NTT，而且考虑到了长话市话分业的后继行动：在国际国内长途市场上开放互相进入，并允许地区性电话公司在外地进入有线电视市场。问题是新方案不但再次遭到NTT和日本通产省的反对，而且其他利害相关方也加入了反对派阵营：担心分拆导致大幅度解雇和员工利益受损的日本电信产业工会，担心NTT股票市值下跌的投资机构和公众投资人，担心股市振荡的日本大藏省。顾虑政局稳定的自民党和社民党联合政府甚至一度作过以下决定：推迟任何涉及NTT问题的决策（Ryan，1997：p.27），而日本国会领导人扬言绝不通过分拆NTT的法案。1997年日本国会终于通过“重组NTT”（而不是分拆）的新法律：原NTT改为控股集团公司，分别绝对控制新独立出来的NTT长话、东NTT和西NTT（两个地区性电话公司）以及NTT多媒体工程公司的股权，同时仍然控制着原来在NTT系统内独立的经营公司（如1998年已经上市的NTT移动）的股份。这就是说，原来庞大的NTT分拆方案系统仅仅在经营层面上按照不同的电信业务“分立”，但是在股本结构上，所有“独立经营”的NTT系列的电信公司都受控于同一个财务资本集团。1999年7月，也就是日本邮电部第一次提出分拆NTT方案的10年之后，NTT完成了挂牌重组。现在，法律授予NTT控股集团公司的职责是，其旗下上百家控股公司和参股公司，统统在控股集团公司的协调之下。

从电信市场的结构分析，NTT长话公司不再直接控制本地电信网络，因而有利于长话市场的平等竞争；但是，NTT长话与作为地区性电话公司东、西NTT之间同为NTT集团控股的资本纽带关系，对于任何一个电信市场的竞争毕竟不会毫无影响。日本电信市场无法形成势均力敌竞争结构的缺陷，并没有完全消除。从公司的角度分析，NTT控股集团公司远拥有投资、人事、研发的最终决策权，但远离任何一个电信市场的经营第一线；而所有经营性电信公司在分业竞争的限制下，谁也不了解电信市场的全局。比照欧美电信企业已经达到的水平，新NTT模式的弱点是明显的。美国在肢解AT&T之后，经过12年的分业竞争，于1996年通过新的电信法确立“互相进入”、开放全方位市场竞争的框架，已经迅速形成了若干可以提供全球范围各类电信服务的“全能”电信营运商。英国从“双寡头竞争”起就是“全能电信企业”模式，18年的市场竞争锻炼出若干全球全能电信营运商。相比之下，新NTT的资本实力和组织规模虽然不小，但从经营实力、管理整合性和全能服务经验等方面看，与全球一流电信公司相比还有不小距离。日本电信管制将面临彼此冲突的两种需要：继续实施不对称管制，因为新NTT在国内市场上仍然还太大；以及必须扶持新NTT，以防止日本在全球电信竞争中失利。

日本自1985年以来电信改革步履艰难的教训值得中国重视。整体看来，中国电信体制最新完成的改革，还没有达到当年日本电信改革水平：在市话以外各个电信服务市场上都形成3家和3家以上各自拥有基础网络的营运商之间的竞争。今天中国电信市场和当年日本的相似之处，是市场参与者之间的实力天差地别，是独家垄断的市话对其他电信竞争的限制，是允许有的电信公司综合营运，而另外的公司只能分业经营。如果日本的经验表明，既得利益的纠缠可以使得电信市场的结构性缺陷长期存在，那么中国应该如何看待目前自己刚刚建立起来的有限而不平衡的市场竞争结构呢？

改革、管制和管制改革

有的研究认为，中国电信业的当务之急是建立一个完备的管制框架。本文对此提出商讨，主要观点是：第一，在市场结构存在结构性缺陷的现实条件下，第一位重要的任务是继续大刀阔斧的改革，尽快建立可靠的市场竞争体制的基础；第二，在市场形成的过程中，有必要建立管制体系，但同时必须明确“逐步扩大市场竞争的范围和强度、逐步减少政府对市场管制”的方针，并重视许多国家电信管制改革的经验。

“管制”可定义为“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动”（Breyer and Mac Avoy，1987）。一般认为，由于存在所谓“市场失败”比如自然垄断，所以需要政府来管制市场。但是，关于管制必要性的种种理论忽略了一个基本问题：政府的管制权力本身也是一种垄断的力量，为什么对经济垄断施加另一种行政垄断，情况就可以得到改善呢？如果政府的管制没有像管制理论预设的那样能够做到自动地时时处处代表社会利益，那么谁来管制管制者？如何减少管制过程中的设租和寻租行为？要是不幸形成施蒂格勒讲的管制者成为被管制垄断商的俘虏，消费者和潜在的竞争者该怎么办？如果由于技术和其他经济条件的变化已经瓦解了自然垄断的基础，但管制形成的既得利益仍然维持过时的管制体系，从而管制本身成为市场竞争的障碍时，又怎么办？更值得注意的是，管制行为非常有可能上瘾，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”（Alshuler，1992：12）。要是管制者陷于日益完备的管制体系不能自拔，一个经济如何才能解除不当和过度管制的重负呢？因此，我们不能停留在复述市场失灵理论并热衷于照搬完备的管制体系，必须全盘注意20世纪70年代率先在学术文献中讨论，而后成为席卷全球潮流的“放松管制”、“管制改革”和“无管制”的理论和实践。[82]

中国更应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家控制几乎全部经济资源和经济活动的传统，使得政府的行政权力和长官意志长期在经济生活中居于主导地位，在过于宽泛的领域和范围内控制了国民经济的资源配置，从而压制企业家精神和自发的市场扩展秩序，窒息经济活动的生机。至今为止的改革并没有也不可能完全中止上述传统，而如何遏制公共行政权力转化为官员私人的可货币化的利益，正成为新的严重挑战。在转型经济的背景下，民主和法治基础的薄弱使得完备的管制体系很容易成为滥用行政权力的藏身之地。我国电信业只不过透过自己行业的个性表现着上述问题的共性。例如，由于实施了政企分离，已经成为独立企业的各电信公司当然可能凭借其程度不同的市场垄断地位、通过损害客户利益来牟取不当收益。因此，目前的电信业需要政府对电信服务的价格、质量和市场准入的管制，应该不容置疑。但是，需要管制与需要什么样的管制才能实现提出管制的那些初衷，常常被混为一谈。人们忽略了，在电信市场存在结构性缺陷的条件下，即使设计出完美无缺的管制体系，也难以有效执行。因为有限和不平衡竞争的体制不但不能提供清晰、简明和前后一致的游戏规则，从而有效地解决市场上不同利益之间的矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在以下基本问题上左右为难、进退失据。

电信费率。欧美的经验显示，即使在双寡头竞争下，经过管制当局根据成本定价原则严格审查把关后决定的电信服务费率，仍然包含了太高的垄断利润。[83]例如，在美国移动通信市场的双寡头竞争时期（一家地区小贝尔加一家新进入商），移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10～12美分，但核定的收费为40～50美分；只有当同一个移动电话市场上进入四五家竞争者时，上述双寡头加上管制者共同维系的移动通信赚取超额利润的局面才开始改变，因为总有人为了争夺市场份额而降价。[84]我国目前的电信市场尚远远达不到双寡头竞争标准，指望严加监管就可以对付来自消费者、舆论关于降低电信资费的压力，实际上做不到。市场参与者为了自己的利益竭力降低成本的动力来自市场竞争。要是市场存在结构性缺陷而使得成本最小化动力不足，仅靠管制部门为了他人、通过考核成本来保证合理资费，那可就是难能可贵的事情了。即便管制者动机没有问题，他们怎么又可以判断营运商的哪一项成本是合理的成本呢？因此，离开市场竞争结构，仅仅指望加强价格管制就能大幅度降低电信资费，是不现实的。

公平竞争。市场竞争的公平性是比赛规则（即对比赛行为限制）的公平，它不要求站在同一起跑线上，更不保证比赛结果的平均。从操作的角度看，要求管制当局对市场竞争的公平性负责，管制当局本身的独立性，也就是“高高在上”对所有竞争者一视同仁，是必要的前提。我国电信业的现状是，管制者刚刚从“裁判球员一体”的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的关系。加之目前的电信营运商还是清一色的国有企业，政府（虽然划为不同部门）同时兼老板和管制者，而电信业重组基本依照行政命令“划拨”。在这个基础上，规则的公平性很容易被其他利益诉求干扰。老牌营运商叫唤“负担太重”，新公司抱怨家底太薄，总之各有各的道理。在更多靠管制者看得见的手分派机会和资源（包括上市机会）的现实约束下，电信营运商对自己市场竞争实力的投资，远没有对管制者“做工作”的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越不透明、复杂的不平衡竞争体系。

互联互通、公平接入。许多人以为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前我国电信市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立双寡头垄断竞争标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必定是在“数网并存、数网竞争”体制基础上才可能提出的问题。没有一个大体对称的数网竞争框架，靠行政管制实现不平衡竞争条件下的互联互通和公平进入，麻烦就转化为“以什么价格来互联互通、公平接入”。具有较大市场权力[85]的垄断营运商可以提出高得使竞争对手无法接受的进入价格，限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为包括了形成网络能力的“全部投资”（包括错误的、失败的或管理不善的全部投资）成本的分摊。

服务质量控制。电信服务的连续性和整体性具有独到的特征，最终使用者得到的通信服务质量，不但由所有基础的和中间的网络提供商和其他服务支持提供商的质量合成，而且要识别每个供给环节的质量对合成品质量的“贡献”，非常不容易。一个汽车供应商可以大量购买零部件，然后组装成最终消费品面对顾客而保证质量，因为零部件的质量比较容易测定。但是，要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是电信公司的哪一层中间产品或服务造成的，却不是一件容易的事情（Alchian，1995）。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，那么电信业的服务质量控制就成为一件非常困难的事情。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商之间的机会主义而令管制者头痛，因为厂商都难以识别零部件质量，联邦通信委员会作为政府管制部门就更无能为力。[86]比较而言，英国的双寡头垄断竞争模式要好得多。而这也是美国在新的技术可以趋利避害之后，于1996年更改原先的管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务和纵向整合竞争的原因。在我国目前的电信市场，只有联通可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待发展；其他营运商分业禁入。所以总体而言，控制电信服务质量将面临比独家全方位垄断服务、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严峻的挑战。

投资者预期。中国通信设施的发展仍然需要巨大的投资，因此，保持电信市场对国内外投资人的吸引力，是电信业持续发展的重要条件。除了电信业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期极为重要。经验表明，在电信市场基本的竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放电信投资机会，往往使政府先前做出的承诺难以兑现，从而引致预期紊乱，对吸引投资有时产生负面效果。例如，中国电信（香港）在境外上市的时候，我国移动电话市场还是中国电信一家独大，而“对市场的垄断地位”是许多红筹项目的热卖点之一。等到政府调整政策重点，扶持联通、鼓励竞争，原来中国电信（香港）境外投资人的所谓“搁浅成本”就大大上升。相比之下，像当年英国明确给出电信市场竞争结构建立的过程、阶段性目标和时间表，给投资人的预期十分清楚：新建的水星公司有全方位的电信经营权、政府承诺保持7年“双寡头”体制，过了期限，将逐步增发电信经营牌照，向所有对电信经营感兴趣的公司开放竞争投标（Amstrong，1995）。投资人可以想清楚了再行动；能不能赚到钱，风险自担。新加坡和中国香港提前国际电信竞争，要向提前交出独家国际电信业务经营许可的营运商支付大笔赔偿。现在，中国联通成了唯一的纵向一体化经营的电信公司，并已在境外上市。要是将来中国又改了主意，增加其他纵向一体化经营的电信公司，那么政府管制部门是否愿意承担不断修订承诺的责任，或者也向联通的境外投资人支付搁浅成本上升的损失赔偿？

监管监管者。中国电信业每年几千亿人民币的收入和极高的增长潜力，使这个市场上的每个动静和招式都包含着天文数字的经济利益。对费率、技术标准、服务标准、重大投资项目、设备、竞争者准入、外资等方方面面的管制，对利益相关者的影响，无不价值连城。因此，监管监管者在电信业特别重要。中国政府提出的反腐倡廉、加强重点行业反腐败的政策，对电信业尤其正确。但是，我们必须看到，监管监管者有其实际所能承受的负担极限；超出能够负担的极限，难免落为一句空喊的口号。要减轻监管监管者的负担，最根本的是要减轻监管者的负担；而减轻监管者负担的根本出路，是建立市场竞争结构、减少对监管的需求。市场竞争结构不健全，事事离不开监管，离不开申报和审批，一个结果是不能适应快速的技术变化和市场变化，另一个结果就是监管负担偏重，监管监管者的负担也偏重。

以上选择的问题单子表明，真正要辩论的问题不是要不要市场管制，而是在什么基础上才能实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。本文强调的论点是，在解除了独家电信垄断之后，必须尽快通过大刀阔斧的改革，使电信市场形成最起码的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度，逐步改变管制结构，减少行政性的管制成分，增加管制的非行政手段，提高管制效率。

关于市场结构与管制结构的关系及其变化，英国电信管制机构英国电信管理办公室（OFTEL）1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》提供了一份图解，对此做了直白的说明。图中的横轴，从左到右代表了电信市场从没有竞争的独家垄断到有效竞争的变化；纵轴代表了管制规则。我们可以看到，随着电信市场竞争程度的提高，管制结构从单一依靠政府部门的专业管制，转向逐步减少政府专业部门监管，逐步增加行业的自我管制、消费者选择的权力，以及其他政府部门的管制。最有意思的是，英国电信管理办公室作为英国电信的专业管制部门，逐年减少本部门的财政开支预算，将年度预算从1998/1999年的1279万英镑，减为1999/2000年的1263万英镑，2000/2001年的1201万英镑和2001/2002的1197万英镑（英国电信管理办公室，1999）。权威的行业管制机构不但向社会公开自己部门的预算，而且公开承诺逐年递减部门管制预算，表明确立并完善了市场的竞争结构，政府可以逐步减少对市场的管制。反过来，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府就是想从市场后撤也做不到。英国与日本经验的比较，值得目前众口一词强调加强监管的我国电信管制部门借鉴。

因此，管制或强化监管是第二位的，而电信市场的开放竞争并逐步强化市场竞争是第一位的。在市场竞争的基本结构确立之前，仅仅靠对垄断商的价格、服务质量和市场进入条件实施行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过于沉重，甚至管制本身成为进一步建立电信市场竞争框架的障碍。参照国际经验教训，现在还不是欢呼“中国已经形成了电信市场竞争框架”的时候。必须清醒地看到，目前我国电信业的市场竞争程度，尚达不到日本1985年电信改革的水平，并且极有可能重蹈日本电信业各种既得利益胶着、缠住进一步开放市场步伐的覆辙。为了避免这种情况的出现，目前对转型期的电信产业实施某些管制是必要的，但不能因此就以为可以回避进一步大刀阔斧的改革，尽快形成可操作的电信市场竞争框架的战略选择。

图1 管制随竞争发展的变化

资料来源：英国电信管理办公室（1999）。

中国电信业面临的新选择

参照国际电信开放市场的经验教训，分析我国电信业完成1999～2000年又一波改革开放后形成的体制现状，本文得到的结论是：中国电信业在体制方面的总题目尚不是完善管制，而是向着牢靠确立数网竞争体制的目标继续管制改革。在以下几个方面，我国电信产业面临难以回避的重大选择。

第一，是将我国全部电信网络资源纳入开放市场竞争的框架，还是把市场化改革开放局限在原邮电部门公众电信网络的范围？

上文指出，直到最近完成的新一波电信业市场改革，仍然基本局限于原邮电部门管辖的公网范围，而我国大量非公网电信资源，特别是广电部门管辖的宽带有线电视网络资源和部门专网，尚没有被包括在数网竞争体制的范围之内。因此，像正在起草的《电信法》这样涉及我国电信业未来的重要法律，究竟覆盖多大的范围，是否包括我国全部的电信资源，就成为一个需要明确回答的基本问题。基于我国计划经济时代部门所有制的老传统和近年以来部门主导行业立法的新传统，中国电信业的市场化改革框架很可能局限在原公网的范围之内，并通过新的《电信法》凝固下来，成为一个长期难以改变的现实。

如果出现上述局面，无疑会对我国电信业的未来发展带来极为不利的长远影响。比较明显的缺陷，是按照行政部门设限的“局部市场开放”，将与“传统语音传输网络、计算机信息网络和有线电视网络合一”技术变迁潮流大相径庭，因此妨碍我国充分利用全部可利用的资源和技术可能性来形成我国“三网合一”的基础结构。更现实的问题是，行政部门画地为牢的管理模式和“改革模式”，本身就是形成我国电信业有限、不平衡市场竞争体制的基础；如果不冲破全部电信资源市场开放的限制，不可能消除我国电信市场现有的结构性缺陷。

要将电信网络资源市场化开放的范围扩大到全国全部可用资源，面临一系列抉择。其中居于首位的是，要不要坚持政企分家的原则，将所有电信网络资源界定为可从事市场交易的产权，完全与党政部门的行政控制相分离。无须回避，在这个最原则的问题上，尚存在实质性的分歧。有的意见认为，政企不分不但不是中国作为后进发展中国家促进经济增长的制度性障碍，反而是与国际跨国公司竞争的一大法宝。具体到电信网络体制上，就是“政府（或国家主体电信企业）独家控制电信基础网络，开放电信服务的公司化改组和市场竞争”的主张。[87]撇开国际电信开放市场的一般经验不谈，即便1994年以来我国电信部门的改革经验，也表明政企分开是形成可操作的电信业市场竞争的必要条件。联通在1994～1998年间难有作为，根本发挥不了“第二国家电信综合营运商”的市场作用，关键原因就是其竞争对手仍是当年政企合一、又是裁判又是球员的中国电信。所以1999～2000年我国电信又一波改革，非先行政企分开不可。现在的问题是，中国政府还有没有决心和能力，在限定的时间内，推进并完成所有其他掌握电信网络资源的部门的政企分家改革，将我国全部网络资源从行政控制中独立出来，在明确产权的基础上进行市场化重组，避免重复联通走过的弯路。这个问题上，不但理论认识有分歧，而且牵扯复杂的部门间既得利益的历史渊源，不是小手笔可以应付的。但是如下文将要阐述的，离开全部可用信息传输网络资源的市场化改革，目前我国电信业的结构性缺陷难以克服。

第二，是将我国全部电信网络资源，在完成政企分家之后，都列入“信息传输基础网络的市场竞争体制”的范围，还是囿于部门分割的传统，形成部门间“井水不犯河水”、部门内有限和不平衡竞争的格局？

上文指出，给定狭义电信部门的范围，目前我国已经形成的电信市场的实际竞争程度非常有限，并且竞争体制非常不平衡。要进一步解决这个问题，资源不足。比如，固线通信市场仍然中国电信集团一家独大的局面，这决定着我国沿海大都市以外广大内地中小城市、小城镇和农村地区的电信消费者实际上没有竞争性选择的格局。要等待中国联通发展全国范围的固线通信，与中国电信集团形成真正可竞争的局面，尚费时日。但是，中国广电系统的有线电视网络和部门专网，恰恰在上述地区具备现实的基础。因此，有必要考虑，是否率先在中国联通没有实际竞争能力的地区，开放有线电视网络和部门专线经营电话业务的投资和营运（包括但不限于向中国联通出租传输线路）。再比如，目前电信管制部门在“综合营运竞争还是分业禁入”政策上的左右为难，关键因素是如果允许中国电信集团和中国移动通信集团即时突破分业体制，那么这两个集团将很快形成压倒中国联通的综合营运能力，与扶持新进入者的目标不符；反过来，如果在分业禁入上一视同仁，同样限制联通的综合持牌权，那么联通在许多分业市场上又太弱。结果就出现本文定义的不平衡局面：一家弱小的综合营运商面对强大的分业营运商。要在1999～2000年改革的基础上消除这个不协调的特色，目前看来主要就是打有线电视网络和部门专线的主意，或者与联通组合，或者与中国网通组合，并在此条件下，逐步开放中国电信集团和中国移动通信集团的综合经营权，以期形成“数个综合电信营运商竞争”的局面。根据国际经验和我国实际情况，有线电视网络经营语音、IP电话和数据业务，并与中国联通、中国网通结盟在前，开放中国电信集团和中国移动通信集团的跨业经营在后；但要给出明确的时间表，让各方有所预期和准备，并限时完成重组。

值得注意的是，在基础电信网络经营和电信增值业务之间，正在发生新的专业分工，形成新的电信业务。主要是，在基础通信网络层次的市场竞争引入之后，竞争推动新技术的应用，也迫使一些新进入者采用专业化经营传统电信价值链的某一个或几个环节的策略，来与老牌电信公司竞争。新的专业公司以横向技术专家的身份进入市场，比如QWEST通讯公司投资20亿美元建设一个全美范围的最先进的长话光纤网络，但这家后起之秀并不经营长途通信服务，而是集中向地区电话公司和互联网接入服务商批发网络容量，因而被称为电信业“营运商的营运商”（carriers’carrier）。欧洲一家叫Band-X的公司，商务模式定位为专业的网络容量批发清算商。CBIS公司在欧美市场向其他电信营运商提供专业的客户管理和收费服务（“第三方收费”），每年营业额递增15%，1997年达到5.48亿美元（见Dusedau，1999）。这些新的业务可以拥有自有网络，也可以根本不拥有网络；它们既不是传统的基础电信业务，也不是原来分类中的电信增值业务。事实上，技术和市场竞争分解了原来的电信业务，也开始打破原来的业务分类。这就要注意，仅仅停留在“基础电信业务”和“电信增值业务”分类，并以此作为区别管制的模式，将落后于电信业迅速变化的现实。我国电信业的市场框架应该为这批新兴电信业务留下足够的发展空间，避免由于分类的落后限制新进入者开发新的市场机会。

第三，何时我国电信业对本国民营企业和个人开放营运和投资？

中国电信（香港）和中国联通相继在境外上市，美国AT&T在上海浦东入股电信增值业务，表明我国已经打开了允许外资进入基础电信业投资和合资营运的大门。这是中国对外开放的重要组成部分，也为中国加入世贸组织做了必要准备。但是，政府垄断的行业率先对外开放在发达国家没有先例，因为垄断行业产生的垄断利润来自市场禁入的租金，讲到底是本国消费者收入的一种转移。如果垄断产业率先对国外投资人开放，这部分国内收入转移就落入境外投资人的口袋，而本国公民反而不可以投资获利，这在任何一个民主国家都不可能行得通。所以，国际惯例是，政府垄断产业率先开放竞争和私有化（即向本国公众出售政府股权），前者消除垄断租金含量，后者让曾经支付垄断性费率的本国公民有优先选择权。中国电信开放的路径非常具有中国特色：电信业的垄断租金率先成为交换境外投资的筹码，而对市场的垄断甚至成为电信项目境外上市的卖点。但是随着消费者的权利意识成熟和国家民主体制的健全，中国终究要回到国际惯例上来，这就是政府垄断产业的市场竞争和对国内投资人开放，要排在对外开放的前面或者至少同步进行。我国怎样迅速在率先对外开放之后补上对内开放投资和营运，是一个不宜拖延解决的问题。

更现实的考虑是，发展我国电信业不能不充分利用我国民间的资本、技术和经营能力，并且迅速成长的中国电信业应该也可能为国内就业做出更大的贡献。在这个认知前提下，我们必须正视目前我国电信的投资和经营，还保留非常强烈的对民营经济的歧视。基础电信设施的建设和营运，至今清一色的国有经济。1993年宣布向非邮电企业开放的9项电信增值业务，合法性也限于“国有或集体所有的企业法人和事业法人”，民营企业特别是私人企业被禁止入内。如果这是当时大背景的限制，那么以后主管部门也并没有随着形势的变化而及时扩大合法开放度。实际上，我国民营企业和私人企业已经进入电信增值服务，但那是“遇见红灯绕着走”模式的产物：通常戴上国有或集体所有的“红帽子”，并且靠与电信部门及其官员的特殊关系“特批”。1996年后兴起的互联网及其相关业务，本来国务院通过的正式法规没有对经营者设有所有权或内外资的限制，但是一旦这个不起眼的市场忽然火爆起来之后，电信主管部门却表现出要纳入自己管辖电信增值业务的政策取向。这等于更改国务院法规，重新限定只有国有和集体的企事业法人才可以合法经营互联网及其相关业务，在电信业务开放民营方面大大后退了一步。

现在面临抉择的要不要、怎样，以及何时开放电信民营，实际上是要不要充分动员国内民间的财务资本和人力资本加入数网竞争体制的框架，发展中国电信业。本文的主张是：尽快在电信业的各个层次，向国内民间资本开放投资和营运。首先，明确将纯国有电信企业改造为股份公司，并在国内资本市场上市，向国内投资人开放基础电信公司的投资机会；其次，所有新兴电信业务、电信增值业务包括互联网和互联网相关业务，对民营公司包括私人公司开放，鼓励进入，一视同仁；第三，所有国有或国家控股的电信企业，都应该参考中国网通的经验，在高级人才市场上竞聘合格的公司管理人，特别要优先考虑选聘那些具有IT市场经验和管理业绩的民营企业家。以上三管齐下，可以充分动员我国改革开放以来形成的民间财务资本和人力资本，参加到电信业改革、开放的发展事业中来。

第四，要不要调整允许外资进入我国电信业的顺序？

我国与美国和欧盟达成进入世贸组织协定的电信部分，规定了外资进入中国电信业的范围、顺序和程序。总的格局是：电信增值业务开放在先、基础电信开放在后（其中固线通信开放比移动通信更靠后）；北京、上海、广州的开放在先，14个大城市其次，其他地区在后。[88]由于在外资概念里包含资本、技术和管理经验，同时外资进入中国电信业的方式选择，对我国电信企业在全球化市场的竞争能力也将大有影响，因此，在开放的原则下评估开放顺序，并根据开放的实践加以调整，可能是必要的。

本文认为我国电信业引进外资最重要的基础还是国内形成健康的市场竞争格局。必须从这个角度来评估所谓国际电信巨鳄进入中国的后果，因为离开了竞争性市场框架，无论中国“自己人的”公司还是外资企业，都可能危害中国电信消费者。从这个基本观点出发，中国电信市场按照世贸组织协定开放的顺序，可以也必须与加快形成我国电信市场的竞争结构联系起来通盘考虑。这样来看现有世贸组织开放电信市场的优先顺序，本文认为其主要缺点是可能加重我国电信市场竞争的不平衡性。外资率先集中在沿海大城市，加强了那里本来在中国就相对更多的电信服务的可选择性，但是对于内地广大中小城市、小城镇和农村地区，原本落后的电信业因为较晚得到外资而差距更大。

上文讨论加快我国有线电视网络和部门专网资源的市场化改组，并考虑与中国联通、中国网通组合成两个综合性电信营运商，然后开放中国电信集团和中国移动通信集团超越分业专营的限制，这样中国就可能形成3～4个大体旗鼓相当的综合电信营运商，构成我国电信数网竞争体制的底部基础。如果这是可以接受的构想，那么需要相应的外资进入政策的配合。显然的事实是，没有巨大的投资跟进，上述局面是不可能形成的。因此，建议政府考虑调整开放外资进入我国电信业的优先顺序。具体讲：（1）优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；（2）优先开放对联通和网通公司的外资参股；（3）在倾斜扶持联通、网通的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；（4）在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；（5）在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

上述四个方面的政策选择，关系到中国电信业未来五年十年的面貌。在完成1999～2000年电信又一波改革之后，仍然需要对我国电信体制框架做出通盘考虑和大刀阔斧的改革行动。现在国内国际各方对于中国电信法的准备和出台，寄予厚望。电信业这样技术复杂、对国民经济上下关联性极强的行业，又处在中国加入世贸组织的关键时刻，无法可依的局面显然不能适应各方面的要求。但是，也必须看到，在电信改革覆盖的范围，电信改革要不要明确在各个业务层次形成数网竞争的体制目标，电信对内对外开放的顺序、条件和时间表，怎样管制管制者等一系列本质合理性问题没有解决之前，匆匆忙忙通过一个行政部门主导的电信法，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能导致既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。这方面可以借鉴我国航空业，《航空法》通过了多少年，航空市场还是乱象丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。因此需要考虑，将电信法出台与推进我国电信市场改革再走出一大步、达到实际上数个基础电信网络彼此竞争格局的实际需要结合起来。为此，不但需要明确的立法思想和立法框架，而且需要准备有效执法的基础条件。这方面包括，建设更具有公信力的、真正独立的电信管制机构，更习惯于公开和透明的管制运行体制，更完备的电信业和电信企业的信息披露。这样看来，关于电信法的内容、立法步骤和执法条件，本身也面临抉择。

结论

我国电信业自1994年以来经历了两波重大体制改革，市场竞争已经被引进到包括基础电信营运在内的各个电信业务层次，表明电信业需要也可以开放市场。但是，我国电信业已经完成的市场开放，还带有明显的结构性缺陷。参照各国电信业开放市场竞争的经验教训，在一个基础电信网络竞争不足的结构里，电信改革牵动的各方既得利益极有可能形成胶着状态，从而缠住电信业进一步开放的步伐。中国电信业能不能避免这种前途，取决于是否坚持“管制改革”的方针。在这个意义上可以说，刚刚完成新一波改革开放的中国电信业，仍然处在一个需要对电信市场框架的若干重大问题做出抉择的岔道口。

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周其仁，1999：关于电信改革的系列评论，见《经济学消息报》。

市场竞争是一种权利
——“数网竞争”的来龙去脉

政府垄断行业的市场开放，是一个备受瞩目的话题。仅以自己的经验看，自1998年发表关于电信竞争的一系列评论以后，经常被读者、同学和记者朋友问到有关垄断的经济问题。有一个问题不容回避，当时提出的关于电信开放竞争的见解，究竟在电信业得到了什么样的验证，要不要修订、补充或推翻？在其他类似产业领域里又可否被验证？为了确定进一步研究的方向和重点，阶段性地加以衡量是必要的。本文侧重梳理已发表意见中有推测力的命题及其验证，重点不是旧作，而是于今的回顾和重温。

电信论战的症结

开门见山，1998年电信开放的论战中，我高举的旗帜是“数网竞争”。那么，何谓数网竞争？“数网”是对电信产业现状的一种事实陈述同一个国家或经济体内，并存着几个基础电信网络。中国早就存在着数网。在计划经济时代，除了邮电部门通信网络（称“公网”），还有铁道、军队、电力等几十个部门专网；广电部门的有线电视更是早就成为一个全国性网络。

1994年国务院决定成立中国联通，从此结束了“数网并存，但彼此不竞争”的局面。经政府授权，联通作为全国性第二大公众电信网络，可以与原先独占电信市场的中国公司展开竞争。这就是说，早在我发表文章之前，“数网竞争”就在电信市场初露端倪。

那么，为什么到了1998年，还要把“数网竞争”作为一种电信改革的主张提出来呢？回顾起来，主要是三个背景情况：第一，联通的发展颇不顺利，从国务院批准设立到4年以后的1998年底，联通公司仅占全国电信市场份额的1%！第二，联通主要靠发展新兴的移动通信，因此，原先的构想把铁道和军队等专网资源动员到电信市场参与竞争并没有得到实施。第三，其他部门的专网资源，特别是广电的有线电视网，究竟在何种体制下参与拥有巨大市场需求的电信服务，仍然是一个没有解决的问题。这三件事情围绕一个中心问题：要不要在基础电信网络的层次上，开放市场竞争？

当时一种主导性的思路，是维持基础电信网的政府独家垄断，然后开放电信服务竞争。略有区别的是，当时政府主管部门首长主张“由国家主体电信企业”掌控基础网络，而一些研究者则主张，“把我国已经形成规模的电信基础网和有线电视基础网从经营性企业中独立出来，成为由政府控制的国家基础信息网”。

针对“基础电信网政府垄断”论，我提出如下疑问：在政府独家垄断基础电信网络的条件下，是不是真的可以“做到面向竞争性的电信服务公平开放、公平接入、合理收费”？根据分析，我的回答是否定的。

首要的问题，是政府垄断的电信基础网络，要不要向利用者收取费用？

如果无须收费，那么建设和维持电信网络的巨大花费，就由国家财政来支付。免费当然妙不可言，但有几个问题要面对：第一，电信网络具有“谁接入、谁受益”的性质，政府仅仅向电信接入者提供免费服务，且接入越多者，得到的财政补贴就越多，这对于那些没有接入和少接入的公民，是否公平？第二，政府究竟能有多大的财力，可以满足建设和维持国家基础电信网络的巨大资金需要？第三，免费服务通常会刺激较大的电信需求，如果政府垄断的基础网络供不应求，如何解决网络的“拥挤”问题？第四，独家垄断的服务质量如何保证，是靠民主政治、行政纪律，还是靠工作人员的自律和自觉？

不免费吗？那么在基础电信网络由政府垄断的条件下，电信服务的接入费用究竟是怎么决定的？要是听任“自由定价”，那么多家电信服务商之间的彼此竞争，势必抬高独家网络的接入费用水平其后果，就是行政垄断高价对电信需求量的抑制。此外就要由政府来管制电信网络的价格决定。问题是，政府根据什么准则实施价格管制？

传统之见，就是“成本加价”，即政府机构考核电信网络公司的成本，然后参照诸如社会平均利润之类加上“合理利润”，就是政府划定的电信网络价格了。问题是由政府对自己拥有的垄断网络实施价格管制，其中的利益冲突怎么解决？政府又怎样知道垄断电信网络的真实成本，而垄断电信网络公司又何以具备主动节约成本、主动申报真实成本的动机？

1999年，我在《经济学消息报》发表了题为“离开竞争体制，不知成本为何物”的文章。该文集中分析一个现象：为什么那些行政垄断部门的服务价格一直由政府管制，但无一例外都是办公楼豪华、花钱“大方”、奖金福利令人羡慕的情形？我认为那正是“没有卖方竞争”的结果。因为大到盖什么样的办公楼和配置什么样的设备，小到用什么样的信笺笔墨，离开了市场竞争结构，根本无从知道究竟怎样才算“合理的成本”。当人们争先恐后地拿5000元作为初装费来安装一部电话的时候，独家供应商就是个个以奔驰代步上班成本是也又有什么不合理？结论是：价格管制需要的成本信息之巨大，被理论家忽略了，所以无论怎样设计出来的价管模式，都不如开放竞争那样具有推动公司不断节约成本的强大能力。

有的报告把电信基础网络比喻为“高速公路”，各类电信增值服务则是彼此竞争的“运输公司”，因此论证“网络垄断、服务竞争”的模式就是可行的。在我看来，这不过是以机智的比喻代替具体的经济行为分析。我们要追问：高速公路收费不收费？不收费，投资从哪里来？又怎样解决拥挤问题？收费，怎样决定费率水平？事实上，真实的高速公路，总受铁路、航空和不收费公路的竞争压力，而相对于电信基础传输网路，既没有“铁路”和“航空”的竞争，也没有“不收费公路”的竞争。

这样追问下去，我认识到“政府垄断基础网络、开放电信服务竞争”的构想，根本不可能带来电信市场的实质性开放。不是逻辑上不可能，而是研究者不能凭纯粹的逻辑推理，只顾描述理想模式的巨大收益，而忽略了实施此模式的巨大费用。

辨正“重复建设”

数网竞争就是针对“政府垄断基础电信网络”提出来的。我认为电信市场的竞争绝不可能停留在增值服务的层面，必须在基础电信网络的层面开放市场竞争，即允许数个拥有基础网络的公司彼此竞争。数网竞争当然也要付出自己的成本，首当其冲的，就是“重复建设”。

说来有趣，在我国经济政策问题的讨论中，重复建设向来是一顶无须说明就成立的大帽子。经济不景气，供过于求或产能过剩，大家骂重复建设；卖者竞相杀价，许多公司亏本、退出和转产，更要骂重复建设。到了电信产业，联通自建网络，当然是对原电信网络的重复建设；广电放着现成的电信网（且有剩余能力）不租用，非要自建自投，是重复建设；电信扩展自己的宽带网络，而不是租用广电现成的宽带网络，还是重复建设。

究竟什么是重复建设？我的看法，重复建设是市场竞争的同义词。甲建了一座鞋厂出产鞋子，乙又建一座也出产鞋子，说“重复建设”与说“市场竞争”是没有区别的。完全不准重复建设，市场竞争从何谈起？

市场当然不能免费组织经济活动。其实，重复建设就是市场竞争得以开展的一个代价。流行的看法，集中于资源耗费的绝对量看问题：对小量的重复建设例如重复开小餐馆和小工厂人们不以为意；如果一次性投资巨大，那样的重复建设就很容易被认定为浪费。

我换一个角度提问题：重复建设固然要付出代价（无论该代价的绝对量有多大），但是不准重复建设维持行政垄断就没有代价了吗？如果行政垄断也有代价，那么是不是需要仔细权衡两种代价的大小，才能得出合适的判断呢？这当然不是什么深不可测的思维。中国人的老话说，两害相权取其轻。我不过坚持，即使在电信网络这样的“大”问题上，常识仍然管用。

问题是，一旦开放电信市场竞争之后，竞争降价还将刺激电信需求量的增加，改革的收益成本要以动态来算。更重要的是，一旦开放电信网络的市场进入，重复建设的收益和成本归各个投资和经营的主体。在这种情况下，怎样保证加总的重复建设预期收益，一定就抵得过加总的重复建设成本？

我对这个问题的回答是，要害在于投资和建设主体的产权约束。如果投资主体的产权边界清楚，投资主体就必须承担投资行为的后果。本来，有效的产权就是用来约束分权投资必定要带来的风险的。竞争性投资体制虽然不能完全消灭错误的重复建设，但它可以通过产权约束投资冲动，加上信息交流机制和学习机制，竞争性投资的失误就可以控制在一个较低的水平上。因此，问题不在于重复还是不重复，而在于投资责任的约束。缺乏有效的投资约束，就是单一建设也可能错误百出。举一个例子，耗资百亿元建成的上海磁悬浮铁路，在全世界范围内没有第二条，绝不可能是重复建设，但一定就是成功的投资吗？

总之，我从来不否认数网竞争要支付重复建设的代价。我的意见不过是，我们不能仅从重复建设的绝对量就定案。合理的经济思维是，坚持在重复建设的代价与坚持独家垄断的代价这两个量之间反复权衡。为防止重复建设超越合理的限度，我认为电信改革不但要打破电信主体公司的独家垄断，而且要打破国有制的垄断。允许非电信的、非国有的以及境内外多种投资主体一起来参与，才能有效约束电信的投资和建设行为。

政府开球、市场继续

在论证了数网竞争后，我们要进一步回答：怎样从电信的行政独占走向基础网络的竞争开放？从其他国家的经验看，起步的途径有两条。一是所谓的“英国模式”，即允许原垄断电信营运商继续拥有完整的电信网络和全套业务，同时设立新的全能电信公司与之展开竞争。与这条“分立”路线并行的，是美国的“分拆模式”，即以法律手段分拆原先的独家电信商，其中，按业务分拆叫“竖切”，按地区分拆叫“横切”。

我的看法，无论“分立”还是“分拆”，也无论“横切”还是“竖切”，统统不过是实现基础网络竞争的手段。只要认定了基础网络层面的可竞争准则，条条大路通罗马。从历史经验看，当年中国设立联通与原中国电信竞争，选的就是“分立”策略。因为进展不顺利，才又转过头来借重“分拆”对在位的超大垄断商竖切又加横切。这无非说明，行政垄断的产业，非政府有所作为就不可能开放竞争。要是政府不“开球”，谁动作得了？

问题是当政府开启了电信市场的开放后，要知所适从。既然各国电信开放最后是殊途同归都形成数个综合性电信公司支撑起竞争性市场的基本构架，中国为什么就不可以放手让经由分立和分拆而来的每一家电信公司，都成为有权经营多业务的综合电信营运商？为此，只需给每家电信公司颁发所有国际、国内、长途、市话、移动、IP通信的经营许可证就可以了。余下的问题主要是电信市场结构的进一步变化完全可以交给完成股份化改造的电信公司通过市场重组去继续推进。

恰恰在增发电信经营许可证、形成综合电信营运商的问题面前，中国止步不前。其结果，就是迄今拥有数亿用户的中国电信市场，居然没有一家公司可提供全方位的电信服务。那么，为什么拒绝增发基础电信经营许可证？我的看法，撇开既得利益，思想上的原因是人们共享一种从来没有清楚讲出来的假设似乎政府发出的每一张电信经营许可证，都可以在市场上取得成功。在这个假设的前提下，增发许可证就等于增加重复建设，就可能带来过度竞争的危险。

问题是政府发出的许可证和牌照，并不一定在市场上成功。仅以联通为例，那是目前我国唯一拥有经营各项电信业务许可证的电信公司。但是，联通事实上还不就是一家移动通信公司吗？为什么政府不可以只管发牌，而把能不能在市场上取得成功以及怎样成功的问题，交由市场竞争过程去决定呢？

市场竞争是一种权利

其实，早在1998年我就指明数网之“数”，不是任何一个政府或专家事先划定的电信经营商的具体数目，而是一种“可以存在数个基础电信网络并彼此竞争的权利”。原话是这样讲的：“要注意，我的论点不是每种电信服务都必须自建自己的网络，而是必须有可竞争进入（和退出）的数网并争的架构可供各类电信服务商选择。从技术上讲，电信服务可以租借别人的网络。从经济上看，在现有网络供给能力过剩的条件下，只要租价合理，‘以租代建’就是合算的。但是，必须知道，在只有一个出租者（或者只准一个出租者合法存在）的条件下，由于不存在（或不准存在）出租者之间的竞争，就没有产生租金合理化的机制。于是，‘租不如建’。如果法律允许别人另起炉灶修建网络，那么甚至在新的网络建成之前，网络的租金价格就可能下降，因为原来那个唯一的出租者，面临自己的网络能力过剩、客户被潜在的网络商‘抢’走的威胁。市场的力量会迫使它坐到网络租借的谈判桌旁来，并进行竞争性的讨价还价。”于今回顾，这里面包含着一个更一般的论点，即市场竞争实际上是一种准入的权利。这就是说，我们要从市场之门是不是开放、是不是准许进入的角度看问题，而不能简单地从市场上究竟有一个还是几个供应商来判定垄断和竞争。只要市场的进入之门开放着，即便只有一个在位供应商，他还是受到无数潜在进入者的竞争压力。反过来，市场的进入之门紧闭，那么里面的“玩家”不论一个还是几个对潜在竞争的惧怕就成为多余。

