读懂中国改革

——新一轮改革和战略的路线图

厉以宁 林毅夫 周其仁 等 著

中信出版社

目录

代序 转型国家需要有效市场和有为政府

改革回望

第一章 重新反思中国改革之得失

重新反思中国改革之得失

改革是怎样重启的 ——社会主义市场经济体制的由来

杜润生和中国农民的一个世纪

附 中国农村改革之父杜润生： 要给农民自由权

第二章 中国改革的两条主线

重温推进改革开放的“宣言书”

转型闯关 ——中国经济正在经历的第三次改革闯关

中国改革的两条主线

中国道路的实质与真实历程

改革进程及其问题

第三章 为什么中国的体制改起来特别难

转型期的社会稳定

为什么中国的体制改起来特别难

政治体制改革是经济持续增长的前提

确立社会转型新思维

“大部制”与政府机构改革

第四章 当前中国改革最紧要的问题

当前中国经济改革首先抓哪些方面

当前中国改革最紧要的问题

制度是一根链条， 改革可以从任何一个环节着手

危机、改革与中国的长期增长

改革不是革命，过河还得摸石头

展望改革和我们的未来

第五章 未来10年是改革的窗口期

中国宏观经济形势和新一轮的经济改革

未来10年是改革“窗口期”

中国经济改革:逻辑与行动框架

改革的路线图与公信力

利益逻辑与中国改革的困局

人口红利消失后的中国

第六章 政治改革是未来中国改革的主题

中国改革该向何处去

中国如何赢得新一波开放政策

行政体制内涵式改革开启

中国下一步的改革与政府职能转变

中国社会的五大颠覆性问题及其改革路径

附录一 一张图读懂三中全会

附录二 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定

代序
转型国家需要有效市场和有为政府

林毅夫（北京大学国家发展研究院名誉院长）

十八届三中全会的决议提到，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。我们对这个问题的认识随着改革开放的推进而不断深化。十一届三中全会开始强调物质利益在调集工人农民积极性上的重要性，但是仍沿着计划经济的思路用政府的力量来调整农轻重的比例；后来承认市场在资源配置上的作用，但是强调“计划为主、市场为辅”；再到1993年十四届三中全会正式确立了社会主义市场经济的改革方向，当时的定位是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这次十八届三中全会指出，市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。从“基础性”到“决定性”只是几个字的改换，不过这充分体现了解放思想、实事求是、与时俱进的精神，为进一步持续健康发展中国经济，为中华民族伟大复兴中国梦的实现打下一个非常坚实的制度基础。

十八届三中全会的决议中再次强调“发展是解决所有问题的关键”。这个论断不仅适用于中国，也适用于所有发展中国家。经济发展的本质是技术的不断创新和产业的不断升级，发展中国家具有后发优势，可以引进、消化、吸收发达国家的技术，从而技术创新、产业升级的风险和成本比发达国家低很多，经济增长速度可以数倍于发达国家。从19世纪中叶到现在，发达国家人均收入水平年均增长3%。一个发展中国家如果善于利用后发优势，经济增长速度可以达到8%～10%。

可是从经验事实来看，从“二战”后到现在，全世界只有两个经济体从低收入变成中等收入、然后进入到高收入（中国台湾与韩国），只有13个经济体从中等收入变成高收入，其中只有日本和“亚洲四小龙”不是西欧周边和发达国家原本差距不大的欧洲国家。绝大多数发展中国家长期陷在低收入或中等收入陷阱，最主要的原因就是没有处理好政府和市场的关系。

“二战”后的发展思路的主流是第一版的发展经济学——结构主义，强调通过政府干预来克服市场失灵现象，推行重工业优先发展，也就是高度强调政府在资源动员和配置上的作用，忽视了市场。结果以对市场的各种扭曲建立起来一些先进的产业，但是，资源错配和寻租腐败盛行，经济发展的绩效很差，跟发达国家的差距越来越大。

20世纪七八十年代，全世界发展中国家都在改革开放，发展经济学的第二版——新自由主义盛行，强调市场，忽视了政府的作用，主张采用休克疗法，推行私有化、自由化、市场化。结果是推行新自由主义所倡导的“华盛顿共识”的国家经济普遍崩溃停滞，危机不断。

在同一时期，有少数经济体取得了成功，它们都有一个共同的特点：在经济发展和转型中既有“有效的市场”，也有“有为的政府”。为什么有效的市场很重要？按照要素禀赋结构所决定的比较优势来选择技术、发展产业，是一个国家在国内、国际市场形成竞争优势的前提。企业追求的是利润，只有在充分竞争、完善有效的市场体系之下形成的价格信号，才能使企业家按照当时要素禀赋所决定的比较优势进行技术、产业的选择，从而使整个国家具有竞争优势。为什么有为的政府也同样重要？经济发展是一个技术、产业、基础设施和制度结构不断变迁的过程，随着技术不断创新、产业不断升级，基础设施和上层制度安排也必须随之不断完善。基础设施和上层制度的完善不是一个企业家单独能推动的，必须要由政府发挥因势利导的作用，来组织协调相关企业的投资或由政府自己提供这方面的完善。另外政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面对的风险和不确定性，这样技术和产业才能根据比较优势的变化，不断顺利进行创新和升级。所以，一个发展成功的国家必然是以市场经济为基础，再加上一个有为的政府。

