摘要

美国的经验对中国公共服务部门的改革有用吗？

书中提供了美国各级政府形成的历史和法律上的一些基础性资料。在美国，联邦政府虽然还为许多的公共服务拨款，但是，提供重要的公共服务的主要责任是通过第三方—比如非营利组织和营利组织，以及州和地方政府来提供公共服务的运作模式，而非联邦政府机构。

如果中国政府试图将公共服务的提供移交给地方政府或者承包出去，在美国所运用的一些政府的工具，特别是政府拨款或凭证券，可能对中国的改革有价值。

中国公共服务部门的改革：能从美国学到些什么？

托马斯·斯坦顿[1]

本文介绍了有关美国公共服务提供的情况。我的介绍将着重于卫生、教育和科研等部门。5年前，我也有幸来中国参加了一个有关国有企业改革的会议。从那次会议以来，中国一直在积极地处理国企改革过程中面临的各种难题，这给我留下了深刻的印象。因此，我也怀着极大的兴趣来展望中国公共服务部门的改革在未来的进展。

在我看来，公共服务部门的改革，包括了改革构想的提出和改革战略的实施，从而在各级政府、非营利组织和企业之间分配公共服务职能。

我对于美国经验的评述将分为以下几部分：

在第一部分，我将简短地介绍影响美国政府机构—提供公共服务的联邦、州和地方政府—形成的历史和法律框架的基本内容。这样的介绍是很重要的，因为我们可以借此获得对美国特殊的联邦体系的共识，从而也能够理解为什么美国会把提供重要的公共服务的主要责任交给了州政府。

在第二部分，我将给出一些基本的统计资料。这些资料可以充分说明，在美国，很多（如果不是绝大多数的话）的公共服务都是由州和地方政府来提供的，而不是由联邦（即全国性）政府机构提供的。在这一部分中，我也将讨论莱斯特•萨拉蒙（Lester Salamon）教授所说的“第三方政府”（third-party government）的特征。它是指由联邦政府出资的公共服务项目，通过许多的第三方（比如非营利组织和营利组织，以及州和地方政府）来提供[2]。我要指出的是，从历史的维度来看，最近这样的变化（公共服务的责任转移到政府的其他层次或者其他的第三方）并不算很大。

第三部分将讨论政府部门及机构（agency）与执行公共目标的非政府机构之间的不同。请注意定义：

在美国，“机构”这个词的含义与在其他经合组织国家是不同的。在美国，一个机构是美国政府整体中的一部分，它与一个政府部门差不多，只不过通常要小一些而已。

在第四部分中，我将给出一些简短的案例，来说明联邦政府在通过支持其他层次的政府或者非政府组织来提供公共服务方面的一些现行做法。

一、美国公共服务提供的历史及法律框架

从历史和法律的角度来进行评述是很重要的，因为这样做可以说明：公共服务提供（责任）的转移（指从中央政府移交到州和地方政府。—译者注），是美国联邦结构的一个主要且长期的特征。因此，里根政府采用固定拨款（block grants）的形式将职能移交给州和地方政府，以及最近实施的“贫困家庭临时援助”（Temporary Assistance to Needy Families）固定拨款，是与由州和地方政府提供公共服务的历史框架相契合的。同样，布什政府的外包举措和更早一些的联邦政府职能私人提供的做法，也是与历史框架相契合的。换句话说，当我们着眼于历史框架的整体轮廓来考察，我们就会发现，当前提供公共服务的方法变化并不代表什么大的改变。

我的论述将从一些历史事实着手，这样有助于我们了解美国政府的框架、联邦政府和州政府之间的相互关系，以及政府和私人部门之间的关系。而最重要的历史事实就是美国一开始是英国的一块殖民地。这一点为我们提供了一定的有利条件：我们的政府体系是在英国法律传统的基础上建立起来的。这样的传统包括了英国议会和国王之间的长期斗争，而议会最终取得了胜利，其中关键的原因是议会取得了“钱袋子的权力”，也就是人民选举产生的代表拥有决定何时征税、如何征税，以及何时支出、如何支出的权力。我们的宪法今天也赋予国会至高无上的（尽管不是彻底的）征税、向公共服务拨款，以及分配相关支出的权力。

研读宪法，我们还会发现：宪法将设立和征收税赋、管制商业、铸造钱币、设立邮局和道路的权力明确地赋予国会（而不是总统）。这一点又一次体现了英国的传统。但重要的区别在于，与英国的体制不同，美国总统不是由国会选举出来的，而且行政部门是政府内部超然而独立的一部分。当然，随着时间的推移，特别是20世纪预算编制制度的形成，总统对征税和财政支出的影响与日俱增。

作为殖民地，它同样存在劣势，这些劣势在此略过不论。（独立以前）我们处在一个极有效的帝国体系的接受端（receiving end），因此看到了政府的高效率必须与其他更重要的因素如合法性等相平衡。结果，我们的宪法造就了政府和私人部门之间的不对称状态。政府只可以做那些在宪法和依照宪法制定的法律中有明确规定的事情，而与此相对照的是，私人部门可以做任何法律所不禁止的事情。对于法律许可的政府活动，宪法也对其范围和性质做出了许多的约束和限制。

这种政府和私人部门之间在宪法上的不对称对这两者之间的关系有着重要的影响。当私人部门裹足不前，就像在20世纪30年代的大萧条期间那样，或者是面临外部的危机，就像在第二次世界大战期间那样，扩大政府的力量和活动空间就会得到大众广泛的支持。相反，当私人部门兴旺发达，就像在90年代时那样，民意就会倾向于缩小政府的活动范围[3]。这也反映了公众对公共服务的支持增强和减弱的周期循环。同样，随着政治支持的变化，由政府提供的公共服务组合的内容也会发生变化。另一方面，当把联邦政府收入与支出的规模折算成GDP的一定比例时，我们会发现，不管行政权力的大小如何变化，这一比例只在一个很小的范围内变动[4]。