从行为逻辑看，我认为只有以“进入权利”才能清楚地界定垄断和竞争。在法律充分保障进入权利的场合，无论实际进入的技术、资本和经验的门槛多高，当进入的诱因足够，总可以刺激潜在的竞争转为现实的竞争。但是，当政治、法律或政策禁止或限制市场进入的时候，即使拥有技术、资本和经营优势的后来者，也不能得市场之门而入。

如果上述逻辑成立，政府的职能就是维持市场竞争的权利结构，特别是致力于消除市场进入的法律和政治障碍，而不应该勉强以行政之手，煞有介事地为决定每个产业里的最优公司数目而操劳。

“数网竞争论”从来无意对“应该”有几家电信公司的问题贡献意见。那是作者根本不可能知道的。数网竞争主张的不过是政府开放电信市场，尤其是开放基础电信网络的准入经营权利。我相信只要数网竞争的权利是合法的，市场力量不但会确定合适的经营商数目，也会推进拥有网络资源者与不拥有网络资源者之间的多种多样的合作。我的结论是，越是维持数网竞争的权利结构，“过度重复建设”的危险就越小；反过来，越坚持基础网的行政垄断，反而越刺激部门分割、“分立而不竞争”，从而就无法有效利用我国众多的网络资源。

基于以上认识，2001年7月我在提交给当时国务院体改办的一份背景研究报告中，明确把行政性垄断与市场里的其他垄断区别了开来：“我国基础设施产业的现行体制，主要特征是行政性垄断。行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入，不同于市场经济里其他的垄断形态……由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手，因此，它常常违背政府垄断基础设施行业的初衷，导致经济行为的扭曲、经济效率的低下，抑制基础产业的供给和需求。更严重的是，长期的行政性垄断所形成的特殊既得利益和行为惯性，将妨碍国民经济的这一重要部门对技术和市场需求的变化做出灵敏和有效的反应。”这个意见认为，真正妨碍产业发展的是行政性市场禁入，应该开放市场准入，奠定普及我国各个产业领域里的市场竞争权利的框架。

验证的机会

作为经验科学的经济研究，当然要把理论命题、推论和政策建议置于受可观察事实检验的地位，并通过不断验证来推进对规律的认知。从这一点看，经济研究要把真实世界里的产业和市场作为实验室，以便观察现象、面对问题、验证假说。但是很不幸，社会的经济实验室里一般没有“受控实验”这回事。因此，验证关于经济行为的推断，要看实际的机会。

比如，数网竞争论推断，只有当政府在基础电信网络层面，承认并保障市场准入和市场竞争的权利时，重复建设数网的成本才不至于大过其收益。很清楚，验证这个推断，要具备这个推断所指明的限制条件，然后才可观察是不是出现了推断所指明的结果。

但实际情况是，几年来我国电信市场的变革，远没有形成数网竞争论所指明的限制条件。主要表现在两个方面：第一，广电部门的宽带有线电视传输网与电信部门的通信网络，依然维持“井水不犯河水”的体制格局，依然还是“分立但不竞争”。第二，从承认和保障竞争权利的角度看，虽然存在着多家电信公司，但各家从事电信业务的权利被行政力量分割，限制在特定的业务范围，电信竞争实际上是非常有限的。

因此，我们不能粗粗看到市场上有“数个电信公司”，就以为验证“数网竞争”的条件成熟了。更不可图所谓“学者影响力”的虚名，勉强宣布数网竞争含有的推断已经得到了验证。其实，我呼吁了多少年的“广电、电信交互进入”以及“给每个电信公司发全业务许可”，根本没有人听。这就是说，我的“学者影响力”等于零。

不过，受各种合力推动的我国电信产业的实际变化，也提供了某些命题的局部验证条件。于今回顾，以下四条可圈可点：第一，对电信经营主体用公司化改组并上市，为电信基础网络的建设筹措了数以千亿计的资本，这是政府垄断“国家基础信息网络”构想根本不可能做到的；第二，在“建设并利用自己网络”的权利得到承认之后，移动通信、IP电话、小灵通等才在竞争中得到发展机会；第三，在基础电信网络的独家垄断被打破后，天价的初装费才被取消，电信资费才得以大幅度下调，电信服务质量才有显著提高；第四，电信增值业务如互联网接入和内容提供服务，才在接入费竞相降低的环境下得到发展。

令人耿耿于怀的事情也有两件。一是在全球范围内，中国四大电信上市公司的市值，极不相称地低于其经营状况和利润表现。究其原因，是投资者认为中国电信市场的政策风险偏高谁也不知道政府在什么时候、以什么方式又来一场“重组电信”，各种传言和猜测不断扰动各方的预期。这在我看来，政府光开球还不过瘾，非要用看得见的手继续“优化电信市场结构”，而完全不顾为此付出的巨大财务代价。

另外一件，虽然我国的电信资费有了革命性的降低，从而大大刺激了电信的消费需求量，为发展我国电信产业提供了市场条件。但是环顾世界，在各国电信资费下降的竞赛中，中国的成绩并不是最显眼的。别的不论，今天从中国打到美国的电话比美国打回来的贵很多，从内地打到香港地区的电话比香港地区打回来的也贵很多，究竟有什么道理吗？我的看法，唯有一个道理，就是电信网络层次的竞争开放还远远不足。

至于当年商榷过的“垄断网络、开放服务”论，至今没有在电信产业得到任何验证的机会。不过，其他产业领域如铁道和电力，分别提出了类似“垄断控制网络、开放服务竞争”的构想。铁道部门的“网运分离”方案，正式提出但没有实行，主要的难题正在于无从约束铁路的网络垄断控制者。电力部门已经实行了“网电分离”电力传输网络并由几家国家电力公司分区域垄断控制，然后实施发电的竞争上网。可是似乎有迹象表明，拥有网络垄断权的电网公司可以轻而易举地“入侵”发电，“通吃”发电利润并延伸完成对发电的垄断。

这些局部的、尚不充分的“实验室证据”，当然不可以看作是对数网竞争论的全面验证。但是，它们至少也没有推翻理论的推断。所以，我不认为现在需要放弃数网竞争论的基本主张。相反，因为受到了局部经验验证的鼓励，我们仍可以满怀信心地坚持数网竞争论，坚持参与市场竞争是我国各类经济主体的一种正当权利，并等待经济实践提供全面验证这些主张的机会。

[1]两份研究报告分别见参考文献，电讯产业课题组（1998）和有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998）。

[2]见高昱（1998）。

[3]电讯产业课题组（1998），第1页，注1。

[4]见高盛（亚洲）和中国国际金融公司（1997），第1页。

[5]见有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第1页，注1。

[6]见高昱（1998）。

[7]中文“电信”和“电讯”，都对应与英文的“telecom”（香港、台湾的媒体多用“电讯”，其意义与大陆的“电信”完全相同）。但是随着信息技术的急速变化，特别是传统电话、有线电视、计算机多媒体在一个平台上互相融合的趋势出现后，telecom本身的含义也在变化了。王小强报告使用的“电讯”，其实已经是广义化的电信或电讯产业了。邓英淘更定义了更广义的“新信息产业”，见邓英淘（1998），第2页。

[8]见Cane（1997）。

[9]“从一般常识上说，基础网相当于信息传输的高速公路，电讯企业是公路上跑车的运输公司……政府建路，对跑车的一视同仁。必要时，只要不违反公平竞争的有关法律，在法律不可能细化到的环节上，优先照顾本国运输企业，也是题中应有之意”（电讯产业课题组，1998，第23页）。

[10]许多学者早就提出开放电信服务竞争的主张，例如，田时塘（1999）。

[11]见高昱（1998），第18页。应该说，这是《战略》独到的见解，在此之前没有关于“国家基础信息网”的意见和建议。

[12]电讯产业课题组（1998），第19页。

[13]电讯产业课题组（1998），第20页，并见同页注4。

[14]电讯产业课题组（1998），第21页。

[15]电讯产业课题组（1998），第21页。

[16]电讯产业课题组（1998），第16页。

[17]关于这个建议，见徐逢贤等（1997）。

[18]这几处引文，均见电讯产业课题组（1998），第18页。

[19]电讯产业课题组（1998），第22页。

[20]电讯产业课题组（1998），第21页。

[21]高昱（1998），第21页。

[22]有关数据分别见有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第32页，杨志坚（1998），第17页。

[23]见史颍波（1997）转引自《战略》，第18页。

[24]方宏一认为，联通未给中国电信以实质性打击的原因在于“联通没有自己的网络，受制于人”，“而广电部门则恰恰有比中国电信毫不逊色的世界第一大有线电视网，甚至在技术水准和价格上还要优于电信网，因此在未来通信市场应能对中国电信构成更大的威胁”，见高昱（1998），第20页。

[25]有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第14、18页。

[26]在方宏一报告里，专门有一节讨论“中国电信—金融风暴的登陆场”，一节讨论“防止中国电信债务国格化”，分别见有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第16～17、19～21页。

[27]“最荒唐的是，中国电信现正拟在全国重复建设一个优先电视网。”“这将是中国信息产业界最大的一项重复建设”，有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第18页。

[28]有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第20页。

[29]当天美国的主要媒体，几乎都在第一时间和第一位置报道了此项并购消息。市场分析家认为，由迈克尔·阿姆斯特朗（C.Michael Armstrong，1997年秋天入主AT&T的董事会主席和首席执行官）主导的这一重大并购，是为了避免AT&T成为本世纪最大的产业恐龙的命运。1996年美国新的电信法以来，AT&T一方面抵挡不住像世通（WORLDCom）和MCI这样的公司利用高速互联网络提供长途服务的进攻，一方面又被地方小贝尔阻击在高达1100亿美元的市话市场之外。由于无计推动生意，这家年收入达513亿美元的巨龙已经引人注目地裁员4万员工。与约翰·马龙（John Malone，TCI老板）结盟，因此被看成是阿姆斯特朗终于找到的一条出路。

[30]加上TCI现有客户的邻居，总共为3300万户，几乎等于美国总户数的三分之一。

[31]“…Will enable us to offer a full portfolio of service with one connection from one company”，见阿姆斯特朗和马龙在合并新闻发布会上的声明（Greenwald，1998）。

[32]见Elstrom，1998，第33页。

[33]见Alert（1998）。

[34]市场预计这项投资会减少AT&T近几年的收益，所以并购消息公开以后，AT&T的每股股价下降了9美元（Jon Van，1998）。根据AT&T首席技术官Nagel的说法，有线电视网络通话的技术已经成熟（“We have this technology well in hand”），但设备改造和其他投资需要至少30个月的时间（Jon Van，1998）。

[35]有意思的是，方宏一的报告同样重弹与《战略》的“揉搓”不可战胜论，比如“AT&T……最终还是步了MCI的后尘，正式放弃进入对方市场的企图”，见有线电视多媒体接入模式研究课题组（1998），第14页。

[36]电讯产业课题组（1998），第14页。

[37]华尔街最近传出消息，AT&T正在谈判收购IBM的全球互联网业务，表示了进入全球数据传输领域的强烈兴趣（见Mehta 1998）。

[38]实地调查笔记。

[39]根据方宏一，广电系统有线电视的全国主干网络的总投资，只在20亿～30亿元之谱。

[40]以上均见Crandall&Waverman（1995），pp.5～7。

[41]见Crandall&Waverman（1995），pp.5～7。

[42]按照需求弹性公式计算Ed＝（－ΔQ/ΔP)*(P/Q)，1980～1993年间美国长途电话的需求弹性为－3.83。

[43]见Cane（1997），转引自电讯产业课题组（1998），第3页。

[44]见StevenV.Brull，1998，第33页。

[45]为了抑制网络电话的价格竞争，多家美国电话公司要求联邦政府对telephony经营业务征收与长途电话业务同样的“社会服务费”，但联邦通信委员会在研究了2年之后，于1998年4月10日予以否决（汪丁丁，1998）。

[46]1997年美国国内长话市场为800亿美元，国际长话市场为4000亿美元（Elstrom，1998，第16页）。

[47]分别见Crandall&Waverman（1995）第2、4、6、7、8章。关于英国电信开放，见高世楫、万岩（1998）。

[48]关于大东和香港电讯的背景，见中国国际金融公司（1996）。

[49]见中国国际金融公司（1996）和《信报》1998年1月21日关于香港电讯国际公司的报道。

[50]见“港府一再让步电讯成大赢家”，《信报》1998年1月21日，第1版。

[51]见黄强，1997，转引自电讯产业课题组（1998），第4页。

[52]同上。

[53]孟树森，1997；转引自电讯产业课题组（1998），第4页。

[54]汪丁丁（1997），第65～73页。

[55]“香港电讯长途电话专利提早结束，获赔偿67亿元现金将投资新项目”，《信报》1998年1月21日头版头条。

[56]“电视规管架构重大改变，电视与广播网络须连接”，《信报》1998年9月4日，第二版。

[57]根据在香港居住过5年、本人又特别关注电信产业的经济学家汪丁丁的文章（汪丁丁，1997，第65～73页）。

[58]“港府指临立会不能修改赔偿协议”，《信报》1998年1月21日。

[59]顺便指出，我从来不相信那些排斥产权的理论会真正懂得市场竞争。电信问题，不过一个例证而已。

[60]见胡舒立关于中国电信在香港上市的报道。

[61]《战略》论证其“国家基础公共信息网”构想时，第一的论据就是“基础电信网具有天然垄断的性质”，见前引文。

[62]见Mill（1848），第962页。

[63]例如，19世纪50年代伦敦的供水是由“7家独立的公司和机构分别进行的，其中6家原在供水范围内竞争，一直到许多小街上同时有2～3套管道”，这样效率低下才在竞争中集中为一家供水的局面。见West，第579页。

[64]见维塞尔，1914，转引自West，第578页。

[65]见Demsetz（1968）。

[66]人们熟知的垄断定价行为，首先是哈伯格给予模式化的（见Harberger，1954）。

[67]见West，第579页。

[68]见West，第579页。

[69]电讯产业课题组（1998）。

[70]见《再论》，第19页。

[71]方宏一对中国电信果然有此一比，“电信垄断使中国信息产业处于类似清王朝末期的岌岌可危境地，……一旦电信市场对外开放，‘八国联军’蜂拥而至，中国电信只能徒唤奈何”（《再论》，第11页）。

[72]电讯产业课题组（1998），第21～22页。

[73]1998年7月26日，就在宣布购并TCI后1个月，AT&T又宣布将与英国电信公司合资组建一个100亿美元资本的全球电信公司的消息（见Dow Jones&Company，Inc.Tech Center，July，26，1998）。

[74]像可口可乐和微软，多少都有一点有人称之为“创新性垄断”，但是商业史可以证明，如果没有行政性禁入的特别保护，任何一个“创新垄断者”断不可能在一得之见的基础上“死吃”市场和顾客。

[75]见1998年6月27日出版的《经济学人》，文章题为“中国的硅谷”。

[76]见1998年6月27日出版的《经济学人》，文章题为“中国的硅谷”。

[77]电讯产业课题组（1998），第22页。

[78]关于这些专线网的状况，见杨志坚内容翔实的研究报告（杨志坚，1998）。

[79]见和讯综合2000年5月23日消息。

[80]国际电信联盟：《世界电信指标》2000年5月。

[81]1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》2000年5月16日。

[82]例如，见Armstrong等（1998），Beesley（1997），Daniel（1997）和耶金（1999）。

[83]见Crandall and Waverman（1995）对美国电信业改革的分析，Beesley（1987）和Armstrong（1995）对英国电信业改革的分析。

[84]Roche，1999：41。

[85]市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”（见Cameron and Glick，1996：193）。

[86]对于1982年美国法院判决原贝尔系统解体一案的批评和重新思考，见Higgins（1995），Temin（1995），Arrow（1995）等。

[87]参见电讯产业课题组（1998），粤港信息产业合作课题组（1999）。

[88]The Yankee Group（1999）。

02
让分立的网络先竞争起来

电信传输网络的竞争是基础

近期备受读者关注的一条财经消息，就是中国电信将被重组。我的印象，像这样热门而又可以公开报道并发表各种议论的题材，媒体是绝不肯轻易放过的。因此中国电信重组的方案被炒得沸沸扬扬，实不意外。不过，信息产业部负责官员宣布，目前重组方案还在酝酿之中，尚未定局。这也许是说，关于中国电信重组的各种议论，还有一个发表的时间和空间。于是，和《经济学消息报》讲好，写一组中国电信重组的评论，把作者前一段介入电信业开放讨论的体会，分若干题目，和读者作个交流。这组评论，有信息交流和评点，有主张和建议，也有分析和批评。比较“非分”的想法，是即便在中国电信重组方案正式出台之后，仍然继续评论，继续对方案及其操作实施的效果说长道短。

重组中国电信，其实就是重组我国电信业。在重组中引进市场竞争的原则，大家赞同。但是，怎样引进竞争，在哪一个层次上开放电信业竞争，各种意见还是大相径庭。一个基本问题，究竟是形成数个基础电信传输网络彼此竞争的格局，还是依然在一个国家垄断基础电信网的基础上，仅仅在电信服务领域引进竞争？根据信息产业部部长吴基传发表的意见，重组中国电信业“首先要建立一个完整、统一、先进的国家公用信息基础网络”。这里又是完整，又是统一，还要不要竞争呢？据说还是要的，但不是在基础网络的层次上，而只能限于电信服务。就是说，电信服务容许引进竞争，但基础网络还只有一个。这个模式，可以概括为“垄断电信网络，开放电信服务”。

在上述“垄断网络、开放服务”的模式里，存在着两个竞争的平台。第一，电信服务商彼此竞争以得到更多的电信消费客户；第二，电信服务商为利用独家垄断的传输网络展开价格竞争或非价格竞争。这难道不就是在电信业里引进了可爱的市场竞争吗？

问题是，如此“竞争模式”在经济逻辑上是否可以行得通。我们不妨推敲一番。首先是哪一个电信服务商可以在第一平台的竞争里“赢”？简化一点，给定同样的服务质量，要价低的服务商将赢得更多的客户。那么，谁又将在第二平台的竞争中获胜呢？当然是给网络垄断者付租金高的服务商得到更多的网络使用权。按照这样的游戏规则，电信服务商们的利润，终究会源源不断地转化为网络垄断者的租金收入。因为只要在客户竞争中有能够获利的服务商赢家，必定刺激其他厂商开始对电信客户的竞争。这种竞争越激烈，第二平台争夺网络利用权的竞争也会更激烈，从而网络的租金水平越高。

要害问题是基础网络领域的竞争被人为抑制了。如果网络开放竞争，那么网络经营商中的索价低者争得更多的服务商，而那些具有成本竞争优势的服务商又抓得住更多的电信客户。到了消费层，还有竞争。这里不同的消费开支项目之间存在着某种竞争。特别在超越了必需品消费的层次，不同开支项目之间是可以彼此替代的。例如，买更大屏幕的彩电还是拥有个人电脑，每个月上网30小时还是打1小时长途电话，并不是注定的。在满足温饱之后，人们把更多的钱花在那些质量改进快而降价幅度大的项目上，并不是偶然的。

所以，这里至少存在着三层竞争：消费者的电信开支与其他开支项目的竞争，服务商争夺客户的竞争，以及网络经营商争夺服务商的竞争。如果三个可竞争平台只开放两个，网络的垄断租金就将吞食服务商的经营利润，以致服务竞争最后没有立足之地，或者顶多成为网络垄断者的附庸，共同分享一个相对停滞的电信市场。把上述道理一般化，就是在存在N个市场的条件下，如果只开放N–1个，那么整个“竞争市场扩展”的市场经济逻辑就注定要被歪曲。

看看经验事实吧。全世界开放电信业的国家，没有一个不是开放电信网络经营的。美国1969年批准MCI为中小企业提供电信服务，就是准许它依托自己的微波电信网络，与AT&T竞争长话客户。1982年，美国法院所以要肢解AT&T，原因就是AT&T独家垄断市话网络，其他长话经营商无法与之平等竞争。更无须说，1996年美国通过新的电信法后，美国电信市场已经由单项的长话网络竞争转向数个聚合网（语音、数据和图像）之间的复合竞争。在英国，电信管制当局早在1982年就授予水星集团建立和经营独立于英国电信公司之外的独立网络，并提供各类电信服务的牌照。在移动电话市场，1985年，英国授予两家公司（Cellnet和Vodafone）25年期的经营移动电话网络建立和服务的牌照，后来，移动电话牌照增加为4个。1991年，英国结束有线电视的垄断经营，随后，又修改宽带有线电视牌照，允许经营商传送电话，进一步增加市话网络的竞争。

德国的数网竞争率先是在移动电话市场上形成的。1989年，德国管制当局向德意志电信（DT）以外的民营经营商（Mannesmann Mobilfunk）发出第一块移动电话牌照。随后几年，又发出第二块和第三块。在固线电话第二网方面，1997年德国开始要求网络垄断者向竞争者提供无限制进入的条件。但是，这个依法向市场出租的模式不能解决问题。1998年，DT独家垄断固线网络的地位终于被打破，Arcor和VEBARWE获得固网经营权，移动电话经营商也开始介入固线网络服务。在数网竞争的基础上，全德约有188个经营商获得民营固线电话服务牌照，另外100个服务牌照准备发出。日本在1986年就由4家电信网络公司（3家新长话公司和东京电信）开始提供租赁线路服务；1994年，形成国内长话市场上的4家竞争，国际长话市场上的3家竞争和移动电话市场上的4家竞争的局面。但是，NTT不但主导了这3个市场（分别占有55%、59%和57%市场份额），而且绝对控制市话市场（占99%强）。为了进一步引进竞争，1996年修订的NTT法，规定1999年12月底前将NTT分拆为NTT东、NTT西和一家国际长途公司。日本于1998/1999年通过有线电视提供电信服务，增加基础电信网络的竞争，并预计2004年撤销对有线电视的管制。

香港率先开放本地电话市场，也是引进网络竞争。1992年，香港向香港电讯以外的公司增发电话牌照（市话专营权）。1994年，电信管理当局开放本地固定通信网络服务牌照（FTNS），并于1995年6月后引进了3家新的固定网络商（新世界电话、新电讯与和记电讯），加上香港电讯，在市话市场上形成四网竞争的局面。1994年香港确立回叫业务合法。到1997年，香港涌现了20多家经营回叫业务的公司，业务总量达到香港国际通话业务的20%。回叫动摇了香港电讯国际的独家垄断地位。1998年1月20日，香港电讯国际宣布将于1999年1月1日提前8年将独家国际电话牌交回港府。从2000年1月起，香港将结束国际电信线路和设施的独家专营，开放竞争。为此，港府决定赔偿67亿港元给香港电讯国际，并解除届时以后对香港电讯收费的一切规管。港府已经在评估首批国际电话经营牌照发放的数量和发放机制。新加坡历来禁止回叫业务，本来准备2000年后开放电信市场。但受到1996年美国新电信法的影响，新加坡政府决定提前在1996年开放新加坡国际国内电信市场，并为此向原先居独家垄断地位的新加坡电信公司赔偿15亿新加坡元。

可见，“幸福的家庭都是相似的”。最重要的相似之处，是开放电信业的竞争必须开放电信网络。电信服务的种类很多，但任何电信服务，离开了基础网络的传输功能，对消费者都没有独立意义。网络传输构成电信服务的基础，也构成电信服务的成本基础。网络资源究竟是可竞争的，因而具有我称之的“内生的竞争降价机制”，还是垄断的，因而成为一种对技术和管理进步都不相干的垄断地租，将对电信业产生决定性的影响。缺了这一枚鸡蛋，还就是做不成潮州糕。

从数网并存到数网竞争

反对把市场竞争引入到基础电信网络的层次，有五花八门的理由。其中一条大道理是，中国是一个发展中国家，基础差、底子薄，所以不能追随发达国家电信开放的模式，搞什么数网竞争。这个道理，在我看来，完全讲反了。撇开究竟开放竞争导致电信产业的发达还是电信产业发达之后才能开放竞争这样的因果问题不谈，一个非常物质的事实是，中国已经存在着数个规模可观的电信网络。包括国家邮电部门的公共电信网，电力、铁道和军队等十几个部门的专线通信网，广电系统的有线电视网，以及1994年以来政府新组建的第二国家电信公司中国联通的电信网，我国早已形成了数个全国规模的电信传输网络。因此，比照许多其他国家甚至包括发达国家，中国更具备现实的物质条件，选择以数网竞争的策略来启动电信市场的开放。

问题是，我国电信网络资源布局的最大特点，是数网并存，而不是数网竞争。数网并存但彼此不能展开充分的市场竞争，反映的是如下状态：在物理上存在着若干个功能近似的电信传输网络，这些网络各有其控制中心和管理系统，分属于不同的部门利益主体，但这些网络之间不被允许展开争夺客户的市场竞争，或者市场竞争在多方面受到行政限制，形不成竞争各方势均力敌的局面。这个“并存而不（充分）竞争”的格局，其实是我国许多产业部门至今为止资源配置的共同特征，值得仔细分析，不能轻易放过。

首先是两类“并存而不（充分）竞争”。一类是以行政部门为界，划定各个部门的业务范围，各部门彼此争夺国家计划盘子里的投资，但形成的资产和供应能力绝不在市场上“共享”。据一位军队负责通信网络的专家介绍，美军和前苏军的通信业务，总有60%～70%是通过租用民用线路来完成的。很少像我们这里，完完全全自搞一套。不但军事部门，其他各个民用产业部门都照章办理。所以，中国独立的部门电信网络之多，堪称世界第一。在这个部门分割网络资源的架构里，每个部门加快通信现代化的结果，就是一方面部门内的网络资源过剩，另一方面社会又不能有效利用这些网络资源。这就是过去所谓的“部门所有制”。

不过细究起来，“部门所有制”或“部门所有权”实在是歪曲了所有权的本来含义。作为市场经济里最重要的一种制度安排，所有权的基本功能是保证资源利用的经济效率。许多书上讲，所有权最基本的特性是排他性，以保证所有者可以排他性地使用资源，并排他性地享有使用资源的结果。这个说法没有错，但远不完全。仅仅为了排他性，修一道栅栏、一堵围墙（外加养一条狼狗）或建一座城堡就够了，并不需要复杂的关于所有权的法律及其执行系统。法权上的所有制，不单单是为了排他性，更重要的是为了便于交易。在法律上清楚地界定资源是属于你的还是我的，为的是可以在你我之间比较方便地达成交易各自所有资源的合约。（顺便提一句，按照我对科斯的理解，所有权只有在交易过程中才可能被真正界定清楚，而只有在交易过程中不断界定的所有权，才是所谓“产权”。）斯密以来的经济学家们反复强调的分工和专业化对经济增长的贡献，离不开“保障排他而又可交易”的所有权。举个例子，一块土地，我种亩产300斤；你来种，500斤，毫无疑义这块地由你来种更有效率。但是如果没有清楚的所有权，我可以死不出让这块土地的种植权，或者死命要把你挤出去，即便减少社会总产量也在所不惜。有了清楚的所有权，这块土地是你的固然没话好讲；即便土地是我的，仍然还有改善的法子，因为我们可以就你租用我的这块土地的“代价”（租金）达成市场协议。一个缺乏有效所有权制度的经济，是不可能有效利用资源的，因为社会甚至无法确切地知道，各种资源利用的直接成本和机会成本，无从发现方便的、通过交易改善资源利用效率之道，因而也就无法通过交易合约来扩展市场规模、增加分工和专业化的深度。

部门所有制就是一种“排他但不交易”的制度。在部门所有制下，各个行政性产业部门“排他”劲头十足，计划、投资和经营，一路排他下来，形成一个个“针插不进、水泼不进”的“部门经济”。在这些部门经济之间，只争夺投入，而从不比赛产出，更不比赛效益。部门间真正比赛的，是所谓“政绩”，是实际控制资源的规模，是部门调动资源的方便，是部门内的福利。而社会甚至无从知道，所有被“争夺”到部门盘子里的资源，如果在市场交易体制下可以产生怎么样的经济效益。以电信网络而言，十几个部门的专用网络，在“排他而不交易”的体制下关门建设十几年和几十年的结果，就是几乎每个专用网都拥有“剩余”传输能力。可惜的是，这些能力既不向部门外用户出售，也不发生相互之间基于价格机制的调配。唯一可向社会用户提供电信传输服务的是中国邮电部门。但是所谓的邮电“公用网”，其实同样也是由行政办法把社会用户划定为其独特的工作范围，凭计划或政策获取资源，与其他部门专用电信专网被行政命令规定只为特定部门提供网络服务的性质，没有什么根本的不同。最重要的是，各个网络之间，并存但从不彼此展开市场竞争。

上述“并存而不竞争”的电信格局，到1994年应该是被打破了。是年，国务院做出形成竞争的中国电信市场的决策，决定设立可与中国邮电展开全方位竞争的第二家国有电信公司中国联通。可圈可点的是，中国联通从第一天起就被授予电信基础网络的经营权。从全球眼光来看，中国决定在电信市场的传输网络层次引进竞争机制并不晚，因为1994年香港特区也就刚刚开始发放第二块本地固线网络的牌照，新加坡在电信竞争方面还没有动静，日本、法国和澳大利亚也刚刚开始启动第二电信网，而德国仅仅开放了移动电话的数家竞争，要到1997年才将发出第二块固线电话牌照的事情提上日程。

但是，4年时间过去了，中国还是远没有形成有效竞争的电信市场。到1998年，中国联通仅仅占据手机市场的5%，形成几万门市话能力（真正放线经营的不足几千户），总体业务规模大约只及中国电信的1%。政府虽然授予中国联通固线长途和市话的经营权，但这家第二国有电信企业似乎无力在此扩展。在中国电信市场的擂台上，一位选手体重1000斤，另一位，10斤。这样的比赛有什么看头？比照之下，法国和澳大利亚的第二电信网都是在成立三四年后就能够达到占有20%～30%电信市场的实力，就能够形成大体势均力敌的市场竞争格局，而中国电信市场上的第二网，同样几年时间过去，就是长不大。全面分析这个诱人的问题，需要系统的调查和检讨（最好建议由人代会进行权威调查），但一个不可忽略的因素是，中国联通的竞争对手是政企不分、集行业管理和经营于一身的中国邮电部。举个骇人听闻的例子，中国联通经营的130手机在一些城市居然接不通110和119，原因是控制了市话业务的邮电部门以此“梗阻”竞争对手的市场扩张。谁负责规制这类行为呢？还是邮电部门。无须多费口舌，如此“市场”当然不可能形成正常的竞争秩序。所以，在中国联通成立4年之后，我国电信市场的基本格局还是“并存而不（充分）竞争”。这是更具有讽刺意义的“并存而不竞争”，因为它表明，即便是中央政府决定引进电信竞争，政企合一的强大部门利益仍然可以遏制市场竞争。

“数网并存但不（充分）竞争”的模式，产生的主要经济效果是支付了数网的成本，但却得不到竞争的种种收益。针对不分青红皂白对电信网络重复建设的指责，我曾经把“重复建设但彼此不竞争”与“竞争性的重复建设”区别开来，并指出真正造成我国经济建设中重大浪费的恰恰是“禁锢市场竞争的重复建设”。粗略估计，我国几十个通信网络的总投资可能在上万亿人民币之谱。要是想问：这个上万亿投资效果究竟如何呢？恐怕正确的答案是无从知道。离开了市场竞争架构，第一，你不知道什么是必要的成本；第二，你无从知道本项投资的机会成本，即如果不用于本项投资而投向别的方向的可能收益；第三，你也不知道真正的收益。这些统统不知道，如何评价投资效果呢？

更绝的，是根本没有人确切知道究竟在电信网络方面投进去了多少资源。在一次电信问题讨论会上，一位批评者指出中国电信的总负债高达6000亿元。据说顿时会场大哗，辩驳者们纷纷指出此数被大大夸大。看完《三联生活周刊》关于这次会议火爆场面的报道，我试图查核究竟。结果遍翻各种官方统计资料，就是找不到中国电信总投资和资产负债结构的数据。不是“公有部门”吗？不是“公用网”吗？但是投资多少、形成多少资产、其中负债多少、财务成本如何等等，统统不公开，也就是根本无须让公众知道。无人知道，无人监督，如此“公网”，谈什么“投资效益”，岂不是南辕北辙？（后来一位好心的信息产业部官员告诉我他个人的估计，中国电信的总资产约6000亿元，总负债2000亿元。遗憾的是，我因此欠了这位官员一个人情，却仍然无法公开引用这个数据）。所以遇到邮电部门负责官员给我们大讲“中国邮电事业的伟大成就”时，我们只有鼓掌的份儿。因为我们无从知道，究竟花费了多少资源才取得如此“伟大成就”，我们更无从比较，如果换一个模式，同样的资源能够产生何等不同的“伟大成就”。追究一种效用的代价特别是机会代价，实在是需要一定社会条件才可能普及的经济学思维。在行政部门分割经济资源的“并存而不竞争”模式下，“英雄”断然没有用武之地。

还是向前看吧。最伟大的成就，就是我国已经形成了数网并存，奠定了可以实施数网竞争体制的物质基础。从数网并存走向数网竞争，当然还需要追加一些投资。但是最大项的“投资”，是体制改革的投资，是突破在政企不分和“部门所有制”架构下种种“久居其中不闻其臭”的过时观念，是形成新的适应数网竞争的法律架构和管理模式。所以，告别“并存而不竞争”模式，形成现实的、可操作的数网竞争，并不是对发达国家的生搬硬套，而是基于中国电信产业现状而确定的、能够解放我国已经形成的电信生产能力的目标。因此，我把是否形成数网竞争，当作评论1999年中国电信业重组一切活动的基准。

分拆垄断公司与形成竞争市场

此次重组中国电信，一个热门话题是“分拆”。媒体报道得比较多的，是所谓的“纵向分拆方案”，即将中国电信分拆成无线寻呼、移动通信、固定电话和卫星通信等四个独立的专业电信公司。根据《财经》1999年3月号的独家专访，信息产业部部长吴基传已经证实，中国电信的重组方案就以上述“纵向分拆”为基调。不过另外也有消息说，未来正式的重组中国电信的方案中还将包括“横向分拆”的内容，那就是独立后的固定电话业务，仍然要以某种形式进一步分拆成若干个地区性的公司。好在不同的消息都说正式方案已经定局，作为普通读者的我们，应该很快可以知道正式出台方案的全貌。

无论“纵向分拆”还是“横向分拆”，需要评论的第一个问题是为什么要分拆。我的答案很简单，为了形成可操作的竞争。要说明这一点，先来解读一个经典案例。在电信这个特别行当里，以行政手段或立法手段强制分拆原来居于垄断地位的电信公司，从而形成可操作的市场竞争，是美国人的首创。1974年，美国司法部以违背反垄断法为由，起诉当时的美国垄断电信商贝尔系统。经过8年法律诉讼，贝尔系统与美国司法部达成和解，条件是贝尔系统主动分拆。当年的方案是：将原贝尔系统的长话固线业务、电信设备制造和大名鼎鼎的贝尔实验室，分拆出来成立了独立的AT&T。而原贝尔系统的市话和地区性长话业务，则分拆7个地区性贝尔公司（如南方贝尔、西南贝尔等等），俗称“小贝尔”。从1984年开始，新的AT&T和7家小贝尔分别独立营运，美国电信市场从此变成如所说的“分立的”架构。

当年贝尔系统的重组方案，既包含纵向分拆，即长话与市话分营（当时还没有无线寻呼、移动和商业卫星通信），也包含横向分拆，即全国市话一分为七。美国司法部为什么下手如此之狠，非要把自己国家好端端的一艘“电信航空母舰”（应该也是当时世界电信企业的龙头老大），横切竖切得七零八落才算过瘾？要弄清这一点，容我借助美国电信史家的著述，向读者交代更多一点背景。

早在1969年，美国联邦通信委员会就批准MCI公司的要求，自建独立于贝尔系统固线网络的微波通信线路，向公司客户提供通信服务（请读者注意我关于没有竞争的网络就没有服务竞争的观点）。新设立的MCI开张之后，立刻在扩大市场份额、降低固定成本分摊的经济动力的驱使之下“捞过界”：擅自将服务范围从联邦通信委员会允许的“公司客户”扩大为向居民住家提供长途电话服务。联邦通信委员会对此提出警告。但MCI反诉联邦通信委员会违反《反垄断法》，并且被美国法院判为胜诉。于是，美国的长话业务出现MCI与贝尔系统争夺客户的市场竞争。

但是，刚刚萌芽的电信市场竞争，受到一个困扰。我们知道分拆前的贝尔系统既拥有长话固线又控制地方市话，而新生的MCI只拥有长途微波通信干线。在这样一种结构下，贝尔系统的长途话务与市话相接通，非常容易，因为那是“自家人”的相连相通；但是MCI公司的长途要接通客户，非经过贝尔的市话网络不可。你想想，这件事情有多难。一方面，MCI无法立刻建立自己的市话网络，而它的长话服务离开了市话网是没有办法进入住户的；另一方面，贝尔系统怎么能够违背理性，向对手开放自己的市话网，帮助MCI来与自己争夺长话市场？

打破上述僵局的一个办法是行政协调。联邦通信委员会要求，MCI只要付一个公平的价格就可以接入贝尔系统的市话网。这大概就是全世界电信业“公平接入、互联互通”法例的起源。不过，靠行政协调来解除垄断，谈何容易。贝尔系统可以允诺联邦通信委员会的条件，但是什么叫“公平的价格”，什么叫“方便的接入”，那就是难以测度、难以识别、行政协调成本极其昂贵的一件差事了。独家拥有市话网的贝尔系统，有的是办法和技巧来“揉搓”MCI。无缘亲眼目睹MCI当年如何惨遭揉搓图景的读者不必过于遗憾，因为这样的事情在电信竞争刚刚开始，但垄断远没有被打破的任何国度里每天重演。前两年天津联通建成几万门市话，但天津的中国电信就是活活不让它接通市区的其他市话，也不让它与中国电信的长途“互联互通”。根据媒体报道，虽经国务院和天津市政府一再出面协调，在大半年的时间里，还是“联通不通”。

这说明，行政控制和协调是没有办法解决市场结构的基本缺陷的。美国当时创造的经验是运用法律手段，迫使贝尔系统将长途和市话分拆。要注意的是，如此的拆法固然可以叫作“纵向分解”，但分拆本身不是目的。比较根本的，是通过分拆扫除市场竞争的结构性障碍，使本来无法操作的长话竞争变得便于操作。试看贝尔系统被分拆之后，AT&T与MCI的地位就一样了。这两家长话公司对于地区性的小贝尔而言，都成了“外人”，其中任何一家都不能以独家控制市话网络而“欺负”另一家。美国由此确立了长话市场的竞争格局。

那么，为什么原贝尔系统剩下的地区性市话业务，还要“横向分拆”，按照区域分成七家呢？我的看法，还是为了确保长话市场的竞争可操作。须知当时既没有移动通信，也没有市内无线电话技术，因此单就地区性市话业务而言，一家也罢，七家也罢，反正形不成市话竞争。略有区别的，是在全国存在数家区域性市话公司的条件下，谁对本地的垄断经营商不满意，可以搬走，到另外的市话区域当顾客。不过这样的竞争因素实在太微弱，因为很少有人仅仅为了更令人满意的市话服务和收费，就愿意付出举家外迁的代价。美国1982年的电信重组方案坚持横向分拆地区性市话，主要结果不是形成市话的竞争，而是避免了竞争的两家长话面对全国独一家的市话网。因为如果两个长途公司竞争进入一个独家垄断的市话网，恰恰就形成上文讲过的“N-1市场”：独霸的市话网终究可以将竞争形成的“长途利润”全部转化为接入市话网的“租金”，最终长途竞争也搞不成。“横向分拆”之后，两家长话公司面对七家地区性市话公司，东方不亮西方亮，哪里的市话公司“开明”，长话业务就乐意向哪里接入，而长话业务的繁荣，反过来也扩大了市话的规模。比较而言，长话公司执行“进入退出”（特别是基础设施的投资），毕竟比单个的居民家庭更具可操作性。

概言之，1982年美国“纵向分拆与横向分拆并用”，终于奠定了一个可操作的长话竞争结构的基础。美国的长话业务，由此一日千里，成为世界上规模最大、技术最先进、收费最便宜的通信系统。不到10年，全球的回叫业务纷纷以美国为大本营，还不就是因为美国长途电话业务在数网竞争的刺激下最物美价廉，与世界各国电信的差价最大。世人“饮水思源”，当年的“横切竖切”功不可没。正是“分拆”，保证了长途电话市场竞争的可操作。

重组今日之中国电信，仅仅照搬“纵向分拆”的皮毛是不能解决问题的。虽然中国联通作为理论上的第二电信经营商已经4年有余，但是它第一没有长途固线，第二基本没有固线市话，第三没有数据传输和卫星通信。中国联通拥有的，就是局部城市的移动通信。其他数网，包括中国广电部门的有线电视网络和电力铁道部门的通信网络，至今无权面向市场经营通信业务。在此国情之下，第一位的任务，是形成可操作的竞争。按照信息产业部日前披露的重组方案，把中国电信纵向分拆为4个专业公司，最可能的结果，就是分别在4个通信业务领域继续维持独家垄断和不可操作的竞争，断然不可能收到1982年美国分拆贝尔系统的效果。分拆必须以形成可操作的市场竞争为目标，具体来讲，如果纵向分拆中国电信为固线、卫星、寻呼和移动，那么最不可缺少的是，分别在这些通信市场上形成第二长途固线（国际和国内长话）经营商、第二数据传输商，切实消除妨碍目前第二移动通信公司（中国联通）与中国电信公平竞争的种种因素，并竭尽全力，利用三网聚合的技术可能性，加快IP电话与传统市话的竞争，真正形成可操作的电信市场竞争。