对于转型中国家，有为的政府尤其重要。一方面，转型中国家因为过去所采取的战略，遗留了一批违反比较优势、没有自生能力的资本密集型的大型企业。对这些企业的保护补贴不能一下完全取消，否则会带来大规模破产、失业，造成社会和政治不稳定，需要政府给予原有的产业一些转型期的保护补贴。另一方面，转型中国家由于过去政府将有限的资金投入去发展资本密集型产业，导致基础设施非常差，同时存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、实事求是，发挥积极作用去克服。

我国在改革开放过程当中采取的是一种渐进的双轨制，即一方面对原来没有自生能力的大型国有企业给予必要的保护和补贴，另一方面放开符合比较优势的劳动密集型产业的准入，让市场发挥作用。这样一个转型方式使得我们能够维持稳定和快速的发展，但是也付出了一定的代价。最主要表现为收入分配不断恶化，腐败现象越来越普遍。其原因在于为了保护、补贴没有自生能力的大型企业，我们保留了一些对价格信号的扭曲，比如通过金融抑制人为压低资金价格，将金融资源主要分配给国有和少数非国有的大型企业。这相当于给大型国有企业和这些比较富裕的群体提供了补贴，而补贴这些大企业的是把钱存入金融体系，得不到金融服务而且相对比较穷的中小企业、农户和一般家庭。对于能拿到资金的企业来说，因为资金价格相对便宜，所以投资的是资本相当密集的产业，这样的产业创造的就业机会相对少，从而也会抑制劳动需求和工资，进一步恶化收入分配。此外，资源价格也偏低，谁能拿到资源开采权，谁就能马上致富。这些扭曲都创造了租金，有了租金就有了寻租的行为，导致腐败贪污。

在改革开放初期，中国是一个极端贫穷的国家，资本十分匮乏。当时以对市场的干预、扭曲给这些资本密集型大型企业保留一些保护、补贴是维持经济和社会稳定的必要，属于“雪中送炭”。经过34年高速发展，我们现在已经是中等偏上收入的国家，资本已经不再那么短缺，很多原来不符合比较优势的资本密集型重工业现在已经符合比较优势，在国内国际市场上具有竞争优势。在这种状况下，继续保留那些保护补贴就从“雪中送炭”变为了“锦上添花”，导致的结果只能是收入分配恶化和腐败蔓延。

十八届三中全会与时俱进地强调市场在资源配置中起决定性作用，这意味着需要消除对市场所遗留的一些干预、扭曲，让资源由市场进行配置，这样一方面能够让经济更好地按比较优势发展，另一方面可以解决改革开放以来遗留的社会、经济问题。在这个过程中，政府还应该发挥好的作用，保护产权，维持宏观稳定，克服市场失灵，因势利导地推动技术、产业、技术、制度等结构的变迁。

如果能这样做，中国经济还可以持续、稳定、健康而且比较快速地发展，到2020年左右人均收入在2010年的水平上翻一番，加上人民币升值，很可能可以跨过高收入国家的门槛，达到人均收入12700美元，成为第二次世界大战以后第三个从低收入变成中等收入再进入到高收入的经济体，为中华民族伟大复兴中国梦的实现迈出坚强的历史性一步。

（本文为林毅夫在北京大学国家发展研究院“朗润·格政”论坛“解读三中全会的改革政策”的发言）

改革回望

第一章
重新反思中国改革之得失

重新反思中国改革之得失

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

在改革开始的时期，中国领导并没有为自己设定体制改革的目标，而是采取了“摸着石头过河”、“不管黄猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的策略。不管是什么样的政策或制度，只要能够恢复经济、稳定社会，都可以拿来应用。在邓小平、胡耀邦的指导下，以1978年5月11日《光明日报》发表题为《实践是检验真理的唯一标准》的评论员文章为开端，在全国掀起了一场以“解放思想”为基本内容的启蒙运动，为改革开放奠定了思想基础。

增量改革的畸形产物:权力的垄断与寻租

中国改革从一开始，就采取了一种不是整体变革，而是在维持原有主体经济不做根本性变动的条件下，在国有经济以外推进的增量改革战略。这种做法能够较好地保持经济在改革过程中的稳定增长，但也带来了双重体制并存、行政权力干预交易活动的寻租条件广泛存在的问题。