因此，布什政府对于联邦事务外包的重视，表明联邦雇员数量从大萧条和二战时的最高点持续减少的过程在继续。另一方面，近年来对国土安全的强调又导致了一个相反的趋势，其中包括新机构—交通安全管理局的建立。该机构的联邦官员取代了“911”之前表现明显不佳的私人承包商的位置。

另外一个值得在这里提及的历史因素是这样一个事实：原先的各殖民地，即后来的各州，其形成先于美国全国性政府的建立。因此，保留各州自行决定公共服务提供的权力的要求，总是能得到强大的支持。各州运用了多种多样的组织形式来提供公共服务。一个有趣的例子是公用事业部门。过去，这一部门处于或是公共垄断或是私人垄断的管制体系之内，提供诸如电力、自来水和电话服务等一系列服务。近年来，由于引入更多的竞争，公用事业部门的管制已经逐渐减少。接下来的第二部分将会介绍，美国大量的国内公共服务是如何从州和地方层次而不是联邦政府得到财政支持的。另外，国内公共服务的提供（与对这些服务的财政支持相比较）则更加集中于州和地方层次[5]。

二、在国家、州和地方层次上对公共服务的支持

请注意，以下所有的数据都是为了便于人们概括性地了解一个在三个不同的政府层次上支持和提供公共服务的安排。它们不是为了提供权威的统计分析[6]。

与州和地方政府相对照，联邦政府提供公共服务的范围可以在许多的统计数据中反映出来。首先，我们可以来考察政府雇员及其工资支出在三个政府层次的分配。

表1 政府雇员和工资（2001年）

资料来源：美国人口普查局，《统计摘要》，2003年（U.S. Census Bureau, Statistics Abstract, 2003）。

从表1可以看出，地方政府雇佣了绝大多数的政府雇员，其次是州政府，再次是联邦政府。当然，其中部分原因是美国只有一个联邦政府，但有50个不同的州[7]府，以及数千个地方政府。

另外一个重要的衡量指标是对公共服务的财政支持程度。这些财政支持是（由提供公共服务的同一级政府）直接提供的，还是由另外一级政府提供的？表2比较了联邦政府与州及地方政府的消费与投资支出情况。

表2 政府消费与投资支出（2002年）

从表2可以看出，联邦政府的支出仅相当于州和地方政府支出总和的一半。联邦政府用于国内支出的比例就更小了。因为64%的联邦政府支出用于国防，而仅有36%用于非国防开支。另一方面，联邦政府还资助一些由州和地方政府提供的公共服务项目，这部分的支出也包含在这个表中。联邦拨款（federal grants）占了州和地方政府财政收入的15%。

州和地方政府最主要的职责体现在许多公共服务部门。按由多到少的排序，州和地方政府的支出用于教育（包括高等教育和初等/中等教育）、公共福利、卫生和医院、公路、治安、以及罪犯教养（监狱）。我们先来看看高等教育（见表3）。

表3 公立高等教育机构当前的资金收入（1999～2000年）

资料来源：美国全国教育统计中心，《教育统计摘要》（U.S. National Center for Education Statistics, Digest of Education Statistics）。

需要注意的是，政府对公立高等教育的资金支持，还不到公立高等教育机构全部收入的一半。其他的资金来源包括销售与服务、学费，以及私人捐赠。另外要注意的是，这里所说的是能够授予学位的公立高等教育机构，主要包括州立学院、州立大学和社区学院（community colleges）。这里我要指出的是，在支持公立高等教育方面，相较于州和地方政府（的总和），联邦政府提供了少得多的资金支持。联邦政府的确也提供学生贷款和助学金，但这部分的资金没有包含在表3中，因为这些资金是直接提供给学生的，而没有提供给这些高等教育机构。

对于初等教育和中等教育，各州和地方政府的支持远甚于联邦政府（见表4）。

表4 公立初等和中等学校收入的比例分布（1999～2000年）

资料来源：美国全国教育统计中心，《教育统计摘要》。

实际上，联邦政府主要是通过一些特别的举措来参与公立初等和中等教育事务，比如说帮助残疾学生，以及布什政府最近推出的评价和改进学校管理的举措。与之形成鲜明对比的是，州和地方政府对教育提供了根本性的支持。

相比之下，对于医疗卫生，联邦政府的支持要比州和地方政府的支持大得多（见表5）。

表5 医疗卫生服务和供应方面的政府支出（2001年）

资料来源：美国人口普查局，《统计摘要》，2003年。

不过，我要着重指出的是，在联邦政府的全部医疗卫生支出中，近40%来自于针对老年人的联邦医疗保险计划。联邦政府的这部分开支直接付给了医生和医院，而不是由政府提供公共服务来支付。就概念而言，联邦医疗保险可以被看作是美国最大的国家凭证项目。它不是直接由政府来提供的公共服务。

联邦政府的医疗卫生支出自2001年以来有所增长。联邦医疗保险项目刚刚扩展到包括联邦政府的处方药支出，而公共卫生的联邦支出也在“9.11”之后随着本国的安全需要有所扩展，它大部分以赠予的形式给各州和地方政府。

美国在监狱设施方面投入了相当大的费用。各州和地方政府在这方面的支出相当大，这是它们最为昂贵的公共服务之一。

表6 州政府和联邦政府的监狱设施（2000年）

另一重要的公共服务是研究与开发（R&D）方面的支出，主要由联邦政府提供资金。不过，大约三分之二（65.4%）的研发支出来自于私人部门。联邦政府的资金占全部研发开支的约28%，剩下的部分由大学、非营利组织和其他来源（大约也包括了州和地方政府）提供。