“无效分拆”与不需要分拆的竞争

在一次讨论电信体制的会议上，有位论者为了说明发展中经济不宜在电信业“过早开放竞争”，举了印度的例子。据说印度由于大幅度开放电信竞争，“民营第二网”遍地开花，结果“竞争过度”，弄得好好一个印度电信业里谁也无利可图。论者以此为证，说明发展中国家的电信还是“垄断”为宜，搞不得什么“数网竞争”。不料把资料找来一看，印度恰恰提供了一个“分解但形不成可操作竞争”的典型案例。这个“无效分解”的教训，十分值得重组中国电信时记取。

根据美林公司电信专家提供的资料，早在1989年印度就对集行政管理和经营于一身的印度交通部邮政及电报局实施分解。首先完成的，是将印度国际长途电话业务和孟买及德里的市话业务，分别独立出来成立两家公司（VSNL和MTNL），按照公司化体制来经营。其余所有国内电信业务，则仍由印度电信部（DOT）一手掌管。1992年，印度政府出售部分VSNL和MTNL的股权（分别卖出15%和20%）。同时，印度政府提出开放电信市场，鼓励民营公司参与电信经营。

值得注意的，是印度开放电信市场的路线十分独特。首先，印度仅仅开放固线市话和移动电话两个市场。对于国际国内固线长途电话，顶多开放民营公司入股，而不允许出现竞争的第二网。其次，更独具特色的，是印度政府将全国固线市话和移动电话市场，分别切割成21个和20个覆盖区，允许每一个覆盖区通过招标产生一个民营固线市话服务商、两个移动电话商和若干个寻呼服务商。从1994年到1997年，印度分别发出了一批固线电信、移动电信和寻呼商的牌照，在上述开放的三个领域里，形成印度电信部以外的第二、第三，甚至第N个电信经营商。

印度电信体制改革的经验中，最可圈可点的，当数开放入股（包括外资入股）和招标发牌（而不是行政“黑箱作业”）。但是，印度电信市场的开放路线和格局，却令人不敢恭维。第一是市场竞争的结构性障碍，没有在电信开放后真正消除。印度电信部官营的固线市话和移动电话业务，拥有全国统一基础网络的支持（固线长途没有开放竞争，并同样由印度电信部控制）。但是它的竞争对手，民营的第二固线市话和移动经营商，面临的却是如何与印度电信部的长途电话网络互联互通的大麻烦。与美国分解贝尔系统后形成可操作的长途电话营运竞争不同，印度新形成的“竞争”格局仍然不可操作。

特别是印度电信部，在改革之后仍然还是个亦官亦商的角色。它一身两任，既管着独家的国内国际长话和各地第一市话和第一移动，又要“主持改革”，完成“扶持”民营电话经营商来与自己竞争的历史重任。这等于是要求，印度电信部要亲手自废武功。若非圣贤，怎么可能做得到？所以从印度率先开放的电信市场，不是无利可图的固线市话，就是需要大投入的移动通信，我们可以看出印度电信部的孤心苦旨。比较“绝”的招数，是将本来已经相对“薄”的市场，还狠狠切了20多刀，分割成几十个所谓“覆盖区”。每一个新进入的竞争者，要想取得投资和营运的“规模经济效果”，那就没门啦。那些预期收益不好的覆盖区，自然无人问津，思维形成竞争当然有名无实。即便可以进入的覆盖区，进入者也只在限定的“局域范围”内考虑成本收益，行为的出发点和落脚点远不可能是全国市场范围的竞争。最后，印度电信部再征收一道高额的牌照费，新进入者就只好在“高投资（包括高额牌照费）、小范围、低预期收益”的夹缝中生存，根本不可能与印度电信部直属的电信业务形成旗鼓相当的市场竞争。总的结果，到1997年，预期赢利较好的移动牌照发出了大部分，而不被看好的市话牌照，虽经两次全国性招标，但还是应者寥寥。讲来讲去，印度的电信改革，起身不算晚，但差不多10年时间过去了，按照行内专家的评估，“成效仍是一个疑问”。

值得注意的，是印度电信重组运用了“横切竖切相结合”。国际国内长话、市话和移动业务的独立经营，是谓“竖切”。固线市话和移动电话市场的“覆盖区”设置，是谓“横切”。印度不但“切”了原来大一统的国家电信，而且还开放了国家电信之外的第二、第三电信商的进入。远远看去，市场竞争已经形成，甚至如皮相的观察者所言，是“竞争已经过度”。可惜的是，真正形成可操作的市场竞争，仅仅在若干移动电话覆盖区内的几家民营商之间。主导整个印度电信市场的，仍然是事实上的垄断，而不是可操作的竞争。从某种意义上，印度电信的改革重组，与中国殊途同归，得到了一个“数网并存但不（充分）竞争”的结果。

中国古代曾经有一个淮南橘子移植到淮北就变了味的寓言。我们在当代则看到，纵向横向分解贝尔系统，在美国形成了一个可操作的竞争的长途电话市场。不料这只“橘子”，到印度却变了味。印度的确分解了独家电信垄断商，也的确开放国家电信企业入股和发牌准入。但是，竞十年之功，印度仍然没有形成可操作的竞争性电信市场。我原来对1984年美国分解贝尔系统的经验颇为欣赏，也曾经主张中国电信的重组方案考虑横切竖切相结合的原则。是印度的故事，使我大长见识。我现在的认识是，分解不是目标，形成可操作的市场竞争才是目标。

有趣的是，没有照搬美国分解垄断商经验的一些欧洲国家，却条条大路通罗马，一方面保留“全能一体化”原国家垄断电信公司，另一方面，为新的竞争者开放同样可以从事“全能一体化”经营的法律空间。“欧洲模式”的要点是，不分解，但同样形成两个或两个以上全能一体化电信公司之间的可操作竞争。

这个“欧洲模式”，或许可以拿英国为代表。我们已经简要介绍过，英国早在1982年就依法设立与英国电信竞争的水星集团公司。但是从一开始，水星集团就被授予“全能的”电信经营权。就是说，凡是英国电信可以经营的电信业务，水星都可以独立建网从事经营。在此框架下，水星从1983年起同时推出伦敦市话、英国国内和国际的长途固线电话服务，1986年起推出基本网络服务（即出租电信线路），1991年后，更获得经营PCN（个人通信网络）的经营牌照，进入方兴未艾的移动电话领域。时至今日，水星已经成为英国第二大电信商，与从未被分解的英国电信一样，提供全方位的电信服务，参加全方位的电信市场竞争。

非分解的电信竞争形成模式，最大的优点是电信商不但可以获得规模经济的效果，而且可以获得“范围经济”，也就是充分利用诸项电信业务之间的技术经济互补性。本来“全能一体化”的电信供给能力，是市场独占者阻碍新的竞争对手进入市场的“法宝”，但英国的改革模式，却做到保留全能一体化，又不妨碍电信市场竞争。英国模式因此令人刮目相看。比之于美国先分解（长话、市话互不介入），等竞争对手在分解的架构内长大之后再开放全能电信竞争（1996年电信法允许长话、市话、移动和有线电视互相进入），英国模式似乎更少走弯路。放到国际电信市场开放、各国纷纷允许外资进入本国电信业的新背景里来观察，由于更容易产生有能力全方位参与国际电信竞争的全能电信商，英国模式被看成更具远见的电信改革模式。

不过，英国橘子也是可能变味的。1994年中国联通的设立，其实基本上就是遵照英国模式而不是美国的分解模式。当时中国联通被赋予第二国有电信公司的地位，凡中国电信局可以做的电信业务，中国联通在理论上（没有法律）都可以做。所以当时中国政府的选择，基本上也是全能竞争模式，并希望通过两个全能电信商之间的市场竞争，发展中国电信业。无奈全能竞争模式需要更为“全能”的体制条件，而实践的结果表明中国至今还是满足不了这些必要的环境条件。从结果来看，联通还是联通，而没有随着时间的延长而变成中国的水星集团。正是由于变味的英国橘子解决不了中国电信开放市场竞争的问题，于是才又酝酿中国电信的“分解式重组”。我们希望重组出一个有利于市场竞争的局面，但也有理由担心，那些导致“非分解的竞争形成模式”变味的力量，会不会在中国电信选择了“分解模式”后同样起作用。读者容易了解这并非危言耸听，因为根据信息产业部领导披露的中国电信重组方案，甚至连印度那样允许局域竞争者存在的局面在中国电信重组之后也不能出现。“只有分解、没有竞争”，实在是比印度橘子还要怪味的橘子。部分学者和电信消费者（在下便是其中之一）的失望还在其次，解决不了问题，中国电信和中国电信市场的再重组，终究还要被提上日程。为了避免来回重组、来回变味，我以为在思维上要明确一个观点：有各式各样的分解之道，也可以完全不经过分解，但重组电信必不可缺的是形成可操作的市场竞争，因为导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的，既不是分解，也不是非分解，而是经过分解或非分解方法形成可操作的电信市场竞争。

没有竞争体制，不知成本为何物

美国公众对美国司法部于1984年1月解体贝尔系统的反应，并不是“欢迎竞争、欢呼改革”，而是抱怨和指责。根据斯蒂格利茨收集的资料，当时舆论中的一个声音，公开指控政府非要把电话电报业搞垮才算罢休。公众的不良反应有实际的理由。贝尔系统被分拆成AT&T和7个小贝尔之后，长话和短途市话的服务由原来的一家提供，改为分别向长话公司（AT&T、SPRINT或MCI）和本地市话公司（本地的小贝尔）两家购买，因此，不但每次长话拨叫要先拨一个长途代号，而且每月会得到两份电话账单。人们纷纷抱怨美国电话服务的倒退。

但是，公众后来发现，分拆贝尔系统带来的不便，可以被另一些收益抵消。首先，是分拆政策执行的5年中，租用电话的费用下降了50%（主要是已经形成可操作市场竞争的长话费用下降，仍然保持垄断地位的市话费用，反而上升了）。其次，电信服务的质量改善，许多新增设的电话通信服务，如拨号等待、电话信箱、自动重播、电话卡等等，广泛进入了普通用户的日常市话。所以，分拆贝尔系统的行动，过了一些年，才被公众舆论普遍接受。

这里引出了一个值得讨论的问题。我们知道，在电话业被贝尔系统独家垄断的时代，美国政府为了防范这家垄断电信商侵犯公众的利益，一直对电话服务的价格实行管制。既然政府可以管制价格，那么在理论上竞争性市场引起的厂商降价行为，也可以由于政府下达降价指标而达到。但是，为什么直到形成可操作的长途电话市场之前，美国电话资费的水平怎么也没有被“管”到在数年之内就下降50%的程度？

政府管制价格，一般而言，依据的是“成本加价”原理。就是说，政府要求垄断商提供成本资料，委派专家核查这些成本是否合理，然后，根据一个平均的利润率，在核定的单位平均成本的基础上，加上合理的利润，就出来一个可以被通过的价格。换个角度看，经政府管制核定的电话资费中，既包括合理的成本，也包含合理的利润。“（审核）成本加价”的理性在于：如果垄断商的成本报得太高，那么就等于将一部分消费者的利益转移给了垄断商，既不公道，也因为收价过高而打击市场需求。另一方面，如果政府不在管制价格中给垄断商留出一块合理的、平均的利润，也就没有公司愿意来经营（如果政府自己直接经营，就必定承担财务亏损）。这样，至少在理论上，政府可以通过管制垄断行业的价格，维持该行业的运转。在经验上，铁路、电力、自来水等“自然垄断”行业，多少年以来就是靠政府“成本加价”来运行的。

“成本加价”，必要的前提是成本信息要准确。人们说，政府可以通过立法来要求垄断商提供透明的成本信息，强制企业报告完整准确的成本数据。政府得到企业的成本报告，再来一道审计。那么，垄断商试图加在成本里的各种水分，就可能通过上述披露和审计两个环节，被识别出来，并且无法加到成本中去。政府如果有能力对施放烟幕的公司加以处罚，将垄断公司的可能的瞒报行为控制在可接受的水平，那么垄断公司可能对社会造成的危害，能够减到最小的程度，上述经济模式就能够有效运转。问题是，政府根据什么去核定垄断企业的成本呢？撇开那些过于苛严的假定，诸如政府及其工作人员除了社会利益别无他图、立法和执法成本为零以及政府处理来自企业和市场信息的完全能力等等，即便我们假定政府真的有意愿、有能力来管制垄断公司的价格，那么在什么条件下，政府才可能去核定企业的成本信息呢？

容我通过一个可观察的现象来阐释我的问题。北京市西三环上的莲花池路口，矗立着一座豪华的酒店。有幸到过那里的人，无不为之雍容的气派而动容。更加特别的是，那里没有一般商业性酒店的繁杂和忙碌。至少有一次我去那里参加会议，印象中偌大的地方竟没有多少人走动。会议规模很小，好像就是讨论电信问题的，由《财经》杂志召开。《财经》胡舒立的本事了得，大家早都知道，那天不但请来了信息产业部一位十分了解情况的司局级官员，而且居然要人家埋单，为一间宽大甚至可以称得上豪华的会议厅，为一顿照例的宴请。我实在积习难改，见到豪华物业就抑制不住打听根底。一问下来，北京电信的。真正“冤家路窄”。我正在写文章批评电信垄断，偏偏要把我请到此等去处，于是问题顺手掂来：北京电信钱出何处？是投资吗？多少年才能回报？未能回报之前，在哪里背账？算计为谁人的成本？投资失败，损失的又是谁人的资产？比较与本题有关的一般性问题，就是这座楼与电信“成本”究竟是什么关系呢？

老道的读者一定笑话我“少见多问”。其实，我何尝不知道要适应中国国情，非有见怪不怪的本领才成。哪里单单这么一座楼，哪里单单一个北京电信。“四行一保，两电一草”（四家国有商业银行一个保险业，电力电信和烟草业），谁比谁落后了，那是它没有本事。从“红色油王”在京郊5亿人民币人见人咂舌的大手笔，到偏僻城镇泥泞街道上鹤立鸡群的本地豪华建筑，几乎无一例外，都与垄断性行业结下不解之缘。所有这些物业（还有非物业）的净花费，还不是大都进了成本？即使把所有不正常的因素统统去掉，单单看街面上的办公大楼，你也不难知道行情和市道。

问题是：大到盖什么样的办公楼和拥有什么样的物业，小到购置什么样的信笺笔墨，才算是合理的成本呢？我的答复是，离开市场竞争体制，我们无从知道合理的成本为何物！

按照最直白的理解，成本就是企业的开支和花费。企业的花费，如果是摊到它出售的每个单位的产品或服务里，由买者来分担的，就成为财务上讲的成本。这样来看，成本受到的最终制约，是买者的购买意愿和购买力。比如一家电信商可以花费的最大成本，似乎就等于市场上全部愿意购买这家电信服务的消费者能够为此付出的支出的总和。对于这家厂商，可以把全部花费控制在“最必要”的为生产电信服务所需要的生产费用和销售费用的界限之内，也可以为了公司老总或其他什么人的体面和舒适，购置奔驰汽车和豪华物业（至于这些开支与生产和销售电信服务之间的“联系”，有无数的理由可以被发现和发明），并将这些开支也“列入”（其实是“隐入”）最终由消费者支付的电信账单里。即便是市场上只有一家电信商，其最大可花费成本，似乎也总是可以加总计得。为什么说“离开竞争体制，无人可知其为何物”呢？

因为在“成本定价”的框架下，厂家的成本（花费）水平决定价格，而不同水平的价格会影响买者的购买意愿和购买量。独家电信垄断商可以狠狠心在1分钟的通话服务中加进一辆奔驰的报账，因而每分钟通话“成本”高达50万元。在这种极端的情况下，买者仍然可能买（比如可以把50万元1分钟的电信服务支出摊入可由买家的顾客来分担的“成本”），也可能不买；可能多买也可能少买。决定的因素是买者多种需求项目之间的竞争，以及买者之间为购买这项昂贵无比的电信服务之间的竞争（据说如果涉及身份地位的象征，越贵越招人抢买）。在这个意义上，即使是独家垄断的市场，厂商可以“花费”多大的成本，也是由买者的竞争来决定的。所谓“合理的成本”，就是在买家竞争中决定的卖家可以“最大化”其效用（不但是“利润”，而且是包含在“成本”中的方便和享受）的那个“成本”。

政府可以考核、审查垄断公司在独家状态下的花费，比如规定老总只可以购置桑塔纳而不准购置奔驰，只准着旧工作服而不准着进口毛料洋装，以及其他等等。但是政府的这个伟大使命，是要由具体的政府部门和活生生的公务人员来执行的。如果部门和具体的操办人员自己还想找个地方往“成本”里“加价”，那最后的结果岂不是由垄断商家和某些官员“分享”最大“可分摊成本”？因此，最终可以把这对合谋人加以有效限制的，还是上述买方的竞争。消除政府管制部门和官员个人“寻租”（在这里是“寻费”，即寻找可以由别人分摊的花费）行为的办法也是有的，但比较根本的，还是形成另一种竞争体制，即通过民主选举配置行政权力。

买者竞争，对独家垄断供应商产生的制衡作用是非常有限的。对于弹性较小的产品和服务，反正总要消费的，总有人不得不为独家供应商的“不合理费用”付费。如果需求增长迅猛，人们还会争先恐后地为付费而竞争。80年代后期北京电话的初装费5500元而申请人还是大排长龙，恐怕是典型的一例。原邮电部的官员声称高额初装费是发展中国电信的一项法宝。我以为这没有说错。因为粗略估计，初装费可能占中国电信已形成总资产的25%～35%。但是，要是据此就说中国电信花费的所有成本都是“合理”的，那么这些官员应当向所有客户提交一份合乎公开披露要求的、经得起独立审计的财务报告，应当对包括本文提到的北京电信的物业在内的所有投资，有个清楚的交代，以及对中国电信员工令人羡慕的实际收入和福利水平，做出一个说明。其实，问题并不存在于中国电信一家，远不如中国电信的部门大有人在。前一段媒体曝光的亏损高达2000多亿元的国有粮食系统，不仍是“楼照盖、车照买、国照出”吗？粮食消费，已经远不像电信消费那样与日俱增。独家厂商讹不住消费者，可以讹国家，因为粮食是特殊商品，关键时候可能危及国计民生，政府不能不给予特别关照。所以，仅靠买家竞争，虽然费用成本也是由竞争决定，但这种市场结构太弱，常常不足以产生遏制垄断厂商以“不当费用”侵蚀消费者剩余的充分力量。

卖者的竞争可就截然不同了。所谓“卖方竞争”，简单来看，就是给定产品和服务的质量，各路卖家争夺市场和客户，要价低者胜。天下绝大多数消费者都具有一个可恨的倾向：同等质量，便宜为优。为了争取市场份额和客户，竞争中的卖者产生了控制成本的愿望和行动。与政府或舆论从外面来“要求”厂商勤俭节约不同，现在是厂商为“自己”，而不是为别人节约成本了。有趣的是，厂商通常把那些为自己，并且自己要的事情做得比较好。这样，“成本”成为以本搏利的市场行为的组成部分，而“合理的成本”就具有了“比竞争对手更合理”的动态意义。厂商追逐成本优势的努力，不但推动管理的改善、刺激技术进步和创新、通过降低价格扩展市场，而且它本身产生了大大节约“收集信息成本”的外部效果。谎报开支和费用可能还对个别的企业雇员有利，但对参与市场竞争的企业来说，就日益成为包袱，成为企业管理要努力消灭的对象。社会的“浮费”减少了，社会真实的福利就增加了。

现在我们可以小结一下。只有市场竞争体制，特别是卖方竞争市场才能真正界定“成本”。相比之下，政府运用看得见的手来管制垄断企业的价格，总是十分笨拙的办法。第一，政府本身的管制努力难以有效持续；第二，如果完全没有市场信号，政府管制无法知道什么是成本，更遑论“合理的成本”；第三，价格管制产生不了“内生的成本节约和降价机制”。所以，美国开放长途电话市场的数家竞争之后，长途电话费就显著下降，中国开放移动电话的市场竞争之后，移动电话的话机费和入网费也显著下降。我们就是在这样一个基本点上，论证数网竞争的合理性，并对所谓“国家控制统一的基础电信网络，然后开放服务竞争”模式持批评态度。基础网络不开放竞争，你怎么能够做到降低和不断降低其成本呢？离开了不断变得便宜的基础电信网，中国电信业怎么可以继续充分发展呢？

异质竞争与“宽带高速互联网”

中国电信业的开放竞争之势，看起来已经欲罢不能。迄今为止最“闪光”的事件，当数国务院批准启动“中国高速互联网络（示范工程）”。根据报道，春节前夕，在朱镕基总理主持下，国务院办公会议批准“中国高速互联网络（示范工程）”启动。这项工程由中国科学院、广电总局、铁道部和上海市等四家联合，按照股份制的模式，利用广电、铁道部门已经铺设的光缆网络，建立我国高速互联网络（CAINET）骨干网。消息又称，该项工程的首期投资为人民币3亿元，用于建立联结北京、上海、广州和武汉等城市总长5000公里的环形干网。

粗看起来，这条消息无非是说，国家又决定“上”一个新的技术性“工程”。在一切都工程化了的当下时代，全国包括从精神文明、扶贫到三峡大坝在内，究竟存在多少不同类别的工程，以及这些工程的总数目究竟有多少，恐怕在统计上是一个难以回答的问题。在无数的工程之上再加一个，一般不容易引起人们的特别注意。具体说到全国电信业资产总规模当在数千亿之巨，以区区不足千分之一（3亿元）的投资增量，就是放开了胆去想，又能够对我国电信业产生多大的影响？尽管如此，我对“中国高速互联网络（示范工程）”的评论还是从一开始就是四个字：好生了得。

根据侯自强中国应用宽带高速互联网技术的最积极倡导者的看法，“高速互联网”不是一般的新技术，而是全球通信技术将发生根本性革命的一个“地标”。这场以“宽带IP技术”为中心的通信技术的革命，将从根本上动摇以语音业务为主的现代通信体制。更新的通信技术体制是什么？侯教授告诉他的读者，是“以路由器交换机为主体的无连接的包交换网络”。他论证道，自1994年互联网开始商业化以来，其流量几乎每年翻番。照此速度，两三年内互联网流量将超过话音业务的流量，成为未来全球通信的主流。正是由于流量剧增，互联网的运行速度成为关键，而老一代互联网上传统的路由器已经不能满足需要。于是互联网转而求助于ATM（异步传输模式），产生了“IP over ATM”的方案，并为人类开辟了语音通信、计算机和广播电视三网聚合的新前景。但是，建立在ATM基础上的IP，结构过于复杂，特别是难以实现不同网络的互相联通。90年代后期，更高速的吉位路由器和以太路由器出现，挑战IP over ATM的方案，出现了在互联网的骨干网上，由新一代高速路由器替代ATM，并使IP可能直接在光缆上运行（IP over Optics）的新技术。这就是宽带IP网。侯自强极力主张在我国发展宽带IP网的根据是，我国数据通信起步晚，业务规模不大，与发达国家相比转向IP新体制的包袱要小，因此“在光缆上采用IP优化光缆建设宽带IP技术将会大大加速我国互联网数据通信业的发展，加速国民经济信息化的进程”。

如果技术专家的介绍对我们这些外行来说还是太“硬”，那么国家之间的竞争态势就比较容易“解读”宽带IP网的战略意义。1996年，首先是美国政府在科学界的推动下提出构建下一代互联网的倡议，并在一年后实施“下一代互联网计划（Next Generation Internet Initiative，NGI）”。另一项Internet2（简称I2）计划，即由大学和研究机构共同开发的宽带IP网，也在1997年开始建设。据有关报道，相似的计划在加拿大（Canada3）、欧洲（1051项目）和亚太（APAN）也进入实施阶段。据美国互联网工程任务组（IETF）仲裁委员会主席比尔·曼宁的解释，这些新网络虽然目前还没有全球联网，但它们可以在建成后和I2通过千兆位技术（gigapop）连起来，形成全球范围的高速网络。

我不知道中国政府在决策“高速互联网络（示范工程）”时，基于技术竞争和技术占先的考虑占了多大的比例。一般而言，技术上绝不能落人之后，“落后就要挨打”，历来是中国技术战略选择中要特别加以考虑的因素。因此，“高速互联网络（示范工程）”得以被批准启动，技术专家清晰地陈述了高速宽带互联网技术及其对中国电信业的挑战和机会，功不可没。

不过我评论这个项目“好生了得”的根据，倒不是根据我自己并没有判断能力的“宽带IP新技术”。我的理解，越是新技术，越是充满不确定的因素。新技术究竟能不能替代老技术，老技术将有多大的“反弹”能力，以及是否还有并存的、可以替代的其他新技术，都充满变数，难以给出绝对有把握的回答。比如美国，一方面是I2（甚至I3和I4）如火如荼，另一方面采用“网上网”的技术也同样热火朝天。根据中国科学院的《1999年科学发展报告》，网上网在夏威夷檀香山提供向世界各国的单跳连接，借助让信息流乘坐网上网，能绕过拥挤的美国公众互联网，缩短数据传输的路径，从而缩短工程师下载信息和软件的时间。美国国家半导体公司和思科系统公司，利用数据岛公司提供的网上网技术，每年已经节约了数百万美元，增加数十亿美元的销售额。报告称，数据岛公司最近在伦敦开设了一个数据点，已有14个国家能够连接网上网，并很快会有30个国家加盟。问题来了，宽带IP和网上网，谁能够独领未来通信技术的风骚？何况ATM技术也没有闲着，既然它已经“锁住”了90年代前期IP技术市场，那么没有理由可以断言它会被轻易逐出通信技术的世界舞台。

我高度评价“高速互联网络（示范工程）”的根据，不是这一决策选定宽带IP技术的本质合理性，而是中国政府已经决定选择一个竞争性的网络体制，来面对以后注定更加花样翻新的通信技术的“程序合理性”。关于这点，容我在下文加以阐释。

离开经济学的课堂，我们就会知道，在真实的世界里，市场垄断无处不在。独占自然资源，某些产品和服务最低限度“规模经济”的“自然”要求，五花八门的习俗、法律或行政命令的控制，甚至独到的科技创新，都可能成为事实上垄断得以保留的根源。更无须说，凡是深受市场竞争秩序折磨的企业经理和政府主管经济事务的官员，无不对躲避竞争梦寐以求，无不试图进入所谓的“无竞争对手”的极乐世界。恰恰是垄断无处不在，竞争才无孔不入。打破垄断带来潜在的赢利丰厚的机会，诱使竞争者前赴后继。

竞争就是替代。但是从来就有两条在市场上替代竞争对手的路线。同质替代，是指供应同样的产品和服务来满足买者同样的需要。你卖萝卜我也卖萝卜，质量相同咱们就竞争价格。但是消费者有时并不非消费萝卜不可。白菜要是新鲜又便宜，不要萝卜、买点儿白菜也是可以的。以出售白菜来与卖萝卜的对手竞争，就是异质替代的竞争策略了。那无非是以不同的产品和服务来满足买者同样的需要。在一般的市场里，同质替代还是异质替代，关系不大。但是基础设施领域，一次性投入的规模很大，再加上技术变化的前景，异质替代往往成为主要的竞争者策略。试想一条铁路修成之后，你不能在它旁边再修一条吧？要是永远只有一条，铁老大的垄断还不是“它自岿然不动”？但是，后来者可以修公路和高速公路，路线不一定与铁路完全一致，但总有一些端点是一样的。因此在功能上，你铁路能把人和货运到的地方，我高速公路也可以运到。剩下就比时间、比价格、比方便和比服务了。市场竞争由此而入，取的就是异质替代的路线。类似的例子很多。快递公司与邮政的竞争，矿泉水和洁净水与自来水的竞争，都是从异质替代入手。君不见北京城里矿泉水这么个卖法，自来水公司不总有一天要沦为“洗涮水供应公司”？到那个时候，大概也只有到那个时候，全面更换陈旧不堪的城市自来水管道系统，才有指望。

回顾起来，电信业提供了异质替代的典范。固线通信在哪里都是要以巨大的沉没成本和维修成本为代价的。在给定的技术条件下，修建第二个固线通信网提供同质替代，昂贵而不切实际。最早打破固线通信独家垄断市场的，是微波通信技术，因为它可以摆脱固定线路网络来提供同样的语音服务。其实类似的事情早就发生过了：电报系统替代骑马送信的驿站系统，语音电话替代电报。类似的事情还在继续发生：移动通信替代固线，卫星替代地面通信，以及IP协议网络替代了传统网络。其实从消费者角度来想，问题并不复杂。毕竟古往今来人们需要的只是传递信息。至于用什么技术来满足传递信息，驿站传信、电报、手摇式电话、大哥大、老互联网还是新互联网，每个时代的消费者都同样是在给定的预算约束和消费偏好下抉择。更便宜、更便捷、更有选择性，永远更受欢迎。消费者只是不能决定供给。要是供给没有突破，消费者看起来就似乎“永远习惯”于给定的通信模式。但是与其说消费者“忠实”于传统通讯方式，不如说供给方没有为他们表现喜新厌旧的倾向提供机会罢了。这是人的本性，也是由人组成的市场的本性。

宽带高速互联网也许有可能提供现代通讯史上最伟大的异质替代。IP电话对消费者产生的致命的吸引力，并不是通话时什么特别的快感（多数IP电话还是不如固线电话清楚和同步），而是它的账单！读者一定还记得福州市中级法院为了裁定那个著名的IP电话案（详见“感谢陈氏兄弟”一文），特别请了技术专家在庭上讲解“包交换”与“线路交换”的区别。我相信并不是所有人都真正听懂了什么叫作包交换。但是，对于绝大多数电信消费者而言，即使听不懂包交换技术也不会构成选择新一代互联网的实质性障碍，正如今天全国几千万手机用户并不必定懂得GSM技术一样。市场选择新技术的充分必要条件是，第一，能够确认新一代互联网的速度更快，第二，新一代网络的资费更便宜。由于消费者和市场具有这样一个不可救药的特性，只要新一代高速宽代互联网被证明更快更便宜，它就一定能“火”。

问题是新的技术要有机会试。新技术实验机会的获得可能性，与从传统技术获益机构的垄断性成反比。高速公路不是架在铁路之上因此无须铁路部门的同意，否则高速公路就修不成了。洁净水公司不需要利用自来水公司的网管，因此也不要得到自来水公司的首肯，否则市民们如何有机会摆脱喝“洗涮水”的命运。电信基础网络就比较麻烦了，如果只准存在一个基础电信网，那么当它一旦选定IP over ATM技术，为此投下巨资而尚未获得回报之前，它如何下得了决心再来一个“IP over Optics”试试呢？难道它真的想把自己废了不成？正是在这个意义上，传统的由一家垄断电信基础网络的模式，是无论如何也适应不了新技术层出不穷的当今时代了。中国政府决定上的这个高速互联网络（示范工程），首先是独立于中国电信基础网的另一个网。由于中国广电和铁路拥有独立的网络资源，而科学院拥有独立的与国际互联网接通的出口，新的示范网是无须中国电信同意就可以完整地向中国电信消费者示范宽带IP网的技术经济效果的。对于新技术而言，要的只是一个实验的机会，其他事情，由市场来做决定吧。其实，如果没有中国联通独立地率先开发GSM，我们大概至今还可能在中国电信“模拟大哥大”的技术体制下幸福地生活。福州IP电话并没有完全离开电信网，其带来的长途通信流量多少增加了电信市话和数据传输的需求，只是潜在地威胁了电信赢利最丰厚的长途电话市场。现在中国电信承诺实验IP电话，这倒让我们有个机会，观察在一个主体的框架下，基于老一代互联网的IP电话要到什么时候、以什么代价才能走进寻常百姓家。

我的意思不是说新一代宽带IP技术就一定选对了，也不是说，现在就有足够的技术和经济的根据把语音通信系统废了来“追”新IP。恰恰相反，中国电信由于已经对语音通信和老一代IP技术投资，应该在原有选择的基础上优化抉择，将语音通信和老一代IP技术的潜力（包括变迁的潜力）发挥到极致。这对任何社会都是重要的，对于中国这样一个发展中的经济而言，就更加重要了。我的观点是说，数网的体制对于适应新技术的挑战是必要的。数网体制不但可以突破既得利益对新技术应用的天然压制倾向，而且可以避免选择新技术中不可避免的风险。数网体制与新技术快速产生的时代相辅相成，这可不是偶然的。如果宽带IP技术为中国向数网竞争体制转变提供了一个新的契机，那么可以预料，数网竞争的体制将对中国如何有效选择新的通信技术，带来更大的回报。

高速互联网络（示范工程）可圈可点之处还有不少。广电部门的有线电视网络资源和铁道部门干线光缆资源的加入，将原本“独立而不可共享，排他而不准交易”的数网并存状态，转变成可供市场利用，并为奠定电信市场数网竞争的架构，做出了贡献。行政部门分割网络资源的体制，历来为各方诟病。分歧在于，如何实际解决部门分割网络资源的严重问题？部分研究者和官员们的主张，讲到底就是一个“统”字，也就是将分割在各个部门的基础网络资源，统统集中起来，由一家统管。至于谁家来管，又有两个主张。其一是一些学者建议由政府再成立一个特别部门直接来管，其二，就是由国家主体电信企业（其实就是中国电信）独家掌管。包括作者在内的另一方向上的意见，主张原本不准参加市场交易的部门网络，先要完成政企分离和公司化改造，然后确立所有权进入市场，再之后才是依据市场形势重组，经过市场的途径，奠定数网竞争体制的基础。高速互联网络（示范工程）等于给了这场争论一个实践的回答。按照目前得知的示范网络的框架，新一代互联网拥有自己独立的传输网络。这同各国的实践是一致的。世界各主要国家的电信改革开放，都是以数个可以彼此竞争的基础电信网络为出发点的。任何一家电信公司，要么拥有自己的、独立于竞争对手的网络，要么可以在市场上彼此竞争的网络公司那里租到可使用的网络。由此，抑制电信基础网络的竞争，把竞争仅仅限制在所谓电信服务的层面，在经验上没有任何实例可以援引。在理论上，像我已经讨论过的，离开数网竞争，所有电信服务的竞争都会转化为争夺基础网络垄断租金的竞争。

更重要的是，示范工程也为部门专网资源的市场利用开辟了一个合法的出口，因此才大大节约了重组我国全部电信网络资源的成本。示范工程的首期投资规划为3亿元，但这仅仅是必要的设备投资，实际利用的网络资产远远数倍于此。市场获利的前景，成为消除部门分割资源的润滑剂。仅此一点，就可以证明，要充分利用部门分割的网络资源，从数网并存走向数网竞争是现实的选择。政府主管而不交易的资产，只是看起来没有交易成本而已。实际上，以消灭市场交易为前提的零交易费用，到处成为封建性割据的机会成本。这就是为什么政府统管从来就是行政部门扯皮的温床。顺便指出，等高速互联网建成之后，数网之间的互联互通将成为电信监管的一个重要课题。在概念上，互联互通的必要性就是因为存在竞争的数网。如果天下只有一张电信网，那就根本没有互联互通的必要。

上海市加入本项工程的意义在于显示了地方接入网改组的重要。就其技术特性而言，新一代互联网不是先建成了“路”再来拉车上路跑。相反，所有互相有协议的“车”（局域网）连成一气就是“成网之路”。在这个意义上，仅仅5000公里的长度无从衡量新网是否达到了最必要的规模。重要的是进入协议网用户的密度，重要的是利用互联协议的频率。我们应该清醒地认识到，允许合法地经营新网是一回事，新网能不能迅速达到能够实现财务平衡的规模，是另一回事。

如果上述理解对头，新一代互联网下一步的关键就是地方接入网的改造。对于广电系统来说，有线电视网络是自下而上建设起来的。把分散的、由各地方各单位控制的局域小网，改造成一个全国规模的大网，面临的挑战不是单维的。广电系统历来属于意识形态部门，远离商业和市场。仅仅资产剥离和评估、公司化改组、确立经营规范、重建财务并厘清债权债务，就够难为这家机构的。更何况部门内利益、权力和观念的重新调整，会对示范工程项目的实施产生极不确定的影响。这方面，希望上海市的加盟，给本项目带来改组地方网络的有借鉴意义的影响。据我所知，上海市已经形成了电信、广电都在其中的市区骨干光缆网，但是再往下，电信和广电是否两网合一，还是没有解决的问题。我个人的看法，确定可交易的产权是一切的前提。行政分割由来已久，要害就是权利的不可交易性，不解决根本问题，行政命令越多，扯皮就会越严重。

本文希望明确的论点，主要是新一代互联网从开端就不能局限于干线网的狭隘构想。真正确立新网竞争地位的，是基于广电、铁道网络已有资源的全国性第二数据传输网络。为此，改组地方接入网，是新网迅速达到必要规模的主要条件。仅仅为了让中国人“看到”宽带高速互联网如何代表未来通讯方式，是不需要花费3亿人民币的。建成中国高速互联网络（示范工程）的真正意义，是要推动数网竞争体制在中国有实质性的进展。

03
不当管制事与愿违

何不给大唐发张牌？[1]

大唐者，历史上彪炳千秋的盛世是也。不过本文标题里的大唐，却是当代一家中国公司，即由国家电信科学技术研究院改制而成的大唐电信集团公司。不难知道，这家以史上盛世为名的公司，立意不凡。

是的，最近几年大唐集团的新闻不断。2000年，大唐集团代表中国提交的TD-SCDMA[2]技术方案，被国际电信联盟正式采纳为第三代移动通信全球三大主流标准之一。次年，TD-SCDMA标准成为被全球运营商和制造商认可的标准。随后，就开始了TD-SCDMA标准的产业化布局：从产品样机开发和标准制定，第一台TD-SCDMA手机的研制成功，成立产业联盟，与北电和上海贝尔阿尔卡特的合作协议，到TD-SCDMA系统和终端顺利通过了产业化专项测试。2005年7月，大唐移动公司终于宣布：TD-SCDMA的网络性能已经全面达到3G要求，TD-SCDMA已完全具备大规模独立组网能力。

接下来的事情就有点儿峰回路转。技术方面究竟站得住站不住，业界有各种正反意见。大唐独立组网的实际进展，似乎也不像宣布的那么顺利。至于产业化前景，不看好的人就多了。我自己读到过一份老外写的分析报告，不但直陈“TD-SCDMA技术的开发较WCDMA和CDMA20001XEV-DO慢了两年的时间”，而且断言，“缺乏国际商家的参与及支持将使TD-SCDMA无法为全球市场所容纳”。国内公司和行家对这项“中国人自己的第三代移动通讯标准”，总是乐见其成的。但大家也不免为3G在中国一拖再拖而感到心焦谁都明白，中国迟迟不发3G的一个原因，是在等TD-SCDMA的成功。

最近的消息比较好。行家说加载了各色应用的TD-SCDMA试验网，终于通过了权威鉴定。因为外出开会，我没看到正式报道，但消息来源非常可靠权威人士肯定了TD-SCDMA在技术上的成功，该项第三代移动通讯标准可以正式迈向市场布局了。

行家说行话：真正的难题从此开始了。为什么呢？经验说，多少所谓具有自主知识产权的发明和创新，就是因为没有实现产业化和市场化，结果是热闹一番以后，还是束之高阁。现在，身负众望的TD-SCDMA，能不能避免再次重蹈覆辙的命运？

请教了一位大唐的朋友，答复是要看电信营运商。没错，大唐集团不过是电信技术的研发机构，职责所在就是开发技术；现在TD-SCDMA开发出来了，试验也验收了，能不能大规模商业运用，当然要由在位的电信营运商们来决定了。

电信营运商对TD-SCDMA究竟怎样看呢？我了解得不仔细，只知道大概的情况是没有一家电信公司的老总不持坚决支持的态度，但好像也没有哪一家电信公司已经自觉自愿下决心上马。行文至此，很担心有激动的读者闻声大骂：中国公司而且是中国的国有公司怎么居然就对中国标准如此不热衷！

不要那样激动吧，事情自有其中的道理。中移动当今中国电信业的大哥大的网络基础是GSM，那是第二代移动通讯的欧洲技术。要向第三代移动通讯走，用TD-SCDMA在技术上不顺，商务上更不顺。可以说是技术换代中的路径依赖，也可以说被锁定，但无论说什么，要中移动上TD-SCDMA没有技术经济的合理性而言。联通呢？这家公司同时经营GSM和CDMA两个网络全世界电信业没有见过的事情前一半与中移动相通，没有从GSM接中国标准的道理；后一半是美国高通的技术，升第三代的路线早就确定，那就是选CDMA2000。简单说，对现存的两家中国移动通讯公司而言，真按照自主自愿的原则来决定技术，它们没有用TD-SCDMA的可能性。

两家固线电信公司中国电信集团和网通集团又如何呢？没有机会访问交谈，从旁看去，它们对TD-SCDMA的疑虑不会少。道理简单，这两家固线电信营运商，在中国业已形成的管制框架下，因为不准染指移动通讯区区在下对此批评了几年，一点儿用处也没有市场表现压力很大。很了不起，前几年“发明”了一个小灵通可以救一救。可是小灵通的增量大势看来也一去不复返了。在此情况下，能拿到移动牌固然很重要，可是非要拿完全没有把握的中国标准，与原来就占了上风上水地位的移动公司竞争，会不会更加名落孙山呢？既然国家给牌，给一个更有把握的岂不更便于急起直追吗？

当然，无论哪一家电信公司，都是国家控大股的公司。真要政治方面下了决心，要谁上TD-SCDMA，谁一定没有二话就会上的。中联通同时经营彼此竞争的两个网络显然不是纯经济或经营性的决定就是一例。几大电信营运商突然互换头头，又是一例。再不通，“不换思想就换人”总容易明白了吧？