而在确立社会主义市场经济体制的改革目标明确时，大家对于什么是“社会主义市场经济”，又有不同的理解。相当多的人把东亚国家所谓“政府主导型的市场经济”当作社会主义市场经济的常态。因此，中国在世纪之交初步建立起来的市场经济体系，就带有浓厚的政府强力干预经济活动的重商主义色彩。正像布坎南等主编的《关于寻租社会的理论》中所指出，重商主义社会乃是一个腐败的寻租社会。在这样的社会中，腐败行为必然出现在有寻租条件的每一个角落。于是，在市场经济体制初步建立以后，我国社会始终存在一个“向哪里去”的选择问题。或者说是限制行政权力，走向法治的市场经济制度；或者是沿着重商主义的道路走向权贵资本主义（或称“官僚资本主义”、“官家资本主义”）的穷途。在这种情势下，坚持建立市场经济改革大方向的人们要求坚定不移地推进改革，建设法治的市场经济。然而某些能够从寻租活动中获得利益的既得利益者不愿意继续朝着法治市场经济的方向前进，他们采取各种各样的手段来阻止进一步的经济和政治改革，以免自己的寻租和设租权力遭到削弱，甚至假借“改革”、“宏观调控”等名义扩大权力的干预，以便扩大寻租活动的空间，使自己能够攫取更多的财富。

例如，根据1997年十五大和1999年十五届四中全会关于国有经济的布局调整和国有企业股份化改制的决定，国有企业的改制和改革在世纪之交有很大进展，但是当改革推进到特大型国有垄断企业改制的最后阶段，改革进程就慢了下来，开始停顿不前。在有的领域甚至出现了“再国有化”、“新国有化”等“国进民退”的“开倒车”行为。

除了国有部门的改革推进乏力之外，21世纪之初还出现了各级政府利用自己对土地、信贷等重要资源的配置权力，大办“形象工程”、“政绩工程”，或者利用工程立项、市场准入、资金投放等权力徇私舞弊。所有这些，都使能够接近权力的贪官污吏、“红顶商人”获得暴利。

体制缺陷有何消极效果？

还有一个重要的因素是政治改革的滞后。邓小平在1980年发动全国农村承包制改革的同时，在中共中央政治局会议上做了著名的“八·一八”讲话，启动了政治改革。1986年他又多次指出，不搞政治改革，经济改革也难于贯彻，要求加快政治改革。不过这两次改革都没有能够进行下去。邓小平逝世以后，新一代领导人在追悼会上再次提出政治改革的问题。1997年的中共十五大提出了“建设社会主义法治国家”的口号，十六大又重申了这样的主张，而且还提出建设民主政治和提升政治文明的问题，但是10年来进展十分缓慢。例如物权法、反垄断法等维护市场经济的基本法律，用了13年的时间才得以出台。对于一个所谓“非人格化交换”占主要地位的现代市场经济来说，没有合乎公认正义的法律和独立公正的司法，合同的执行是得不到保障的。在这种情况下，经济活动的参与人为了保障自己财产的安全，就只有去“结交官府”。于是，就出现了寻租的“新动力”。

以上这类“改革”引起的挑战主要体现在两个方面。从经济方面说，靠资源投入和出口需求驱动的粗放经济增长方式的持续，使资源短缺、环境破坏等问题日益突出，内外经济失衡加剧，金融市场面临系统性风险;从社会政治方面说，寻租基础扩大，腐败蔓延和贫富分化过大导致大众强烈不满，威胁社会安定。

我将对这两个方面分开来进行考察。

第一，以上体制缺陷在经济方面的消极后果。

苏联式的集中计划经济把西方国家在18～19世纪早期经济发展中采用的资源投入首先是资本投入驱动的增长模式奉为圭臬，执行了一条“优先发展重工业的社会主义工业化路线”。中国从第一个五年计划起，也仿照苏联的先例，采用了这样的增长模式。改革开放以后，虽然一再明确提出要“实现由粗放增长方式到集约增长方式的根本转变”，但是由于命令经济旧体制的遗产这种体制性障碍严重存在，增长方式的转变始终未能取得明显的成效。在要素（投资）驱动的增长模式未能成功转变的情况下，又效仿东亚国家的榜样，采取“出口导向”的国家对外经济政策，用出口需求弥补由要素（投资）驱动造成的内需不足，于是形成了一种以投资和出口驱动的粗放增长方式。

这样，随着中国经济总量的增大，投资驱动的增长方式所带来的资源浪费、环境破坏等问题就变得愈来愈突出。到了世纪之交，资源短缺，原材料、燃料价格飙升，已成为制约中国经济发展的瓶颈。至于生态环境的恶化、地质灾变的频繁发生，不但影响中国经济的持续发展，而且威胁中国人民的基本生存条件。