直接政府（direct government）与第三方政府的比较

有关资源在三个层次的政府间分配的数据很容易得到。与此形成鲜明对比的是，有关第三方政府的其他形式的统计数据就不那么容易计算。不过，一些总体的统计数据还是有启发意义的。美国政府有大约200万名政府雇员，同时还有约800万名雇员基于拨款和合同为联邦政府工作[8]。这800万人大都属于私人部门，作为承包商在联邦政府雇员的指导下开展工作。换言之，布什政府目前将联邦职责外包的做法，体现了一种在很大程度上已经开始的转型。

莱斯特·萨拉蒙教授已经整理了另外一组统计数据，将他所说的直接政府与第三方政府进行比较。在1998～1999年，直接政府开支中包括了1 870亿美元的商品和服务的提供，以及5 500亿美元的收入支持（比如说社会保障）。而同期联邦政府有关第三方政府的支出包括了1 990亿美元的合同支出，2 860亿美元（对州和地方政府以及个人）的拨款，以及2 510亿美元的凭证支出。

在80年代早期，萨拉蒙教授研究了16个社区以及由私人非营利组织和营利组织提供的由政府资助的公共事业服务。这些服务包括了社会服务、雇用和培训服务、住房和社区发展、健康、以及艺术和文化。萨拉蒙发现，政府直接提供39%的服务，而由42%是由非营利组织提供的，还有19%是由营利组织提供。正如他总结的那样，“绝大多数政府资助的公共事业都是在地区的层次上提供的，而且是由私人的非营利组织和营利组织提供的。在那些‘（把公共服务交由）私人提供’、‘承包出去’以及‘再造政府’的鼓吹者提及这样的办法之前，这方面已经做得很好了。[9]

三、组织形式：政府部门及机构与执行公共目标的非政府组织的比较

政府部门或机构

政府的部门包括了由政府所拥有的机构和由政府官员所控制的机构。按照宪法的要求，行政部门的职责是来维护法律公正的实施，政府部门和机构在法律所规定的体制框架内进行运作。政府的组织有完全不同于私人部门的显著特征：（1）它们是依法律建立起来的，并且被授权行使仅仅为该法律的具体条文所许可的那些职能；（2）它们的雇员被依法任命担任法律所许可的职务或位置；（3）基于政府采购、承包合同和规制的实施，它们要受到许多法定规则的制约，比如说，这些规则倾向于规定一个政府流程的程序和投入，而不是绩效和产出；（4）它们通过法律所许可的预算程序获得资金。简言之，政府的部门依法产生，而且依据法律的具体条款来确定其规模、责任和活动。

政府组织的雇员包括了政治上被任命的官员（political appointees）和公务员。政府依法运作，而法律则具体规定了政府雇员的责任、他们在政府层级中的位置、他们的报酬以及任期。法律也会详细规定有关政府雇员录用、晋升或降职、解雇的具体程序。

预算资源的水平以及有关配置这些资源的限制，是影响一个政府组织的绩效的重要因素。如果拥有足够的资金，一个政府部门就可以雇用从具体的个人到整个公司在内的各种承包人（contractors），让他们来为该部门执行各种公共事务。另外，法律也会允许这样的承包人在雇用员工、政府采购等等方面可以采用私人部门所用的更为灵活的办法。比如说，至少是在美国，政府可以采用一些办法来影响承包人的做法，或者要他们的做法与政府的做法相一致，或者可以在承包合同中对报酬、雇佣方式、工作场所的条件等加以限制。法律还规定用私人承包人的工作来代替一个政府官员的工作的程度。一个广为接受的原则是，那些被称为“固有的政府职能”是不可移交给一个承包人去行使的。但这个问题还没有被很好地界定清楚[10]。

限制预算资源分配对于一个政府部门而言是至关重要的。政府的年度预算和年度拨款法案可以极其细致地分配资源（包括政府雇员和资金）。对于政府部门、机构或者具体项目而言，预算编制过程严格限制了它们的活动以及它们应对不断演进的需要和不断变化的公共目标的适应能力。这是因为预算编制过程倾向于在对上一年的预算分配基准进行微调的基础上来制定本年的预算分配举措。即便是像里根政府那样追求对预算资源的分配做出重大改变的政府，也会被迫采取逐步改变的渐进策略。如果不是完全不可能的话，全体选民的压力也会使政府试图彻底终止许多现有政府活动的计划难于实现。

一些当初曾经得到选民强有力支持的政府机构和项目，在它们名义上的公共目标已经达到之后，或者与缺乏资源的其他公共用途相比，它们在公众的优先事项中已经不重要的情况下，继续长时间地得到预算资源。事实上，一项政府补贴的存在，会扩大支持该项目的选民数量和力量，从而增加一个“铁三角”的能量，把政府限定在一个代价极为高昂的模式上。比如说，美国的某些农业项目就是如此。

这种状况使一个政府机构难于确保其可问责性以服务于其公共目的。当然，首要的问题是，政府机构或项目应该对谁负责？联邦政府的部门或机构直接地既对国会负责，而且，除了那些所谓的独立机构以外，它们也对美国总统和总统授权的官员负责。在很大程度上，这些部门和机构也会对相对应的国会拨款分委员会这样的机构负责，当然这种负责通常是非正式的。