问题是，这样“硬”的决定并不是完全没有代价的。首先，创新可能在市场上失败，这是题中应有之意。政府可以下政治命令，但重压之下的责任自然也要由政府来承担。其次，四大电信集团毕竟不是传统的全资国有公司了：都在境外上市，有国际机构投资人和小股东，更有市场表现的压力和信息披露的责任。真来“霸王硬上弓”吗？也不那么好办。讲到底，我认为根本问题在于，无论现有电信营运商还是电信政策决定方，对TD-SCDMA技术的市场前景，都没有大唐集团那样深的了解和信心。

这就带出本文的建议：为什么不干脆就给大唐集团发一张电信营运牌照呢？既然大唐集团是TD-SCDMA的发明人，对此技术最懂行、最有信心并最富有激情，由这家公司亲自把中国第三代移动通信标准在市场上做出来，不是很好吗？其实只有大唐自己来做，才可以避免一种尴尬的结局：永远不知道到底是TD技术本身的问题，还是经营方的意愿和能力有问题？这么说吧，要是大唐也做不成，那么这件事情也许真就干不成了。

不必说，大唐要经营一个电信营运网的市场实力不足。大家知道，作为一家科学研发机构，大唐在开发TD-SCDMA的过程中至今只有投入，尚未有产出。那么，大唐电信从哪里可以得到营运一个全国性的第三代移动通信网的巨额资本呢？

答案就是“持牌融资”即凭借基础电信营运商的资格，面向全球融资。其中，第一位出资人应该是中国政府。因为TD-SCDMA是中国拥有知识产权的标准，而中国又已经声明要走“创新国家”的道路。因此，政府具有极大的可能性向大唐电信不但作为设备研发和制造的厂商，而且也是电信营运商注资。政府控股的各大公司，比如国资委主管的央企赢利大户，实力没有问题，战略和投资前景的评估，不妨听听大唐的机会。

再下来，面向全球电信以及非电信公司“讲故事”，总有看好的吧？横竖有世贸组织协议，中国电信公司最高可以吸收49%外资入股，应该允许大唐电信率先把这个融资空间用足。反正讲清楚了，中方控股，做的就是TD-SCDMA业务，来不来？最后，也是本人以前讲过的，既然允许外资49%，内资民营企业甚至个人至少也要有49%才算公道。那就到民间试试寻找支持中国移动标准的运气吧。

无须担心重复建设，因为反正躲不开TD-SCDMA怎样也要另外铺网。既然重复无可避免，以最低的代价完成重复建设就是上选。比较起来，让大唐电信做，比勉为其难让其他在位电信商做，应该好很多。4亿移动用户的市场，两张牌怎样看也太少，就着TD-SCDMA的机会，至少再增加一张，是考虑的时候了。

非管制的互联互通[3]

本文的观点是，管制专家的意见是由政府订立法令，在管制下实现互联互通治标而不治本。要治本吗？我们就要深究电信公司不乐意互通的行为逻辑。

中国移动的行为之理

仍以移动短信互联为例，我们重点研究中国移动。因为根据报道，对待此次移动短信互通，似乎中国移动方面更不乐意。最重要的证据，就是北京移动单方面宣布，移动用户给联通用户发短信的单价从0.10元涨为0.15元，涨幅达50%。不难推测，仅此一招，中国移动用户给联通用户发短信的需求量就被抑制。

难道中国移动此举没有损害自己的利益？两公司的互通协议是五五分账，中国移动用价格武器抑制本网发给联通的短信，对手固然得不到互通分账收入，中国移动自己也收不到。

但是从市场竞争态势看，中国移动自有其内在的道理。大家知道，中国移动的用户达1亿以上，比联通要多出几千万户。摆明的局势，一旦两网互通，对手的可用网络规模一下子从4000万扩展到1亿数千万！中国移动本来拥有的战略领先优势，因为互通而一下子消失。从争夺未来新用户的角度看，互通对中国移动大大不利。所以，中国移动的差别费率，其战略意图就是抑制对手可用网络规模的扩大为此，不惜以减少自己的互通分账收入为代价。

“非管制互通”的条件

上述理解，是不是应验了管制经济学的预言？是的，管制经济学早就指出，只要电信网络之间存在竞争不对称，大的电信公司就可凭借自己控制的瓶颈资源电信系统运转必不可少的关键网络元素来垄断市场。它们或者断然拒绝竞争对手的客户接入本网络，或者对自己控制的瓶颈资源实行垄断定价，抬高对手的接入成本。推论是，靠市场协调互联互通注定失灵，要互联互通，非强化政府管制不可。

我认为管制经济学百密一疏，忽略了一个问题：在什么条件下，即便控制着瓶颈资源的在位运营商也可能增加市场互通的意愿？不怕见笑，我问的就是一个“不可能的问题”正因为在位垄断商不乐意互联互通，才需要管制经济学家为政府设计管制的庞然大计。但是，我坚持问：是否存在着一组条件，使得在位运营商“乐意”让竞争对手的用户按市场契约接入本网？

不是白日做梦，这样的条件是存在的。让我指出两点吧：第一，当在位运营商因为财务约束而对收入非常在意时最好对增收达到“饥渴”状态，它开放网络、谋求互通收入的意愿将上升；第二，当市场竞争的压力包括不同质产品和服务的竞争、出现技术上和商务上的黑马的威胁等足够大时，在位垄断商转向与“看得见的对手”互通，甚至合并重组的可能性将增加。

移动市场大有余地

这两点在逻辑上无懈可击。在经验上，全球网络和电信公司近年的变化趋势，足可以说明问题。具体到我国移动通信市场，本文的主张不是强化互通管制，而是通过加强财务约束和提升市场竞争压力等非管制约束来增加电信运营商的互通意愿是否有实际的用武之地？

我的看法，大有余地。先看财务约束。业内人士知道，我国固线通信的暴利时代虽可说已经结束，但移动通信获取暴利依然方兴未艾。不需要指出，移动通信业以百亿元人民币计的巨额利润，主要来源于政府的价格政策。为什么手机单向收费一拖再拖？为什么两家公司的竞价行为成了政府管制的重点？为什么移动费率的走向虽然几次三番调低依然高悬于技术进步和市场规模应当达到的水平上方？大手降低移动费率以增加互通收入对在位运营商进行财务刺激的余地，实在不小吧？

转谈竞争压力。移动通信业存在如此巨额利润，政府为什么不多多发牌？从1994年算起，我国移动通信市场的双寡头垄断竞争已经持续了7年。放眼世界，哪个大国至今还只有两块移动牌照？从用户数目看，中国已经是全球第一移动市场，还是两块牌照，是不是太少？外国公司、民营公司不合适，原中国电信集团现在的南、北电信集团也不合适吗？不发移动牌照，固线公司就怪招迭出，搞什么小灵通，又引得管制当局手忙脚乱，寓意何在呢？

应当明确，发照政策要考虑的并不是“每发必中”凡拿到政府发出的移动经营许可的，个个成为世界前列的成功者。重要的是，多发许可证才能增加选择优秀企业家和优秀企业的机会。更重要的是，多发照可以使行业保持较大的竞争压力，可以改善参与者的行为，包括对互联互通的行为。

管制两头忙

本文无意对“非管制互通”政策的发明和实施做什么贡献。更根本的一点是，市场总是在“数网互通”与“一家独步天下”之间做选择的。是的，这里讲的拥有综合通信能力独步天下的电信巨头，又是一种“垄断”。不过，那是在市场竞争中“打出来的垄断”，与政府用“看得见的手”指定一家、不准别人进入的“行政垄断”不可同日而语。那是后话，不妨作为我们的长期研究对象。

本文的分析不过试图说明，电信管制机构设定了互联互通的目标，也还有不同的路线来达到。强化管制连同一大套复杂的制度安排是一种选择；加大移动通信市场的竞争压力和企业财务约束，是另外一种选择。折中一点说，后一种选择的实行能够降低互联互通管制的成本。

政府至少不应该两头忙：既忙互通管制，又忙限制市场进入和价格竞争。这是两种互相抵消的努力，唯一的效果是膨胀管制部门的权力、编制和预算。

从IP电话到3G[4]

不时听到创新和技术进步重要性的议论。是的，非常重要。但怎样才能实现创新和技术进步？本文借用两个实例，讨论问题的一个侧面。

延迟3G的代价

是在华为公司参观的时候想到的问题。无巧不成书，我们到达时，正赶上华为中标成为荷兰全国3G干网的供应商。那天任正非先生在阿姆斯特丹代表公司签字正在荷兰访问的中国总理也出席了签字仪式同一时间，地处深圳的华为公司一片欢腾。虽然此前华为已在摩洛哥等四个国家和地区拿下3G干网，但是打进了世界电信高端市场的西欧，还是中国电信设备公司的一个里程碑。

问题来了：中国自己还没有部署3G，华为就满世界竞标中标了？主人回应说，是的，逼出来的。2000年华为预感的“冬天”，到2002年达到寒冷的顶点。基本困难是，华为下大血本研发的3G设备，国内偏迟迟未作部署。形势所迫，华为“内战外打”，到全球先行部署3G的国家捕捉到了商机。

为什么中国迟迟不部署3G呢？据我所知，理由很多。当年欧洲不少国家的电信营运商，花费数千亿欧元竞拍经营牌照，最后落得个债务缠身的教训，让中国主管部门及其负责官员，看在眼里，记在心上。稳健一点儿，先看一看，可以避免当“先烈”。其他的考虑，应该还包括如何增加中国拥有自主知识产权的机会。是的，作为一个后发国家，理当享受后发优势。选择耗资以千亿计的新技术，“为天下先”的代价，可免则免。

问题是，延迟3G的部署要付出另外一些代价。择其大要，至少有三点：第一，技术开发离开市场机会不可能孤军深入；第二，损失技术的商业应用所必不可少的经验积累；第三，损害了从配件到服务的产业协同动员能力。这三项，都随时间而展开，损失先机的代价大矣。就是说，争先有代价，落后也有成本。真正要讨论的问题是：争先落后的两种代价相抵之后，“净收益”究竟如何？

恕我直言，这类问题难有统一的答案。决策是面向未来的行为，所考虑的成本或代价收益亦然都是面向未来的预期。尚未发生，没有历史，将来可能怎样，永远仁者见仁、智者见智。要对未来的成本收益有统一的答案，历史上无数创新根本就不可能有机会。从经济的角度看，所谓创新和技术进步，就是在不可能有统一的成本收益估计时，怎样决策、怎样行动。

回到3G。就在种种深不可测的思虑延迟中国部署3G的同时，全球3G市场起来了。据一个网站（www.3gtoday.com）统计，到2005年1月12日止，全世界156家电信营运商在56个国家和地区部署了商用3G网，付费客户总数达1.56亿。不要认为只有最发达国家才有资格充当先行者，全球第一个部署3G的是韩国（2000年1月）。也不要认为，只有最老牌的世界电信巨头才能拔得头筹香港和记国际电讯公司已经在香港市场上推出了3G，虽然李嘉诚日前还在苦口婆心地劝他的投资人对3G要有耐心。

更不要以为，部署3G与经济发达水平有线性的关系。下面是一些国家和地区的资料，括号里是部署3G的时间：巴西（2001年12月）、智利（2002年7月）、越南（2003年7月）、巴基斯坦（2005年1月）、中国台湾（2003年7月）、秘鲁（2003年11月）、墨西哥（2003年1月）、印尼（2002年12月）、中国香港（2003年12月）、印度（2002年11月）、罗马尼亚（2001年12月）、俄罗斯（2002年12月）、哥伦比亚（2002年10月）。

就是看不到中国大陆。我们这个拥有世界上最多移动通信用户的国家，到今天也没有部署3G的确切消息。实在看不懂，难道让无数消费者、业界和媒体翘首以待地猜、猜、猜，就能够让某些主管部门及其官员和专家感到志满意得吗？

IP电话的由来

3G的故事使我忍不住要翻出IP电话的老账。相对于传统语音电话，IP电话也是一项创新，并因为成本低廉而有利于让更多人口利用现代通信技术，对国民经济信息化有重要的贡献。从商业的角度看，IP电话是今天各大电信公司收入的一个重要来源，上千亿的市场不容任何人小看。

饮水思源，IP电话是从哪里来的？据查，全球第一个商业化IP电话软件，是一家以色列公司开发的，面世的时间是1995年下半年。仅仅一年多后，我国福建省福州市马尾区的一个网吧个体户，就在1997年向市场推出了IP电话。主事人陈氏兄弟租来电话线、交纳了市话费和上网费，然后向顾客提供基于网络的长途语音传输服务。那时中国邮局的国际长途每分钟收费约28元，陈氏兄弟的IP电话只收4.8元。不难理解，即便语音质量稍差一点，毕竟价廉难挡，陈氏兄弟的生意火爆异常。

结局是当地邮政局举报了陈氏兄弟。1997年12月，两兄弟的网吧设备被区公安局没收，人员遭扣押，马尾区法院判决“非法经营电信”，且属于“新类型犯罪”。两兄弟不服上诉，1999年1月福州中院做出终审裁定：马尾公安分局不能证明IP电话属法律、行政法规规定由电信部门统一经营的长途通信和国际通信业务；一审法院裁定驳回原告起诉，属适用法律不当；裁定本案发回区法院重审。

福州法院裁定我认为这个裁定将载入史册公布的当天，信息产业部两位司局级官员约见媒体，援引“本部在1998年9月18日发出的文件”，声明“针对近来部分城市出现的未经许可经营IP电话或利用租用专线经营国际电信业务等现象，电信行业管理部门将会同国家有关部门予以严厉打击”。我在2000年5月发表专门针对本案的评论，反问为什么一个政府部门1998年发出的文件可以追溯陈氏兄弟在1997年推出IP电话的行为，而在1997年之前，没有任何一部中国法律或法规，曾经明确地将IP电话列入国家专营的电信业务范围。我的中心论点是，IP电话和其他任何创新一样，不可能事先被规范清楚。要鼓励创新吗？那些事先没有，也不可能清楚界定的从事商业活动的权利，该怎样来界定呢？

陈氏兄弟的案子并没有完结。据说福州中院的裁定下达后，马尾区法院又审了6个月，还是坚持一审结论。福州中院第二次裁决援引了《法院法》，再次撤销马尾区法院的裁决，要求再作审理。后来，主管部门在陈氏兄弟案后不久，宣布各大国有电信公司全面推出IP电话。朋友，你知道我国最早的IP电话的资费是多少吗？每分钟4.8元这可能是后人可见的陈氏兄弟贡献的唯一痕迹。

简短的小结

上述两个故事发生在一个对技术和商业创新高度依赖的产业部门。共同的教训是什么呢？创新和技术进步有潜在收益，也面临巨大风险。平衡收益和风险，比较合适的体制是分权决策这是市场体制的另一种表达。重点是，市场分权体制离不开法治保障，从创新和技术进步的内在要求看，市场中人从事法律未加明确禁止的活动，应得到法律的保护除非这些活动侵犯了他人正当的权利，并经由立法程序被法律明确禁止。

我们不怀疑，用不了几年时间中国又会成为全世界最大的3G国家。要怀疑的是，“最大的”经济就一定与创新和技术进步渐行渐近吗？

多发牌照，少管价格[5]

政府主管部门宣布，从2005年10月1日开始放松对电信资费的管制，实行只管上限价格、开放下限竞争的新体制。这是值得欢迎的政策变化，虽然这个变化来得实在晚了一点儿。

为什么说晚了？因为中国电信市场的实际情况，早就具备了放松价格管制的条件。最重要的条件，是中国从1994年开始就放弃了由一家政府公司独家垄断电信市场的传统体制取向，转为打破垄断、引进竞争、开放市场。中间几度曲折，大体到2000～2002年间，就形成了中国移动、联通、网通、中国电信、铁通等数家大电信公司竞争的局面。

数家电信公司在一个市场上争客户，应该再也不需要政府全面管制电信资费。道理很简单：政府全面管价，原本的理由是保护消费者免遭垄断公司的不公平对待。要是市场大门紧闭，里面只有一个卖家，政府当然不能听任“自由定价”，因为独家的卖方垄断可以尽情摆弄彼此竞买的消费者。在这个条件下，政府全面管制价格由政府根据“成本加合理利润”的计划价格公式来定价，并检查监督执行就顺理成章了。

市场的开放，改变了卖方的行为逻辑。几个卖家互相竞争，怎样决定输赢呢？给定同等质量的商品和服务，谁索要的价格低，谁就是赢家。这样，开放的环境逼得大家各出其谋，降价取胜。既然市场里的卖家有了降价的动机和行为，为什么还要政府全面管制价格呢？

是担心“寡头”们可能互相勾结、联手定高价对付电信消费者吗？就算真有其事，那也不再需要政府全面定价和管价了呀？只要实行上限管制就可以了政府控制电信资费的最高价，即便全体电信寡头铁了心联合定价，也不准超过政府规定的资费上限。同时，政府再也不管电信资费的下限。要是电信寡头们愿意降价求客这在逻辑和事实上，都是可能的政府应该乐见其成。

不要小看“全面价格管制”与“上限价格管制”之间的区别。是的，都是政府管制，都有类似的信息和激励方面的代价。但是，从全面的政府定价和管价，到政府只控制资费的上限，还是给市场让出了很大的空间。在这个新的空间里，以下三种效果至关重要：第一，增强电信营运商之间的竞争，特别是节约成本的竞争；第二，增加营运商与各类不同层次消费者之间缔结服务合约的多样性和适用性，从而扩大电信服务的范围并有助于提升服务质量；第三，可以降低政府价格管制的执行费用。

从这个角度看，在数家电信公司竞争的格局基本形成后，拖延了四五年才放弃全面价格管制，实行上限管理，难道没有让中国电信业承受很大的损失吗？别的不谈，单说直到今天还是由行政主导的电信业重组，难道一定要搞得那么深不可测，以至于所有市场相关方都感到不可预计吗？如果下限竞争早开展几年，电信公司强弱互见，政府启动的电信重组是可能由市场接手并推进完成的。

回头问，为什么在市场结构条件大体具备的情况下，还要维系政府对电信资费的全面管制？我的答案是，因为中国电信市场上彼此竞争的数家公司，全部是国有或国有控股公司。既然都是国有公司，彼此开展下限竞争是可能减少行政垄断利润的。作为国有公司“老板”的政府部门，下不得手开放资费的下限竞争，是合乎情理的。更有甚者，国有公司打价格战，可能割肉而不伤身降价不是来自管理的努力和成本的节约，而来自损耗国有资产的本金。政府作为老板，对此更不能熟视无睹。

看似奇怪的事情终于发生了。政府在电信市场数家国有公司竞争的格局已经形成后，依然坚持全面的价格管制。更加要命的是，政府管价的重点不再是控制垄断高价，而是不准从业者突破资费的下限！管制对象还是国有电信公司，但要管制的行为却不再是凭垄断地位谋取“垄断暴利”，而是为竞争所迫以降价取悦消费者！政府管制与大众利益对垒，显然是一个政治不正确的困境。

宣布改行上限管制政策是合乎潮流的。但是矛盾还是存在：下限价格竞争可能减少国有电信公司的赢利，增加其亏损。要把电信营运商合并、捆绑成数目更少的“航母”吗？也许管用，但除非重新回到独家行政垄断的体制，否则价格竞争的压力多少就还存在。

要摆脱左右为难，不妨实验另一种取向：政府多发电信营运牌照，特别是给民营公司发电信牌照。让具备利润动机但绝对无权控制对手进入市场的公司，在下限开放的环境中竞争图存吧。别的行业早就看出了结果，电信行业真的例外吗？

对国际电话费的感受[6]

去耶鲁大学参加一个会，要在底特律转机。看看还有时间，就打开国内带来的手机。不到2秒钟，一条短信飘然而至，全文如下：“尊敬的客户：中国移动推出美国统一资费，拨当地：4元/分；拨国内：＋86加用户号：12元/分。信息免费供参考。”

第一感觉很好。数千英里之外，刚刚从满满登登的经济舱里出来，用语亲切的短信就不期而至，令人心里受用。记得两年前同样的旅程，也是一下飞机就开手机，可那时就还没有这样的服务。更重要的是短信的实际内容明码标价令人欣赏，你一下子就明了此时此地打电话的代价，用还是不用，清清爽爽的。统一资费也可圈可点，因为旅客时间无多，要是“周到地”、密密麻麻地列出几十种资费，看得人老眼花的，不遭埋怨才怪。

最令人高兴的是，这短短一信就摆明中国移动想赚我的钱。实不相瞒，作为一个消费者，多少年来我只要发现卖家有赚钱动机，就觉得心里比较踏实。道理简单：商家想赚钱才有做你生意的动机，才会仔细关心和研究你的需要。也许历史记忆太深，很怕那些毫无赢利动机，从而对消费者的任何需要都完全不加理睬的“商业机构”。当然，要是天下真有不想赢利、又全心全意为消费者服务的，那当然好。不容易遇到吧？还是退而求其次吧。

“看破了”中移动的行为动机，读短信就不免仔细一点儿。用我这部中国手机，此时此地在底特律打全美各地的电话，一律每分钟4元人民币（50美分）。不知道读者的感受，我以为合适。不是不知道还有其他选择：你可以用美国机场随处可见的公用电话，资费绝对要低，但你一定要换得许多硬币在手；你也可以买电话卡，资费更便宜，但有操作自动贩售机的麻烦，更要多拨20来个号码，如果拨错其中一个，前功尽弃。还是用国内手机拨算了如果要讲的话多，你拨通以后请对方打回来就是了。美国多数手机包月的时间不容易用完，你朋友回叫过来，边际成本为零。

主意拿定，就给约定来机场见面的同学打了一个电话。通话不到半分钟，4元人民币就清楚了见面的位置，非常相宜也真的感谢中移动赚了我的钱。不过我随后还是买了一张美国电话卡，那是为在美期间打电话回中国准备的。讲过了，中移动也有方便的国际电话服务，问题是那个价钱实在太贵：每分钟12元人民币，等于1.5美元！比一比就知道了：在底特律机场买到的AT&T预付电话卡，5美元可以打50分钟每分钟10美分而已。你要是可以上网购买，每分钟不到5美分的多得是。两年前就在耶鲁大学网上买到过，在全美任何公用电话上拨北京的长途，每分钟只收2美分！

对不起，这个钱我就不让中移动挣了。差价高达10倍甚至20倍，再麻烦我也只好去买美国佬的卡。不错，感谢中移动给我发来温馨的短信，也感谢它提供了价格相宜的打美国当地电话的方便。可是，荷包不允许我在出价问题上有太大的含糊。我要问，为什么要价这么高？难道不知道世界上有我这号人，购买意愿随着要价的上升而不断地下降，直至别人稍稍招手，就“利无反顾”地跑了。这不是说区区在下有多么重要每月平均电话费不过300大元的客户，个人的商业价值当然微不足道可是，不也正是这家世界级的电信公司，给根本不知道姓甚名谁的我发来了价格短信吗？看起来它们想做生意的，为什么选了这么高的价格，为渊驱鱼，把我赶跑了呢？

这么想下去，情绪就起了变化。论电信设备，中国电信公司的不比别人的贵我们还出了一个华为，为降低世界电信设备的制造成本做出了显著贡献。论员工的平均薪资，中国电信公司哪里可能高过美国公司的？论市场规模，今日之中国光移动用户就近4亿，当称全球老大。那么凭什么中国的国际长途电话如此之贵？要是计划时代不想赚钱的公司也罢了，那说什么也没有用的。你又分明想扩大生意，这么可以这样宰客没商量？

不要批评小题大做，因为这是一个由来已久的普遍现象。1995年我从加州大学洛杉矶分校打道回府之前，从洛杉矶打到北京的长途，比较好的价格是每分钟40美分；同期从中国打到美国的，每分钟多少钱？32元人民币（差不多4美元）！10年过去了，中国电信产业的改革发展的成就斐然，举世瞩目。单以价格论英雄，当年高达5000元的初装费不见了，多项电信资费连续下调，特别是同城本地的电话通信，两大移动公司与小灵通竞争，外加多个固线公司之间的竞争，怎么看，电信资费也有国际竞争力。可是看国内长途，街上主打的还是每分钟0.30元人民币的价码，这不要说跟美国的国内长途比，就以半年以来我两次到印度几个城市看见的广告Call any phone in India for Re.1/min（全印度境内每分钟1卢比，约0.2元人民币）中国也比人家贵。考虑到印度的电信用户规模只及中国的十分之一，难道有什么道理吗？

最离谱的还是国际电话资费。如果10年前的差价是10倍，现在的变化只是绝对水平下降，但是国际上也下降，而中国的国际电话资费还比许多电信大国的贵太多。内地打电话到香港，上海街上的报价是1.80元，而香港打回上海的街上报价不过0.10港币。打电话到美国英国，大陆街上公用电话报价2.40元，2005年11月我在牛津大学问中国留学生打回来的价，答案是英镑1个P（那时是0.14元人民币）。美国呢？讲过了，2年前就是2美分。今年去，最便宜的据说只有1美分的。

我绝不谴责国内电信公司贪图暴利。相反，我质疑它们为什么没有赚到更多的钱？读一下中国通信业统计年报就可以知道了。2005年中国固定电话本地网内区间通话量827.4亿次，区内通话量6211.9亿次，固定传统国内长途通话时长894.1亿分钟，可是国际去话通话时长（包括港澳台）只有11.6亿分钟。移动电话本地通话时长11788.6亿分钟，国内长途通话时长713.5亿分钟，国际通话时长（包括港澳台）不过区区6.6亿分钟。什么叫“去话通话时间”？就是国人打出去的电话。至于从国际上包括现在全世界无处不见的中国人打到中国的通话时间，应该20倍还不止吧？后果很清楚，大生意被别人抢走啦。

当然知道本文这样落笔很冤枉中国的电信公司。在我们国家，电信资费还不是公司可以决定的。也许我们抱怨电信价高的时候，电信老总正在向监管者检查违背价格管制政策，所以实际取费偏低哩！管不了那么多了，谁叫电信公司给我发价格短信的（一笑）？我们给你们提意见，你们再给监管部门提意见，这样联动一下好不好？

推进信息化与破除行政垄断[7]

一杯水，你喝了，我就没有了。一条信息，我给了你，我自己并没有损失它。1亿元钱生产出来的信息财富提供给亿万人，每个人只需要支付1元钱就可以，这就是信息经济中最妙不可言的地方。可是，要让1亿人、10亿人获得信息，有一个成本要付，这就是信息传输的成本。因此，一个国家的信息传输成本是高还是低，对这个国家的方方面面，对它的人民，对不同的地区、企业能否享受到信息财富带来的好处，至关重要。

我们来看一看中国在这方面的成就和认识。1994年，成立了联通，引入了竞争。1998年和2002年，中国电信行业进行了第二波改革，成就举世瞩目。中国的信息传输成本，从我们自己的角度来讲大幅度下降。高达几千元钱的初装费取消了，电信资费在竞争中下降了，我们的电信普及率迅速上升到42%，对国民经济已经产生了重要的贡献。

但我们同时也要看到，存在的问题还比较多，还有58%的人停留在信息社会之外，尤其是落后地区。从资费的角度上，我们还有很大的改进余地。

第一个比较大的问题是，我们的信息传输资源之间的割裂还没有打破。《电信法草案》中提到的电信管理的范围，涉及语音、数据、图像，但我们现在还是割裂的。都是中华人民共和国的资源，应该放到一个传输平台上来竞争。

中国在有线电视中也有世界上相当领先的成就，有1亿宽带用户，语音和图像在技术上早就可以融合，各国的趋势是融合，可是我们还是“井水不犯河水”，不在一个平台上传输。

第二，我们目前的电信基础服务领域，还是国有公司和国有控股公司之间的竞争。

第三，基础电信服务的牌照数量还是太少，即便是对已有的国有电信公司，发放也是不足。

全世界没有哪个国家或地区的移动牌照只有两块，无论比我们大还是比我们小的电信市场，都不像我们这么少。中国香港地区700万人，6家有牌照。印度差不多有9块，印度全国分成多个区域，每个区域有4家在竞争。中国澳门地区有30万手机用户，有3家运营商。日本最少，有3家；美国有6家；英国有5家。举目四望，中国的移动牌照是不是发放得少了一点儿？

有的人担心，牌照发得多了，国外的投资人就不干。前几年我做过分析，我们不能让国外投资者把赌注压在垄断市场的预期上。因为靠垄断得到的利润不能持久，不是通过管理的改进和效率的提高来创造利润。

第四，是我们的生产率还很低。

如何降低电信传输成本呢？现在舆论在转向，好像中国的电信行业已经竞争过度。还时不时有一种传言，说已经拆分的企业要合并，以便提高中国的电信公司在世界上的地位。目前电信用户数增长很快，收入增长其次，利润上升非常慢。客户数目、总收入和利润之间有一个矛盾。所以有一些分析家认为，是电信市场的竞争太激烈了。

我的看法不同。价格降低了，并不会必然带来利润的减少，而是取决于电信公司进一步压缩成本的能力。压缩成本不是减少员工的工资，而是要靠技术创新节约成本。从生产率的现状分析，中国的电信公司还有很大的余地。

从全国来看，经济是一个共同体，一家公司的利润就会转化为其他公司的成本。中国移动公司去年有几百亿元利润，有利润是好事情，国有资产增值了，还可以作进一步的投资，壮大实力。但是，这些利润含在价格中，它会变成其他个人、公司的成本。应该如何看待利润呢？如果这个市场是开放的，利润是一个配置资源的信号，哪里有利润，就会吸引投资。引入更多的竞争者，把利润削平，电信传输的成本也就降低了。然后再通过创新，逼迫所有的电信公司进一步创造新的利润。如果不是这样，电信公司的利润就会变成整个经济发展的障碍。

我一向主张在电信领域主动地多发牌照，少管价格，但是现在的做法是价格管得偏多，不能发挥价格配置资源的作用，而牌照又发得偏少。

最近，中国的经济形势在变化，相当多的要素价格在上涨。“民工荒”的含义，就是劳动力价格要涨；“拉电闸”的含义，就是电价要涨；土地价格也在涨。中国经济的竞争力面临着要素价格上涨的压力。要素价格的上涨，有的是短期的因素，如利率、汇率，随着校正会恢复正常。但是也有其他的长期因素，随着国内生产总值的提高，劳动力的成本就要提高。劳动力成本上升了，我们的竞争力怎么提高？要靠制度成本下降来对冲，来弥补。要进一步提高人的素质，就要提高生产率，这是经济发展的一般规律。从这个角度来看，包括电信传输领域的改革，是应该提到日程上来讨论了。

中国的4家电信运营商，应该都给它们全部牌照。例如中国电信，多少年来就是不给它移动牌照，逼得它上什么小灵通。中国电信手里还有资源，就是450兆赫兹频段，它可以在农村地区以较低的价格，让很多低收入人口享受到移动通信的好处。但是现在的政策是固定电话公司不可以经营移动，怕搅了移动通信公司的局。

如果国有公司、国有控股公司一定要合并，我也不好反对。在合并的同时，是否可以考虑把电信牌照发给非电信企业，发给民营企业？发牌照的目的不仅是增加竞争，降低通信成本，而且还可以让电信公司对新技术的反应更加灵活。

我们看到，民航业的改革步伐超过了电信业。民航有三大骨干企业，可是允许小的民航公司存在。2005年还通过规定，允许民营资本进入民航业。刚刚去世的民营企业家王均瑶就承包了飞机，后来还参与了机场管理。同样是中国，同样是命脉产业，为什么我们的电信业就不能考虑引入更多的有效竞争呢？

最近，3G的测试刚刚宣布完成。你看看世界上，100多个运营商、48个国家、1.2亿人已经是3G的消费者。我理解，有关部门之所以不发放3G牌照，是为了更谨慎一些。我对3G牌照怎么发放没有发言权。但是，信息行业里面，新技术层出不穷，是有风险的，到底是集中做好，还是分散做好？我认为，高风险的事情分散做可能会好一点儿。

电信业的发展史上不乏这样的例子。已经在位的公司被已有的技术拖住，它要从已有技术中拿回过去的投资，后起之秀就有可能把宝押到新技术上。如此看来，我们这样一个高度集中、统一控制的市场，对于日新月异的技术变化的反应，就可能不足。

我要感谢中国的电信公司的一线业务员们这几年中的所谓“违规”经营。因为它们的违规经营，降低了通信成本，对国民经济的发展，对更多的个人、公司、地区利用信息资源已经做出了贡献。是调整我们的政策，让合理的“违规”变得不违规的时候了。

大幅度降价、创新与市场扩展

20世纪50年代中期，每条跨洋话音线路的成本，大约值100万美元；40年过去后，1998年同一条跨洋话音线路的成本，1500美元而已。这是由电信市场分析公司Tele Geography提供的美国电信线路的成本变化资料。考虑到期间美元贬值的因素，美国现在每条跨洋话音线路的成本等于40年前的几千分之一！我的看法，这种超乎寻常的大幅度降价趋势，展现了几乎所有新兴行业、新兴产品和新兴服务的一个共同特点。近年在电子世界风靡一时的“摩尔定律”，就是所谓每18个月芯片的容量翻番、速度翻番而价格下跌一倍，大有把话音线路过去以10年为单位发生的变化，浓缩到以年为单位的时间区段内来快速完成之势。难怪新兴行当的业中人士，个个都有了动画片《爱丽丝梦游仙境》里主人公的感觉：除了更飞快地奔跑，再也没有办法站得稳。

直接看去，技术的作用似乎是决定性的。概略说来，两大新技术奠定了话音线路成本剧降的基础。首先是通信线路的材料革命由光缆替代铜轴电缆。通信线路的光缆化需要投入密集的高科技。但是，能够被大规模利用的高科技，并不意味着单位成本更加昂贵，恰恰相反，它常常意味着单位成本的革命性下降。光缆就是一个典型的例子，因为它用极其廉价的、可以无限供给的化学合成材料，突破了由铜矿的自然储量、探查和开采能力等硬约束条件构成的限制。这对以输出铜为生的国家当然是坏消息，但是对于通信业来说，却是大幅度降低成本的福音。另一个更具革命性的变化，是信息的传输技术。数字化不但使得信息可以在高度压缩的状况下被传输，从而大大节约了线路，而且使得同一条话音线路，可以被虚拟为若干条可以同时使用的线路。更绝的是，线路交换现在正在被分组交换替代，前者等于一条路只跑一辆车，后者相当于一条路上同时跑许多辆车。至于卫星移动通信服务（Iridium）、数据移动（如UMTS）以及无线市话网络（WILL）等等，干脆把通话线路也给免了。

信息技术引人入胜。但是若要问：为什么那么多新技术密集地发生在长途通信领域，而不是在别的领域（比如市话线路）？人们的回答就大相径庭了。最流行的，大概是把科学技术创新的发生和成功，看成与经济条件几乎无关的事件。用一句行话来讲，就是科技是经济增长的外生变量，它对经济增长产生巨大影响，但经济条件却不能决定性地影响它。这种见解的直观合理性在于，科学发现和发明具有某种随机性。一项科学研究什么时候会有结果，完全不能事先谋划，在许多情形下与其说取决于经济条件，不如说取决于科学家的灵感。国内生产总值增长率高科学发明就多？可没有那样一回事。

但是，外生论者或许是把科学发现和技术应用混为一谈了。科学发现的随机性并不意味着技术应用同样独立于经济条件之外。于是，又有人猜测，社会需求对什么技术被大规模应用有决定性的影响。比如长途通信领域里技术创新繁花似锦，就是由社会对长途通信的巨大需求带动的。在我听来，需求拉动说比外生论包括了更有意思的内容。但是，什么是需求呢？

经济学家总是试图把“需求”和“需要”区别开来。简单地说，需求就是有购买力的需要。不过，一旦把购买力扯了进来，价格就十分重要了。给定我拥有100元的购买力，每分钟10元的长话我可以“购买”10分钟，而每分钟1元的我可以买100分钟。在这种情形下，你要知道我的需求，先要给出价格。每分钟10元还是1元？更重要的是，价格将从10元降为1元，还是从1元升为10元？虽然我对通话的“需要”大体没有什么变化，但我对通话的“需求”可就因为价格水平和价格变化而截然不同了。如果上述意思可以被接受，那么我们不难得出一个结论：在正常需要的范围之内，价格下降会扩大需求。

因此，我们实在不能离开价格、相对价格和价格变动趋势来谈什么“需求”。严格地说，对应于每一个价格，需求的数量都不尽相同。一个可观测的现象是，每个中国新年的年夜，美国通往中国的越洋长途电话线路都被中国留学生和他们家人之间的新年祝福通话占满。那一天，美国长话公司甚至把通往日本的线路都借过来，也不能满足中国新年通话高峰的需要。虽然没有统计资料，但可以断定，这一天绝大多数越洋电话都是由大洋彼岸的留学生打回来的。按照中国古语，父母对孩子的思念往往比远行儿女对父母的思念要来得强烈（所谓“儿行千里母担忧，母行千里儿不愁”），所以在“需要”的层面上，应该中国父母更多地打电话过去才是。原因毫不复杂：中国打到美国的越洋长途资费太贵，而美国越洋电话资费相对来说非常便宜。由于贵，特别是相对的贵，需要还在，但需求可就没有了。

现在我可以说，那种包含大幅度降价机制的需求，最有可能膨胀起来，直到逼近需要的界限，甚至有过之而无不及。不信，你就看看某些发达国家和地区那些“褒电话”上瘾的人们，过的是一种多么令人同情和“不正常的”生活吧。简而言之，天底下没有无缘无故的“需求”。离开收入、价格和相对价格，我们根本不足以仅仅从“需要”的角度来理解“需求”。至于想要千百万普通人统统放弃他们“卑微的”市场选择权，由少数计划精英按照由他们计算的“需要”，来“规划”全部人类生活方式，那就更“自负”得离了谱。谢天谢地，虽然这样“致命的自负”之辈还是可能每日每时、自发地生产出来，愿意跟在后边的人可就少之又少啰。

甚至单单从“需求”一方也无法完全理解“需求”本身的形成、份额和变化。我们更应该注意的是“供给方”：什么因素导致了大幅度降价机制的形成，从而显著地刺激了需求数量，并在一个有弹性、彼此可以有某种替代的需求结构里，“抢”到更大的份额？这样来想问题，我们不难看到原本看不到的制度因素，这就是在哪一个产业领域里率先形成市场竞争格局，率先形成大幅度降价机制，哪一种需求就能被激发出来。而这，才是技术创新大规模集结的社会经济条件。

回头来看长话线路的革命吧。其实即便是在城市化程度高、人口流动性强的发达国家，市话的需要还是大过长途通信的需要。但是，无论美国模式还是欧洲模式，发达国家电信市场的开放竞争都是从赢利丰厚的长途电话服务开始的。恰恰是市场竞争机制的引入，使得彼此竞争的电信主体，产生了节约成本、通过降低价格来扩大市场的动力机制。这种机制是内生的，就是企业为了自己的利益而追逐低成本，而不是由政府或其他压力集团外在的管制和监督，“为了别人”而节约成本。贝尔系统被解体后，美国长话市场上AT&T、MCI和SPRINT三雄鼎立，“数个魔鬼胜过一个天使”，长话资费在5年内降低了50%。正是竞争结构，成为刺激长话需求的引擎；而长话需求激增，又构成对微波通信、光缆、数字压缩和传输技术、卫星通信和无线移动通信技术的“致命的吸引力”。非常清楚的是，正是长话市场率先成为“竞争降价需求技术”交互作用的反应场。离开这样一个互动的场，靠政府立法或社会营利集团迫使电信降价，猴年马月去吧。因为离开市场竞争架构，谁也讲不清楚合理的成本究竟为何物。

追逐降低成本和低成本基础上的大幅度降价，有各种常规性的办法。核心的概念是科学管理，即对生产（和服务）过程的每一个环节作理性考核，去掉一切多余的动作，节约一切可以节约的费用。常规的办法用到一定程度，非常规的努力就会抬头。这就是寻求替代。各种新技术的应用，其实就是寻求替代的结果。需要注意的是，替代技术的抉择，在不同的体制下可能有完全不同的原则。市场经济的架构使得消费者的购买力和购买意愿成为所有竞争的厂商高度重视的变量。因此，市场竞争体制的技术选择，除了考虑更可靠、更先进、更便捷外，还必须考虑更便宜，以便争取消费者在各自预算约束下能够更多地购买。没有这些内设的机制，国际越洋话音线路成本异乎寻常地下降，是不能想象的。中国作为发展中的经济，常常看到自己在科学技术方面与发达国家的差距。但是，少有人想到，计划体制藐视消费者选择权的传统，不但成为中国技术原发性落后的一个根源，而且成为追赶先进技术时无法从事正确的技术选择的根源。离开市场需求的涵养，任何高科技都将成为无源之水和无本之木。

竞相降价，最后的结局不是谁也没有利润吗？如果谁也没有利润，市场竞争究竟还有什么意义？这是比较有趣的深层问题。要是我没有记错的话，当今香港大学经济和金融学院院长、鼎鼎大名的产权经济学家张五常教授，当年在加州大学洛杉矶分校就是因为没有回答好这类题目而在经济系的核心课程考试中翻身落马的。考官问：既然竞争的长期后果是利润为零，追逐利润的企业为什么还要热衷于市场竞争？可惜当年熟知各种经济学“高级原理”的张五常，偏偏忽略了这个看似简单的问题（据张教授后来讲，从此他对“简单的问题”不敢轻视，常常下更大的工夫。这一心得对我求学的助益颇大）。我到今天也不知道这个问题的“标准答案”是甚。要是轮到我来回答，一个答案我会选择“长期利润为零是平均而言，总有企业赢利有企业亏损，竞争是争当优胜者”；另一个呢，我会选择“只有长期利润为零的趋势，才能迫使企业不断创新，争取获得‘创新的垄断利润’，离开周而复始的‘平庸’运动”。