投资驱动的增长方式在宏观经济上造成的不良后果，首先表现为投资与消费之间的失衡。这些年来中国的投资率不断攀升，目前固定资产投资占GDP（国内生产总值，下简称GDP）的比重已经接近50％，大大高于多数国家20％左右的水平。即使东亚一些国家和地区在第二次世界大战后依靠投资拉动经济实现快速增长的时期，其投资率也远没有达到中国目前的水平。例如日本20世纪60年代经济高速增长时期，其固定资产投资比重的峰值也从未超过GDP的34％。在我国投资率畸高的同时，居民消费的比重却已下降到GDP的35％以下，仅为一般国家的一半左右。这种状况会造成最终消费不足，劳动者生活提高缓慢，居民收入差距拉大。从中长期看，投资效率下降，银行体系中潜在不良资产增加，企业财务状况恶化等等，蕴藏着银行系统的系统性风险。

除了上面讲到的内部失衡外，粗放增长方式的持续所造成的另一个经济后果是外部经济的失衡。这主要是指由出口导向政策长期未作调整所引起的国际收支盈余的过度积累和为了减缓本币升值速度而由中央银行大量收购外汇造成的货币超发，股票、房地产、收藏品等价格飙升（资产泡沫形成）和消费物价指数持续提高（通货膨胀），金融市场的系统风险增大。

第二，上述体制缺陷在社会政治层面导致的消极后果。

由于寻租规模的扩大，腐败活动日益猖獗。根据1989年来若干学者的独立研究，我国租金总数占GDP的比率高达20％～30％，年绝对额高达4万亿～5万亿元。巨额的租金总量，自然会对社会贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。近年来寻租行为越来越盛行，主要原因就是公权不彰，官员的个人意志能够决定企业的成败祸福。诚如阿克顿勋爵所说:“权力通常导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”

1995年，当时在人民大学社会学系工作的李强教授发表了他们的抽样调查，表明1994年全国居民的基尼系数已经达到了0.43的高水平，超过了国际上0.40的警戒线。接着，社科院经济所的赵人伟、李实教授也发表了类似的报告。这些研究非常有意义，可惜当时只在学界引起了一些反响，而没有引起高层领导的注意（2000年国家统计局才第一次公布了全国居民的基尼系数），自然也就没有认真地研究问题到底是从何而来并提出对应措施。世界银行《2006世界发展报告》公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47。在列出的127个国家中，基尼系数低于中国的国家有94个，高于中国的国家只有29个，后者中27个是拉丁美洲和非洲国家，另外两个是亚洲的马来西亚和菲律宾。

以上事实说明，目前社会上存在的种种弊病和偏差，从根本上说，是源于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，权力不但顽固地不肯退出市场，反而强化对市场自由交换的压制和控制，造成了普遍的腐败寻租活动的基础。由此可以得出结论，扩大成就和克服缺陷的道路，在于推进改革，建设以民主法治为基础的市场经济。

推进改革，厘清政治体制为关键

30多年的历程告诉我们，只有坚定不移地推进经济体制和政治体制的改革，才是顺乎潮流、合乎民心的光明之途。

根据我国当前的实际情况，经济改革和政治改革应当在以下方面积极推进：

首先，要破除迷信，解放思想，为进一步改革开放奠定坚实的思想基础。

其次，在经济改革的实际推进上，需要从以下方面做出努力:实现尚未完成的产权制度改革;继续推进国有经济的布局调整，完成国有企业的股份化改制;加强商品和服务市场的反垄断执法和资本市场的合规性监管;建立新的社会保障体系。

再次，政治改革必须加快。民主和法治，是现代市场经济所要求的上层建筑的保证。距离十五大提出建设法治社会主义国家和十六大提出建设社会主义民主政治的口号已经过去了十几年，虽然在中国这样一个国家建立民主和法治的现代政治体制并非易事，但是世界潮流浩浩荡荡，容不得我们延宕和等待，必须从建立法治起步，加快我国政治体制的改革。通过法治建设在各种权利主体之间正确地配置权力，规范政府的行为，保护公民的基本权利不受侵犯。在此基础上逐步扩大民主，强化民众对政府的控制与监督，才有望稳步地实现民主和法治的目标。

需要着重指出，根据过去30年的经验，经济改革和政治改革能否顺利推进，症结在于政府自身。计划经济是由一个从宏观经济、微观经济直到人们的家庭生活无所不管的全能政府所控制和操持的。由于改革涉及每一个政府官员的权力和利益，要把这样的政府改造成为专注于提供公共产品的服务型政府，就需要政府官员出以公心，割舍那些与公仆身份不符的权力。政府改革的任务不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预，使市场机制有可能发挥基础性作用，更艰巨的任务在于建设一个能够为市场机制提供支持的法治环境。没有这样一个制度平台，就难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、官民关系紧张的状态，难以使经济和社会生活进入和谐稳定的正轨。