通过破产程序等方式，市场能够系统地重组和淘汰失败的实体，将它们的资源重新配置到更为优先的活动上。但政府没有市场这样的机制。相反，政府部门和项目具有很强的惰性，甚至在它们赖以有效运作的能力已经被剥夺之后，它们还会继续存在。这种剥夺可以采取很多种形式。国会或政府部门会通过对预算资源的全面削减来限制一些机构和项目的预算。或者，成本的上升会减少配置给某个项目的政府资源的实际价值。另外，支出的限制也会剥夺这些机构赖以有效运作的系统。

紧缩预算资源能够与雇员问题相互作用，进一步减少政府机构的能力。因此，对于政府雇员报酬的限制，就会使那些专业技能特别强的雇员离开政府，他们有机会在私人部门中找到薪酬更合适的职位。通货膨胀也能够与法定最高工资相互作用，导致同样的减弱功能的结果。所有这些因素导致的结果是，一个政府部门或项目能够继续存在，但已经缺乏必要的能力来实现其既定的公共目标。这就是学习公共管理的学生所熟知的所谓“空心政府”现象。

有一类政府机构特别值得注意。美国政府公司这种组织形式对于那种提供商业性服务的机构的运作而言是很有帮助的。哈里·杜鲁们总统在其1948年的预算报告中阐明了创设一个政府公司的标准：

“经验表明，组织的公司制形式，特别适合由商业特点所主导的政府项目的管理。这些项目要创造利润，至少也要能自我生存，而且涉足大量商业性的与社会公众的交易。在它们的商业运作中，与预算通常许可的一般拨款相比，这样的项目需要更大的灵活性。”

政府公司的本质是它以商业化为基础计算其开销和管理其事务的能力。换言之，一个能够在财务上自立的政府公司不需要每年对其拨款；相反，它依靠其所从事的活动中取得的收入。美国邮政局提供信件投递业务，田纳西河管理局销售电力，而政府国民抵押贷款协会对抵押单据为基础的证券提供担保，同时收取相应的费用。

像联邦存款保险公司和田纳西河管理局这样的政府公司，得益于高度的自主权。其他的像政府国民抵押贷款协会、养老金收益担保公司、圣劳伦斯航线开发公司等，在它们的经营中则拥有较少的自主权。即便是这些自主权较少的公司，也拥有令那些非公司的政府机构所羡慕的管理灵活性。当一个政府公司适应于一个既定的目标，它就可以发展出一种非常商业化的机构文化。另一方面，就像田纳西河管理局的经验所揭示的那样，保证政府公司的可问责性也是很重要的。

政府的私人执行部门（private instrumentality of government）

政府的执行部门是一种组织类型，它包括了执行法律所规定的公共目标的许多非政府组织。就组织设计而言，这种执行部门是相当重要的，因为政府职能由私人提供就需要创设新的执行部门，或者是运用现有的组织作为执行部门，由其履行原先由一个政府机构所担负的职责。

联邦政府的私人执行部门是由私人拥有和管理的。和政府组织一样，私人执行部门的特征包括了它们实现公共目标的能力，它们执行这些目标的可问责性，以及这些项目的生命周期。私人执行部门被允许从事那些相关授权法律机构所批准的业务。在这一点上，它们类同于政府部门，而不同于普通的私人企业。政府机构、政府的私人执行部门和完全的私人公司之间的区别参见表7。这些区别并不总是那么明显，因为法律创造了许多混合的不容易区分的组织形式。

表7 机构的区别：政府部门、私人执行部门及普通的私人公司

资料来源：托马斯·斯坦顿，《迈向更能干的政府：组织设计指南》（Moving toward More Capable Government: A Guide to Organizational Design），普华永道资助的政府业务研究项目，2002年6月。

为了阐述得清楚明白，我们必须提到这样一点，即那些与政府有合同关系的典型私人公司没有成为执行部门，这只是因为它们与政府机构只是合同上的关系而已。而执行部门为私人、合作或非营利的公司，均由联邦法律予以授权，或由联邦法律直接引导公司的活动，这样它才能为公共目标服务。

联邦执行部门在金融业渐成为普遍之势。这些机构包括联邦储备银行、证券投资者保护公司、政府资助的企业和商业银行[11]。非金融的执行部门包括通信卫星公司和一些非营利公司如公共广播公司、法律服务公司、美国红十字会和国家公园基金会。需要再次重申的是，执行部门的重要性在于，它们是一种重要的替代性组织，可以替代政府部门或机构来实施公共目标。

私人执行部门分为以下三种基本的类型：（1）投资者拥有的营利性公司，（2）合作社（cooperative），（3）非营利组织。这三种类型的例子分别是商业银行、农业信贷系统（Farm Credit System）和美国红十字会。

每种组织类型都有其优劣势。追求利润的投资者拥有的公司受用以衡量成功与否的财务底线的约束和激励机制的支配。用投资者拥有的公司来实施公共目标的优势与公司为追求利润而有效利用资源的能力相关。当需要赢取利润时，私人公司将在人力和体系上进行大量投资，这将比政府部门的投资产出更多。而营利性公司的劣势是委托—代理问题，以及私企业主各种不同的意向和政府为公共目标服务意向的分歧。

合作社的显著特点是它由使用其服务的人或机构所拥有和控制。这意味着合作组织的收益，以服务的方式，或一般而言不太普遍的情况是，以红利的方式，由其成员所得。用一句话来说，私人公司的所有者作为投资者想得到一匹赛马—它表现出色，并为投资者们赢得奖金。相反，合作社的所有者则想得到一头奶牛—它把利润分给所有者，甚至不惜牺牲它自身在市场上的表现。需要特别指出的是，合作社不大可能与其所有者展开竞争，而其所有者同时也使用合作社的服务。