两个答案当中，我自己更偏爱第二个。这是关于创新突围的理论。市场竞争的利润为零趋势，一方面从数量上运用低价刺激需求的办法扩张市场；另一方面，在我看来更来劲的一面，是通过更新品种和品质，达到在质量上扩展市场。竞争中平均利润为零，加上社会保护创新的垄断收益，成为市场经济激励和鞭策创新的基本机制。当创新进一步强化了成本大幅度下降的趋势之后，我们对越洋长话线路成本的令人难以置信的下降，就达到了一个比较完整的理解。简而言之，市场竞争体制是比单纯的科学技术还要伟大的力量。竞争的一个结果大幅度降价成为扩大市场需求的最有效的推动力量。为了适应降低成本的永无止境的挑战，“理性管理”渗透到产业的每一个环节，而“寻求替代”则驱动技术创新，并使得对技术的筛选，永远考虑到市场中消费者的购买能力和意愿。“竞争大幅度降价创新市场扩展”，这就是电信业火爆起来的秘诀。我早已讲过，电信技术特别，但导致电信产业繁荣的制度条件并不特别。相反，电信业更革命性地显示了市场竞争体制的生命力。

本文的道理对中国电信同样适用。在数千亿的投资之后，中国电信不能在“世界第二大电信网”的地位面前洋洋自得而故步自封。第二大网是从电信客户数目来说的。从业务流量看，中国电信还是世界上的小弟弟。中国电信如果不能迅速扩大业务量，它那巨额投资和巨额债务就无从分担和分摊。任谁也“背”不起这么个大包袱。更迫在眉睫的事情，是快速的技术更新换代可能使中国电信在财务上还来不及消化已有的投资之前，就要面对淘汰“旧设备”的压力。在这个意义上，扩大中国电信市场的需求是发展中国电信业全部关键中的关键。而要扩展市场需求，不二法门就是大幅度降价。这一点上，中国的消费者并不会因为政府有关机构厌恶“压价倾销”而与外国消费者有什么不同。给定同等的服务质量，消费者永远偏爱“便宜”的东西。少说一万年内，这一点不可能被改变。大幅度降价，是将中国消费者的开支从其他竞争性的消费方向，“拉”到电信消费方面来的唯一法宝。大幅度降价的可能性很多，管理、技术和创新，都是可能的源泉。但是，离开了竞争性的市场结构，这些因素没有一个会自动发挥作用。因此，即使从中国电信自身的利益来分析，内置一个市场竞争的发动机也是它生存和发展的当务之急。

为何唯独主管部门反对降价[8]

近期关于小灵通问题、手机双改单等问题，公众和舆论很关心。从目前来看，现有的行政定价机制，落后于我国电信市场已形成的竞争格局。

我国电信业的变化不小，但是对应于市场和国民经济发展的要求，还是有诸多的不适应。一个突出的问题，是彼此竞争的电信公司有降低资费水平来争取顾客的冲动，消费者也欢迎电信资费下降，唯独政府主管部门反对降价。

电信公司第一线的业务员千方百计绕开政府的资费管制，想方设法降低资费来“取悦”顾客，恰恰反映了近年我国电信业的两大变化：一是网络容量大大增加，二是多家运营商竞争的局面初步形成。只要这两条存在，降价揽客的行为就不可能消失。

有一种说法认为，国有电信公司在竞争中争相降价，导致了国有资产的流失，因此政府不管制价格不行。我认为，这种说法有双重误差。

首先，降价并不一定损害公司资产。比如说，如果电信公司每分钟通话的经营成本节约了两毛，那么资费降低1毛，公司还可以增加利润1毛。在这种情况下，降低资费刺激的电信消费量越大，电信公司的利润越大，公司的净资产增加越多。

其次，要是电信公司“赔本赚吆喝”，即不是通过降低成本来降低资费，而是采取“资费低于成本”的路线，那么，长此以往，公司当然会赔光老本。不过，即使出现了这样的情况，政府强行管制价格也不能解决根本问题，因为那样的管制抵挡的是要求公司不断降低成本的市场压力，看似“保护国有资产”，其实保护的是在位公司的特权和经营不善，对增加公司竞争力没有半点儿好处。

我在以前发表的文章中曾提出，“离开竞争格局不知成本为何物”，不要把运营公司的任何开支都看成当然的成本。成本要在竞争中确定，你降低成本的本事不如人家，你的市场竞争力就下降。把成本看作给定不变的，再奉行“价格一定要在成本之上”的管制准则，理论上错得离谱还在其次，重要的是保护了落后，损害了中国电信公司的市场竞争力。

奇怪的是：世界上其他国家政府管制电信价格，都是为了防止电信运营商凭借垄断地位损害消费者利益，因此都是限制高价，而我国目前的电信价格管制却是要限制电信运营商不能卖低价。政府部门同时与消费者和电信运营商过不去，这算怎么一回事！

本来以为电信业可以比民航业做得好一点儿，不料还是亦步亦趋那边禁折，这边限制低价。政令明明行不通，却还要强行。

政府作为国有电信公司的股东，本来“有权”干的只是要求公司管理层不断改善管理、降低成本，以适应市场竞争的要求。但是现在政府又担任了市场的管制者。两相比照，担任合格股东的难度很大，于是就轻而易举地用限制降价也就是限制市场竞争的激烈程度来掩盖它作为股东的无能。

出路只有一条：政府股本加快从电信公司退出。一身多任的结果，必定是角色混乱、顾此失彼。

尽管问题不少，但我对电信改革的前景仍持乐观态度。一年多以前，我在电信业做调查时发现，一线电信业的经理和业务员比我还热衷于降低电信资费。从那时起，我就开始对电信业“放心”了有了目前电信业竞争格局的基础，想不降价不发展都难。

政府主管部门要避免“令不行禁不止”的尴尬，先要提高自己对市场力量和市场行为的理解。

当然，不是说现在的电信竞争格局就完全适应国民经济的要求了。小灵通事件就是不适应的表现之一。多少专家说，小灵通是过时的落后技术。那就奇怪了，落后过时的技术为什么这样受市场欢迎，以至于成为新的利润增长点？既然落后技术不好，为什么又不给中国电信和网通经营“先进技术”的牌照？是怕它们“延伸固线垄断到移动通信”吗？如果这样，那就也给它们的对手发“延伸”牌照好了。

“三网融合”何以步履艰难？[9]

“三网融合”是指电信网、有线电视网和计算机网络复合为一个平台。2010年1月13日温家宝召开国务院常务会议，认为中国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间，要求“加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合”。

上述会议要求“着眼长远，统筹规划，确定合理、先进、适用的技术路线，促进网络建设、业务应用、产业发展、监督管理等各项工作协调发展，探索建立符合我国国情的三网融合模式”。

国务院常务会议还提出了推进“三网融合”的时间表：2010年至2012年，重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2013年至2015年，总结推广试点经验，“全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局”。

早在1998年，我曾提出，“三网合一、数网竞争”，核心就是强调“电信服务的开放必须以电信基础网络的开放竞争为基础”，而“重组我国电信业的现实起点，是实现最低限度的数网竞争”。时隔12年后，中国才正式部署推进“三网融合”改革。

中国电信业改革和开放之路走得异常艰难。作为国际电信改革的“后进者”，未来的“三网融合”改革，必须保证各服务商在科学、合理的法律框架下正当竞争。只有从根本上开放电信服务，经过大胆的改革尝试，方可由“一国一网”转入“数网竞争”，从而实现“三网融合”。

“三网融合”早就应该做了，因为相关技术早已成熟。如果真正把“三网”打通，不仅可有效降低中国人的通信成本，更加便于信息传输，而且对中小企业发展、创新模式的更迭等有积极影响，甚至还有促进就业之效。

为何在技术允许的情况下，中国并未发生“三网融合”？首先，部门利益是电信业改革滞后的根源。十多年来，电信、有线电视、互联网等产业主管部门利益难以协调，改革步履迟缓。

其次，妨碍中国电信业发展的“杀手”是行政性垄断。由于相关部门实行“行政性禁入”，由此产生了市场禁入方面的行政垄断，排除了潜在的竞争者，造成电信市场长期被个别企业独占，高价低质，技术进步缓慢、服务水平落后。

过去，有关部门把行政性垄断与自然垄断混为一谈，然后以该产业属于自然垄断为由，说服高层决策者同意他们的管制垄断，或者干脆诉诸政府权力直接执行垄断，这成为保护行政垄断者和既得利益的温床。

近年来，国内外改革经验证明，一旦开放市场竞争，那些原先在中央计划体制下，依靠行政权力保护、享受各种政策优惠的“大企业”，通常都力不从心。我们必须在立法上有所突破，加快改革步伐，尽早终结中国电信部门和有线电视部门的行政性垄断。

实现“数网竞争、三网融合”，也可能出现不正当的竞争行为，但这不能成为对电信等相关产业实施垄断的理由，更不能强调行业、领域的特殊性，就“一家独霸”。这种思想与现代技术、市场经济和公民社会的要求相悖。

至于不同的网络如何打通，我并不主张“大一统”的打通，应该通过数网竞争，实现多个网络交叉进入，数个网络共同参与竞争，增加客户选择服务的余地，将最终的裁决权交给客户。

实现数网竞争后，客户可以选择广电网络来交换语音数据，或通过传统电信系统传输图像、视频等。消费者通过自由选择，比较各服务商的质量与价格，挑选性价比更高的服务商。

有人认为，电信网、广电网开放必然出现重复建设。对此，实际上，在技术层面上，广电网如要实现有线电视的全国联网，只有两条路线可走：要么向电信租借线路，要么自主投入，重新建设独立的网络。

广电网如果选择后者，的确是一种重复建设，的确会产生一定的重新建网的成本。但是，如果不支付这个重复建设的成本，则可能发生另一种成本，即因为不准重复建设（也就是不准进入）而导致的独家垄断对经济活动带来的成本。我的观点是，两害相权取其轻，只讲一头的思考方式本身就有问题。

在未来改革中，对数据传输中可能涉及的敏感内容，对各服务商、运营商可能出现的违规行为或不正当竞争，政府都要及时制定相关法规加以解决。但无论如何，这不应成为阻碍数网竞争的理由，更不能成为行业垄断的借口。

互联网经济的现状和制度空间

首先我想谈的是，20世纪经济学对理解国家的体制和社会组织的功能所做的最重要的贡献，就是从信息的角度来理解人们的经济活动。一种经济体制就代表一种通信方式，代表一种信息的传递方式，这是我们作为经济学家对这个问题感兴趣的原因。10年前柏林墙倒塌，不但是一种体制的倒塌，而且是一种通信方式的倒台：纵向的、等级制的信息处理方式，无法适应经济发展的需要。经济增长需要更有效率的、横向的、网络式的信息处理方式。实践已经表明，并且将来还会表明，这样的处理方式会对人类经济活动、福利水平产生重大的积极影响。互联网首先是在这个背景下发展起来的。今天我想先谈谈中国互联网经济的现状和面临的问题。另外，我想用两个案例来讨论中国发展互联网经济最要紧的条件到底是什么。

我一共准备了五个问题：第一个问题是经济体制和通信模式；第二个问题是对互联网已有的统计和预测做一些预测，做一些我自己的评价；第三我们要讨论从互联网正在向互联网经济的转变对中国意味着什么；第四个问题是我的重点，即讨论在中国发展互联网经济需要很多制度的条件，要做非常重要的政策选择和体制选择；最后我试图从福州的IP电话案例以及最近关于外资能否进入中国互联网经济两个案例得出一些一般性的结论。

中央计划体制纵向等级所能够处理的信息量是非常少的，这导致了社会无法有效地协调越来越复杂的经济活动。我想至少50年前，哈耶克在批评计划体制时就指出了这一点。当时苏联经济还非常强大，是当时所谓反法西斯的主流，所以哈耶克的见解在当时，即使在西方的知识分子里也没有很多人同意。但随着时间的推移，人们越来越认识到哈耶克对中央计划体制的批评，特别是对中央计划体制的信息传递模式、通信方式的批评，点到了体制的要害。我们中国非常有幸从1978年以后，开始了从中央计划体制向市场体制的转型。这个转型同时就是通信模式的转型，计划体制下只要把中央的信息向下传达，指挥底下的活动就可以了，而现在是成千上万个企业和上亿的家庭要做经济决策、要获取信息、要互相交流。所以在纵向通信体制向横向的、网络式的通信体制转变的过程中，中国经济发展自然会带有一个非常显著的特点，那就是1978年以来，通信产业在各个产业中一直是发展最快的，2001年上半年的数据也表明了这一点，通信还在高速地增长。而这种增长是在整个国民经济进入了所谓通货紧缩、经济增长率下降、社会的失业量增加的条件下取得的。对于这个发展，我的看法是，它不单单是纯技术的原因，它首先是由巨大的社会需求造就的：如果没有中国经济从中央计划体制向市场经济的转变，我们不可能有通信产业这样的发展，这是我想阐述的第一点。

对于互联网经济和互联网，现在还很难准确地讲。首先它是一个新的信息沟通模式，这种通信模式在中国刚刚起步。从统计中我们可以看到中国互联网经济的两个特点。首先，它的发展现在还处于非常初始的阶段。从上网人数看，1998年底是210万，今年（2001年）到6月底是400万，到年底有几个估计，可能是600万，有的估计还将多一点，这个数占我们国家的人口的比例是非常之少的。另外，我国个人电脑的保有量也是非常小的，个人电脑里上网或联网的机器也很少。而且，整个互联网经济的收入在1998年，估计一共也就4亿美元，这是起点的水平，说明整个产业还处于萌芽状态。但在另一方面，中国的互联网已经表现出它的高速成长的特点。

第一个就是作为互联网基础的通信产业一直在高速增长，过去9年的平均数据是每年增长将近50%，今年上半年比去年同期是翻番的增长，超过100%的增长率。在通信的结构里非常有意思的是，随着原来的固线到后来的移动电话，数据的传输会越来越成为主导的形式，发达国家已经看到了这种未来的趋势。那么对于中国通信未来的估计，结构也是一样的。从1998年到2003年做5年的估计，数据传输将是成长最快的，因为这个行业的年平均增长率被估计为7.5%，而数据传输每年平均增长高达25%。所谓数据传输就是包括互联网在内的一种基础设施，一方面数据传输的发达在很大程度上是互联网的需求刺激起来的，另一方面它也给互联网的发展提供了一个基础。

据统计，中国互联网用户的增长速度非常快，现在眼看就要达到1000万户这个门槛了。根据对未来5年的估计，2003年中国互联网的用户可能达到3000万户的水平。很多专家认为，3000万户对于互联网经济来说是一个非常重要的门槛、临界点，突破了它就会形成规模经济，进而造就一个产业。关于收入也有一个估计，我们可以看到，互联网目前的收入主要是接入费，其次是网上的广告，电子商务目前所占的比例非常小。如果拿中国和美国比较，互联网收入差很多数量级。但是，从1998年到2003年，中国的整个互联网收入成长年平均要达到90%，将近每年都要翻番，而美国是39%，所以中国的互联网发展速度更快，这是很多权威的数据预测机构得出的结论。我们可以相信，成长最快的可能是中间这一块，即所谓电子商务。这是因为互联网正越来越从一种通信手段变成一种交易手段，同时又通过交易手段的改进，即所谓交易平台的提供，成为所有其他产业的基础设施，从而可以改组其他的传统产业。比如，它可以改组传统的通信，后面将要讨论到的IP电话案例就说明了这一点。它还可以改组传统的媒体，互联网是一个全新的媒体，美国大概有500～600个原来的纸质媒体争先在网上开网上媒体版。由于互联网可以互动，读者不仅被动地接受过滤的消息，还可以提供新闻，参与评论，它的出现已经为整个社会成员分享信息提供了革命性的手段，而且必将对未来人类媒体的形式产生深远的影响。另外，它对娱乐，对原来的商业、教育、医疗、科学研究都会产生广泛的影响。所以，现在很多专家对互联网的看法不是简单地讲通信，而是把它当作一种新的经济形式互联网经济，它包含着新的通信手段、新的交易手段，甚至包括新的生活方式。这件事情正从发达国家向发展中国家传递。这个潮流虽然在中国刚刚开始，但是趋势已经看得很清楚。

下面我用些资料对亚洲和中国的电子商务来做一些估计。第一，整个亚洲，除日本以外，包括太平洋地区，将是电子商务网上商业活动成长最快的地区之一。这个数据是著名的IDC公司提供的。IDC同时估计了全球其他地区的成长，美国的情况我刚才讲了，它的绝对量很大，但是它的成长性不会像亚洲和中国这么快。另外一个成长很快的地区将是拉丁美洲。在亚洲估计成长最快的是印度（246%），熟悉软件业的专家应该知道，印度的软件业与发达国家的软件业联结在一起，现在成长得非常蓬勃，已经成为印度经济当中增加就业和收入的一个非常重要的部门。其次就是中国，对中国预测的数据与印度差不多（后边要讲，预测就是预测，还取决于我们的行为）。在亚太地区，到2003年最大的市场可能是澳大利亚，网上的交易将达90亿美元，韩国会有49亿，中国会达38亿，整个互联网的收入到2003年是100亿美元，那么其中大中国地区，包括中国大陆、香港、台湾会成为网上交易非常重要的市场。

我们看到，到了2003年，亚太地区的网上经济，即互联网经济还是处于非常早期的阶段。就中国而言，它当时能够预测达到的规模等于1998年美国金融、零售以及旅行这几个产业网上交易额的10%。2003年，我们经过每年240%的增长率能达到的绝对规模还是非常小的。就这些分国家的预测，我们可以看到中国的成长是非常快的，高于亚洲和太平洋地区的平均水平，澳大利亚绝对量已经比较大了，它的成长率会低一点儿。这些预测总是用各种各样的技术手段测位而来的，我想我们可以非常粗略地对这些预测做一个评估。按照中国国内生产总值的成长，这个成长我们是按照每年6%～7%的速度计算的，假设汇率不变，那么目前中国大概是1万亿美元的国内生产总值，到2003年我们可能会有12万亿，到时候如果互联网经济能达到所谓总共是100亿美元，其网上交易是38亿或40亿美元，占国内生产总值的比例还是非常之小，占2003年国内生产总值的不到1%。所以我说，这些估计从目前互联网在中国的发展势头来看，从世界提供的技术可能性和经济可能性来看，在这个发展空间来看绝不能说是过头的。2003年有100亿美元的收入来自于互联网，其中40亿美元来自于网上交易，这不是一个很离谱的估计。

下面我们转到讨论互联网。互联网并不是高科技本身，我们知道高科技是人的活动，人的活动要有行为，要有预期，要在给定的体制下了解未来和现在的关系，这跟所有产业领域要解决的问题是一样的。中国为了发展和适应市场经济的通信模式，也为了适应互联网，体制上已经做了一些准备。其中主要是两部分，第一，中国从80年代前期开始，就做了一些准备，真正的政策和体制上的突破是在90年代的前期，突破了中国电信的独家行政垄断，这对于互联网的发展是非常重要的条件。首先是1993年，国务院决定向社会开放9项电信业务。这是1993年一个很有名的文件，包括寻呼、计算机信息服务、电子信箱、电子数据传输等9项业务，第一次放给非邮电部门的企业来经营，即面向社会开放。1994年，中国成立联通，主动用政策法令搭起了一个中国电信的竞争者。1997年，中国电信（香港）在境外上市（我在后面将要讲到，中国基础电信业外资已经进来了，因为已经投资在里头了），当时融资45亿美元，在香港和全球上市45亿美元都是外资，这是非常重要的一个举动，是中国电信对外开放的一个准备。1999年国务院决定分解中国电信，把它独家垄断的架构从根本上、体制上打破，先是邮、电分开，然后是政、企分开，最后把庞大无比的中国电信按照纵向、横向分拆。同时，1999年4月份，国务院又批准美国著名的长途电话公司AT&T在浦东经营电信增值业务，这也是对外开放的一个准备。当然这些变化都不能估计得太高，因为现在仅仅是做了一个体制框架，从经济流量来看，中国还是一个独家垄断的体制，电信业95%的收入还是归中国电信。中国实际上还没有达到所谓寡头垄断、双头垄断竞争的局面，因为通常双头垄断竞争，第二家应该分享市场的10%，而中国联通到目前还远远达不到这个市场份额。

第二，非常重要的是，中国奠定了发展互联网经济的一些法规框架。1996年、1997年和1998年，国务院连续发了三部行政性法规，我下面还将要介绍这个内容，对互联网经济怎么来管理，用什么样的体制来运作，做了一些尝试的、暂行的规定，并且国务院和人大正在做中国电信法的立法，准备提供一部正式的法律，规范包括互联网在内的所有经济领域的行为。同时中国已经确定了所谓分层管理的互联网模式，就是用户与接入网签约，所有用户不管是自然人还是法人，都是通过接入网接通全国的互联网，再由全国的互联网与国际联网，这个体制是基本确定下来了。在这个多环节当中，全国互联网不是一个，不是中国电信办的China.net一个。它是目前最大的一个，同时还有原电子工业部主管的、吉通公司主办的中国金桥网，另外还有北京大学所在教育部主管的教育与科研网，第四个是由国家科委主管的科技网，所以中国一共有四个网。最近，以新成立的宽带为基础的中国网通很可能会成为中国第五个互联网。总之，在中国多网并存的框架已经确定了。同时，有了这四五个全国互联网，中国还有一个政策是大量发展接入网络的服务，这跟最近讨论的ISP（互联网服务提供商）和ICP（互联网内容提供商）有重要的关系，都是在这个环节里发生的，这是中国已经定下的体制。另外中国政府已经颁布了怎么来从事整个网络行为的规范，颁布了若干项法规，对互联网所涉及的信息安全、社会稳定和道德等诸多问题都做了规定，公安部还专门做了对互联网的规定，接通国际社会，这是对中国长期的中央体制非常重大的挑战。但是，我们的社会在适应这个变化，所有上网的人都可以看到，都可以跟国际联网，这个体制已经确定。最后，特别是今年夏季，高科技、互联网的投资机制引起了社会的高度重视、政府的高度重视，政府已经把包括引进风险创业基金、资本市场适应高科技都提上了政府决策的日程。

但是，所有这些准备现在看来远远不够，远远无法适应互联网经济的发展。这里突出的是两个问题：一个问题是互联网有很多新的经济行为，它会带来新的互相的影响，包括在美国、欧洲，关于互联网有大量的讨论，这种新的技术手段在给社会带来利益的同时，还会带来很多负面的东西，到底怎么平衡，怎么能够存利去弊，对中国社会也是一个非常复杂的挑战。这是互联网经济要解决的一方面的问题。第二方面的问题是，互联网经济作为一种新的通信手段和交易手段、新的平台、新的基础设施，它会对传统的产业带来竞争的压力，它跟原来的既得利益集团（任何产业部门存在一段时间，它都有它的既得利益）会形成冲突。这个冲突如果没有一个好的体制来解决，那么新的东西就不容易发展起来。这里头存在着两种危险，新的技术可能被新的既得利益集团滥用，也可能受到传统的既得利益集团的压制，而不能够把它内在的潜力充分地发挥出来。我的看法是我们的互联网经济同时要面对这两类问题，更加复杂的是这两类问题会交织在一起。由于互联网经济带来新的问题，同时它触动原来的既得利益，那么传统的既得利益者就会以社会利益、国家利益、国家安全等种种这类名义，达到抑制竞争、抑制新技术、抑制新的生产方式发展的目的，这对社会的长远发展是非常不利的。

所以我今天重点想谈谈对这个问题的看法，我不想讨论抽象的道理，因为我面前就摆着一些活生生的案例。这一案例很著名，国内、国外都做了报道，就是福州IP电话事件。这件事起因很简单，1997年大概9月时福州一对兄弟利用网络提供收费的IP电话服务。从这里可以看到中国人有时反应很快，因为IP电话的技术真正商业化是1995年，第一个软件好像是以色列商人提供的。我1994年在美国念书时，大学里学生已经开始玩IP电话了，但那IP电话几乎没有办法听清楚，因为它的音质和网络的回音等问题都解决不了。1995年第一款以色列的软件上去以后，IP电话在境外发展很快。福州有两个姓陈的兄弟，他们在经营其他商业的时候想出一个促销的办法，客户在店里购买商品超过一定的数额，就奖励打5分钟免费网络电话。他们通过163租了一条线，交了电话费和上网费，同时利用网络传输声音，声音压缩成数据，数据打包在网络上传输，非常便宜，既可以打国内长途也可以打国际长途。相应地，这种情况当时在很多地方都有发生，如浙江省的青田县，那是一个华侨很多的地方，据说当地邮电部门的长途电话费由于IP电话减少了一半，结果民间对网络电话的利用就引起了邮电部门的高度不满。福州陈氏兄弟所在的马尾区，区邮电局就到公安局告陈氏兄弟，认为他们非法经营电信业务，而电信业务只有邮电部门才能独家经营。公安部门请示了省公安厅，搜查了陈氏兄弟的营业场所，没收了设备，扣押了人员，然后分别交了5万元人民币才把人放回去。陈氏兄弟请了律师上诉，马尾区的法庭开庭做出了一个行政裁决，这是一个区的法院做出的一个行政裁决，认为邮电部门和公安局有道理，因为陈氏兄弟没有经过国家的批准就开始经营电信业务。

陈氏兄弟对这个裁决不服，上诉到福州市中级人民法院，1997年12月，中级法院做了中国法律史上第一场非常有意思的裁决。由于公安部门的起诉人说IP电话“是一种新类型的犯罪”，法官为了搞清楚这种“新类型的犯罪”请了三位专家，在法庭讲解什么叫IP电话，这次开庭是公开进行的，引起了很大的轰动。三位专家在福州市的法庭上讲解什么是IP电话，讲解IP电话与传统的电信业务有什么不同。讲解的结果是，福州中级人民法院做出裁定，认为陈氏兄弟经营的IP电话不是传统的电信业务，因此没有办法照搬《刑法》中的“非法经营罪”，马尾区法院的裁定被打回重审。因为《刑法》规定的非法经营罪是经营法律和法规明确规定由国家专营的商业活动，而陈氏兄弟经营的是网络电话，网络电话是数据的传送，不是传统的语音模拟。而且由于是打包传送，它可以利用同一基础设施，在同一时间里发送很多这样的包，所以它的价格低于传统的电话服务价格就是正常的。法官就做出了裁定，认为马尾区法院的裁决是错误的，发回重新审理。区法院又审了6个月以后，拿出与6个月以前同样的结论，认为陈氏还是犯了非法经营罪。陈氏兄弟不服，又告到了中级法院。福州中级法院的第二次裁决援引了《宪法》和《法院法》，第一级法院和中级法院做的裁决区法院必须遵守，必须按照裁决的内容再去审理，所以马尾区拒绝中级法院的裁决是错误的。因此中级人民法院又做了一个裁定，撤销马尾区的第二次裁决，再将此案发回马尾区法院做审理。

《南方周末》追踪报道了这次案件的整个过程，每次开庭记者报道现场的各种对话，我认为没有任何事情比这种案例更能帮助我们理解互联网在中国发展所需要的条件了。这里面的中心问题就是：“经营网络电话是否非法，网络电话是不是属于规定了只准邮电部门专营的长途通信和国家通信业。”这里有两个意见：一方意见说所有电话只要完成通话功能就是电信业，电信业的分类在他看来以通达的地点来分类，国家之间就叫国际长途，国内不同地区之间就叫国内长途，然后就是本地电话，所以只要完成了通话都是电话，都属于国家规定只能由邮电部门经营的业务。那么福州中级法院法官的论据是什么呢？他说IP电话是网络的活动，而互联网网络是1993年国务院明令向社会开放的业务，允许社会经营。当然这个开放经营我后边还要讲到，是有条件的。这个条件就是你要注册，要经过审批，然后还要有许可。陈氏兄弟拿到的是一个瀛海威代理的销售，他们本身没有直接去申请执照，因此他们是违规的。但是福建中级法院认为，违规并不是非法经营，陈氏兄弟只是从事了可以由社会经营的业务而没有办必要的手续，因此公安部门搜查场所、没收设备、扣留人员、提取罚款都是没有根据的。

我们看到两方争论的焦点是怎样来看IP电话。要弄懂整个案例还比较复杂，网上有这个网站，所有有关它的故事都在里面。互联网就有这个好处，谁感兴趣都可能通过它去查，包括第一次裁决、第二次裁决、记者的报道、正方的意见、反方的意见，还有信息产业部的高级官员在福州中级人民法院做裁决的当天发表的措辞非常严厉的声明，表示要严加打击非法经营。中国产业部门的工作人员好像都是公安部的工作人员一样，用词、习惯都是严厉打击。但要弄清楚这个问题首先要搞清以下几个问题：第一要弄清楚什么是IP电话，它跟传统电话的技术特征、业务特征有什么不一样。陈氏兄弟说，他们经营IP电话未损害任何人的利益，无论是使用者还是经营者都按照规定付了费，至于网络电话费用便宜那是网络电话本身的性质决定的。在美国的网络电话无论长途还是短途都是5.6美分一分钟，最近包括国内中关村及黑市上卖的IP电话卡，只需10美分或0.8元人民币就可打国际长途。它的原因就在于它是IP，不是传统的电话。福州法官有一个很有意思的比喻：说传统电话业务就是把这条路包下来，只准走这辆车；IP电话是在这条公路上可以不断地走车，同一条公路它分担的业务流量要大得多，它的价格也就更便宜。但重要的是IP电话确实是把电话费付了，上网费、网关服务费等都付了，它的赢利是靠规定了一个国际长途的不同价格，报道是6～9元人民币，而当时中国打美国的长途是18～20元人民币。浙江省青田的案例也很有意思，邮电局告当地经营IP电话的人牟取暴利邮电局收费比别人贵很多，却控告别人牟取暴利。福州起诉方的措辞很严厉，如“严重损害国家和邮电企业的利益，扰乱电信市场秩序，给国家安全带来严重的威胁”。法庭辩论时，辩护方的律师说：“IP电话有可能危害国家的安全，如果你抱着危害国家安全的目的来打IP电话。但是这跟打传统电话是一样，传统电话也可以危害国家的安全，而并不是因为是IP电话就特别危害国家安全。”因此，从这两个案件里我们可以仔细来看，这里面两个文件必须搞清楚，一个是什么叫作开放经营的9项业务，第二个是什么叫作电信业务，以及《刑法》规定的非法经营罪。在中国好像官员讲的话都是法律，这是没有道理的。中国的法律有几个层次：全国人大常委会制定和颁布的叫做法律，这是最高一层；第二层是国务院，必须以总理令的形式向全社会发布，这叫行政法规；第三层是省、市、自治区人民政府颁布的，叫做地方性法规；第四层才是部委和地方政府颁布的，叫行政规章，一共四个层次。

这里的原则是：下一层颁布的东西不能跟上一层次的原则抵触。信息产业部在成立以后于1998年又发了一份文件，即773号文件，其中专门讲到一条：“我国的网络，即互联网上暂不开办电话业务。”此文件宣布时正好是福州案审理的过程当中，福州法官的回应是：“我们判的是1997年的事情，当时并没有1998年的法，现在的法不能追溯过去。”这也是中国的法制非常薄弱的方面，新通过的法就能管以前的事情，其实以前没这个法你怎么能管呢？第二条我是看《南方周末》一位读者的来信，信中说：“信息产业部1998年发的文，它连行政性的规章都够不上。”因为第一，行政性的规章的起名必须叫规章、实施方案、章程等等，773号文件名字是叫通知。同时，它没有向社会发布，只是发布给它的下属机构：电信局、中国联通公司，抄报了科学院和科技部，换句话说别人是没法知道的，因此读者说它连法规和规章都够不上。这也是福州判决的一个非常重要的根据。所以说，现在关于网络经济还没有法律，目前最高级别是国务院的行政性法规。第一部行政性法规是1993年55号文，当时是国务院总理签发的，这个发布里讲到有9项业务是对社会开放，不一定要邮电部门专营。当然我后边要提到，其他部门开放是有条件的。第二部就是更早以前1990年国务院的法令，它明确指出电信业务由邮电部门、由国家统一经营，不是什么人都可以经营的。现在焦点就在于，怎么来讨论这件事情。我想法学家一定有很多意见，而我作为一个不是太懂法律的经济学家，觉得这里恰恰给予我们一个提示：新技术发展会带来原来规范里没有的东西。我给福州的法官写过一封信，我说如果IP电话不是1993年国务院令准备开放的经营业务，你怎么判，你怎么下这个裁定？因为法官裁定的逻辑是，IP电话不是电信业务，而是国务院允许开放的业务。我的问题是什么呢？新技术总会带来一些过去所有法律、法规、规章里都没有提到过的业务，它出来了怎么办？我觉得这是我们在互联网上要讨论的问题。我们刚才讲的数字很枯燥，回到行为上都很麻烦，比如说在网上做交易，最近通用电气在上海卖网机，它可以无线接入互联网，然后它与证券公司结合起来就可炒股，这个行为到底合法不合法，非常复杂。因为证券有一套规制，证券的规制只准你在证券交易营业部进行交易，现在把交易场所移走，变到所谓网络里来进行，这个行为是过去的文件、章程、法规里从未提到过的，也不可能提到。我刚才讲到1995年以色列软件出来以后才有IP电话，你不能要求1993年国务院制定文件时就完全超前地想到未来的一切技术可能，这才是福州案例真正值得关注的东西。在现成辩论里有一个非常有意思的问题，陈氏兄弟的辩护律师说：“他们没有危害社会。”一位邮电局的某科长问：“谁可以决定他没有危害社会？”律师便问：“那么是由你决定的吗？”那个科长就没有话了，他可能原来想是可以由他来决定的，但是这话不能讲出来。这里回到我的问题，如果一项新的业务来到这个世界上，怎么来裁定它对社会的利弊，因为你要规范它就是要存利去弊，任何新的业务、新的技术都可能有两面的结果。互联网带来更多信息，你可以去查论文，也可以去检索色情的东西。它给两方面都提供方便，你怎么去判断？因此我觉得福州的案例是非常重要的关于互联网经济创新的案例。我希望法学家、经济学家、社会学家都来参加这个讨论。普通的商人要参加这个讨论，我后面也要讲到。我对商人的行为也有一些批评，你不要光去跟政府、官员搞好关系，还要关心这个社会的一般性的架构，没有一般性的架构，商业是做不大的。所以IP电话，在我看来，福州的案例提出了一个非常重要的问题：一项新的技术怎样才能转化为社会大众的福祉？

我正在写一篇论文，叫“向陈氏兄弟致敬”，为什么呢？因为所谓高科技要被产业化，一定要有这样的人，他不管那么多，就是要把这个东西变成一种赚钱的手段，没有这种听起来很卑微的动机，高科技永远就很高，它不会跟普通人的生活发生联系。我们现在从高层领导一直到社会高技术层都有一种误解，认为高科技就是技术本身。技术本身是人的行为，人要在法律框架、行为框架、游戏规则里来决定他的行为，然后才会有结果。福州的案例对我们研究互联网在中国怎么发展非常重要，而我的论据后面会讲到，1993年国务院的55号文件讲到的9项开放技术，确实就是不包括互联网技术，不包括互联网，当时还没有互联网。由于陈氏兄弟案例的冲击，根据我的判断，中国的IP电话会提前走向市场。信息产业部是在这个案例发生以后，1999年4月份下达的文件，允许中国电信、吉通、中国联通三家公司进行IP电话的实验，实验期是半年。目前我搜集的资料表明，这三家公司IP电话业务现在已经形成每个月1亿元人民币的收入，其中做得最好的可能是吉通公司的吉通卡，声音、服务都非常好，这1个亿占目前我们整个电信营收的多少呢？今年上半年我看了统计，大概每个月电信收入为200多亿元人民币，就是占0.5%，但是IP电话的低成本，特别对长途有很多估计在内。我想讲什么呢？如果没有陈氏兄弟，如果没有福州的姓许的法官，没有新闻的报道，我认为中国的IP电话还得拖。因为它恰恰与传统电话之间有利益冲突，它比传统电话便宜。我们的社会有一个非常有意思的倾向，就是非常痛恨便宜的东西。它认为便宜的东西是不好的，我们很多政府部门去管价格，通货膨胀时去管高的价格，通货紧缩时去管低的价格，它去设一个最低价，你不能卖得比它便宜，卖得比它便宜它说你是不正当手段、是牟取暴利，这是一个非常有趣的论据。但是在商业活动中，便宜的东西就是杀伤力非常大，因为消费者对于同样的质量就是喜欢便宜的东西。因此一个更便宜的、功能上可以替代的业务出来以后，会对传统的电信业务构成很大的挑战。传统的电信业务，它的投资已经放进去了，成本已经在里头了，它的经营模式已经形成了，它要进一步紧缩成本的压力是非常大、非常难的，因此它势必倾向于用非经济的手段把这个新产生的竞争对手杀死，来保护原来的既得利益。这个问题对于经济增长可不是小事情。互联网经济，包括我们讲的IP电话，我们说将来有100亿美元，但它在行为上会产生极大的冲击波，会对我们原来的文化、教育产生冲击，会得罪很多既得利益集团。我们的社会要做一个权衡，是让传统的既得利益压制住新的可能性，还是构筑法律框架，使新的东西比较健康、平稳地成长起来，从这个角度思考福州的案例是非常有价值的。

最近，比福州案例影响还要大的是在8月份开始的，中国信息产业部的高级官员，从部长到司长，都讲ISP和ICP在中国属于不开放的领域，外资不能够进入、不能够投资、不能够参与经营。在会见英国《金融时报》记者时，官员们第一次提出这个规定，同样的话，吴基传部长在国内的新闻发布会上又谈了一次。第二天，有名的刚刚上市成功的China.com股价就下挫30%，香港原来很多准备参与内地投资的企业，这些上市公司的股价也下跌，引起了整个产业界很大的动荡。上海财富论坛开幕第一场就讨论信息产业，吴部长又重申这个立场，说ISP和ICP都是不准开放的。后面据《南华早报》的报道，信息产业部电信管理司的司长张春江后来又发表谈话，他的谈话有三个意思，就是中国政府从来没有讲这个领域可以开放，谁进来谁自己负责任，承担后果。这句话的分量是非常重的，因此前不久中国在处理中国联通的“中中外”融资模式上已经引起了世界上很大的反响。所谓“中中外”，已经成为中国现在所有元首出国必定要谈的一个问题，因为好多国家的电信公司已经进入到中国联通，进入的模式是由外国公司和中国公司先成立一个合营公司，由这家合营公司再以一种服务协定的方式，加入到中国联通的投资活动当中来，尽管还没有直接营运，只是签了服务协定，但是资本进来了，这个模式叫作“中中外”。但是你站在中国电信的角度看，可以说是一家中国和外国的公司进来，外国的公司藏在后头。2000年开始也是信息产业部首先发文件、发表讲话，认为“中中外”是非法的，然后中国政府就开始清理“中中外”案例，做出了从几月几日起，所有投资的回报停止，已经投资在联通的资本加15%拿走。我所知道的9家里面，大概有5家是非常强硬的，因为当时也有批件，也有政府高级领导人员的讲话，而且是在联通最困难的时代它进来的，现在你加15%叫我走是没有道理的。这些公司已经聘了律师，准备司法解决，这也会成为中国电信业中一个很大的案例。所以张司长这句话使得产业界很多人想起这个案例，因为它说明外资已经进来了，我后边还要讲到，在这个阶段如果没有外资进来，中国的ISP和ICP要发展，要走很长的路，对中国发展互联网经济是不合算的。事实上，企业界已经表明了自己的态度，新浪总裁王志东的讲话新闻界已经谈了，他说他不愿意让他的股权，但是没有办法。互联网大量的投资，在一个看得到的时间内不会有利润回报，这一点我们后边要讨论到，互联网对规模经济非常敏感，你不跨过临界点，不可能有回报。而在达到临界点之前，现在看来各种策略中还是免费的策略最好。因为免费可以吸收大量的人先成为你的客户，然后才有潜在广告市场，才可能有潜在电子商务的前景。但是从现在起到跨过临界点，资金从什么地方来？王志东曾经在中国科学院系统申请了一笔国家技术改造贷款，1400万人民币，这一笔钱要到国家计划委员会去批，据王志东发表的谈话，计划委员会审批的官员说：“搞软件怎么要这么多钱？”到现在这笔钱还没下来。王志东怎么办，这么多客户要进来，设备、投资、软件、人才，他也不愿意出让股权，因为外资进来是让股的，股本的投资可不是我们所讲的低成本扩张，他要分享未来的所有利润，如果看好自己的业务，创业人不到万不得已不愿意走这一步，但有什么办法呢？银行贷款不可能，因为你没有资产可以抵押，中国银行、商业银行现在必须有资产抵押，网络公司拿什么抵押，他主要是人、软件，主要是对客户的影响，这些东西怎么抵押？技改的贷款拿不到，怎么办，他只好去走股权融资的办法。确实有外资看好，包括早期的风险创业资本在北京的活动人员，他们利用发达国家的经验，对你的东西更早敏感，否则人家怎么敢投资呢？包括China.com，看它的招股书，讲得清清楚楚，本公司在看得到的未来是不会赢利的，既然如此，人家为什么往里放钱，为什么往里投资，他就是看到这个东西有很大的潜力。而我们信息产业部的官员这一番话，所有都叫停，使得政策空间模糊了一片。张司长第一句话是说，过去不准你来，谁来谁负责任。这个责任会有多大呢？人们会想到联通、会想到“中中外”，我相信现在外资对中国政府这个信任还有，你不会太胡来，但是很可能给你加15%要你走人，而且现在这15%从哪里来，作为经济学家我想不出这个解。新浪拿什么去归还它原来的几笔投资，它哪有这个现金？中国政府出吗？信息产业部出吗？吴部长出吗？张司长出吗？他不出，但是他说，“不行”，这是第一句话。第二句话，张司长讲，“将来网络经济是要逐步开放”，过去是不行的，将来是要开放，但现在怎么办？我从《南华早报》看到的消息讲，他说现在欢迎你们到信息产业部来谈。这件事情我看是一个经典案例。因为这是个案例，还没有变成官司，还没有网站可以查，我就去看所有的有关文件，我把这些文件在这里列一列。信息产业部的官员论据是什么呢？说国务院1993年关于电信业开放经营的规定只是把九大业务向国有和集体经济开放，其中不包括外资。但是从我了解的情况看，1996年以来国务院就互联网一共有三个文件，这些文件中所规定的从事计算机网络业务的条件与1993年的有很大的不同。第一个是国务院195号文件，它后来经过修改变成了1997年国务院总理218号令，这份文件确定了网络服务分级管理的体制，同时明文规定“在中华人民共和国依法设立的企业法人和事业法人”都可以向客户提供接入网服务，没有所有制歧视。