应当承认，由于我国缺乏民主、法治传统和文化积淀的历史惯性，实行民主和法治势必遇到障碍与阻力。然而，推进改革和建设富强民主文明和谐的中国，关系到中华民族的兴亡和所有中国人的根本利益。在这样的问题上，容不得我们有丝毫犹疑。只有冲破阻力，奋力过关，才能走上坦途。

（本文原载于《中国与世界观察》）

改革是怎样重启的
——社会主义市场经济体制的由来

胡舒立　霍侃　杨哲宇（财新传媒记者）

大地暖流升腾，埋在心底的关注与焦虑在迸发。在中共十八大推出新愿景之时，重启改革终成共识。

中国处在又一个历史关口。经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体，交织关联，期望与压力共存。

改革需要热情更需要理性，需要勇气还需要智慧。回首过往，“自下而上”的实践创新，要与“自上而下”的设计相结合，广泛参与的“改革顶层设计和总体规划”至关重要。今天启动全面改革战略，实施深化改革部署，这一切同样不可或缺。

历史可资借鉴。20年前，同样处于历史的紧要关口。中共在1992年6月提出了“社会主义市场经济”的改革目标，同年10月召开的十四大正式确定这一目标，1993年11月14日闭幕的十四届三中全会中通过实施改革的50条行动纲领（即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，下称“50条”）。从1994年开始，改革按照此规划“整体推进、重点突破”，势不可当。

从设定改革目标到制定“50条”行动纲领，从顶层设计到总体规划，走过一个完整过程，指导了其后20年中国改革的历程。

如今，站在新的历史起点，回顾昨天，仍然有助于规划明天、造就未来。

一、计划还是市场，这是一个问题

“我为这个报告鼓掌”

时光回转20年。1992年10月12日上午，北京人民大会堂。中共十四大开幕，江泽民总书记作大会报告。当谈及经济体制改革目标时，他微微移身，稍稍离开讲话稿，抑扬顿挫地说：“实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”人民大会堂内掌声雷动。

在距离大会会场不远的北京景山北边，88岁的邓小平在家中的电视机前听完报告，称赞说：“讲得不错，我要为这个报告鼓掌。”

至此，中国经济改革的航船在航行十余年之后，终于用一句话明晰了改革的系统性目标：建设社会主义市场经济。

这一突破意义重大。改革有无体制目标，关乎改革成败。在苏联、东欧国家，关于经济体制改革的目标争论了几十年也没有明确结论；中国从20世纪70年代末到80年代，经济改革的目标也是长期争论，几经反复。

在20世纪90年代初的特殊历史形势中，如何重启改革成为关键，建设社会主义市场经济这一目标得以确立和不断深化，成为改革能够长期持续沿着正确方向前进的基本保证。

市场＝资本主义？

始于20世纪70年代末的中国改革，曾经历了计划还是市场的反复争论。在相当长的一段时间内，“市场经济”被视为“资本主义”的代名词。

20世纪80年代末90年代初，从波兰开始，苏联、东欧国家政权如多米诺骨牌般接连垮台。国际风云激荡，“中国向何处去”变得更为尖锐，“姓社姓资”之争格外激烈。

1990年，中国经济增幅进一步下滑至3.8%，为1978年以来最低。

改革开放总设计师邓小平把目光投向经济。1990年3月3日，在北京家中，他与新上任9个月的中共中央总书记江泽民以及杨尚昆、李鹏交谈时说：“世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去。”

他表示：“现在特别要注意经济发展速度滑坡的问题，我担心滑坡……假设我们有五年不发展，或者是低速度发展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，会发生什么影响？这不只是经济问题，实际上是个政治问题。”

出于对经济增长的看重，邓小平主张“不问姓社姓资”。

早在1989年6月9日，邓小平就明确指出：“继续坚持计划经济与市场调节相结合，这个不能改。”此后更是多次指出，改革开放不能变，谁要走回头路，谁下台。

但是，当时占上风的观点认为，一切问题都是市场取向的改革所致，腐败是因为金钱作用过大，通胀则源于竞争中的无政府状态。有人主张，应该回到十二大提出的“计划经济为主、市场调节为辅”的提法。

在中央高层的专家咨询会上，争论非常激烈。在1989年11月7日总结1989年“70天”经验与教训的会议上，“计划派”与“市场派”出现尖锐对垒。在严峻的现实面前，改革开放的不同目标取向再也无法兼容。“计划经济与市场调节相结合”一时成为主流。比起1987年十三大“国家调控市场、市场引导企业”，这是大步倒退。