这些不寻常的特点使合作社成为实施公共目标的一个独特工具。如果政府通过一个合作社提供补贴，这些补贴的好处将流入到各合作成员的手中。一方面，这将使运用合作社来针对特定的选民和选区成为可能，比如农民、农村社区或某种类型的金融机构。另一方面，让那些最困难的选民受益可能是相当困难的；最终，一些合作组织有可能用它们获得的政府补贴为它们最强的成员，即那些最富有、最具影响力的人提供服务。

非营利组织是一个独特的组织类型。非营利的执行部门在规模和目标上差别很大。所有非营利组织的共同特点是：（1）依照国内税收法享受免税待遇；（2）没有股份持有者和其他的所有者[12]。并非所有的非营利组织都是政府的执行部门；作为执行部门的非营利组织与其他非营利组织的区别在于，这个组织是否实施了包含公共目标在内的活动。

与投资者拥有的公司或者合作社不同，非营利组织没有股东。这一点对于非营利组织的行为有很大影响。一方面，没有投资者意味着非营利组织可以节约资金，因为它不用给股东回报。另一方面，没有股东的回报将使非营利组织难以筹措用以实现组织目标所需的资金。事实上，许多非营利组织设立了以营利为目的的分支机构，用以提供除捐赠和提供服务所得报酬以外的收入来源。正如政府机构一样，非营利组织面临着做好事和生存与发展的两难。

就能力和灵活性而言，非营利组织有时不如投资者拥有的公司。因此，许多非营利医院和医疗保险计划转向营利目标，是合乎情理的，因为它们需要更好地利用面向私人企业的资金市场，而且需要付给高级专业人员比非营利组织更多的薪水。

非营利组织的活动，以及像慈善机构和基金会这样的非营利组织，受到所得税税法中所适用的条款的约束。在这种情况下，像美国红十字会、非营利医院或医疗保险公司这样的非营利组织被视为拥有一个公共目标，可以利用它们享受的特殊优惠来降低成本并提供服务，否则这些服务顾客根本就买不起。一些非营利的执行部门，如公共广播公司和法律服务公司，得到了联邦政府的拨款来开展它们的工作。

正如人们所设想的那样，考虑到政府和私人公司极不相同的法律构架，私人执行部门所面临的问题与政府部门和政府机构所面临的问题有很大的不同。政府机构往往寻求更多的管理灵活性和组织能力来实施它们的项目。与此相比，实施公共目标的私人组织常常拥有这种能力，它们的问题是如何加强实施公共目标的可问责性。正如哈罗德·塞德曼（Harold Seidman）所警告的那样，“把公共目标和私人目标混在一个想要营利的公司里，几乎不可避免地意味着公共责任要从属于公司目标。我们有可能制造出一种把利润私人化，而把损失社会化的体系。”[13]

任何一个执行部门，不论是营利的、合作的，还是非营利的，如果要成功地服务于其公共目标的话，在设计时就要高度重视其可问责性。对要实施公共目标的执行部门，政府要关注以下两点：（1）确保优先考虑的公共目标得以实现，（2）确保组织以谨慎的财务方式运作。因为政府需要支持保险存款和受政府资助的企业（GSEs），第二点对于存款机构和GSEs来说尤其重要。

根据已生效的立法，政府可以采取许多不同的方法使私人执行部门来服务于公共目标。这些方法包括：限制对私人执行部门实施公共目标的授权范围；提出治理和组织方面的要求；政府对私人执行部门在授权立法下实施的活动进行监督。其中的一些方法，比如对银行的安全和稳健运营的监管，看起来运作良好；而另一些方法，比如政府拥有任命私人执行部门主管的权力，对私人执行部门服务于公共目标的可问责性没有什么作用。

当一个合作社成为一种提供公共服务的工具时，它面临的政府可问责性问题和投资者所有的公司所面临的问题非常相似。如果政府缺乏维护它自身利益的能力，那么合作社就会按自己的意愿行动。例如，在20世纪80年代中期，农业信贷系统失败。当时的农业生产条件受到破坏，政府在很大程度上丧失了对农业信贷系统的安全稳健运行及其成员金融机构的控制。在纳税人的支持下，政府重组了合作社性质的联邦监管机构，与联邦银行监管机构的权力相类似。

非营利组织的可问责性问题非常复杂。一方面，非营利组织有服务的精神，即使盈利比以营利为目的的公司要少，他们也愿意为人们和公共目标服务。另一方面，一些非营利组织（和联邦医疗保险承包商）可能需要严格的监管，以确保其良好的绩效和财务上的清白，就像投资者拥有的公司一样。

一些政府机构，特别是国防部，通过发展长期关系改进了非营利组织的可问责性。于是，由联邦政府资助的研发中心，如兰德公司和MITRE公司下属的某些部门，依照特殊的长期合同运作，使得政府机构和其非营利的伙伴可以建立密切的关系[14]。由于这种长期的关系，政府机构可以坚持要求由联邦政府资助的研发中心主要服务于政府的利益。但是，如果由联邦政府资助的研发中心与拥有其他客户和利益的私人营利公司有关联，比如说互兼董事的存在，那么，它就有可能削弱政府的可问责性。

一旦执行部门建立起来，行政部门和国会都会发现，要影响它们的活动是很难的，不论是在服务于新的公共目标和确立公共的优先事项方面，还是在它们的业务中减少财务风险的方面。因为授权立法的相关条款能决定其存亡，私人执行部门就会有动力来使用资源，用以影响国会、指定的监管者、政府内部其他可能威胁它们的合法特许权的人，或者某些政策实施者，他们可能实施不利于私人所有者和非营利组织管理层的政策。