第二份文件即国务院218号令，主要是为了解决第一份文件的实施过程中所出现的问题。当时的邮电部在落实第一份文件时，试图把他们的China.net变成中国唯一的接入网。这直接侵害了其他经营接入网的国家部委的利益，并导致了218号令的出台。218号令明确了中国有四个接入网，并且成立了跨部委的国务院信息领导小组，专门负责管理互联网的有关政策，实际上剥夺了邮电部在这方面的垄断权力，需要强调的是，这个文件对什么样的主体可以参与网络服务所做的规定与第一个文件是一样的。

第三份文件是国务院1998年3月公布的《计算机信息网络国际管理暂行规定的实施办法》，规定国家鼓励公平竞争，并没提到限制外资。所以，国务院关于互联网的三部法规在不限制外资这一点上是一致的。

真正引起混乱的是另外三份文件，它们是邮电部的493号文件、邮电部政策法规司的文件以及信息产业部1998年733号文件，它们规定了互联网服务视同1993年提出的向社会开放的服务项目，即必须符合所有制的限制。这次吴部长的谈话引起的冲击就是根据这三份文件来的。但是，邮电部的493号文件只是针对利用国际联网从事网络服务的企业，而且它做出的规定也不允许与国务院195号文件不一致。邮电部的法规司文件是专门关于China.net的，提法是中国多媒体网，是规范China.net行为的，也不能规范全部互联网的行为。1998年的733号文件我们前面已经分析过了。根据这些我个人得到的判断是，所谓不准外资进入ISP和ICP没有法律根据。我想对这件事最好进行正式的司法审查，看它是否合乎法律规定。

那么整个案例的经济意义何在呢？互联网是在1995年才广泛发展起来的，怎么能用1993年的法规来约束呢？而且对所有制做出限制，既不符合我国目前经济发展的现状，而且也与宪法规定的其他所有制是国民经济的重要组成部分相抵触。接入服务不是基础设施，不涉及所谓国家的命脉，而且基础设施我们实际上也已经开放了，那么为什么ISP和ICP却阻力重重呢？还是让我们看看美国市场上互联网的融资情况吧。就在我们为是否引入外资争论不休的同时，截至1999年9月份，一共有192个与互联网有关的企业在美国上市，融资总额达到140亿美元，其中包括China.com。China.com在美国的融资向我们指出了一条路线，即如何在中国这样起点低的国家发展有效的互联网经济，怎样筹集发展所需要的资金。美国在线的主席为了对China.com融资、了解中国对发展互联网的态度，专门来中国访问。据参与会见的人士讲，会见时中国总理的回答是“我来接你了”，这就是中国政府的态度。最后，美国在线完成了对China.com的融资，China.com在美国顺利上市，整个融资将近1亿美元。互联网定价方式是对你的收入和成长率进行定价。China.com按2000年预期的收入定了34倍的价，我认为这是一件好事情。当然，这种定价方式有可能形成泡沫，但是泡沫并不总是坏事，从西方历史上看当年的航海、远征，很大程度上离不开泡沫的推动，否则钱从哪儿来呢？这就是说，信息不对称所带来的资金集中可能把新的技术变成新的现实中的产业。如果都要像我国商业银行所要求的那样，一定要有财产抵押，一定要有过去3年的赢利，那么对于短期内看不到赢利的互联网从哪里获得资源呢？就在China.com完成融资的背景下，信息产业部的官员也不发文件，也没有制定法规，而是与记者谈话反对向国外融资。3月份人代会通过的宪法说我们是一个法治的国家，做商业的人怎么能根据某位官员向记者的谈话确定自己的策略呢，我们怎么会有这样的环境呢？如果真有什么道理，你可以制定文件、行政法规，你可以说嘛！就算你制定了文件也不能与国务院的法规相抵触，现在关于互联网的国务院法规都没有讲禁止外资，信息产业部的官员就可以这么来宣布吗？社会是如何形成这样大的权力，导致权力在一些部门、一些人身上集中，使得信息产业部某位官员的讲话可以把整个产业搞得人仰马翻？现在我们的互联网不缺人才、不缺市场，就缺资金。世贸组织就要签约了，在这个当口如果能拿到钱，互联网也许很快就发展起来。但我要问的是，中国人大量的精力放到哪里？硅谷的人可以专心致志地想技术上的问题，我们还很不行，还有各个方面的干扰。应该问一问发展互联网也好、发展新经济也好，关键的条件到底是什么。在我看来就是制度条件、法制条件，特别是这种新兴经济的发展带有很强的不确定性，如果没有一个稳定的预期，没有一个可靠的清楚的法律保障行为，中国互联网的发展会非常困难。

这两个案例还相对简单，只是和通信、外资有关，互联网继续发展就要跟金融、媒体、娱乐和教育结合，它所带来的问题将会更复杂。我想问的第一个问题是，我们的社会到底有没有做好迎接网络经济的准备？我想问的第二个问题是，为什么中国电信可以上市，而中国联通的融资就有如此大的风波，这里面是不是有什么不公平的东西，是否有传统的既得利益在影响这个事业？为什么基础设施可以进入，而ISP就不能进入呢？ISP是非常难做的业务，由于垄断定价太高，还没有形成规模，这时让外资进入到底会怎样损害国家的利益和安全呢，我不懂。至于内容提供等方面，都可以管理，这与内资外资无关。我希望我们碰到了发展中国互联网的关键问题，这个问题叫作法制。中国经济到了这个场面和规模，仅靠政策是不够的，需要有清楚的规则和远景，才能做决策。这样固有的做法显然是不适用的，事实上互联网本身很难就传统的思维模式和管理手段去管理，必须适应这种新生事物的新特点。所以说，法制是非常重要的。而法制中程序的合理性处于极为核心的位置，谁来决定一件事情是否合法，要由一个程序来解决，我们对于程序的合理性、权威性、合法性关注得不够。一个官员说的话就起到了法律的作用，这是很不正常的现象。应该明确，官员说的话也要以法律为根据，法律是经程序出来；而且对法制国家来说，官员本身也是要被法管制的，我们的行政官员离这一要求还有很大的距离。

这里对商人也有一个批评，很多商人对普遍性的东西不感兴趣，总是热衷于与官员搞关系。这实际上是给别人的进入设置障碍，这是与法制精神的普遍性原则相违背的。我们的法制还不可能达到美国的水平，但我们应追求普遍性原则，即商业领域要么对大家都开放，要么对大家都封闭。如果商人世界里奉行的是另一种原则，都想寻找特殊解，大家使出各种办法搞个别关系，普遍性原则处在一个低的水平，那么互联网发展不起来，顶多作为一种点缀。实际上，这种法制的原则不但适用于今天所谈到的高科技，也适用于中科技、低科技，适用于经济生活的方方面面。中国的市场经济发展到今天，如果没有法制原则、没有普遍性原则、没有整个社会，包括立法人员、商业界，达成的最低限度的普遍共识，那么进一步的发展很难。我希望无论是中国人还是外国人，如果看好这个市场就要对市场规则的形成做一点贡献，对合乎市场经济规则的法制建设做一点贡献。

[1]本书创作于2006年10月。

[2]TD-SCDMA是Time Division-Synchronous Code Division Multiple Access（时分-同步码分多址）的简称，是中国提出的第三代移动通信标准（3G）。

[3]本文创作于2002年6月。

[4]本文创作于2005年3月。

[5]本文创作于2005年9月。

[6]本文创作于2006年4月。

[7]本文创作于2005年。

[8]本文发表于2003年4月，与发表时略有改动。

[9]本文发表于2010年3月，发表时略有修改。

04
对民营开放才是关键

感谢陈氏兄弟[1]
——对福州私营IP电话案的评论

无论如何，IP电话在中国的发展史上将记录“陈氏兄弟”的名字。说起来，陈氏兄弟不过是福州市马尾区经营网吧的小个体户。谁也不曾料到，这对兄弟在1997年9月间向市场提出收费IP电话服务之后，先是人员和财产被扣，官司缠身，被所在区公安分局诉为“新类型犯罪”，并被一审法院裁定罪名成立；后经福州中级人民法院否定性的“行政裁决”和《南方周末》等媒体的连续追踪报道，成为声震海内外的名人。普通人一不小心“创造”历史的事情，赶上了，想跑也成为不可能。在中国加入世贸组织在即、电信和其他国家垄断行业对国内民营经济开放提上日程的时候，重新看看陈氏兄弟的故事，当有新鲜的价值。

这件事的起因看来再简单不过。陈氏兄弟在经营他们的网吧时发现，刚刚成熟的IP电话技术可以成为生财之道。开始的时候，他们把IP电话当作促销手段：客户在店里消费超过一定数额，奖励免费网络电话若干分钟。由于市场反应超乎寻常，促销手段升级为主营。两兄弟通过163租了一条线，按规定交纳电话费和上网费，同时利用网络传输语音，既可以打国内长途也可以打国际长途，非常便宜（国际长途每分钟收费4.8元，不到当时中国电信国际长途资标准每分钟18元的27%，且与一年半以后中国信息产业部规定的实验IP电话的国际收费标准相同）。

查一查IP大事年表，中国人真的不算太落后。美国是1990年才使原来用于国防和科研的互联网商业化的。大约1993～1994年间，我当时还在加州大学洛杉矶分校读书，一次在同学那里，看到过IP电话的雏形：电脑装一个麦克耳机，通过一套软件就可以上网通话。但是，当时IP电话还是学生宿舍里的玩意儿，语音质量差、网络回声大，尤其是通话的间隔时滞，难以让人接受。全球第一款商业化的网络电话软件，据说是一家以色列公司开发的，面世的时间应该是1995年下半年。仅仅两年以后，陈氏兄弟在中国福州就把这套“高科技”变成“为顾客创造价值”的赚钱工具。从哪个角度看，陈氏兄弟也应该算是中国IP电话市场的先行者了吧？

先行者，没有好下场。陈氏兄弟居然成了马尾区邮电局长途电信业务的市场竞争者。你想想，不到27%的价格，即便语音音质稍差，服务尚不正规（在网吧里打国际长途），市场上怎么会没有人跃跃欲试？但是，到陈氏兄弟那里打IP电话的多了，使用邮局长途电信服务的岂不就少了？更何况一个个体户怎么可以染指只有国家才可以经营的电信业务？于是，一系列打击行动接踵而来。根据《南方周末》的报道，1998年1月7日，得到马尾区邮电局举报的区公安分局所属刑警大队，以“涉嫌非法经营电信”为由传唤陈氏兄弟，并于1月9日、24日两次“暂扣”陈氏兄弟人民币5万元和电脑一台。陈氏兄弟由保证人担保后予以取保候审。此后长达5个月，马尾公安局再没有搭理他们，也没有退还“暂扣”财物。同年5月20日，陈氏兄弟委托他们在网上认识的律师杨新华向马尾区法院呈递诉状，状告马尾区公安分局。他们认为自己的行为并未违反《刑法》的规定，因为《刑法》中并没有“非法经营电信”的罪名，被告以此为罪名传唤原告，显属滥用职权；被告在没有任何法律依据的情况下扣押原告款项5万元的行政强制措施是非法的，对因此而造成的经济损失，负有不可推卸的赔偿责任。[2]

但是，马尾公安分局辩称“该案是新类型犯罪，案情复杂，目前侦查尚未终结，请求依法裁定驳回原告起诉”。7月20日，马尾区法院做出一审裁定：马尾区公安分局依法行使刑事侦查职能，不属行政诉讼审查范畴，驳回陈氏兄弟起诉。陈氏兄弟立即向福州市中级人民法院提起上诉。是年11月11日，福州中级人民法院二审开庭。可圈可点的是，鉴于马尾公安分局坚持“新类型犯罪”的观点，本案审判长许永东法官提出由上诉人、被上诉人和法庭各邀请网络专家出庭作证，说明网络电话的原理和传统电信业务的区别，以及对科技和社会进步的意义，以便给法院判案提供有效的参考。[3]

而后，便是被媒体广泛报道的三路网络专家在福州中级人民法院庭审作证，堂堂法庭因此变成了互联网知识的普及课堂。这也构成陈氏兄弟值得感谢的第一个根据：包含经济利益之争的案例常常成为向大众普及新技术知识的绝好教材。1999年1月20日，福州市中级人民法院对本案做出长达7000字的终审裁定：马尾公安分局不能证明IP电话属法律、行政法规规定由电信部门统一经营的长途通信和国际通信业务；该局将依法应由行政程序处理的事项和相对人作为“犯罪嫌疑”，却无法提供相应证据；一审法院裁定驳回原告的起诉，属适用法律不当；裁定本案发回福州市马尾区法院重审。[4]

福州法院的裁定于当天公布。也就在同一天，信息产业部电信管理局官员在京约见《人民邮电》报记者，声明：针对近来部分城市出现的未经许可经营IP电话或利用租用专线经营国际电信业务等现象，电信行业管理部门将会同国家有关部门予以严厉打击。随后，信息产业部电信管理局市场管理处官员在接受《中国日报》采访时表示，“法庭应该留意到本部在1998年9月18日发出的文件中指明，中国目前不打算开放网际网络电话与传真等通信业务”，私营IP电话服务，“显然损害到国家的利益”。[5]读者一定注意到，一个地方法院与一个主管部门行政官员如此公开地表达他们南辕北辙的意见，可并不是中国国情里固有的现象。对此，《南方周末》的一位评论人评论道：“IP之争更多是一种法制观念之争。”[6]

这也是我认为陈氏兄弟第二个值得感谢之处：提供了难得的法制教材。这里至少有两个要点不可放过：第一，信产部行政官员所谓“未经许可经营IP电话……将……予以严厉打击”，究竟法律根据何在？第二，信产部1998年9月18日发布的“文件”，对陈氏兄弟1997年9月的行为究竟有没有“倒追”的权力？其实，福州中级法院的行政裁决书已经表达得十分清楚。第一，IP电话并没有被我国法律或行政法规清楚界定为必须由国家电信部门统一经营的长途通信和国际通信业务。国务院在1990年、1993年关于电信业的管制文件中，没有也不可能提出关于IP电话的经营规范。这是因为，在1995年之前中国还没有商业性的互联网业务包括网络电话业务。虽然在理论上可以“立法超前”，但在事实上，无论我国的人大还是国务院，都没有就IP电话问题通过任何法律或行政法规的条款，因此，信产部官员“未经许可经营IP电话将予以严厉打击”本身，就表明他们远离“依法行政”的准则。第二，信产部1998年9月“下达”的文件，在时间上晚于陈氏兄弟案近一年，因此即便是法律，也没有“倒追”一年前行为合法非法的权力。更何况，信产部的这份“文件”并没有对社会公布，而是下发给中国电信、各地邮电局并抄送联通公司的行政通知，连“行政规章”的资格都够不上（行政规章必须以人大通过的法律或国务院发布的行政法规为基础，经国务院法制办审查，以部长令的形式向社会公布）。信产部的官员警告“法庭应该留意”这样一份没有法律地位的内部文件，看来遵循的准则不是“依法行政”，而是“以行政（权力）司法”。讲来讲去，还是“谁官大，谁的表就准”。

陈氏兄弟的案子并没有完。《中国青年报》一位追踪本案的记者朋友告诉我，福州中级人民法院的裁定下达后，马尾区法院又审了6个月，结果拿出的结论与一审相同，还是认定陈氏兄弟犯了非法经营电信罪。1999年末，福州中级法院第二次裁决援引了《法院法》，再次撤销马尾区法院的第二次裁决，将本案发回马尾区法院再做审理。我问陈氏兄弟如何了，记者说还是官司缠身，“暂扣”钱物还在区公安分局。本文截稿已经是2000年5月，还没有听到陈氏兄弟案的最后结果。呜呼哀哉！我们不妨从一个个体户的财务角度来想一想：5万元人民币加一台电脑（差不多就是陈氏兄弟的全部本钱了吧），外加两年时间缠在官司里不能正常做生意，这就是陈氏兄弟作为IP电话市场先行者获得的回报？我的看法，与其空话连篇地高喊“高科技产业化”或“创新工程”，不如就着陈氏兄弟的实例，系统讨论一下企业家才能、创新、法治和经济增长的关系。陈氏兄弟案最有价值之处，莫过于此了吧。

和我的学生们几次三番讨论本案例，我们的结论有三。首先，离开企业家对市场潜在赢利机会的敏感，任何“高科技”都不能转化为所谓“产业”。关于企业家的特质，人们比较熟悉的是熊彼特的概括：创新。但是奈特的定义又怎么可以忽视？奈特讲过，企业家最重要的特质是对市场潜在赢利机会的敏感。我的理解，对市场潜在赢利机会的敏感应该高于一般意义上的创新才对。这是因为，强调创新并不一定注重经济效果，而对市场潜在赢利机会的敏感，看重的就是对技术、原料、工艺和商业组织的营利性应用。这里所谓营利性应用，必要条件就是考虑市场上有人愿意出价来买，而充分条件则是顾客的出价，至少高于商家的成本。

为此，仅仅一般性地“重视顾客需要”远远不够。商家必须精心地研究，顾客在给定的收入约束下，如何愿意为特定的产品和服务付费，以及愿意付费的水平。换言之，这里的中心词是比价：林林总总的产品和服务，相对的质量价格比。有人或许认为，人们的收入水平提高之后，似乎对价格就不那么在乎了。这种想法当然完全反了。收入水平越高，必需品消费的比例越低，人们买东西（服务）就越挑剔，对比价就越敏感。这是因为，越来越多的消费部分不是必需的，因此，多消费什么，少消费什么，更“跟着消费者的感觉走”。像打电话、看电视、听音乐、上网这等好事，都没有非为不可的道理。觉得值，多受用一点；不值，就是没有也无妨。巴泽尔讨论质量考核的著名论文，开篇第一句说“人们总是购买物有所值之物”。联系1962年我母亲把建国后的几乎全部家庭积蓄，都花费在“高价食品”上为孩子补充最必要的热量，巴泽尔当然是对的。但是，只有当我联系80年代中期安徽农民有了几个余钱、开始对消费“挑三拣四”，巴泽尔讲述的道理才在我脑子里真正生了根。这就是说，对市场的敏感恰恰随着收入增长而显得更加重要。因此我认定，“企业家才能”是一种收入弹性颇高的“商品”。

其实，关于IP电话的市场潜力，在1997年之前就已有中文文献注意到了。陈氏兄弟的特别价值，并不是“坐而论道”，而是看见商业机会就“出手”，让福州的客户实实在在过一过“国际长途每分钟4.8元”的瘾，从而开辟了IP电话技术市场化的现实通道。这首先得益于“个体户”体制：横竖政府不管陈氏兄弟的饭，也不保陈氏兄弟的福利。你要过好日子，你就要到市场上赚钱，你就要为顾客创造物有所值的服务。至于陈氏兄弟是一些报道讲的“深度网迷”，较早就知道了网络电话技术，相比之下倒是次要因素（因为“知道”网络电话技术者何其多也）。我的看法，恰恰是被传统中国和计划经济中国一致视为十分“卑微”的个人赢利动机，才是市场上技术创新活动的微观基础。离开这个动机基础，要么对创新不敏感，要么对成本不在乎，高科技要转化为有经济价值的产业，空喊口号罢了。

福州马尾区邮电局和公安分局一方加在陈氏兄弟头上的罪名之一，是“严重损害国家和邮电企业的利益”。同据《南方周末》的报道，浙江青田县邮电局指控“夺走”当地国际长途电话市场一半份额的民营IP电话的罪名更绝：牟取暴利。他们共享的逻辑是：你在市场上出售了比国有电信局更有竞争力的产品和服务，你就“严重损害”了国家和邮电企业的利益；你通过卖便宜东西占据市场，你就是牟取暴利。奇怪的是，既然IP电话提供了牟取暴利的机会，国有电信公司为什么不自己率先“牟取”一下子呢？

要害问题是，国有电信公司对传统电信模式的投资和经营所产生的既得利益，已经将其牢牢“锁定”：要是更有市场竞争力的IP电话夺走了传统长途电话的客户，原来的投资收益和经营模式的既得利益，如何保障？这里我们得出第二个结论，垄断的既得利益会锁定技术经济模式创新的选择路径。我们看到，国有电信公司的行为逻辑不单单是不准许陈氏兄弟经营IP电话；就是“肥水不落外人田”，中国电信也不会允许自己经营IP电话，以防止冲击他们自己的另一股肥水传统长话市场的垄断利润。人们或许要问：在已有投资项目的效益没有回收之前，不投资新的、具有替代效果的项目，防止新项目“抢走”老项目的市场，确保原来的投资收益，难道不是非常正常的商业准则吗？市场经济中的任何厂商行为都受这套逻辑的支配，为什么国有电信公司就不可以如此行为呢？国有电信企业对传统电信技术的巨额投资，难道只能眼看被IP电话冲击不能如期回收，而白白蒙受损失吗？

我的看法，要回答这些问题，要害在于弄清楚在一个什么样的市场结构中坚持商业原则。在存在行政性禁入的垄断市场上，垄断者为了保卫过去的投资收益而“理性”地阻碍或延迟新技术的应用及其市场化，社会要为此蒙受损失。需要当心，在分析这种损失时，不能单单只注意新技术被延迟应用（比如IP电话晚几年被引进中国市场）的经济效果。更要紧的是，由于竞争性的技术和投资项目可以被阻止，市场垄断者在任何做技术和投资项目选择的决定时，都不必顾忌任何“报应”而变得轻率无度。

麻烦在于，靠决策人自己来主动校正投资败笔，不大可能办得到，更不要说离开竞争性的市场结构，投资失败甚至不能被及时察觉。我常常猜想，计划体制下经济领域里“阶级斗争”、“路线斗争”或“人事斗争”连绵不断，是不是因为消除了重复建设的市场竞争体制之后，只好借助政治斗争来校正垄断条件下挥之不去的投资错误？但是，政治标准怎么可能像市场标准那样准确和灵活？而没有可靠的标准，斗来斗去还不是一锅糊涂粥。因此我们的基本观点，既不能靠提高投资决策人的文化程度和技术知识全部免除投资败笔，更不能靠投资决策人的“自律”来校正投资错误。唯一可靠的，是可竞争的投资决定体制。回到IP电话案，我们并不认为陈氏兄弟先知先觉，是什么“IP电话早知道”。相反，要是中国电信业早已经对国内民营经济开放，要是陈氏兄弟已经有机会对传统电信投资，要是他们也获得与今日电信局官员们同样的垄断权力，这对兄弟可能对IP电话同样“不感冒”。如是，那可就需要“李氏兄弟”或别的什么兄弟来扮演今日陈氏兄弟的角色，冲破僵局啦。

事实上，陈氏兄弟只是当时成百成千灰色IP电话生意人当中一个（被抓住的）代表。给定改革开放20年的历史，全中国不会仅仅只有一对弟兄对IP电话这样“牟取暴利”的事情敏感。正是由于IP电话势不可当，离陈氏兄弟案不过一年，信息产业部宣布自1999年4月起，中国电信、中国联通和吉通等三家公司在全国26个城市提供为期6个月的实验性IP电话服务。到1999年底，据称三家公司平均每月的IP电话收入就达到1亿元。政府部门专家估计，到2002年全国的IP电话总收入将达到人民币1000亿，可占届时全部长途电话市场的三分之一到一半。有趣的是，对IP电话实验项目最积极的是中国联通和吉通。这一点儿也不奇怪，因为这次实验等于给了这两家公司进入国内国际长话市场的许可。相比之下，中国电信作为传统长途电信的垄断经营商，好像仍然对IP电话不那么“感冒”。人们到处可以买到联通和吉通的IP电话卡，但是中国电信的就罕见到“几乎是收藏品”了。根据一个叫chinabyte的网站1999年8月11日的报道，中国电信的一位发言人甚至称“国内国际IP电话并没有吸引到我国长话市场上预期的反应”。这正好验证了本文关于陈氏兄弟案的第二个结论，没有新的竞争者进入，垄断经营商的既得利益一定会锁住市场创新的步伐。

前两个结论，表明企业家追求赢利潜力的创新活动与既有利益格局相冲突。现在可以推出第三个结论，如果我国的法制不给市场创新活动留有足够的空间，容忍并保护创新，那么中国经济断无可能转向“以创新驱动增长”的新模式。我们已经看到，福州法官裁定的最主要依据，是我国关于电信经营的全部已有法规和行政规章，都是在IP电话这一新的技术运用之前制定的，因此没有提供可以认定陈氏兄弟已经从事了属法律、行政法规规定只能由电信部门统一经营的长途通信和国际通信业务的根据。舆论讨论到这个问题时，有一种意见认为“我国的立法应当超前”。我的看法，在新技术层出不穷的当代，要求“立法超前”到为所有新技术“预先”准备法律空间是不现实的。给定认知的信息成本和达成立法的时间成本，总是难以避免“尚无明确法规”。关键的问题是，如何对待“尚无明确法规规范的行为”。我的看法，不妨试试以下三个原则。第一，“凡是法规没有明确界定为非法的事情，都可以做”；第二，“尚无明确法规规范的行为”一旦损害他方利益，由独立的司法程序个案裁定；第三，除非充分吸收个案裁定的信息，不贸然正式立法。三原则的中心意思是说，“法制”的精髓，不是也不可能是由社会精英为各种行为预先定制规范，而是为社会的各种矛盾和冲突提供合法解决的合理程序。创新需要的法律空间，与其诉诸预设的法律条文，不如诉诸法律程序的合理性。

比陈氏兄弟案稍早几个月，美国立法机构也遇到与IP电话有关的一桩公案。数家美国长途电话公司，就美国新兴的IP电话公司无须纳税而向美国国会讨个公道。原来，美国的长途电话公司除了通常的商业赋税，还要为“普遍接入”缴纳特别费用（用于为不具备商业利益的地区提供通话设施和服务）。但是，基于互联网的IP电话却是免税的。因此，当IP电话开始提供商业性服务时，传统长途电话公司面临IP电话收费低廉的竞争压力，不但来自IP技术本身的优势，而且还有赋税方面的不公平。据报道，美国国会为此案发生激烈辩论。最后的表决结果令长途电话公司大跌眼镜：为了发展互联网经济，美国IP电话仍然无须纳税。一位煽情的国会议员在辩论中说，为了美国的信息技术，“我们就是要把政府那双狠狠的手从互联网上移走”。美国的事情究竟怎样，由美国人自己去评说。我只是觉得，本来应该得到市场厚赏的中国IP电话先行者陈氏兄弟，被他所在的马尾区公安分局和邮电局毫不费劲地扼在那里动弹不得，绝不仅仅是两兄弟的不幸。人们或许会说，陈氏兄弟栽了，IP电话还不是照样由国有电信公司做得火起来了吗？将来满世界打IP电话的中国人，谁又记得什么陈氏兄弟呢？是的，唐朝刘禹锡早就有诗为证：“沉舟侧畔千帆过。”但是，如果“沉舟”偏偏就是“千帆”的先行者，人们或许应该对他们心存感激吧，否则，以后的“千帆”从何而来呢？

把民营经济引入电信产业

电信业开放可操作的市场竞争，必须引进民营因素。这是各国电信产业开放的题中应有之意，也是我国1994年组建联通公司之后电信业竞争格局至今仍未形成的主要教训。我国电信产业重组和对外开放之际，恰逢《宪法》重修，明确了非公有制经济的宪法地位。如何将民营经济因素引进中国的电信产业，成为非常有必要、同时也有可能公开讨论的问题。本文的中心论点是，开放市场竞争和把民营因素引入电信业，是同一件事情不可分割的两个侧面。原先我国电信行业独家行政垄断和单一国有制互为表里，要在这样的结构中引进市场机制，必须双管齐下，这就是开放竞争和引进民营经济因素。

为了说清楚上述论点，读者要允许我先绕一个理论上的弯子。大家知道，在一些研究转型问题，并且都主张改革的经济学家之间，对“竞争机制”和“产权改革”的功用，有很不相同的认识。一个意见分歧的题目，是引进竞争机制和发动产权改革“孰轻孰重”或“谁先谁后”。这里的分歧比较“战术”，所以还不那么根本。另一个比较带有根本分歧的题目，干脆就成了“竞争能够替代产权，还是产权替代竞争”，甚至更火爆地成了“‘竞争崇拜’还是‘产权崇拜’”。我相信，尽管分歧各方大概总还有一些理论深意没有明白地表达出来，但对一些最基本概念的不同定义和用法，仍然是歧见形成的一个基本原因。我自己的见解，如本文开头就已经点明了的，是把“引进竞争机制”和“改革公有制产权”完全看成一回事。因此我从来就不理解，“开放竞争”和“改革公有制”，怎么不但成为“两种”主张，而且居然还成为两种彼此对立的主张？

问题大概出在我对“产权”的认识。当我用“产权”这个概念来讨论经济问题的时候，我首先是在“所有权”的意义上定义“产权”的。所有权者，一种（或如德姆塞茨所说，“一束”）权利也。非常显然，产权（所有权）强调的不是所有物的物质属性，而是关于所有物的权利属性。这些权利，可以有各式各样的分类，比如使用权、收益权、处分权、转让权，比如剩余的索取权和控制权，以及其他等等。但是权利主体关于所有物的各种权利，归根到底只有两项：一是排他性地享有所有物的各种权益，二是自由地将关于所有物的权利与他方交易。简单概括，产权（所有权）无非就是享用的权利和交易的权利。

排他性的享用权利是重要的。一个社会，如果不建立对资源利用的排他性权利体系，就谈不上任何经济秩序。要是完全消灭了排他性权利的体系，那就成为霍布斯所言的“丛林”，即“一切人反对一切人的战争”。事实上，任何一个在历史上存在过的经济，都有这样那样关于资源排他性享有权利的安排。问题是，仅仅为了界定排他性享有资源的权利，并不一定需要建立产权（所有权）。两个刀耕火种的部落确定彼此资源利用的界线，一个原始家庭中在父亲吃饱喝足前母亲和子女都无权上桌的习俗，前苏联时代政治局委员们在莫斯科的专用车道，包产到户之后一些农村的专业大户用围墙把自己承包的果园围将起来再养上一条狼狗，这些都是界定排他性享有资源权利的例子。但是，那并不是产权（所有权），至少不是产权（所有权）的主要方面。

产权（所有权）最重要的功能是关于交易的权利。那是为拥有排他性享有资源权利的主体，提供彼此之间交易他们拥有权利的制度安排。确立排他性权利固然不容易。但倘若和建立保障可以便于人们交易彼此拥有的排他权利相比，那就实在是小巫见大巫了。确定谁可以优先享用食物比之于可以“买卖”此种优先权，建围墙（还有养狼狗）比之于可以便利地交易围墙内的果树产品，派卫兵保证大人物专用车道比之于此种“专用权”可以被交易（比如把专用权“上市”），以及其他等等。任何社会要确立交易权的体制，都要花费比之于确立排他性享用权更多的资源、更长的时间，以及更复杂的组织结构。把“产权（所有权）”仅仅理解为排他性享用权的确立，实在是非常不够的。从经济增长的源泉来看，排他性权利远远不够，因为交易权才真正奠定资源的分工和专业化利用，并因此才能获得所谓规模报酬递增的效果。简言之，排他权提供秩序，交易权才奠定增长。

在这个意义上，产权（所有权）不但构成市场活动的基础，而且和市场交易完全就是一回事。一个声称保护产权的社会，如果同时又对市场交易设置各种限制和障碍，那种产权究竟又有多大的意义呢？社会为了那个意义上的产权，建围墙、养狼狗、设卫士就够了，为什么还要投资远为昂贵和复杂的，包括法律及其执行系统、相关道德体系和“文化”投资在内的产权（所有权）体系呢？产权（所有权）对一个社会物有所值，不在它的排他性制度安排，而在它关于交易权的安排。剔除了交易权，产权（所有权）就没了灵魂。

计划经济并没有消除排他性含义上的“产权”。诚然，在“剥夺‘剥夺者’”的伟大口号下，计划体制在确立过程中总要打破以往社会的排他性产权安排。但是，计划经济体制一旦确立，它就在事实上发展出一套新的排他性权利体系。人们批评“官本位”的荒诞和无效。岂不知道，“官本位”就是一整套以行政级别来确立排他性享有资源权利的体系。计划经济有许多缺点，但它的秩序毋庸置疑。今日北京街头出租汽车司机悬挂毛主席像，在我看来主要就是希望在市场里赚钱也最好能达到计划时代的秩序水平。计划经济体制真正加以否定的，不是排他性权利，而是关于交易的权利。“排他而不准交易”，才是计划公有制体制的权利体系的根本特征。举个例子，给杭州灵隐寺定为局级单位，等于确定了这座著名的寺庙在计划时代获取可以排他性享用资源的数量和程序。但是，灵隐寺再也没有交易权，无论它在佛教世界的名声更大还是更小，那已经与它获得的资源无关了。按照计划时代的典章，任何寺庙都无须参加和别家寺庙竞争信徒的“游戏”。计划经济在与市场经济的比赛中失利，不是因为秩序，而是因为效率。因为消灭了交易的权利，资源利用的效率就失去了根基。

计划经济向市场经济的转型，其实就是由“排他不可交易”的体系向“排他可以交易”的体系的转变。在这个意义上，产权改革就是确立“可以进行市场交易”的权利，就是容许并保障交易权。这难道不就是“建立市场和市场竞争”的同义反复？对于强调“市场竞争”的经济学家，我总想请教“不确立交易权利（即产权），如何有市场和市场竞争”？对于强调“清楚界定产权”的，我要问的是：“界定可以交易的权利，还是界定不可交易的权利？”我自己的结论，非把“产权”和“竞争”看成一体，无法回答上述问题。引进市场竞争机制而不确立可交易的产权，如同试图保留“不可交易”（或“难以交易”）的“产权”而又想引进市场竞争，不但是语言上的悖论，而且是实践中不可解的悖论。国有经济改革面临的困境，很大程度上与这个悖论有联系。

那么，把国有产权改成“可交易的权利”不就解决问题了吗？是的，如果“改得成”，应该没有问题。但是，必须承认，这件事情不那么容易改。一类原因，是国家的主流意识形态还是认为无条件地保有相当一部分国有产权，是社会主义制度的基础。如果国有资产都可以自由交易，谁出个合适的价钱谁就可以买走，还叫什么社会主义？不管学者们是否同意这样的意识形态，现实的情况是，国有资产绝无可能立即具有“可交易”的属性。

另一类原因，即便国家愿意使部分资产具有可交易性，也会遇到“定价难题”。我们晓得，资产定价是经济学上极为复杂的一个题目。按照账面资产值定？按照重置成本来定？按照资产的市场供求平衡价来定？还是按照预期的资产赢利潜能来定？同一堆资产，卖价可以天差地别。关键的问题，资产定价是对资产未来收益的估价，怎么也驱赶不走“主观”的因素（比如期望值）。在资产属于国家的情况下，究竟按照什么原则来定价，挑战就大了。究竟把谁的“主观”因素加入到国有资产的定价过程中去呢？有人会说，当然是“国家的”。那么“谁”是“国家”呢？这就麻烦了。因为从帝制被废除之后，至少没有任何一个人可以合法地说“朕即国家”。现代国家其实以这样那样的方式变成了一个“程序”，而所有国家公务员，都只是在国家程序的不同环节上依法履行各自职责的代理人。国有资产定价，不是任何一个公务员凭他的主观估价来定价，而是经过一个程序来定价。

在韦伯意义上的现代国家，应该是一个“非人格化”的公共政治程序。程序的客观性，越来越成为现代国家合法性的支持性因素。因此，要通过国家程序给国有资产定价，客观标准十分重要。对于这样的程序，资产定价最客观的标准，看来看去，似乎只能是“资产的账面净值”。问题是，一旦投入市场，资产所值可能偏离其账面净值甚远。如果国家代理人在资产的实际所值低于账面所值的条件下交易资产，那“国有资产流失”的问题就来了。反过来，不要以为高于账面净值的国有资产交易就一定容易。“国家”真的知道实际究竟“高”了多少吗？假定100元账面净值的国有资产，市值150元，现在国家代理人在110元的价位上成交，然后私分40元。你说，国有资产是增值了，还是流失了？弄来弄去，政府不得不宣布“国有资产不能‘一卖了之’”。可是要是统统不准卖，即不准交易，国有企业的问题又如何“了之”呢？

有人可能以为，国有资产根本无须易手，同样可以加入市场竞争。国有经济的产品和服务参与市场竞争就行了，非要什么“资产交易”不可吗？我的答复是，资产交易和定价，不但发生在易手之时，而且每日每时都不可缺少。须知单单国有资产，无论厂房、土地、矿产、机器设备还是其他财务资本，都不可能产生产品和服务。要进行生产性的活动，国有资产还必须分分秒秒与其他资源相结合。其他资源之中，最重要也最难办的就是人。有人以为国有企业中的人，从经理到工人，不早就已经是“国家的人”了吗？没错，他们是国家的人。或者更时髦地说，他们已经是“国有资产的组成部分”。但是他们的努力、责任心、能力和创造性，却并不是天然就是国家的。努力、责任心、能力和创造性，如我在别的地方论述过的，天然属于个人，并只能由个人来发动和启用。如果个人不情愿发动和启用这些“资产”，天皇老子也奈何不得。各种强制体制能够调动的，至多是体力的贡献罢了。要个人把他的努力、责任心、能力和创造性贡献给国有经济，根本可靠的还是激励。在经济方面，有效的激励就是定价，对人贡献出来的努力、责任心、能力和创造性，定一个可以持续激励供给的好价钱。

国有资产一旦参加组合（比如企业），不但给自己定价，而且要给组合的其他要素定价。这样看来，交易权具有何其重要的日常意义。国有资产仅仅排他而不能方便地交易，物的资产利用不好，更要命的是无法有效激励人的资源。那样的产品和服务，怎么可能有竞争力？与关于“市场竞争可以激发国有企业活力”的预言相反，国有企业在整体上越进入市场竞争越限于严重的困境。我们不妨从上述“国有经济的定价悖论”方面找找原因。说来令人气短，国有经济要在一个公共程序里解决“为资产交易‘主观估价’”的悖论，理论上不容易，实践上更困难。弗里德曼曾经“预言”谁要是把转型经济中的经济学问题解释得通通透透，谁就可以得诺贝尔经济学奖。比弗里德曼更大胆的“预言”是，要是国有经济的资产定价悖论得到解决，国有资产的增值部分足可以设几十个诺贝尔基金。

不过，国民经济是不会等到有人得了转型经济学的诺贝尔大奖之后再求发展的。实践的理性又一次走到了前头：在国有经济中引入民营经济的因素，而不是消极地局限在纯国有经济的范围内试图解决国有经济的难题。在若干个开放市场竞争的行业部门，国有制的改革和将民营因素引进国有经济，并行不悖。我的判断是，后一方面的经验更值得注意。比如在IT行业，计算机市场是开放竞争了的。著名的联想集团公司就创造了“国有民营”模式。“国有”是指，联想最原始的财务资本是国家（中国科学院）投资的，因而以后联想“滚动”发展起来的全部资产，似乎都是国家所有的。但是联想集团又是“民营”的，这就是以柳传志为代表的公司创业人和企业家一直拥有公司的控制权，并与国家（中国科学院）达成利润35：65分成的制度安排。重要的不是这样一个安排是不是具有最终的合理性，重要的是，民营因素使得联想集团的国有资产具备了可交易性，因而对联想集团参加日益激烈的市场竞争，起到了保驾护航的作用。

可以与此对照的是，还有一些行业开放市场竞争之后并没有适时引进民营的因素。其结果，要么行业的市场竞争格局难以真正形成，要么进入竞争的企业缺乏持久的竞争力。这方面，航空业和成立中国联通之后的电信业，提供了两个值得研究的案例。我们希望，中国电信业最近这一波的改革开放和重组，不要再重蹈“开放竞争但不引进民营因素”的覆辙。相反，为了适应电信市场开放竞争的进度，必须加快在电信业引进民营因素。

在哪些方面可以将民营因素引进我国电信行业呢？首先，政府可以考虑向民间开放电信企业的股权。事实上，中国电信前几年在香港上市，已经是向国际资本市场的私人和机构投资者开放电信股权了。我认为那应该算是中国电信股权开放民有民持的开端。令人不满的是，为什么中国电信的股权首先并仅仅只对境外投资人开放？其结果，中国的消费者付垄断高价，外国投资人持有股份，我始终认为里边有点儿不对头。一个解释是说，国内资本市场太“薄”，哪里一次可以筹来45亿美元？但是政府是否可以考虑另一件国内即刻可做的事情，就是“还股于民”，就是将特定历史形成的高额电信初装费，折算为用户的股份。还可以考虑，率先将电信业开辟为容许民间股权投资的行业，容许并鼓励民间资本对电信的各种模式的投资。我们知道，“股份”是不可退的制度安排。所以“还股于民”和开放民间投资都不会减少中国电信公司的股本金，而只会增加电信公司的民营因素，增强对国有电信企业加入市场竞争后的行为约束。英国撒切尔政府首次决定向英国公众出售英国电信的51%股权时，也认为这已经是开放到头了，因而不会再有英国电信的股权出售了。几年以后，英国电信的股权开放到了98%，英国电信不但还是英国电信，而且变得更富有竞争力。我国是否有必要展开讨论，所谓“战略性产业”必须由国有股本占绝对大的比例，究竟有什么理论根据和经验根据，究竟哪一种政策对于“国家利益”和“社会利益”都是真正有利的？

其次，政府可以考虑，加大电信业准许民营公司进入独立经营的领域和范围。各国经验表明，电信产业是可以形成企业生态群的大产业。基础电信网络方面开放数网竞争，目前可以看到的前景，还是首先形成部分股权对民间开放的国有控股大电信公司之间的竞争框架。但是各种电信增值服务，却有中小民营企业广阔的活动舞台，并能够给电信业带来经久不衰的活力。政府应当鼓励中小民营公司进入更多的电信服务领域，增加社会总就业。