高天滚滚

进退之际，思想舆论界“左”风再起。

直接质疑改革姓“资”姓“社”的第一炮，由当时一位重量级“理论权威”打响。

1990年2月22日，《人民日报》发表其《关于反对资产阶级自由化》一文。这篇1.7万字的长文提出，未来的斗争将是“推行资本主义化的改革还是社会主义的改革”的斗争。在这里，资本主义化的改革是什么呢？“一个是取消公有制为主体，搞私有化；一个是取消计划经济，搞市场化。”

这篇文章还将这种对立上升到“资产阶级自由化与四项基本原则对立”的高度，直称“斗争的根本问题是颠覆还是保卫社会主义人民共和国”，并怒斥“资产阶级自由化确实在呼唤‘中产阶级’即资产阶级”。文章一出，即有布置要求各地学习，“市场经济”被贴上资本主义标签，讨伐文章接踵而来。

12月17日，《人民日报》再发《社会主义必定代替资本主义》。这篇由另一位重量级“理论权威”署名的文章提出：“市场经济，就是取消公有制，这就是说，要否定共产党的领导，否定社会主义制度，搞资本主义。”

“皇甫平”较量

舆论界的肃杀之气在升腾，但压不住改革者的信念。

因为提“市场经济”太敏感，经济学家们代之以“市场取向”。1990年下半年以来，薛暮桥、吴敬琏等经济学家通过各种机会向中央最高层进言。薛暮桥还曾于7月15日致信中央常委，表达了自己迫切希望进行“市场取向改革”的主张。

1990年12月19日，上海证券交易所开业典礼，市委书记兼市长朱镕基亲自宣布交易所成立。5天后的1990年12月24日，曾表态支持上海办交易所的邓小平，把江泽民、李鹏、杨尚昆约到家中。他特地把话题引到市场，说：“社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制，不要认为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事。计划和市场都得要。”

新年过后的1991年1月28日，邓小平按惯例率全家到上海过年。在沪近一个月间，他对朱镕基和其他当地官员谈了自己的观点。回到北京，他再次在家中与江泽民、李鹏和杨尚昆谈话。

不久以后，时任上海市委书记的朱镕基调任国务院副总理。

邓小平在上海的谈话，通过上海《解放日报》的四篇系列评论文章透露了其精髓。这就是轰动评论界的“皇甫平事件”。

1991年2月15日，农历羊年正月初一。《解放日报》头版发表题为《做改革开放的“领头羊”》的评论，旗帜鲜明地提出“何以解忧，唯有改革”。

3月2日发表的《改革开放要有新思路》一文，委婉地批评有些同志“把计划经济等同于社会主义，把市场经济等同于资本主义”的思路，指出计划和市场只是资源配置的两种手段和形式，而不是划分社会主义和资本主义的标志，“资本主义有计划，社会主义有市场”。

3月22日，《解放日报》再发皇甫平的《扩大开放的意识要更强些》一文，直指新的思想僵滞，“如果我们仍旧囿于姓社还是姓资的诘难，那就只能坐失良机”。一个月后，《解放日报》发表系列评论的最后一篇《改革开放需要大批德才兼备的干部》。

四箭连发，但是反对市场经济的声音毫不示弱。

3月15日，《人民日报》发表《发展商品经济不可否定计划经济》一文，批评“市场经济原则很难真正做到资源的合理配置和有效利用”，认为中国40年社会主义经济建设取得举世瞩目的成就，“充分说明了在我国实行计划经济的巨大优越性”。

据皇甫平文章作者之一、原《人民日报》副总编辑周瑞金回忆，1991年10月，中央一位高层到上海，点名批评皇甫平文章，认为搞乱了党的思想。

这位高层指出，党好不容易统一到计划经济为主、市场调节为辅的思想，现在你皇甫平提出要搞市场经济，这不是要搞资本主义吗？

1991年苏联“8·19事件”之后，“左”的调门进一步升高。

1991年9月2日，《人民日报》发表《当前改革的三个问题》一文，认为有的同志在抹杀两种改革观的分野，忌言“姓资姓社”，指出“在改革问题上的两种主张、两个方向即两条道路的斗争，仍以不同的形式在继续”。

到1991年底，有人甚至重提阶级斗争。《人民日报》10月23日发表《正确认识社会主义社会的矛盾，掌握处理矛盾的主动权》。作者认为，当前我国的阶级斗争，“比新中国成立以来任何时期都要鲜明、激烈、尖锐”。其言下之意，阶级斗争的形势要甚于10年“文革”。

很多人感到前景不明，纷纷议论，“听说改革开放要收一收，该抓阶级斗争了”。“年年讲、月月讲、天天讲”的折腾仿佛要回来了。

77岁的经济学家江春泽至今仍然记得，她1991年去上海出差，看到股份制改革已经搁浅，不知道是否要继续。“当时亟须打破全社会，特别是决策层对市场经济的恐惧症。”