尽管这里讨论的是联邦政府的执行部门，但我们也应该注意到，州和地方政府同样也创造了用以实施公共目标的执行部门。一个主要的种类是，所创设的公共权力机构是政府的一个机构，并具有与那些全资的联邦政府公司（上文中已经讨论过）相类似的特征。或者，它是一个私人执行部门，一般而言是一个非营利机构，从事筹集资金的工作，比如说为公路或者城市发展提供资金，或者是为各种公共服务如机场、电力、燃气、自来水和通勤服务提供资金。根据我的经验，相较于私人执行部门，政府所有的权力机构会拥有更大的可问责性，但缺乏行动能力。

对于美国的政府机构和执行部门之间的区别，我们能够得出一个基本的结论。对于政府机构（也包括一些政府公司）而言，基本的设计问题与它们执行公共目标所需的能力相关联。而对于私人执行部门来说，执行能力已经存在，主要的设计问题是如何实现有效的可问责性，以及如何解决运用非政府机构实现公共目标所固有的委托—代理问题。

四、联邦政府通过支持其他层次的政府或者非政府组织来提供公共服务方面的最近的做法

美国公共服务提供的总体演变趋势是：一方面，联邦政府不断地将提供许多公共服务的任务转交给州和地方政府；另一方面，联邦政府还将其他许多服务交由私人部门提供。我在这里将用四个例子来说明这两种趋势。第一个例子是贫困家庭临时援助计划（TANF），这是有关任务转交的。贫困家庭临时援助于1996年通过实施，它将一个联邦权利保障项目转变为固定拨款，从而给州政府更大的自主权，而不是像过去那样采取补助和接受相对应的形式来分配福利支出。另外两个例子则用来阐释联邦政府运用第三方来提供公共服务的不同方式。这两个例子分别是：国家科学基金会（NSF）的科研拨款，以及《2003年联邦医疗保险现代化法案》（Medicare Modernization Act of 2003）中授权的处方药受益。最后，布什政府推出的（公共服务的）竞争性提供计划，推动目前由联邦政府雇员提供的商业性事务的外包工作。以上所提及的所有项目都与这个计划相关。

福利改革：贫困家庭临时援助项目

贫困家庭临时援助项目是克林顿政府的一项举措。它取代了原有的为贫困人口和家庭提供福利和工作机会的权利保障项目。按照权利保障项目的规定，联邦政府有责任为所有符合法定标准的人支付法律规定的补助。在联邦政府的监管下，州政府负责管理补助金。

贫困家庭临时援助将这些权利保障项目转变为对各州政府的固定拨款。联邦政府也借此把某些财政风险转移给了各州：在经济繁荣的时候，需要福利救济的人不多，各州政府可能就会省下些钱来。不过，到了经济衰退的时期，州政府的财政收入会减少，而同时对福利救济的需求却在增加，各州就很有可能无法为在原有权利保障项目下得到资助的大量人口提供救助。

这个新项目同样也把一个可能的长期救助项目转变成了一个短期救助项目。它通过设定一条规定做到了这一点，即除了极少数的例外，任何人在接受救济两年之后必须去工作。另外它还有别的规定。各州必须执行这项规定，否则它们就要面对联邦拨款减少的事实。为了防止各州将联邦的资金用于它们自己的福利支出，各州政府必须遵守被称为“维持努力”的规定，即各州必须维持它们自己的福利及相关救助的支出规模。

各州被赋予极大的自主权来设计它们的项目。除了法律有明文规定以外，联邦政府不会对各州如何执行法律做出限制。为了强调这一点，法律还专门规定削减联邦主管机构—卫生与公众服务部下属的儿童与家庭管理局的25%的人员，从而也就相应地减少了这个机构对各州的监管能力。而按照以前的权利保障项目，联邦政府干涉各州的能量要大得多。

就组织安排而言，联邦政府运用一个原有的机构，作为政府内阁部门（卫生与公众服务部）的一部分，来对各州负责管理联邦拨款的机构进行有限的监督。而各州的机构通常会利用地方的机构来为“贫困家庭临时援助”项目的救助对象提供服务，比如说，提供就业培训，或者为困难的个人和家庭发放救济金。各州会将其服务提供的大约10%—主要是教育和培训、工作安置，以及与工作相关的服务—通过合同的方式交给非政府组织（包括非营利组织和营利性公司）。

就美国公共服务提供的历史趋势而言，贫困家庭临时援助项目反映了这样一种认识，即过去这些年来，州和地方政府正在变得越来越能干。比起联邦的官员来，州政府离人民更近，因此，在过去那些联邦政府的作用更直接、而且也更习惯于建立管制网络来指导联邦资金支出的领域，现在联邦政府都把越来越多的权力移交给了州政府。

对科研和教育的资助：国家科学基金会的拨款项目

国家科学基金会是50年前设立的。它是一个非同寻常的机构：除了极少数的例外，它不会自己来做研究；相反，它是一个提供拨款的机构，资助在美国各高校里的研究和教育项目。目前，在美国的高校的所有由联邦所资助的基础研究项目中，国家科学基金会提供了大约55%的资金，不过这里并没有把国家卫生研究所资助的生物医学研究统计在内。在数学、计算机科学和社会科学这样的领域，美国高校的研究项目中一半以上的联邦资助是由国家科学基金会提供的。在全美国的科学与数学教育中，大约30%的联邦政府资助也是由国家科学基金会提供的。

像贫困家庭临时援助这样的拨款给州和地方政府的项目，通常需要制定一套资金分配举措。而国家科学基金会的资助方式则大不相同，它用一套竞争程序来挑选和资助那些最有希望的研究课题。国家科学基金会用科学界非常熟悉的同行评议程序来筛选课题。每年国家科学基金会会资助10 000多个的课题，而在2002～2003年度就有大约40 000个课题提出了资助申请。