最后，新组建的电信公司，有必要及时引进对经理人、技术人员和工人的有效激励机制。对于国有经济的激励机制，有人批评“富庙穷和尚”，有人批评“穷庙富和尚”。上述两种概括都不难找到原型。但是在普遍的意义上，我以为正是改革前的“富庙穷和尚”的体制，导致了逐步在改革中掌控企业控制权的经理层，成为“穷庙里的富和尚”。无论如何，和尚利益与庙的利益的不一致，总是导致效率和公平的丧失。解决这个问题，要靠激励相容。这方面引进民营机制，大有余地。不容忽视的是，市场竞争体制的确立，首先会增加竞争人才的强度。靠行政等级制和基于垄断收益的高福利模式，是过去中国电信吸引人才和凝聚人才的经济基础。现在市场正在起变化，相应地，电信大公司的激励机制的基础，也必须适时调整。考虑到电信业垄断因素的彻底消除还有待时日，因此增加电信企业激励强度，并不等同于可以由电信工作人员分享行业的垄断利润。增加电信企业职位的竞争性，可能是一个更现实的选择。电信企业的关键岗位应当对外部开放，特别要考虑对优秀的、相关行当的民营企业家开放。

制度企业家麦高文

麦高文是美国MCI公司1968～1991年间的总裁。MCI公司的全称Micro Communication Inc，公司业务是利用微波技术提供通信服务。微波通信今天听来已经不那么新鲜了，可是在MCI最早提出它商业计划的1963年，世界上不但还没有商业化的微波通信，并且全美国的电信业由AT&T（当时叫贝尔系统）一家垄断，没有联邦通信委员会的批准，任何人从事通信业务都是违法的。

最早提出微波通信计划的是MCI的创业人高肯，他的计划仅仅是建立从圣路易斯到芝加哥之间的微波通信网络，提供两地之间的长途电话服务。销售员出身的高肯一面把申请书报给联邦通信委员会审查，一面筹措资本设立MCI公司。但是联邦通信委员会的审批还没有结果，MCI筹措的资本就已近耗尽。经人指点，高肯找到了40岁的企业管理顾问麦高文。麦高文出身贫寒，大学时代在新泽西中央铁路公司半工半读，主修化学；后来到哈佛商学院修MBA，1954年毕业。随后，麦高文创办小型投资创业公司，专门帮助受困的中小企业；在成功地挽救了许多失败的小公司之后，麦高文厌倦了“一再反复做同样的事情”，转而担任联合国教科文组织的顾问，协助将创业资本贷到发展中国家。

麦高文听了高肯讲的事情，眼睛就亮了。他认定MCI要建立的电信网络应该是全国性的，将连接全部主要商业中心，为全国的公司客户提供低成本的长途通信服务。然后，麦高文花费了很长的时间，向MCI高层主管说明，为什么如此宏大和没谱的构想，对于MCI这样一家资本行将耗尽、政府尚未批准营业执照的草创小公司是非常合适的。商谈的最后结果，是麦高文全面接管MCI，其时为1968年。此后，麦高文集中全力做两件事情：游说联邦通信委员会批准经营执照和为MCI募集投资。

麦高文把自己的家安在华盛顿特区的乔治敦，而MCI公司的总部干脆就设在首都的市中心。像麦高文这样的性情中人，为什么会属意华盛顿特区这个统治者、官僚和政客之乡？麦高文的回答是，要改变管制状况，需要和政府合作，“否认它或者意气用事，只不过是让你的个人政治偏见左右商业判断”。麦高文警告公司和他自己，“如果我们未能改变管制状况，那其他一切不过作秀而已”。在首都安营扎寨，有助于了解立法、行政、司法系统与被管制的电信业的复杂关系。其实，早在1959年，联邦通信委员会就批准了大公司利用微波技术建立公司内部通信网络。麦高文找到了自己的支点：中小公司为什么不可以享受更便宜的通信服务？MCI就是为中小公司提供微波通信服务的公司。

在麦高文领导下MCI申请执照的努力到点到位。联邦通信委员会经过多次听证会，进行各种专业研究，听够了MCI的正面意见和贝尔系统的反对意见，终于在1969年8月核准了MCI经营微波通信的执照。在4票赞成、3票反对的联邦通信委员会决议案中指出，MCI向中小公司提供电信服务的行为，“填补了未满足的通信需求”。一位联邦通信委员会委员写道，“MCI将在本委员会和贝尔协力煮出来的淡而无味的保护粥里，加上一点儿竞争的盐和胡椒”，虽然后来的历史表明他加进来可远远不止是一点儿调料而已。

但是甚至在联邦通信委员会还未批准MCI的经营许可之前，麦高文就要先不断地为公司筹款。除了自己向公司投资3.5万美元以外，麦高文把主要精力用来说服投资人相信MCI项目的前程远大。他的主要理由非常简单，那就是“改变管制规则有横财可赚”。这位被新闻界描述为“惯于藐视规则的工作狂，友善中有一丝魔鬼气息”的家伙，在联邦通信委员会批准执照之后不久就差不多把MCI变成了最成功的募款公司。麦高文关于建立一个全国性微波通信网络的构想虽然激动人心，但作为既无产品也无顾客的草创公司，要筹集建立全国性微波电信网络的资本并不容易。麦高文的办法是在全国不同地区成立17家空壳公司，由MCI总部为每家筹措在当地建立微波网络起始资本500万美元。到了1972年，麦高文已经募集到1亿美元；1972年，MCI上市又筹资3000万美元。当时有消息报道，华尔街“愿意动用其资源为挑战电信巨人的大胆行动助一臂之力”。一时间，人们甚至把MCI戏称为“钱来也”（Money Coming In）。那些替麦高文出售MCI股票和债券的投资银行家们不曾想到，他们卖出MCI证券的同时，正在投资建立美国电信业的一个新时代。

接下来，麦高文面临更加严峻的挑战。MCI虽然靠融资的现金流修建全国性的微波网络，到1973年修成7200公里线路，但是实际投入营运的只有圣路易斯到芝加哥这一段。一份财务报告表明，1968～1974年3月31日，MCI的收入仅72.8万美元，而累计的亏损高达9620万美元。主要的问题是，MCI拥有的只是城市间的长途线路，但是市内电话全部控制在贝尔系统手中。MCI的客户必定先要进入市内电话系统拨号，才能进入MCI的微波网络，而最终还要通过贝尔的市话系统才能接通通话的对方。老牌贝尔可不是闹着玩的，哪能容得区区MCI利用它的市话网络来抢它的长途生意。联邦通信委员会虽然批准MCI经营长途，但当时的管制规则并没有要求老贝尔必须“开放”市话供竞争对手利用。要是这道门槛迈不过去，MCI就成了微波网络建设公司，而不是电信营运商了。

麦高文重金聘请的律师和工程师合作，找到了一个办法。1973年，MCI推出“执行网”的服务，用户在任何市话系统上加拨一个代号，再拨一串授权号、区号和对方市话号码，通话就可以跨贝尔和MCI两个线路系统完成。这就是后来通行世界的电信“互联互通”的起源。由于执行网利用了一段成本低廉的MCI微波线路，因此收费比全程利用贝尔线路的便宜，这首次对贝尔构成竞争压力。AT&T立刻反击，宣布不准执行网的客户利用其线路。麦高文的回应之道，在正常人看来简直是自杀之举：1974年3月6日，MCI正式向法院控告贝尔系统，理由是拒绝MCI使用其线路转接的行为，违背了联邦反垄断法。此后的岁月里，麦高文几乎成了专业的法律诉讼高手，而MCI则干脆被人们称为“屋顶装有天线的律师事务所”。整个70年代，MCI常年聘请6名律师和24位法律助理，为反垄断案子花费了200万美元。公司为此几次濒临破产，1972年以10美元上市的公司股票，到1974年跌到只剩0.875美元。但是麦高文锲而不舍。

1978年美国上诉法院判决AT&T必须让执行网连线。当年MCI的执行网客户达到41000户，执行网成了MCI第一个赢利的业务，虽然扣除了贷款利息后公司仍然亏损。但是上诉法院的判决，毕竟确定了MCI从事长途电话竞争的合法性，并终于迫使AT&T和MCI达成协议，允许MCI以每线月租235美元的代价租用AT&T的市话线路。到1979年3月底的会计年度，MCI首度出现真正盈余：收入9520万美元，利润700万。两年后，联邦法院进一步就MCI诉讼AT&T违背联邦反垄断法一案做出判决，MCI胜诉，AT&T必须支付MCI高达18亿美元的赔偿金。AT&T当然不服，向高等法院提出上诉；而麦高文居然也不满意判决，进一步提出要求150亿美元赔偿的诉讼。但是，这次麦高文的伎俩没有得逞，1985年高等法院开庭审理此案，MCI获判拿到3亿美元的赔偿。

但是麦高文对AT&T长达数年的官司，让美国政府看清楚电信行业里反垄断问题的要点和机会。1974年11月20日，距MCI起诉AT&T仅8个月，福特政府正式对AT&T提出反垄断诉讼，指称AT&T独占长途电信和电信设备市场。7年之后，斯坦福大学法学教授鲍思特就任美国司法部反垄断委员会主席，热心追宗这宗多年老案，提出强硬的解决办法。在华盛顿特区法官葛林的主持下，1982年1月8日美国司法部与AT&T达成庭外和解：AT&T接受鲍思特方案，将属于AT&T的22个地区电信营业公司独立于AT&T之外，成立7个各自独立的地区性贝尔电信公司，专营地区性通信和市话业务，而AT&T专营长途电话业务。这就是美国电信史上著名的AT&T分拆案，通过立法手段将垄断公司“横切”加“竖切”，使之无法再利用自己的市话垄断地位来遏制技术上已经成熟的长途电信竞争对手。美国得以在世界上率先形成长途电信市场的数网竞争。

麦高文成为这场举世瞩目的诉讼案中的明星证人。他在证人席上用了整整4天时间提供证词，历数贝尔系统独占电信业的种种德行，也亲眼看到了庞大的、当时美国最大的私营公司贝尔系统被法律肢解的结局。MCI当然首先分享了胜利成果，1982年MCI的业务规模首度突破10亿美元，净利达到8600万美元；1983年1月，MCI已经拥有100万客户，并以每月5万户的速度增加。1977年每股只值25美分的MCI股票，上涨到1983年中的28美元。不过，MCI争来的可不是一场零和博弈的胜利：美国400亿美元的长途电信市场，在竞争机制的刺激下，每年以10%的速度增长。MCI看来前程无量。1983年1月麦高文不无扬扬得意地说：“现在唯一限制（MCI）业务成长的因素，是我们建设网络的能力。”

但是，打破AT&T垄断的胜利果实并不可能只由MCI独享。到1986年，MCI得和几十家刚刚获得许可的新电信公司，一起争夺全美8600万个可以自由选择长途电话公司的电信用户。为了不让竞争者的价格更低廉，在联邦通信委员会命令AT&T降价之前，麦高文决定MCI降价1/3。AT&T被肢解的另外一个后果，是原来“长途补贴市话”的政策不可能继续，MCI租用地区小贝尔的市话线路费用，因此上升到每月330美元。价格竞争激烈、营运成本上升，使得MCI重新陷入财务危机：1986年MCI亏损近5亿美元。麦高文抱病拯救MCI，大幅度削减线路建设成本和人力成本，将公司业务重点回移到公司客户，并增加科技投入显著改善通话质量，一举签下联合航空和五角大楼等大客户。1988年，MCI的账目重新获得盈余，收入51亿美元，赢利3.5亿。麦高文终于实现了他的长程目标，这就是使MCI成为一家有赢利能力的全国性长途电话公司。当麦高文1992年因心脏病发过世时，MCI已经拥有31000名员工，105亿美元的年营业额和6.09亿的利润。1993年，MCI占有全美20%长途电话市场份额。同年，英国老牌电信公司英国电信出价43亿美元购买MCI的20%股份，MCI的市值也因此达到215亿美元。麦高文成就了MCI，MCI也成就了麦高文。1996年美国颇有影响的《福布斯》杂志，将麦高文列入美国有史以来最伟大的20位商界英雄的排行榜。

麦高文令我深感兴趣的原因，是他的故事十分有助于我们理解“制度企业家”的概念。我们可能比较熟悉熊彼特关于企业家具备“创新特质”以及哈耶克和柯兹纳关于企业家“对潜在的市场赢利更为敏感”的论述，这当然是理解企业家概念的基础。但是，在企业和企业家从事商务活动的真实世界，除了自然资源、技术、商业组织和产品，还存在着制度，也就是人们从事商业活动的游戏规则。影响企业和企业家成功的因素，除了资源、技术可得性和市场机会，还有那些“看不见的”，但对商场搏击的结果有重大影响的制度因素。（我们中国人凭借1978年改革开放以来的亲身经验，不难了解“体制的变化”，也就是游戏规则变化可以提供巨大的机会。）如果进一步追问，制度究竟怎样发生变化的？那么我们可以发现，人们常常夸大了政府和正规法律的作用。当然，制度变化，特别是新的制度要普遍起作用离不开政府和正规法律。但是，既得利益结构和习惯势力常常会缠住政府和正规法律的手脚，使之难以对技术和市场的潜在机会及其需要的规则改变做出非常敏感的反应。经济增长常常因此被“卡住”。这种时候，民间的“市场中人”也许就有了“英雄造时势”的难得机遇：他们率先行动挑战旧有规则，并为新规则的诞生提供建设性的贡献。这是一些特殊的企业家，不同于一般企业家对产品、技术和商业组织创新过程中的赢利机会敏感。他们对制度创新过程中的赢利机会敏感并带头提出游戏规则的创新。把这些特殊企业家称为“制度企业家”，仅仅是因为他们创新了“制度”这样比较抽象的“产品”。经验表明，一个比较容忍制度企业家、保护制度企业家并习惯于将制度企业家的个别创新努力一般化的社会，能够更多地享受制度创新驱动的经济增长。

麦高文是一个典型的制度企业家。你看他对建立当时尚不合法的微波通信计划的最概括性的判断，就是“改变管制规则有横财可赚”。这是我们讲的制度企业家的首要特质：对改变游戏规则包含的潜在赢利机会高度敏感。麦高文动员自己、动员公司员工和投资者热衷于MCI的基础，正是对美国电信市场游戏规则变化能够带来意外市场机会的判断。要注意，麦高文判断的重点不是“需要”或“应该”改变管制规则，而是“改变管制规则有超额利润可赚”。这是企业家的判断，而不是政治家、学者或大众媒体的判断。改变现存游戏规则的理由可能有无数合理性的说明和论证，但是一般说来，并不是所有对现存游戏规则的改变，都注定带来新的市场机会。我认为麦高文这样的制度企业家在制度变迁中的重要意义，不但在于增强了那些可能提高资源配置效率的制度改革被实现的机会，而且在于能够形成新的受益主体，从而能够有力地支持新制度。

现在已经无从知道，麦高文当年得出“改变管制规则有横财可赚”的“科学根据”究竟为何。毕竟谁也没有发现什么说服麦高文自己的“可行性报告”（倒是有许多麦高文说服别人的可行性报告）。一种容易的解释是这个家伙无非就是赌一把，只要投资人愿意把钱交给他，赌赢了麦高文大捞一票；赌输了他顶多赔上他个人对MCI公司出资的区区3.5万美元而已。今天要有这样的机会（麦高文完成首期融资为1亿美元），愿意这样赌上一把的一定大有人在。但是，还原到当时的环境里去想，美国那些私人资本行使的并不是廉价投票权，你给他代理人送点儿礼或分点儿回扣，人家就会把大把的银子拿出来充当你的赌资。麦高文没有这个运气。他必须逐步让投资人看到可以获取回报的机会。这方面，麦高文领导的MCI工程师和律师们的杰作，即那个“执行网”，功不可没。我们知道（当年的投资人想必也知道），微波长途通信的成本对于传统固线电信具有竞争优势。但是，在AT&T控制几乎全部市话网络的条件下，客户如何才能实际利用MCI拟议建立在城市之间的微波网络呢？回答不了这个要害问题，投资人怎么会出钱？麦高文的回答是“执行网”。每一个MCI的客户可以在AT&T的市话网络终端上拨一串（后期简化为一个）执行号码，语音就可以经市话网进入MCI的微波网，再经对方市话网完成通话。由于微波网络具有竞争优势，因此，即便MCI的潜在客户为利用AT&T市话网而支付了同样的费用，整个执行网还是具备与AT&T竞争的能力。

麦高文拿出的新“解”，当然是技术创新，因为在此之前并没有执行网这样的技术和服务。但是，执行网也是市场规则的创新。老的规则是，独家电信服务商建立网络，客户利用独家网络完成通话并为此付费。执行网提供的新规则是，可由数家彼此竞争的电信商建立不同的长途电信网络，客户既可以利用AT&T这样拥有市话和长话的网络完成通话并付费，也可以利用AT&T的市话接通其竞争对手的长话网络并为此付费。MCI的律师反复向法院申诉的理由非常简单明了：客户利用AT&T市话网直接完成通话并付费，与他们利用市话网驳接到MCI的微波网并付费是同样的消费行为，丝毫没有侵犯AT&T的合法权益；而AT&T拒绝执行网计划等于剥夺客户选择的权利，实质是利用市话的垄断地位，维护在微波通信技术出现之后已经不再具有自然垄断性质的长话市场的垄断地位，因此违反联邦反垄断法。麦高文的执行网创新抓住了美国电信业打破垄断的战略性细节，它向美国法院和公众表明：新技术不但可以结束长话市场的独家垄断，而且已经可以和依然被独家垄断的市话网络互联互通。唯一需要的，是美国法律必须禁止传统的垄断电信商利用市话垄断地位阻挡长话市场竞争格局的形成。研读MCI诉AT&T的那些法律文献，我的结论是，执行网的创新奠定了MCI胜诉的基础，奠定了美国政府分拆AT&T、开放长话竞争制度的信息基础，也奠定了MCI实际赚取“改变管制规则的横财”的基础。

对制度变迁潜在赢利机会的敏感和完成实际制度创新的能力，是我们强调的制度企业家两项的最重要特质。麦高文的故事表明，具备了这两项特质的制度企业家可以对经济增长产生何等了得的“外溢性影响”。它不只使一个名不见经传的小公司成长为一个国际性的电信大公司，甚至不只是改变了美国电信市场的全貌。在今天中国任何一位普通消费者可以买到的吉通IP电话卡上，我们还是看得见麦高文首创的执行网的影子；正如在中国政府刚刚完成的对电信业又一波的改组中，人们多多少少可以看见麦高文积极参与并做出重要贡献的美国政府肢解AT&T方案的影响。制度创新是没有专利保护的，善于学习的后来者可以从中受益，并不需要为此特别付费，但必须对自己本土的制度环境大加改革。我相信这是现代经济增长加速的重要原因之一，虽然许多大谈后发优势的理论对此只字不提。

本文无意把麦高文描述成上天赠予美国人的神明，因为制度企业家造时势的成功离不开诸多条件的配合。美国是世界上几乎唯一保留电信私营，而由政府扮演管制垄断角色的国家。因此，政府与垄断电信商的关系，不像实行电信国营的国家那样直接，留给民间制度企业家的空间就比较大。否则，即使像英国这样老牌的所谓资本主义国家，电信业开放市场竞争也只好更多地依仗撒切尔夫人这样政府里的改革家，而难以由麦高文式的人物自下而上率先“发难”。与此相关，美国的法治传统，特别是反垄断的传统，使得美国公众一方面由衷欣赏那些白手起家、把小公司迅速做大的商界英雄，一方面又对任何具有市场权力的大家伙们保持疑虑和警惕。在传统和公众的压力下，美国政府和司法系统不但不对在就业和纳税方面做出重大贡献的大公司施加特别恩惠，而且似乎惯于将大公司首先列为监管重点，防止它们侵犯消费者和中小公司的权益。而美国的案例法，也就是法官的每一个判例都可以被援引为法律根据的执法程序，将麦高文诉讼AT&T一案的个别意义放大成了影响到整个美国以至世界电信市场的一般性游戏规则。当然，我们还必须提到，按照无数分立的投资人的预期和意愿，向一切可能的方向搜寻潜在赢利机会的发达的资本市场，提供给麦高文一个得以把MCI做大的“场”。要是离开了上面这些背景条件，麦高文就是被搬到别处也当不成英雄。

但我还是找到了足够的理由向中国的读者介绍制度企业家麦高文的故事。中国显然是世界上“经济活动的基本规则在不到一代人的时间内发生根本性改变”的国家之一，制度变化是解释中国既有经济增长的基本因素，20多年的改革开放也成就了不少中国本土的制度企业家。在通信和IT世界，技术创新层出不穷，而技术创新不但需要与组织和管理创新相配合，而且特别需要与制度创新相结合，才能成就一个个大市场。把市场游戏规则或制度变化看成仅仅是政府的事情，不但与以往中国改革开放的实际经验不符，而且将错过许多未来的机会。所以，我的基本判断是制度企业家精神在中国大有用武之地。如此背景之下，麦高文的故事应该值得一读吧？

新经济与企业家精神[7]

何谓新经济

“新经济”这个词开始是对一种现象讲的，因为美国经济摆脱了战后以来的一些发展的特征。原来美国的战后经济通常是这样的：如果通货膨胀的指数又往下走，失业率就要往上升，就是说如果你通货膨胀压低了，失业就增加；反过来，你要消灭失业、减少失业，通货膨胀就上升。这个现象、这个联系很稳定。但1990年以后，特别是从1991年以后，将近108个月，美国的经济有一点儿反传统。就是说通货膨胀率往回收，基本低于2%，但是失业率也往回收，2000年4月美国统计的失业率不到4%。这个现象很难解释：为什么通货膨胀率下降了，失业率也下降？新经济最早是从这里来的。

格林斯潘大概在两年前就讨论过这个问题。他说，如果说美国经济每天有新的东西发生的话，这个新经济早就有了。但是，如果说要有一个经济可以摆脱战后的通货膨胀和失业率的这种一个上去、一个下来，互相替代的关系，他不相信。但是这个判断已经好几年了。现在美国的情况，直到最近50个基点的加息以后，情况还是这样。失业率虽然掉到很低的点，但价格指数没有往上走的趋势。这也构成一个难题。究竟怎么去理解它？我认为在这幅图景的后面，好像是有一点儿基础的。主要的基础是什么呢？经过20世纪70年代末、80年代、90年代的调整，美国经济自己在其制度框架下激发了活力。

新经济的诞生

我1990年在美国念书时，在加州，失业率是13%。什么道理呢？因为原来的经济结构遇到极大的困难，由于苏联解体，星球大战计划搁置。大量的军费开支是通过政府的背债、欠债来发动星球大战的。这个计划一搁置，里根我们知道是星球大战战略的制定人，把很多好项目都给了加州（他是从加州州长的职位上出去的），结果加州是得了他的好处，也受了他的害。因为星球大战计划一搁置，无数工厂关闭，加州第一次通过驾照统计发现，人口开始净流出，这是几十年来没有的，加州阳光地带，一直是进来的人多，出去的人少。项目死了，大量的高级经理下岗，工程师失业，成年的工人重新学习一项技术。这是我们在那儿念书时目睹的状况。但是你看它几年以后为什么就充满活力，进入了所谓新经济呢？主要有两条。

第一条，20世纪80年代，美国在各种因素的促成下，实行了所谓放松管制的政策。原来政府对很多特种行业，就是有高度发展潜力的行业，有很多管制，实际上就维持了行政垄断。80年代早期开始，从航空业开始，电信业、电力基础设施，这些过去认为所谓自然要占垄断地位的行业，一个一个改，一个一个冲破垄断，引进竞争。引进竞争是什么？就是准入。什么叫准入？就是你可以到这个领域去创业，你可以从事新的行业，最突出的就是航空、运输和电信。你看我们中国昨天才挂牌吧，把中国电信分解成几个互相竞争！如果让一个独占市场，它对市场、对顾客、对技术进步就都不敏感了。美国80年代就开始了这个过程。

第二条，大量的企业重组。企业重组，也就是激发企业家精神。我们中国现在讨论的是社会主义原来的公有制，需要一个产权改革，需要所有者到位，这个都对，但是还有进一步的问题，这个所有者要懒了怎么办？所有者偷懒怎么办？必须要有一个竞争的市场，所有者偷懒都不行，甲要偷懒，乙就把它收购了。你不要玩了，你不要占着这些资源了，你不能用这些资源再晒太阳了，你效率低，有效率更高的人，有企业家才能更强的人。他可以在资本市场的支持下收购、兼并，把控制权拿过来，这是一种波动。这两件事情加在一起，对美国经济释放活力不得了。

由于竞争机制的引进，原来一个AT&T，后来是MCI，后来有了十几个竞争商！大家供应电信服务，电信的价格就下降了。互联网就是在这种背景下起来的，从而使信息、知识传播的价格大大下降。知识这个东西我们知道制造的时候很困难，你不知道是谁、什么时候能发明，但这个发明的主意一旦产生，你要把它运用到经济当中去，它就没有第二个成本了。一个东西你知道了就知道了，知道以后就没有成本了。它不像物质的东西，这个水，我喝一口，你就不能再喝一口呀。知识的东西我知道，我告诉你，我还是知道。这个传播在经济活动当中发生的作用，使整个传统行业的面目变化得越来越快。大量的知识进去了，而知识这个东西，它会提高资源利用效率，它会找到那些稀缺资源的替代。

我们说硅谷，这个硅是什么东西呀？硅是地壳中第二丰富的元素，沙子的主要元素之一就是硅。但是你说硅谷那个硅制成的芯片，为什么那么贵呀？因为它在沙子里凝聚了大量的知识、技术，因此它可以贵起来。你看现在通信用的这个光缆，光缆的技术材料还是沙子呀。这正是把沙子变成金子的过程。知识本身这个作用，再加上知识传播成本的降低，看起来这是两个主要的因素。因此，它可以大规模地改变传统经济。美国是在它的制度框架内，体制改革在先，技术变化在后，新经济最后作为一幅图景展现出来。它的经验我们要注意，特别要注意经验本质的东西，而不是注意它表面的东西。

创业挂帅是灵魂

我非常赞成今天这个主题，就是这个创业。我不知道这个创业在线能不能搞成，这我不能保证。但是这个词很重要，为什么呢？整个工业化的结果，是产生了大规模生产：大规模、大批量。大批量的好处是显著节约成本。怎么做到大批量？分工越来越细，把每个人变成零部件。因此，它不但要丧失消费者的个性，而且首先要丧失的是生产者的个性。你现在到我们广东那边去看看，在大型的鞋厂，内地去的年轻女工，每人就做那么一段。一个动作，每天从早到晚重复。这是大工业革命的一个结果。它是一个进步，它比农业生产日出而作，日落而息，自给自足，小而全更有效率了。

当经济增长被知识驱动，就要更多地靠人的全面发展。因此大规模的工业化和依靠知识驱动的增长之间，存在着组织上的冲突，大工业革命的最高成就就是股份公司。我们现在一讲就是500强，其实500强在美国经济的整个份额里的比例越来越低，只不过它在媒体上的比例越来越高。大公司把每个个人变成一个零部件、螺丝钉，让每一个人都自觉地去当螺丝钉。这样做有好处，可以形成批量规模；缺点是：人的主动性、创造性下降。这个矛盾，很多经济学家、社会学家都观察到了，也有很多批判，但是如果没有技术基础，批判就是个空想。你怎么能够做到人的全面发展跟物质水平大规模提高结合起来呢？非常难！现在有这个可能了：生产组织模式开始变化。

我们的教育方法，从一个人小时候开始就扼杀了企业家精神，强调家长的权威、老师的权威，大家都在这个标准下考上来的。要当心，这个教育不在根本上从启发、从爆发式出发，从主动掌握知识出发，我们很难去碰到那个东西创造。光有地下室是不够的，我们顶多在地下室里考试，而不是在地下室里创造。我们教育的精神、教育的制度、教育的方法还要很好地改。现在学生里头有这个创业热情，我觉得不管结果如何，它对我们整个教育体系、对人才培养非常具有战略性，所以我赞成创业。

创业和企业家

创业是什么？第一位就是企业家精神。什么叫企业家精神？我最赞赏的是熊彼特的那个定义：创新。你能贡献新的东西。你不能沿袭传统的东西周而复始，创新就突破了周而复始。还有一句讲得比较好的是：向一切可能的方向去探索。这个在计划经济时代为什么不行呢？因为它保证挑了很聪明的人，然后由它说向哪个方向去探索。市场经济要求向一切可能的方向探索，向一切可能的方向去找机会。这一点就是企业家精神，我觉得非常重要。当不当企业家不重要，有没有企业家精神很重要。我们不见得今天在座的人都能当成这个社会某个行业里的企业家，但是，要有创新精神，你不能和原来一样，而要找到新的东西。

企业家精神里头我比较欣赏的第二个定义是：要对市场潜在的机会敏感，对潜在的赢利机会敏感。因为现在很多人讲创业，创业创什么？你首先要给客户创造价值！

我觉得中国的这一波浪潮里边，这个精神至少在我看起来不突出。很多人还说“我有什么，你来买吧，你看我有十八般兵器，你来买吧。你要不要，你不要，你就是傻瓜”。但是企业家精神应该是你先去满足别人，开发市场。这件事情，我的看法是这是中国人普遍的弱项，旧经济也罢，新经济也罢，我们经常是看外国企业家怎么开发了市场，然后获得灵感。中国人自己的需要、需求，怎么去认识？你不给别人带来东西，你就等着别人给你带来东西？

企业家首先要给社会、给客户创造价值，这是非常重要的。现在由于经济情况的变化，这些特征很难抓住。温饱不足的时候，这个需求还容易把握，热量不够，那就多生产卡路里，生产出来总有人要。但是温饱阶段过了以后，人们的需要、需求开始发散，满足了最必要的需要以后，多数人进入所谓要往中等收入走的时候，买更大的彩电好，还是买别的好，取决于有没有别的，有没有更好玩的。你如果没有互联网，我相信有的人会把彩电越买越大；你有了互联网，他就犹豫了，彩电小一点也可以呀。这是被需求竞争定位的。

我觉得有两件东西的开发，中国人是成功的。一个是VCD机，电脑买不起，把电脑中CD-ROM扒出来，独立成为一个产品。这个东西卖掉4500万台。增加了多少税？增加了多少就业？把老百姓口袋里的钱吸引出来多少？又满足了他多大的需要？最近还有一个东西叫跳舞机，你说这算什么行业？你说是运动器械，还是什么东西？反正有人买。新经济的出现，降低了信息传输成本，因此可以在经济活动当中大规模利用信息、利用知识，但不可缺的是要非常的务实。

现在讲的这个孵化器，这些东西到底成功不成功，不知道。反正你去做吧。但是创业的这种精神从在校生开始体现、体验，至少是给了一个机会。你与其把自己打扮得漂漂亮亮地去大公司就业，不妨试一试，因为你年纪很轻，试不成功，你还可以去找工作嘛。是找工作还是自己创业，这在市场经济条件下是可以互相替代的。我的观察是这样的，你哪怕是创业失败，再到公司工作，你对公司组织的体验也是不一样的。这个对产业、对经济来说，不是什么坏事情。

青年学子赤手空拳，有点子；投资公司找来了钱，一时花不掉，找年轻人试一把，总比瞎投了好。最近有个消息，人力资本可以和公共资源组合到一起，注册无形资产可以占企业总股份的60%。这在投资领域，各国都是承认的。钱，不跟合适的人结合起来做合适的事，是不会增值的。给你一堆钱，天天盯着看，是不会涨的。

1999年，关于高新科技，中央有一份文件，在我看来堪称改革开放以来最好的文件之一。最好的是里面的一句话，要从近年国有资产净资产的增加值中拿出一块来，奖励给创业人员和技术开发人员。承认人力资本，承认人的努力、人的积极性、认真负责的人对市场的敏感性，这些都是资本。中国现在已经开始放松管制，进行了一系列的改革：电信、电力、航空、金融，世贸组织协议签了以后，也有许多国际规范对我们提出要求，从这些方面看，客观大环境是有可能激发企业家精神的。年青一代在这方面应该也可能有很大的作为。

论说新经济[8]

新经济的由来和发展

到底有没有新经济？什么叫新经济？对此意见分歧很大。下面是公认说话很保守的人美国联邦储备委员会主席格林斯潘对这个问题的意见。现在包括美国的参议员们在内的很多人都挑战他，说他不断地暗示要加息，这对新经济打击很大，对纳斯达克股市打击很大。就此格林斯潘有他自己的看法，并在1998年他就已经谈到过新经济了。

他说，有没有新经济呢？如果新经济是因为我们的经济中每天有新的东西产生，那我们早已经是新经济了，而且永远是新经济，因为美国经济中总是不断有新的东西产生。那么有没有一种新经济可以维持经济的持续增长，可以避免过去传统经济带来的一些麻烦呢？他认为是没有的。

格林斯潘回答这个问题的时候，新经济主要还只是一幅宏观图景。事实上新经济这个概念最早不是从技术特征中来的，也不是从网络来的，而是从一组宏观数据来的。这组数据在战后看来很不寻常，其主要特征是：经济增长，通胀率下降，失业率也下降。这个特征不容易理解，因为原来流行的理论是：如果通货膨胀率下降，失业率就会上升；反之亦然。这是多少年来被验证的一个规律。但是美国经济不但出现了这样一个新的特征，而且保持了100多个月的持续增长，年度经济增长率非常少见地达到了3%～4%。所谓的“新经济”，开始指的就是这个反传统特征的宏观图景，而并没有多少具体的解释。

对于新经济，我们很多人只看到宏观数据、高科技这类表面特征，就此《商业周刊》里的一段话讲得很好：“仅靠手机和互联网账户本身不能使全球经济发展更为活跃，还需要对核心机构和部门实施巨大的改革，将技术转化为快速增长的生产力。这意味着增加金融市场资助革新的动力，提高公司和劳动力市场的灵活度，加快取消管制的步伐，扩大竞争。”这段话对于我们理解新经济，会有一定的校正作用。新经济不单单表现为到底有多少人上网；新经济不是技术本身；互联网本身也不能使全球的经济发展更迅速、更活跃，还要对核心机构和部门实施巨大的改革。将技术快速转化为生产力，这才是真正的要害。总之，传统经济结构运行到一定的时候，肯定会有麻烦，怎么解决这个麻烦，只好靠大规模的改革去解决它。美国的办法，一个是管制改革，一个是企业重组。

新经济的主要特征

信息网络、知识经济和全球化，构成了新经济的主要特征。

它们各自的意义是：

信息网络——由数字技术支撑的交互式网络，构成了信息生产和传输、经济组织和交往的新基础。

知识经济——大规模应用知识，提高自然资源的利用率，或发现新的资源替代。

全球化——市场范围和规模前所未有地扩展。

新经济模式是否可在全球推广

美国领头，欧洲正在大步跟上。亚洲受到金融危机的拖累，但也开始积极反应，特别是韩国、中国香港及台湾地区、新加坡，印度也有非常不俗的表现。看来全球范围内谁也做不到置之不理。但是，新经济并不是单一的技术现象，可以简单移植或购买，它引起各国经济增长核心部分的变革，并由变革的程度来决定新经济发展的水平。“数字化差距”将对各国经济表现有重大影响，如何缩小国际间的数字化差距，已经成为国际性的热门话题。

中国面临的机会和挑战

新经济能够给中国带来多大机会，能够帮助中国经济解决多少问题，值得认真思考。先来讨论中国面临的问题。

中国经济面临的问题

中国经济有长期问题和短期问题。开发人力资本，提高自然资源利用效率并不断寻找替代，这是中国经济长期要解决的问题。通货紧缩、投资不足和失业压力则是短期要解决的问题。

从两个方面看，非注意新经济不可。中国最大的问题是人口压力。我们的自然资源总数还可以，但人均拥有量就少得可怜，而且实现工业化所付出的环境代价也相当高。优势是有大量的劳动力，要靠体制和政策、教育和科技来充分利用我国的人力资源。解决这些长期面临的问题，新经济带来了机会。从短期看，目前中国面临着传统经济结构调整的极大困难，1997年认为已经软着陆了，经济呈很高的增长速度，同时降低了通胀率，好像中国已经创造了一个奇迹。但接下来就是增长速度下滑，失业问题严重。为了提高增长速度，1998年提出了“保8”的口号，增长变成了一种压力。事实上我们的经济并没有想象的那种机制，可以真正实现软着陆。通货膨胀率一下降，经济增长速度也下降，失业率也上去了。官方统计的3.5%失业率是偏低的，这在全球也不算高，但没把大量的下岗职工包含在内。至少城市还有1200万下岗工人，农村没有充分就业的人口初步估计是1亿。几个数加起来，我们城市的失业率应在10%～15%，这个数字不算小。当然了，越是北方，越是苏联模式的老工业基地，越是国有经济比例大的地方，越麻烦。北大经济研究中心的“劳动力市场课题组”曾去调研过，东北很多地方的失业率高达40%。就此我们只能靠体制尽量去维持，不行了，银行就放一把钱。长江以南，特别是浙江，问题相对不大，因为结构不一样。

从中国经济结构的角度来看，我们必须抓住新经济，因为有很多问题在原有经济结构中调整，怎么也解决不了。新经济的名词不重要，重要的是它的经济图景我们感兴趣。我们也希望经济增长比较快，通货膨胀率比较低，失业率比较低。但是如何达到这个目的？我的意思是，中国目前的状况使我们没有理由对新经济不加以重视，里面可能包含的机会，要去抓；至于抓到什么程度，抓了以后能在多大程度上解决问题，现在还是不知道。但要是不抓，肯定错过某种机会。所以第一个论点，我们没有理由对新经济没反应。

中国互联网的统计和预测

说中国的互联网已经有多大的经济含义，还为时太早。但它的成长速度不容忽略，几乎也和美国一样，也是每年成倍成倍地长。

80年代以来，作为互联网的基础结构，中国电信已经进行了很大的投资。中国的固线通信有1.1亿用户，是世界上可数的通信大国。包括其他的通信基础设施的建设，中国向信息产业发展的方向是对的，发展的速度也不慢。这使我们有可能利用新经济的某些条件，也为互联网的发展奠定了基础。1998年末，全国互联网用户只有210万，上网的计算机是75万台，全部互联网收入估计仅4亿美元（主要是接入和网上广告）。1999年，互联网用户增加到890万，上网计算机350万台，国内中文站点1.5万个，300家ISP，1000家ICP。互联网已经成为我国成长最迅速的经济部门。

我们通信的发展基本上也是如下的过程：最早是固线通信成长很快，固线速度下来以后，无线增长很快，然后无线当中的数据传输很快，然后是互联网的发展最快。当然我们是在这样一个人口大国，这样一个文化教育水平下发展信息网络的，我们会有我们的特征。

中国基础方面的进展是快的，现在对互联网需求增长的估计可能是保守的。估计2003年会到3000万户，现在完全可能做出5000万户的估计。当然这个数字的经济含义到底怎么样，我们还要讨论，只是成长速度不容忽视。预计在未来5年，中国互联网经济每年可以翻番（美国估计是39%，当然它的基数已经很大了）。

要是回头看看我国家电的普及速度，是世界上少有的。20世纪80年代中期到90年代中期，几种主要家电产品的普及周期越来越短，现在很多东西的普及率已经达到了发达国家的水平。这首先归功于开放。先让外国厂商进来，然后中国公司很快就起来了，然后是竞争、销价、扩展市场，一下子就上去了。是不是根据中国家电普及的高速度可以预言，中国信息产品的普及速度也是可以很快的。

中国发展互联网经济的体制问题

对于我们的体制，过去我有很多批评。好像还容许批评，说明社会和政府对于打破垄断、引进竞争有共识。在这方面中国已经做了一些准备：

（1）1993年开放9项电信业务。当然开放得非常有限，只是对国有和集体开放，民营的不能从事。

（2）1994年成立了联通。这是非常重要的一个措施，就是想打破中国电信的独家垄断。

（3）1997年中国电信（香港）在海外上市。这是和国际市场接轨非常重要的一步，外资持有23%股份。我对这件事情也有批评，就是垄断行业为什么中国人不能投资，而是先让外国人投，应该先让内资投嘛。但是，把原来不可交易的资源变成可交易的，而且是战略性的资源，这给中国的开放奠定了重要的基础。现在看来这没什么不好，一次就融进来45亿美元。这条路走下去，中国可以用大量的国际上的钱来发展中国自己的电信基础设施。

（4）1999年分解中国电信。当然对分解方案的执行结果还要评估和讨论。

（5）1999年批准美国AT&T进入上海浦东经营电信增值业务。

（6）1999～2000年互联网的开放被列入世贸组织协定。

中国信息技术领域管制的改革已经开始，起步也不算晚。问题是我们的管制改革启动得很早，推进得却很慢。原因是政企合一，利益和权利绞得太紧，国务院都很难推得动。联通成立以后，中国电信和邮电部是联合起来对付它，所有报告半年不给它批，联通的线路接入了，但不让放号，很多资源不给。1994年改了一回，1999年再改一回，好像强度比较大了。通信行业如果不打开，国民经济运行的信息成本高昂，整个结构调整就被制约了。所以，中国电信产业的改革开放，意义很大。

互联网经济对中国的意义

我的判断是：互联网虽然目前很小，但有战略性意义。

第一个意义，中国虽然大致完成了所谓的工业化，潜在市场的规模也非常巨大，但是中国市场关系发育的程度很低，整个物流、商流和信息流不发达，商业活动交易成本非常高，而这些约束条件，恰恰又是现实的需求。我们对互联网技术的需求很大，因为它能够节约信息、交易成本，推动市场范围的扩展。新经济不单单是网络经济，关键是网络里流的什么东西，它可以扩大知识的扩散，这一点对中国非常重要。就此，有理由看重利用互联网扩大中国教育、贸易、知识等的扩散，而目前的商务模式还很少涉及这个东西。