二、历史性选择

让思考改革的人说话

“市场”与“计划”的争执持续经年，中共最高决策层也在思考。

1991年7月1日，江泽民在中共成立70周年庆祝大会的讲话中说：“计划和市场，作为调节经济的手段，是建立在社会化大生产基础上的商品经济发展所客观需要的，因此在一定范围内运用这些手段，不是区别社会主义经济和资本主义经济的标志。”

这正是邓小平在会见外宾、视察上海和高层内部谈话中几次阐明的观点。有邓小平指引，江泽民就市场的姓“资”姓“社”问题做出公开表态，叫停了主流媒体对“皇甫平文章”的批判。

江泽民这一年还阅读了一系列经济学书籍。从马克思、恩格斯到列宁、斯大林的政治经济学，从亚当·斯密到凯恩斯、萨缪尔森、斯蒂格利茨的西方经济学，都列入书单。从1991年8月中旬起，他着手筹备召开一轮专家座谈会。座谈会的目的，是为次年召开的中共十四大做思想准备，主要是“考虑十四大提出什么样的经济体制作为改革指导思想，特别是关于计划与市场的关系应该用什么样的提法”。

1991年8月19日，苏联发生了分裂党的政变，国家处于危急之中。次日，邓小平把江泽民、李鹏、杨尚昆等人请到家中恳切交谈，要求大家要团结一致。他告诉大家：“坚持改革开放是决定中国命运的一招”，嘱咐“要把什么叫社会主义搞清楚，把怎么样建设和发展社会主义搞清楚”。

座谈会的准备工作加紧进行。谁来与会？江泽民提出，参加者主要是经济专家，并提出了几点具体要求：一是在思想解放、实事求是方面比较突出，敢于讲真话；二是对改革开放的研究工作参与比较多；三是要找几个研究西方资本主义和苏东问题的专家。

先后有20多位专家参加了座谈会，包括国务院发展研究中心的吴敬琏、林毅夫、王慧炯；中国社科院的刘国光、张卓元、蒋一苇、陈东琪、李琮；国家体改委的江春泽、杨启先、傅丰祥；中国银行的周小川；国家计委的郭树清；还有多位负责介绍国际动态的专家，如《人民日报》的崔琦等人。

“在民主氛围中讨论”

座谈会主要讨论三个问题：首先分析资本主义为什么“垂而不死”，其体制机制中有哪些值得学习的东西；其次分析苏联和东欧国家的剧变。在深入讨论这两个问题的基础上，探讨中国进一步推进改革开放的重大议题。

首次座谈会于10月17日召开。

“座谈会前一两周接到了通知。”2013年已年届八十的经济学家张卓元回忆，到会场后发现参加者都很熟悉，都是当时积极投身改革的同行。

据财新采访的数名参会者回忆，座谈会在中南海南院江泽民住所附近的一间会议室举行。窗外，太液泛碧，瀛台叠翠。屋内，江泽民等数位中央领导，与专家、学者围着一条长桌相对而坐。

座谈会从这天上午开始，至12月14日结束，共用了五个半天和三个整天，参加者们称“十一个半天”。

座谈会“民主氛围很浓，进去后是自己选座位，不像现在提前排好牌子，发言也不是按照固定的顺序，谁想发言就发言”。“江泽民一开始就请大家畅所欲言。”几位参会者回忆说。

在过去的两年多时间里，邓小平已经多次在高层内部谈话中发出“坚持改革开放”的信号。一位参会者说，这个座谈会，让大家进一步看清邓小平等高层领导坚持改革开放的决心。

座谈会：东西方撞击

座谈会在10月间举行了两次，这两次的重点是分析第二次世界大战后西方资本主义国家的发展现状，探讨资本主义为什么“垂而不死”。与会并发言的有12人。

财新获得的座谈会发言整理显示，与会专家们在发言中分别谈到了资本主义在“二战”后继续发展的多重原因，其中不少人谈及资本主义经济体制的调整，并触及了国家在经济生活中的作用以及经济的计划性，以说明“计划”绝非社会主义所独有。专家们还对竞争和股份制做了较为充分的介绍。当时担任国务院经济发展研究中心农村部副部长的林毅夫提出，“亚洲四小龙”的成功经验就是“比较优势战略”。

人们在讨论中认识到，资本主义没有灭亡，甚至更强大而有竞争力，市场经济体制有生命力，且一些原始市场经济的弊病在后来得到了改良和改进，其中就包括宏观经济管理。

10月会后，过了近两个月，座谈会在12月6日重启。这一天和此后的12月9日，专家学者与中央领导再度在中南海同一个会议室聚首，以四个半天的会期讨论第二个议题，即苏联、东欧剧变的原因和教训。