国家科学基金会是美国政府的一个独立机构（就这个术语的美国含义而言）。它由一个24名成员组成的国家科学理事会来管理。这个理事会的成员包括了全美国顶尖的科学家、工程师和教育家。他们一般都还有别的重要职务，因此在这个理事会中是担任兼职工作。国家科学基金会自己雇用了约1 200个固定职员，另外还有大约700名临时职员。这些临时职员一般来自于大学的科学和工程研究部门，他们轮番进出国家科学基金会。雇用这些轮流进出的职员，意在给这个机构带来新思想，为固定职员相对刻板的头脑补充一些科学和工程研究方面的前沿知识。

此外，每年科学界还会有10 000名人员在国家科学基金会的课题评审小组中轮流任职，以及帮助处理评审流程，另外还有30 000多名专家志愿者为其评审数以万计的课题申请。每年，国家科学基金会招募9 000名左右的新成员来更新参与其活动的科学研究人才队伍。全国公共管理学院最近的一份报告指出，“国家科学基金会多样化的职员队伍是其最显著的组织特征。它能够很成功地运用非常专业的科学人才来为其评审过程服务，这一点是非常先进的，而这种很及时的制度安排所带来的人员自我更新和成本节省，同样是很先进的。国家科学基金会这种创新的方法很大程度上体现了科学界的文化。”

国家科学基金会运用了多种机制来确保可问责性。其中最为重要的是利益冲突原则，即如果国家科学基金会的职员或志愿者在某一个要评审的课题中有直接或间接的利益，他们就需要回避，以排除他们对课题评审的直接影响或潜在影响。这种利益冲突的事项由国家科学基金会的管理层和监察长（inspector general）负责管理和监督。

国家科学基金会代表了一种模式，即少量固定的联邦雇员，加上大量临时的兼职人员和志愿人员，能够造就一个高绩效的组织。这个组织出色地完成了其使命，得到了政府各部门的广泛认可，而且被看做是一个学习的样板。另外，它的使命是资助外部机构的研究，而不是在其内部自己来从事研究工作。

联邦医疗保险处方药受益项目

联邦医疗保险项目是美国第二大权利保障项目。它就像一个大的医疗保险公司一样运作，在医生和医院提供了保健服务之后，根据其要求支付“保险金”。联邦医疗保险项目由联邦医疗保险和医疗补助中心负责管理。该中心是卫生与公共服务部下属的一个小机构。联邦医疗保险项目为大约3 500万老年受益人服务。

多年来，老年团体一直担心，联邦医疗保险不能覆盖患者在医院以外的场所购买的处方药。去年12月生效的《2003年联邦医疗保险现代化法案》，就是一个很有意思的第三方政府的例子。一些政策制定者以及医药行业，在欢迎针对老年人的联邦处方药受益项目的同时，曾经一度担心政府可能会利用自己的市场权力来指定处方药的价格。2003年的法案通过构造一个结构解决了这个问题。在这个结构中，政府补助的开支，以及参加那些能覆盖处方药保险计划的人所交纳的保险费，都会交给各种医疗保险计划，其中还包括新的“处方药计划”（Prescription Drug Plan，PDP）。这些医疗保险计划会和制药厂协商药品的定价问题，但政府不会。政府将会推动竞争性的采购来获得处方药计划和其他符合条件的医疗保险计划。这些专门选出的医疗保险计划会竞相提供服务，而且会寻求把联邦医疗保险项目的受益人拉入它们的药品计划中，因此必然要承担一定的财务风险。因为整个的概念没有经过检验，而且私人公司能否发展起来为整个国家提供药品受益还不太清楚，所以政府也需要与公司谈判，在与政府签约的基础上提供一种“可行的保险项目”（fallback coverage）。这一处方药受益项目要到2006年才得以实行。这是一个值得观察的有关组织设计的国家试验。

国会曾经考虑要设立一个独立于联邦医疗保险和医疗补助中心的政府机构来管理全新的处方药受益项目，但后来他们明智地决定要在联邦医疗保险和医疗补助中心内部设立一个政府机构来管理这一新项目。这又是一个例子，联邦政府拨款支持某一公共服务的提供，但它是用第三方（在这个例子中是私人公司）来为社会公众提供这样的服务。

竞争性提供：在提供公共服务方面鼓励与公务员竞争的新举措

布什政府已经推出了一项新举措，在提供商业性服务方面鼓励（其他机构）与联邦公务员竞争。根据这项竞争性提供的举措，各机构要把它们所从事的工作分为两类：一类在本质上是商业性的，另一类则是由于各种原因（比如，法律上禁止）而无法外包的。然后这些机构要去挑选它们想要拿出去竞争的政府职位（目前这些职位都由公务员所控制），找出需要完成的工作，然后在现任的公务员和愿意来做此项工作的外部公司之间形成竞争。现任的公务员要提供一个如何开展此项工作的计划，包括工作流程再造和其他使这个计划具有竞争力的经济措施。然后这个政府机构会选出胜出的一方，有可能是内部的政府雇员，也可能是外部的承包商。承包期为5年，可以续期。

这种竞争性提供的做法引起了很大的争议。国会的许多委员会已经明文规定，禁止在它们权限所及的机构内实行竞争性提供。到目前为止，尽管已经有不少机构制定了广泛的竞争性提供的计划，但在美国200万个联邦公务员队伍中只有一两千个职位真正用这个办法外包出去了。问题在于，按照克林顿政府实施的“政府再造”举措，美国政府的规模在20世纪90年代已经缩小了。当年的举措特别针对许多政府机构的辅助职能。许多机构贯彻“政府再造”的原则，减少了雇员，而这些（减下来的）雇员则在承包政府的业务。现在这种竞争性提供的举措面临的一个问题是需要熟练的机构签约人员（agency contract staffs）来安排这种内部雇员和外部竞争者之间的复杂的竞争。许多政府机构的签约人员不具备这种必要的能力。