第二个意义，发展互联网经济在短期内对扩大外资引进、带动内需和扩大就业有积极影响。很多人认为中国发展高科技，失业一定会增加。甚至有报告讲，加入世贸组织以后，中国要增加1000万失业人口这是非常可怕的数字。但我们要根据经验仔细来考虑，因为很多人忽略了经济的连带作用。我的看法是：只要市场规模扩大，只要障碍性的体制和政策因素减少，就业一定会增加。这个结论基于过去的经验改革开放以来，中国就业实质上是增加的，乡镇小企业增加了的就业机会大约就有1亿多。我认为互联网起来以后，对中小企业的发展也是非常有利的，因为原来最妨碍中小企业发展的，就是扩展市场的成本太高。

第三个意义，中国的资源问题很大，人均自然资源占有量很低，需要通过信息网络利用知识经济，改变增长模式。

当前急需抉择的三大问题

要不要民营企业充当先锋，要不要不失时机地利用外资，要不要改革现有的规制框架，这是中国发展互联网经济面临并需要解决的三大问题。

首先，发展中国互联网经济的主体是谁？是民营经济，而且是非常年轻的民营经济。最近一篇文章认为，传统经济那些人就是搞了网络经济，他们也很难丢掉原来的那些行为规则，这会产生抵触的。所以我对大学里的“孵化器”也有兴趣，觉得这里头是有机会的。可以想象，只有小学六年级文化水平的农民，只要放松让他创办企业，都能够闯出一批来，如果让大学毕业生放开创办企业，5年之间也一定会杀出一批来的。越年轻包袱越轻，越容易接受新的技术。看看孩子和电脑之间的关系，他们就好像天生是一伙儿的；现在很多家庭的电器都是孩子在管，家长根本搞不懂。中国人口老龄化问题已经来了，但是还有很大一部分是年轻人口。你看一代一代的大学生资源多么丰富，现在连北大学生找工作都很困难，我们必须闯出一条就业的新路子。我们回想一下1980年下乡知青回到城市，允许他们办个体经济，很短时间就出来了一批。农村包产到户以后，允许农民去办企业，又出来一批。中国目前已经受过高等教育的这一代，如果把创业精神放进去，这里面一定会有很大希望的。中国应给他们提供舞台，让他们好好地试一试。现在政策老是在考虑是不是国有经济应在新经济领域里占主体，等想清楚了，机会也就过去了。目前反应快的为什么是民营经济，这是由它的体制决定的。我们的政策，包括前些天中关村宣布的几个政策条款，还是很有潜力的，无形资本在中关村可以占到60%，这是新经济非常重要的特征。过去这样到工商是注册不下来的，不允许你这样评估。现在这个问题在突破，而且都是在高科技领域。为什么比较容易突破？原因之一是中国领导人一听到高科技，就容易开绿灯。我原来不大愿意谈高科技，认为那并不是根本。现在变成喜欢谈了，因为一讲高科技，社会阻力就小，于是就这也高科技，那也高科技。中国1840年的富国强兵，就认为中国技术落后；一代一代领导人都认为中国是技术落后，所以发展技术大家都同意。现在越来越明白，发展技术要用这样的办法发展要承认人的产权，要承认知识的产权，要创造更活跃的气氛。现在从上到下，从中央政府到地方政府，在这一点上达成比较一致的认识，总是一件好事情。其实高科技本身不足以支持新经济，高科技要运用到经济当中去，还要很多其他环节。

总之，在一个新兴的产业方向上，面临技术和市场的高度不确定性，只有民营经济适宜充当发展中国互联网的先锋。事实上民营企业对互联网机会的反应更快捷，表现更为出色。他们做先锋，一旦创业失败，承受能力强。

第二个问题是要不要利用国际资本。这个问题很重要，因为新经济的风险很高。中国在这个问题上，至少1999年是大失策。这么好的机会，许多政府部门都在那里很认真地卡，所谓“守土有责”。这个不能错，那个不能错，很理性，加起来则是一个整体无理性，因为结果是把起步机会丢掉了。亚洲108个网络公司上纳斯达克，好像只有一家中国内地的（亚信）。韩国、新加坡、中国香港都上去了一些。互联网完全是看潜在的发展速度，这至少是1999年投资者的目标。很多人看实体经济说是泡沫，不要管它，先把钱拿进来，有了钱就可以试了，行还是不行就知道了，实体经济可能做起来了。时间非常要紧，1999年一家都没有出去，好不容易把新浪左剥右剥，把它最主要的资源剥完放了出去，结果市场下来了。看看中国人这件事情，个别的理性，讲起来永远有道理，加总之后，整体无理性。

不管个别的道理有多少，加起来是中国人丢了机会。风险投资，他美国人愿意投，干吗不拿过来，拿过来至少短期可以增加资金，增加需求，增加投资。你看这一段新经济不怎么样，老经济倒挺好，饭店天天在开发布会，广告搞得热热闹闹，这至少可以刺激短期就业，短期有生意可以做呀。

有人说这有政治风险，有什么风险，任何资本到了这个国家之后都要服从这个国家的法律。有人说上市了就会控制不住网上的传递，难道不上市就控制住了？而且正相反，越是上市的公司越注意法制行为规范。网络这个工具是各方面都可以利用的，为了不让“坏人”用，所以“好人”也不用，算个什么道理？

我认为利用国际资本发展中国的互联网经济，明显是利大于弊。结论概括如下：

1.可以利用美国庞大的货币资本来发展中国的互联网经济。

2.短期聚集极大的资本实力，便于中国互联网公司加入国际竞争。

3.融资过程中可以带来大量的前沿技术和商务信息。

4.可以开辟引进外资的新途径。

5.因为是股本融资，引发金融风险的危险较小。

6.目前真正有融资能力的公司，都是中国人主导的公司；在知识经济时代，人力资本居于首位，是货币资本追逐高质量的人力资本。

7.可以激发我国年青一代的创业精神，增加就业机会。

8.由于中国的互联网经济刚刚起步，外资拥有一定份额并不表明中国的互联网市场全部出让，我国国有和集体经济部门在互联网发展过程中，有后发优势，可能通过学习后来居上。

第三是要不要改革现有体制。拿国内互联网公司上市难问题来说，我们有什么整体理性？其实国务院在1996年、1997年发布过行政性法规，所有在中国注册的事业法人、企业法人，都可以从事互联网业务，并没有所有制、中国人外国人的限制，因为它本来就是开放的。不利用广泛的力量怎么才能建立起来中国的互联网，别的东西都不是理由，难道外资主导的网站想登什么就登什么？你不照样可以管它？很多东西只是猜测，法律依据在哪里？哪条法律说不准外资进入到ICD，法律没有讲“不”就可以做，这样才有创新的环境。这件事情我一直批评，这至少是中国进入新经济的一大失误。如果1999年放五家出去，融几亿美元是可能的。在这几亿美元资金的支持下，它们做起来会对整个社会有引导作用，可以引导各种资源向这个方向走。

但是中国错失机会。因此一个所谓透明的、更加简便的管制框架非常重要。现有管制最大的问题是没有透明度，你搞不清楚什么条件可以走，于是大家就各自下工夫，你找他，他求他，找得北京饭馆的价格在全世界的中餐里第一。这便涉及了行政改革、政治改革的问题。我这里强调规制，是因为行政部门没有法制约束，审批手续过多过滥，新经济是搞不成的。新经济对时间更敏感，并且它在早期得不到资源就起不来了，我们就看不到它今后往哪里走了。

回到对新经济的理解，重要的并不是它的宏观图景，也不是它的技术特征，重要的是它的体制特征。就引进外资这个问题，我们是不是真正想清楚了？如果1999年新浪上市，到底中国会损失什么？损失到什么程度？有没有一个程序把这之间的利弊清清楚楚地理出来？中国没有。如果我们考虑到让新浪上市，融来的这点钱会给我们带来更大的损失，并经过各种讨论达成了基本的一致，这也算一个结果，也算是个集体理性。但实际上是集体无理性，致使你想上市这里拱不通，那里也拱不通。我理解法制的普遍性原则里包含着法律没有说“不”的，你都可以去做。现在变成了法律没有说“不”的，你必须去问，而且一问就问出麻烦来。南方有个农民企业家办的公司侨兴，就走出去了。我去访问过这家公司，那个老吴也不懂那么多东西，没有问，结果一下就出去了，也融来了2000万美元。部门首长的讲话不是法律，依法行政首先必须拿法律来讲话。但是我们不行，我们还是靠首长向外国记者发表讲话来表明政策。那是毛主席晚年领导中国的法子，并不成功。按道理说，只要查了法律没有这个限制，你就可以走，结果就在这里边绕啊绕啊，中国搞技术搞企业的优秀分子的精力浪费在了这个地方，造成没办法更好地去研究市场，研究技术，研究发展。

新的东西起来以后，很可能原来的规制就不适用了，及时调整非常重要。总结我国规制框架存在的问题主要是：

1.目前我国关于互联网经济缺乏清楚、明确、简明的规制框架，这是发展互联网的主要障碍。

2.一些行政部门在没有法律根据的情况下，任意扩大规制权限，导致混乱。

3.多部门无明确规制管制，这将使中国失去发展互联网的最可贵时机，导致在亚洲和全球竞争中落伍。

这方面中国可以借鉴美国的经验。美国互联网经济的战略领先地位，并不仅仅是它既有国力的自然结果，而是政策和体制的选择；是政府、生产、企业良性互动的结果。中国作为最大的发展中国家，要发展可以节约信息成本和交易费用的互联网经济，可以考虑借鉴美国的一些经验。而美国的经验大致可总结为4条：

1.政府与市场合作——20世纪60年代，美国军方开发了互联网技术。90年代政府主动向市场、民间开放。

2.私人部门主导——1991年，美国结束禁止私人企业为了商业目的进入互联网的禁令，从此商业网成了美国发展最快的互联网。

3.充分利用资本市场——1999年以来，美国仅纳斯达克市场就为互联网项目直接融资256亿美元，比上年增加了1230%；全部互联网公司的市值达到5000亿美元；由此带动巨额投资转向互联网经济，估计全年额在2000亿美元以上。

4.及时调整法律——美国政府适时发布框架性文件，表达美国占领全球互联网经济制高点的行动纲领。

此外，美国还进行了一系列放松管制的努力。

可以看出，当一个新的、有前景的东西在美国出现，美国的政策和法律很快就做出了有利于它发展的调整，就开绿灯。中国恰恰相反，新的东西一露头，所有的部门就会一齐扑上去对它下手。这种做法极大地阻碍了中国经济的发展，新经济老经济都面临着这个问题。就此我们应该借鉴美国的一些经验。

美国联邦通信委员会的官员来中国交流，一位官员说他们对互联网没有管制。很多人听了很奇怪那发生了问题怎么办？出现了黄色的信息怎么办？他回答，已有的法规已经都可以管了。你在街上偷信用卡不可以，在网上偷也不可以；美国的报纸不能随便登黄色的东西，那网上也不可以。已有的法都界定清楚了，并不需要再为互联网专门立一部法。当时一个信产部的官员问：“既然这样，那要你们联邦通信委员会干什么？”回答是：我们的计划就是要取消我们自己，逐步由一个管制机构，变成一个消费者保护机构，然后逐步消亡，而且内部已经开始行动了。中国的所谓要加强上网监管，要好好讨论这个经验。这方面若调整不好，虽然我们有很好的社会需求，虽然政府和民间也做了很多努力，但很容易在这一点上卡住。

创业与互联网经济

创业，是新经济的中心词。我国经济面临重重困难投资不足、就业困难等。我看最关键的不是直接去解决这些问题，而是要把创业精神激发出来。根据我们过去20年的经验，这条路是可以走出来的。中国这么多劳动力，怎么消化？原来认为是没办法的。后来是整个沿海地带劳动力不足，招致大量的外地劳动力涌入。其背后的道理是：经济发展了，创业的人多了，就业的机会就多了。突破原来的教条，要害是企业家要有创业精神。但是如果企业家精神被等级制、被权威窒息，企业家只会照章办，循规蹈矩，我们这个社会的麻烦就大了。所以我们要强调企业家的创业精神，强调风险基金在新经济中的意义。

中国发展新经济应该借鉴美国的一些经验，但也不能永远照搬。我的观点是，所有将来活不下去的网站对中国的新经济都有贡献，哪怕是很幼稚的，最后也要承认它的贡献，它至少传达了新的信息，引起了人们的注意。当然了，只开花没有结果很可惜，但不要就此以成败论英雄。

那么要想在中国做成功，就必须很好地研究中国如下的约束条件：

第一，资本相对匮乏，我们要在利用外资上下很大的工夫。

第二，对中国的互联网不要做太高的估计；目前它还是一个试验性的、少数人口当中的事情。就是上网人数到了3000万，对于中国12亿人口来说，也是非常小的数目。互联网这种发展规模的水平，使得对它的产业化、商业化发展要有非常独特的选择。

第三，商务环境不好，法治基础脆弱。

第四，有巨大的传统产业需要改造。

下面简单分析一些案例。

第一类，新浪、搜狐、易得方舟这种，我们都看得比较清楚了。易得方舟是清华大学一年级的一位学生创办的，第一期融资680万元，到5月底就要花完了。第二期怎么办？像这样的网站基本是对在校人口，这个定位很对，很多人愿意投资。因为中国的网民大部分是在校人口，而且培养起来的这个群体将来会连续下去，这都对，问题是你能坚持得下来吗？什么样的资本可以支持你坚持下来？现在的经验参数是，一个这样的网站初始投资和全部投资的比例大概是1：100。680万元再乘以100才是它的总的资本，才可以活到胜利的那一天。这个问题是一个挑战。

第二类，像8848、阿里巴巴这种。它不单单是一个内容，且在试图把它变得有商业功能，这在中国有非常重要的创新意义。不管8848以后怎么样，但是这一条我们要肯定下来。

第三类，与传统产业紧密相连在一起的，如梅林正广和、特能。上海的梅林正广和，就连吴敬琏老师也说，这不就是一个送水的吗？它怎么就成了高科技了？它是送水的，但它送水送出一个60万上海居民的网络；上海120万送水户，它占了1/2，这是一个资源。这个网络起来以后，发现它还有别的功能。很多单位把发水票当成一种福利，但很多家里没有饮水机，于是水票就变成了一种货币，还可以换成别的东西，还给你送上门。然后是互联网这个网络概念进入，集团开始改造。我看有企业家在里面做工作，有人认真地琢磨了中国的市场，我们不要忽略，也不可看不起。城市居民的生活节奏快，时间越来越贵，就有投递的需要。上海还有一个项目特能公司。就是用下岗工人做配送，做市场推广，送书，送报，送DM（直邮）广告。美国的经验是这种广告要占整个广告的5%～7%，中国现在这种广告只占整个广告的0.7%，有很大的潜在市场。这家公司现在是上海做这种广告的第一名，他们的580名下岗工人整个儿覆盖上海220万户城市居民。办法是与下岗工人多的工厂签约，有三个条件：第一是要提供一个中层管理干部；第二是提供一个办公室和一部电话；第三是要一个仓库。三个条件具备，就把配送站设在你这里，然后聘它的下岗工人做投递员。原来的产业工人现在骑着自行车上门给人家送东西，完成了一种转化。现在他们又建立了客户数据处理系统、内部互联网等，慢慢就搞起来了。说新经济会扩大失业，不一定，新技术用得好，组合得好，它会增加就业。我的观察是，这一批新经济，包括这几个网的劳动力密集程度还是很高的。不要以为新经济就一定替代劳动力。看看原来信息技术里的寻呼机，增加了多少就业。增加就业，首先是劳动就业结构的转移，就此新经济会带来机会，因为只要是市场做决定，只要是真正的企业做决定，就一定是拿便宜的要素替代贵的要素，它会自动寻找这种资源组合。

第四类，是中国的大家伙们进入这个领域联想、TCL等。TCL这么一个家电帝国，有3500个销售员在全国，现在是整个转向信息市场。它有一个非常重要的、不能小看的经验，就是首先要用信息技术改造企业内部，改造企业内部的信息沟通能力。中国新经济的线索看得也蛮清楚的，就是越来越实际了，越来越和实际的商务结合，反过来这又推动着互联网的发展，实现网络效果。靠校园人口、低收入人口支撑的那一批网站的维持期，很可能要比美国短；像雅虎这样的网站我们的支撑力可能不够。现在发现，所有形成的物理网一下子都很值钱，怎么将物理网的网络和互联网的网络联合起来，有很多文章可以做，而且我相信这会构成今后一个非常重要的发展方向。

通过这些案例，可以看到中国一些新的东西正在起来，我们不仅可得到一些启示，看到一些趋势，更重要的是将影响我们的思维。

下面对新经济问题做一个总结。

第一，不要夸大新经济旧经济的对立。新经济不是天上掉下来的，它是从旧经济里长出来的。

第二，科技因素不会在传统经济中长出新经济，它要有整体核心部分的改革，要有社会法治的推进，要加快放松管制，全面重组企业，激发企业家精神。这是个非常深的基础，而现在国内对这个基础认识不够，更多只看面上的东西，看惊人的故事，看财富效益；对于发生在财富效益背后的东西缺乏交流，缺乏理解，但这又是最要紧的。

第三，信息网络、大规模运用知识和全球化，构成新经济的主要特征。这个特征中国人不能不注意，因为中国现在的问题与此有关。

第四，发展新经济有助于中国解决短期经济问题和长期经济问题，但是中国面临着自己独特的约束。

最后我们要强调的是，企业家主要做的不是抱怨，也不是批评，这些工作更多地应由人大代表、媒体和学者来做。企业家就是在要给定的约束下寻找到成功的可能性，把事情做成，这是企业家的思维模式和对自己的要求。新经济也罢，旧经济也罢，这个概念本身并不重要。也不是我们讲了新经济我们就成了新人类或新新人类。没有这种事情。我们就是不用新经济这个名词，中国面临的问题也在这些要点上大规模地运用知识，降低信息传输成本，扩大市场规模，降低交易费用，利用规模效果达到规模报酬递增。为此，要在核心部门推进改革。在我们自然资源不富裕、人口规模很大的经济里，这是经济增长的关键和要害。

细节中的魔鬼

中国常常有突如其来的好消息。正当中国电信重组的方案当出未出，社会各界议论纷纷的时候，中国政府总理朱镕基在人代会结束的记者招待会上讲到电信改革开放的方针和政策。从现场直播中听到的有关电信问题的总理讲话一共三个意思：第一，电信收费的降价幅度还不够，还要“成倍地下降”（后来看文字报道，“成倍下降”不见了）；第二，电信体制要进一步增加竞争；第三，中国电信业对外开放，容许外国电信公司进入。这最后一个意思，听来惊天动地，因为这是中国政府第一次正式向世界宣布，中国的电信产业对外开放。以开放促改革，这差不多是中国过去20年经济进步的一个最重要法门。现在中国电信业宣布对外开放，一定可以促进竞争性电信体制的尽快形成。

不过，连同宣布中国将开放外国商业银行经营人民币业务之后，本届中国政府总理说，（电信和金融新政策的）“细节这里不谈了，总之是开放”。听到这里，不知道怎么搞的，本来欢欣鼓舞的我，一句“当心细节中的魔鬼”脱口而出。

“魔鬼在细节中（Devils are in the details）”是一句英文成语。你要是听美国人讨论立法和政策问题，这句成语的出现频率蛮高的。它的意思，大约是任何一个好的法案或政策都要十分当心细节，因为那些与立法精神和方针政策不一致，甚至完全背道而驰的“魔鬼”，常常就躲在“细节”中作梗。中国人好像没有这么一句话。比较类似的，也许是“好经给小和尚念歪了”。那是强调，“上面”制定的好政策，一旦贯穿下去，可能被利益有抵触的下级官员（小和尚）故意歪曲，直到弄得个面目全非，不但本来要解决的问题没有解决，反而连“方针政策”的“词语”本身，也因为被歪曲而“名声受损”。不过，略加琢磨，“好经被念歪”与“魔鬼在细节中”的意思，还是有非常大的不同。

中国人所谓的“好经”，是指能够解决实际问题的法规、方针和政策。经验表明，真正在中国解决问题的方针政策，常常非常简洁和直白。比如“改革开放”、“搞活经济”、“让一部分地区和一部分人先富起来”、“发展才是硬道理”等等，百姓一听就懂，一懂就可以干。80年代农村改革，最早的一部“好经”，当数1980年中共中央的75号文件。当时农村政策的焦点，是能不能“包产到户”。75号文件第一次以中央的权威宣布，可以坚持人民公社集体经济的责任制，可以联产到组，也可以（在边远贫穷地区）允许包产到户。这部好经传达下去，农民归结为7个字：“可以、可以、也可以。”多么简单明了。问题是，简明的好经根本就没有细节。而不包括细节的好经，由哪张嘴来念，可就至关重要了。同样一份75号文件，你把重音放在“可以（坚持集体）”，还是放在“也可以（包产到户）”，大相径庭。所以，强调要由好和尚来念好经，侧重的是从千差万别的各地情况出发，把好经结合本地实际念好。

但是，“魔鬼在细节中”的警告，侧重的是政策法规的主旨与操作细节之间的一致性。如果好经不包含细节，特别是如果细节与好经的宗旨不相一致，那魔鬼可就能够大行其道了。反过来，如果可操作的细节体现了政策法规的主旨，为各有关当事人开辟了界定清楚的行为规范，那么由哪一位小和尚来念经，就不那么重要了。这就是说，告诫当心“细节中的魔鬼”，诉诸的是“制定包括正确细节的政策法规”，不为日后各式和尚们各不相同的念经之法留下空间。

本文无意评说“盯住和尚”与“盯住细节”的长短利弊。一个明显的事实是，越是复杂的行当，政策法规就越是要求包括细节。另外，越是走向法制社会，包含明确细节规范的法规政策就越是重要。现在回到电信产业的开放。毫无疑问，这个领域是不能依靠“一部简明的法规”或一句“正确的口号”就解决问题的。电信产业的开放势必涉及大量细节，因此，是否有魔鬼就是那些与开放主旨不一致，甚至背道而驰的规定就不能不十分当心了。

回顾起来，中国电信产业的改革开放，已经吃过“细节中的魔鬼”的亏。像我在以前的电信评论中指出的那样，我国提出电信业改革开放问题，在全世界并不算迟。1994年中国政府决定成立中国联通，政策立意就是冲破独家垄断，形成电信业的市场竞争。至于电信对外开放，虽然中国总理在此次记者招待会上才正式宣布，但在事实上也早就开始，比如中国电信（香港）在海外上市，还不就是外资已经可以进入中国电信（我在“论三网聚合、数网竞争”一文中肯定这是中国电信民营化的开端，但批评为什么不对中国境内投资人开放）？问题是，为什么中国政府早就明确了电信体制的改革开放方针，但实际上这个所谓“战略性”的产业部门至今还是行政性垄断占据主流地位。中国联通虽然拥有第二电信综合经营商的合法地位，但为什么在实际上仍然远远无法与其他国家的第二电信商相比，不能迅速扩大市场份额？

原因不是别的，正是“细节中的魔鬼”。先看中国联通从事电信业务的合法性。1993年国务院第178号文件确定了中国联通进入电信基本业务的原则，但是具体的措辞比较模糊：“对铁道部、电力部的专用通信网进行改造、完善，在保证铁道、电力专用通信需要的前提下，将富余能力向社会提供长话业务；在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区开展市话业务。”粗看起来，中国联通已经得到了国务院的“尚方宝剑”，可以提供长话，也可以提供市话，似乎放手去干就能成为中国第二家电信公司。

但是，等到中国联通开始了大规模的长话和市话网络改造、投资新建之后，才发现许多细节问题还根本没有解决。根据天则研究所两年前的一项关于中国联通的出色研究，这些“细节”主要是：

（1）什么是“专用网的富余能力”，要中国联通提交专项报告，呈送邮电部批准，然后考虑联通的长话业务资格。

（2）什么叫“市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足”，也要由邮电部审定，而邮电部对联通的直接批复是，“你公司没有必要在上述城市建设覆盖全市的与全市公用市话网重叠的市话网”。

（3）联通市话网所必需的号码资源，以及长途网所必需的网号资源，由邮电部控制，发与不发，由他们说了算。

（4）联通成立后，邮电部将行业标准改为“企业标准”，并对联通封锁。

（5）邮电部规定不准将富余管、线出租给中国联通使用。

（6）联通的移动通信（GSM）如何与邮电的长话市话网“互联互通”，以及实现互联互通接口的技术安排、收费标准。

（7）所有“细节”问题，皆由邮电部负责解释。

（8）中国联通“请示”解决细节问题的报告，都交邮电部审批，而邮电部并没有规范的审批程序（许多请示要在5个月后才有动静）。

可以补充的，是关于中国联通的融资模式。这当然是一个战略性的关键。要在一个资本密集的产业里与中国电信这样的庞然大物竞争，联通从何获得资本当然是决定成败的因素之一。但是就我们所知，中国联通自成立之日起，这个问题就没有解决。除了收取“初装费”，中国联通并无其他现成的融资渠道。后来闯来闯去，中国联通发明了“中中外”模式，就是通过间接的办法，将外资引进原本中国政府宣布不对外开放投资的电信业。可惜“中中外”是“自发的创新”，没等完成合法化就在1998年中被明令停止。本文无意专门评论“中中外”，只是借此指出，离开那些最必要的细节，什么改革，什么开放，都将寸步难行。

回头来看，中国联通没有很快地发展起来，与其说问题出在大政方针，不如说问题出在“细节中的魔鬼”。中国联通成立4年，风风雨雨，客观上为形成中国电信业的市场竞争做出了贡献。但是，毕竟被“魔鬼”附身，有其心也无其力。4年之后，中国政府只好再一次宣布国家将进一步引进竞争，并将对外开放中国电信业。在这样一个关头，重温历史显得必要。根据历史经验，开放电信的大政方针是重要的，但同样重要的是新方针必须包括细节，特别是那些战略性的细节。中国政府总理最近宣布的“进一步引进电信竞争”以及“电信对外资开放”的新方针，需要大量可以公开的细节。为了获得与开放方针相一致的细节，专家意见是重要的，但同样重要的是，专家意见产生于一个可以公开讨论细节、可以互相批评、可以提出不同预案的竞争性的政策制定过程。

开放竞争和在竞争中开放

关于中国加入世界贸易组织的讨论，有一条界线容易被混淆，这就是中国的权利和中国为了实现这一权利而需要付出的代价。本文以世贸组织的基本电信协议为例说明，首先是中国拥有要求加入世贸组织的权利，因为加入世贸组织不但意味着中国应该取得它相应的国际地位，而且对本国经济的发展有广泛和长期的利益。因此，不能把中国加入世贸组织看成是中国对其他国家，特别是发达国家的应尽义务，更不能把中国要求加入世贸组织的努力，理解成中国“屈从”发达国家的压力，甚至是什么“正中发达国家跨国公司的下怀”。至于中国为了实现加入世贸组织的权利，究竟愿意支付并最终实际支付多大的代价，取决于一系列环境条件和多边协商谈判的过程。本文的主张是，坚持中国电信业对外开放的方针，正确行使“在竞争中开放”的策略，即便一时不能完全达成多边协议，中国也应该立即开始双边的电信对外开放。

我们知道，中国虽然是世贸组织的前身关贸总协定（GAT&T）的最早缔约国之一，但是在确立改革开放的方针之前，中国并没有提出恢复关贸总协定缔约国地位（即“入关”）的要求。这一点不难理解。在闭关锁国的环境当中，“开放”似乎注定会加害于“独立自主”，因此“入关”不但不可能被看成中国的一项正当权利，反而有极大的可能性被视为“出卖中国经济主权”。

“入关”作为中国的一项权利的意识，是逐步成熟起来的。改革开放之后，中国与外部世界的经济交往显著增加，中国货大量出口的同时，“洋货”大量进入中国市场。与此同时，中国逐步成为引进外国资本最多的发展中国家。“涉外经济活动”成为如此众多的普通中国企业和中国人日常生活的一部分。国际贸易条件和交易环境，变得让许多普通中国人也敏感起来，而不再是毫不相干的国家事务。我相信，这是一个非常重要的实践基础。没有一个如此广泛的基于实践的理解，中国的谈判代表要坚持长达13年、至今仍未完全成功的谈判，那可绝对就是一件苦不堪言的差事了。

但是，甚至中国总理亲自出马访美谈判，中国加入世贸组织的尘埃还是没有最后落定，变数重重。挫折感之余，一个老问题重新浮出了水面：“中国坚持要求加入世贸组织的权利，究竟意义何在？”我的认识是，在任何情况下，中国都应当坚持加入世贸组织的权利。坚持这项权利，对中国利大于弊。诸利之中，关键产业和市场对现代跨国公司的开放，加快打破行政性垄断和分割，形成可操作的市场竞争格局，对中国尤为重要。经验已经证明，闭门改革，解决不了对市场的行政性垄断和行政性分割的顽症。进一步开放固然给发达国家的跨国公司提供新的中国市场机会，但也给中国的产业、企业和市场结构带来新的希望。

且以电信业为例。众所周知，加入世贸组织的门槛之一，就是缔约国必须加入乌拉圭回合中三个主要的多边协议（信息技术协议、基本电信协议和金融服务协议）。其中基础电信协议是1997年2月在日内瓦由68个国家共同签署的。这些占有全球电信市场90%（约6700亿美元）的电信协议国，彼此承诺彻底结束电信业的垄断和封闭，按照不同国家的情况，分步互相开放基础电信设施和服务的市场。虽然世贸组织基础电信协议是一个复杂的合约体系，但关键承诺的含义是十分清楚的：各加入国的电信公司可以按照步骤互相进入各自的基础电信市场，包括开放基础电信服务的竞争和对电信企业投资参股、控股或建立独资的电信公司。那么，中国要不要加入上述基础电信协议呢？中国加入了世贸组织的基础电信协议，对中国的电信业究竟有什么好处呢？

我看到最主要的一条，就是加入世贸组织电信协议能够加快形成我国电信市场的可操作竞争。事实上，1994年中国政府设立的联通公司，就是要形成电信市场的竞争局面。但是4年过去了，我国电信市场，特别是基础电信业务，竞争还是远远不足。到1998年底，中国联通的业务规模只及原中国电信的1%。联通集中力量做的是移动电话市场，但也仅占原中国电信的5%而已。须知当年我国选的可就是电信体制开放竞争的“英国模式”，就是政府并不强制分拆原来独一的垄断电信公司，而是维护其综合一体化经营，但同时允许、扶持第二个综合一体化运营商来与之展开市场竞争。联通的设立有重要的影响，但离形成我国电信市场的有效竞争的目标还差得远。1998年中国政府又推动中国电信的重组和改革。除了强调政企分开，这一波改革更多地借鉴所谓“美国模式”，就是政府通过法律行动分拆独家垄断经营商，使一些基本电信业务（固线电话、移动电话、传呼和卫星通信）各自独立经营。但是除了移动电话，其他各项都是“分拆但无竞争”，还是一家独大。

两波电信体制改革都是中国电信业改革的重大事件。但共同的缺陷有两点：第一，基本上是关门改革，没有及时引进大型跨国电信公司；第二，都没有引进民营经济的因素（关于后一点，有兴趣的读者可以参考我在《经济学消息报》上的评论）。电信关门改革是历史条件的局限，因为当时还没有提出中国电信业对外开放、进入世贸组织的问题。问题是我们可以讨论，为什么恰恰在电信这样一个关键的基础性产业部门，关门改革难以收到预期的效果。

一般的回答是技术和资本。这当然有其显见的理由。电信业作为技术密集和资本密集的产业，没有雄厚的技术和资本支持，难以发展，是一个不争的事实。但是，中国电信业的实践也表明，技术和资本可以在其他条件下获得，并不一定要以进入世贸组织的基础电信协定（即开放基础电信服务和直接投资）作为前提条件。中国八九十年代以来电信业的高速增长，所需要的技术和资本支持，大体就是在维持原中国电信的垄断、未符合世贸组织条件的环境下获得的。因此，我们可以理解，仅仅为了技术和资本，并不一定需要加入世贸组织。

世贸组织电信协定的关键是将中国的电信服务市场和投资市场，直接向中国国有电信公司以外的境外跨国电信公司开放，并使后者可以在协定规定的条件和时间表内，与国有的垄断公司展开争夺中国电信客户的竞争。

理念的价值
——英国出售国有电信股份和开放市场并举的启示研究

电信业放松国家垄断和管制，多少总对英国的经验感兴趣。因此，今年6月到伦敦开会的时候，特别请朋友帮忙联系，顺道访问了英国国家贸易和工业部（DTI）和大东电信公司。不过，我对短短几个小时的拜会，向来不抱太高的期望。英国人以讲究礼仪出名，我的英语水平听牛津口音又费劲（虽然我幸运地有一位精通英语的朋友同行），会不会弄得只是行礼如仪而毫无实质性收获呢？

但是，DTI负责通信和信息产业的凡尔·费森（Neil Feinson）先生开场白后不久，就让我知道此行“时有所值”。这位官员介绍，英国如何在1981年立法将邮、电分离，成立英国电信公司，如何在1981年就将当时国有的大东公司51%的股份出售，如何又在同年成立水星通信公司，建设并经营全国范围的电信基础网络和服务，与英国电信公司竞争。随后两年内，英国政府将大东公司余留的国有股出售一空，并于1984年出售了英国电信公司51%的股权。

这些事我读过资料，原来就知道。我没有想到的，是费森先生如此点出了英国早期打破电信垄断的关键困难。他说：“出售电信股份和开放电信竞争，分开来一件一件单独做比较容易。两件事情同时做，非常困难。但是当时的撒切尔政府就是两件事情一起做。”看来DTI派来的人真是一位高手，平平淡淡一句话，就点到电信改革“英国模式”的要害。

“英国模式”（又称“欧洲模式”）以区别于“美国模式”而著称。在美国，电信业从来就是私人企业在法律规制下的独家垄断。美国政府在形式上站在垄断电信商的对立面，依法“盯着”和“管着”其定价行为和其他经营行为。所以，美国电信业体制演变的动力机制是“民举官究”：一旦民间不同的利益集团对现行电信体制不满意，提出新的诉求，政府就要受理，加之院外集团各使神通，改变法例。比较起来，美国政客和官僚们的既得利益，与任何一个特定产业部门的特定体制和既得利益，没有那么直接、紧密和僵硬的联系。所以，联邦通信委员会早在1959年就在一些大公司的压力下，批准它们利用微波技术自建内部通信网络，免受贝尔系统的高价通话之苦。之后，中小公司又不平衡了，为什么不能批准中小公司联合建立一个自用的通信系统呢？1969年，一个新的、专门为中小企业提供长途电信服务的公司被批准设立，这就是MCI。美国长途电信业务由贝尔系统独家垄断的历史，就此结束。但是，“民举”还是没完没了：新生的长途电话公司没有城市电话网络，而贝尔系统既拥有长话系统，又独家拥有市话网络。新的竞争对手要接通城市最终用户，不免受到老牌贝尔系统的尽情揉搓。民再举，官再究。1974年美国司法部起诉贝尔系统违背反垄断法，到1982年双方达成庭外和解，贝尔系统被肢解为8个独立公司：7个地方小贝尔专营地方城市电信，AT&T专营长途，而前者必须公平对待所有长途电话营运商。

所以，美国电信打破垄断的动作虽猛（以行政立法肢解垄断公司），但难度并不大。因为政府部门（联邦通信委员会和司法部）与电信垄断组织本来就不是一体，没有直接的利益关联。被肢解的贝尔系统内部被闹得翻天覆地，但联邦通信委员会和司法部毫无牵动，因为政客和官僚的声望、职务和实际所得，不但不受贝尔系统被肢解的影响，而且还由于新体制更适应技术和商业世界的要求，使政府在选票和税收方面增加间接收益。今天人们讲起美国电信打破垄断的模式，横切加竖切何其过瘾。岂不知道，美国人下得了手，自有其前提条件。

英国的情况截然不同。人们只知道英国是老牌资本主义国家，不知道英国也是全世界最早兴起国有化浪潮的国家。1946年和1974年两次由工党政府领导的席卷全英的国有化浪潮，把包括银行、电信、电力、运输、钢铁、煤气、煤矿、汽车、船舶、机床、火箭、电子、宇航在内的产业，统统纳入国有化轨道。到1979年，英国国有化企业的产值占全国国内生产总值的11%，雇员占8%。国有化的一个结果，就是政府成了许多经济部门资源的唯一所有者、经营者和管理者，直接垄断市场。这种政企一体式的“垄断”，与美国相比，破起来可就难了。因为垄断直接就是政府在垄断，欲破垄断，先触犯政府。所以，在英国电信业，新技术提供了新机会也罢，消费者的诉求也罢，国际竞争压力也罢，虽然所有这些推动美国电信改革的因素在英国都同样存在，但就是起不了它们在美国的作用。关键原因，改变垄断体制的动力机制和程序不一样。这里，举报垄断，首先就等于民举官。民举官，哪一个官来“究”呢？

所以撒切尔政府一上手就必须先解决电信业的政企合一问题。1981年英国通过电信法，将英国电信与邮政分离；随后，又在1982年成立英国电信审批委员会（BABT）。到此，英国电信审批委员会为“政”，英国电信为“企”，政企已经分开。但是撒切尔似乎不太相信翻一块牌子就可以解决问题。1984年，英国通过方案，确定由专家、业界代表和消费者代表组成的，独立于官方的英国电信管理办公室作为全英电信的最高监管机构。

但此时的英国电信，等于还是一个中国人讲的“行政性翻牌公司”，名称虽然改了，但所有权和经营方式统统未改，还是一副官脾气。据当年在DTI执行撒切尔电信改革方案的所罗门先生告诉我，1983年英国政府决定再设立一家电信公司来与英国电信竞争时，英国电信的那些“前辈”们认为撒切尔夫人简直是疯了。他们的论据是，英国只有不到6000万人口，一个英国电信就足可以供应全国电信的需要，何必要学“山姆大叔”美国的坏样子，要在电信业内另立山头，搞什么竞争呢？

让英国电信感到背气的，是此时的英国保守党政府由“铁娘子”领导，就是不听这一套。撒切尔政府为英国电信业开出的药方，就是本文开头提到，开放市场竞争和国有电信公司的民营化。回到费森先生的问题，出售和开放“双管齐下”，究竟难在何处呢？

难就难在政府的这两个政策目标彼此冲突。你想想，政府出售国有公司股份的时候，何尝就不想卖个好价钱？如果英国电信是独家垄断全英电信的公司，其股权在市场上该有多么好卖！而如果我们知道当时的英国政府正在大幅度减低税收，我们就不难推断他们的财政是多么需要增加非税收收入。但是撒切尔不知道打的什么算盘，居然一边要卖英国电信的股份，一边又立法造出一个英国电信的竞争者。难道她就不能稍微聪明一点，先把独家垄断的英国电信在市场上卖它个好价钱，然后再搞什么劳什子的“开放市场”？

让英国电信官僚化的前辈当时觉得不可思议的撒切尔之举，到了“铁娘子”下台以后，才算有了一个比较权威的谜底：撒切尔原来有她自己相信的经济学。在回忆录里，这位前首相写道：“从长远看，是影响经济结构的微观经济变化如放松管制而不是宏观经济操纵在决定提供的工作数量。”有趣的是，上述理念不是来自牛津大学为青年玛格丽特安排的化学系课程，而是直接来自她从小在格兰瑟姆小镇的店铺家庭的生活经验。“我看到，是因为满意的顾客才使我的父亲得以增加他雇用的人员，是国际贸易才把茶叶、咖啡、食糖和香料带给了我们店铺里的常客。”对此，撒切尔夫人似乎还不无自豪：“我比我的许多同代人在政治上占有的一大优势是，首先要从理论上说服他们有关货币主义、自由贸易和放松管制的好处，而技术上的论证和深刻见解与我的基本本能和早年的经验如此吻合，因此，我很容易就被说服了而且我的信服又有助于我去说服别人。”

现在对我来说，重要的已经不是这位老太太说了些什么了。重要的是，20世纪80年代的英国电信改革成为振兴英国电信业的火车头。英国已经成为世界上电信最发达的国家之一。就单位国土面积而言，英国是各类通信电缆分布密度最高的国家。她已经成为美洲大陆和欧洲大陆的电信枢纽。当年被权威们认定的全英只要一家电信商就足够的见解，正在受到当今几百个电信商（英国已经发出了430张电信经营执照）“万物霜天竞自由”的现实的嘲笑。英国电信倒是更有价值了，这家昔日的英国电信龙头老大还是老大，占有英国电信市场的50%，只是其经济行为的含义完全不同了。英国电信已经走向世界，打入美国电信市场，并积极参与全球电信竞争。更重要的是，英国人擅长立法的本事使“英国模式”深刻地影响了全球电信格局。1997年由全世界69个国家签署的世贸组织基础电信协定，就是在英国人主持下制定并得到通过的。

最后我要交代本文使用“理念”一词的意思。“理念”不同于“信念”的地方，在于后者不必以经验为基础。但经验可能是各式各样的，并且彼此矛盾、缺乏内在的逻辑。“理念”以经验为基础，但还要以理性来推敲经验，把经验一般化。格兰瑟姆小镇上竞争的自由市场为店铺和顾客带来了福利，是个别的经验。从这样狭窄的经验中得出“放松管制能够刺激经济增长”，并相信同样适用于电信这样特别的行业，那就是理念了。英国电信业留给我最深刻的印象是，理念不是虚无缥缈的东西，而是行动的前导和实践的重要组成部分。从长远看，理念有着重要的价值。

[1]本文创作于2000年5月。

[2]见石华，“两网虫涉嫌‘新类型犯罪’”《南方周末》1998年12月11日，第5版。

[3]同上。

[4]见“信息产业部驳斥法院裁定”，《南方周末》1999年1月29日，第8版。

[5]见“信息产业部驳斥法院裁定”，《南方周末》1999年1月29日，第8版。

[6]见法眼：“IP电话：法制观念之争”，《南方周末》1999年2月12日，第5版。

[7]本文发表于2000年8月，发表时略有改动。

[8]本文是作者于2000年在北大国际MBA班上的讲演。