布什政府声称，外包并不是这种竞争性提供的举措的目标。相反，他们确信无论联邦政府雇员能否成功地保住自己的工作，政府都会从中得益。这是因为，即便是内部的政府雇员赢了，竞争的压力也会迫使他们再造他们的工作流程，减少他们处理事务的开支。

现在还不清楚，究竟竞争性提供是联邦政府的一项长期项目，还是像“政府再造”举措一样，在很大程度上成为一个只有历史学家会感兴趣的话题。按照新西兰和其他OECD国家的模式，克林顿政府的“政府再造”举措试图造就出以合同（承包）为基础的政府机构。不过，由于国会和白宫行政管理与预算局不愿意放弃通过传统的预算和拨款方式来为政府机构提供资金的权力，这个举措没有实现其目标。另外一个问题是克林顿的民主党政府与共和党人所控制的国会之间的政治分歧。在两党政治的前提下，得到国会授权的那种被称为以绩效为基础的组织非常少。这次“政府再造”举措最重要的成果是政府雇员人数的减少，这是两党都能同意的一项政策。

五、结论

美国的经验对中国公共服务部门的改革有用吗？我的这篇背景论文试图为回答这个问题提供一些基础性材料。这篇文章展示了历史的和逻辑的框架，表明即便联邦政府还为许多的公共服务拨款，很多的服务已经由州和地方政府以及私人公司来提供了。正如莱斯特·萨拉蒙的研究和《政府的工具》一书所揭示的那样，长期以来，在美国已经形成由第三方政府来提供公共服务的运作模式。如果中国政府试图将公共服务的提供移交（给地方政府）或者承包出去，在美国所运用的一些工具，特别是政府拨款或凭证，会对中国的改革有参考价值。

最后，美国联邦政府的一个基本经验值得强调：在设计政府组织的时候，一个隐含风险的基本问题就是，政府机构有可能缺乏足够的能力来实现其公共目的。与此相对照的是，运用私人执行部门常常会带来重要的可问责性问题，而且还包含了这样的风险，即这个组织可能会过度服务于其所有者或管理者的利益，从而偏离了自己需要去实现的公共目标。

（赵少钦 译）

[1]*作者托玛斯·斯坦顿（Thomas Stanton）为美国全国公共管理学院行政组织与管理常务小组主席；约翰·霍普金斯大学美国政府研究中心研究员。—编主注

[2] Lester M. Salamon主编《政府的工具：新治理指南》，牛津大学出版社，2002（The Tools of Government: A Guide to the New Governance, Oxford University Press, 2002）。

[3] Richard J. Stillman II在其著作《〈公共管理〉序言》（Preface to Public Administration）（Chatelaine 出版社1998年第二版）中，对于这种政府周期做了极好的评述。

[4] 这方面一个很好的统计信息来源是《美国政府的预算：历史记录表》（Budget of the United States Government：Historical Tables）（各年）。

[5] 在这里不是特别重要的另外一个问题是，各州对于它们所辖的各地方政府拥有极高的法律权力。征税和针对特定公共服务的开支在州或者地方的层次上执行，其范围在各州各不相同。

[6] 更多的数据参见人口普查局，《美国统计摘要》（Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States）（当年），以及经济顾问委员会，《总统经济报告》（Council of Economic Advisors，Economic Report of the President）（当年）附录中所提供的统计信息。要找到这些信息和其他的政府报告和文件，可以用www.FirstGov.gov上的搜索引擎。

[7] 政府层次 所占比例联邦政府10.8%州政府35.8%地方政府3.8%

[8] Paul Light，《政府的真实规模》（The True Size of Government），布鲁金斯学会出版社（Brookings Institution Press）1999年版。转引自Dan Guttman，《承包美国政府的工作：组织的和法治的模式》（Contracting United States Government Work: Organizational and Constitutional Models），《公共组织评论》（Public Organization Review），第3卷，第281～199页，2003年。承包商雇员的人数是一种总体的估计。

[9] 《政府的工具》，第3页。

[10] 有关美国政府事务承包状况的一个很好的评述，参见Dan Guttman《通过承包来治理：宪法的视角；反思和选择的年代》（Governance by Contract: Constitutional Visions; Time for Reflection and Choice），《公共承包法》杂志，（Public Contract Law Journal）第33卷，第2期（2004年即将出版）。

[11] 参见Thomas H. Stanton，《政府资助的企业：当代世界的重商主义公司》（Government-Sponsored Enterprises: Mercantilist Companies in the Modern World） 中的例子，AEI出版社2002年版。

[12] 一个很有用的关于非营利组织的概述是《非营利组织和政府》（Nonprofits & Government），Boris、Elizabeth T. 和C. Eugene Steuerle，华盛顿：城市研究所出版社（Urban Institute Press）1999年版。

[13] Harold Seidman，《政治，位置和权力：联邦组织的发展史》（Politics, Position and Power：The Dynamics of Federal Organization）第五版，纽约州，纽约，牛津大学出版社，1998年，第213页。

[14] 参见Ronald C. Moe，《正在形成的联邦准政府：管理和可问责性问题》（“The Emerging Federal Quasi Government: Issues of Management and Accountability”），《公共管理评论》（Public Administration Review），第61卷，第3期，2001年5/6月号，第290～312页。引文见第295～296页。另外参见美国总审计局（U.S. General Accounting Office）：联邦政府资助的研发中心，《与国防部资助的中心的管理相关的问题》（Federally Funded R&D Centers: Issues Relating to the Management of DOD-Sponsored Centers），GAO/NSLAD-96-112 （1996年8月）。

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