有参会者回忆说，大家在这个问题上的观点比较一致，认为苏联、东欧共产党垮台，最重要的是经济因素，是传统的计划经济体制在竞争中惨败了，败给了以美国为首的市场经济国家。

参会的郭树清会后公开发表了其发言稿，分为《战后资本主义的经济社会结构变化》、《原苏联东欧经济停滞的历史教训》和《一个高效率有特色的新体制就在前面》三篇文章，较为完整地记述了这位时任国家计委经济研究中心研究员的观点。

作为会上活跃的“少壮派”，郭树清的发言全面而犀利，直指苏东国家经济体制的弊端：党和政府对经济活动“抓”、“搞”太多，把计划经济与商品经济对立起来，把二者看作互相排斥、水火不相容的社会经济制度；教条主义地理解公有制，认为越公越好、越大越好。

时年71岁的蒋一苇10月间接到参会通知时，已经查出晚期肺癌，不得不住院治疗。他不知自己能不能亲自出席会议，先写了一份书面发言稿。后得到医生允许，抱病参加了会议。其时，这位当年编辑过《挺进报》的老地下党员身体已相当虚弱，发言却率直尖锐。

他直指，不应在分析重大历史现象时，夸大“和平演变”、“自由化”等意识形态原因，经济改革开放绝不容许倒退。

讲完后，蒋一苇即赶回空军总医院准备次日的手术。临行，江泽民和所有参会者起身为他送行……

座谈会：目标已明

讨论从12月10日进入第三阶段，讨论中国改革自身的问题，题为“如何搞好有中国特色的社会主义经济”。当天用了半天时间，接着，12、13日连续两个半天，至14日则有一整天。五个半天的时间，足以使讨论比较深入。

2012年8月7日，张卓元向财新记者忆及21年前的往事。他清楚地记得：“我听完发言回来就跟我老伴说，‘哎呀，今天老吴非常解放！’”

当时，很多人的发言都要跟马克思主义挂钩，而吴敬琏则直截了当引用新古典经济学。他很鲜明地提出，应当采纳新古典经济学家的理论，以资源配置的有效性来解释实行市场经济体制的必要。他还在会上提出了“社会主义市场经济”的倾向性提法，将计划与市场的关系描述为在宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。

周小川则指出，市场有两项基本的功能，即实现稀缺资源的有效配置和提供兼容的激励机制。

在吴敬琏的记忆中，参会者的大方向是一致的，对于社会主义市场经济没有分歧，分歧在于：什么是社会主义市场经济？政府管什么？是微观干预，还是宏观管理？“在这几个问题上，每个人表现出的理论深度确实不太一样。”

周小川、郭树清、林毅夫等有现代经济学素养的年轻学者，着眼于以市场为核心的整个体系，而所谓市场就是能形成竞争性均衡价格、能反映资源的相对稀缺程度的制度，在规范的市场上能够形成价格信号，从而引导资源配置。

20年后回忆此轮座谈会，有参会者做出归纳，认为这“十一个半天”酝酿了“社会主义市场经济”的倾向性提法；将计划与市场关系，描述为市场在资源配置中起基础性作用，是对社会主义市场经济的论证和解释，为十四大提供了一定的理论准备。

据与会者回忆，江泽民主持并出席了全部会议。他没有发表长篇讲话，但有许多现场点评。此外，乔石、姚依林等领导人有时间便来听会。时任中央办公厅主任的温家宝自始至终参加了座谈会。

会议纪要后来形成了可供传阅的整理稿。

小平历史性的南方谈话

中南海风向渐转，但局势尚未明了。在1991年底的十三届八中全会上，只有土地联产承包的政策明确作为基本制度长期稳定下来，其他问题未能讨论。在党报舆论场上，直到1992年初，“市场经济”在较量中依然处于下风。

1992年1月5日，北京的《理论动态》发表了一位理论权威以“华之俏”为笔名撰写的《反和平演变三论》一文。文章称：“阶级矛盾还在，资产阶级和无产阶级的矛盾、斗争还存在。……我们要进行反对和平演变的斗争，要防止资本主义在中国的复辟。”

此时的邓小平已经是88岁高龄。他虽已经正式退休两年有余，但无法“过一个真正平民的生活”。国运仍是其责任所在。

1992年1月17日，农历辛未年腊月十三，邓小平携家人乘专列，从北京站出发去南方“家庭度假”。正是这趟南方之行，为当时中国经济改革中的种种纷争画上了句号。

1月19日上午9点，火车到达深圳火车站。在这个12年前邓小平亲自划为特区的地方，邓小平视察口岸，远眺香港，走访企业，游览景区，每一处的谈话都紧扣改革，初看是谈深圳，细品则句句指向全国。

在谈话中，他以当时著名的安徽芜湖“傻子瓜子”老板年广久的故事为由头，指出城乡改革的基本政策一定要长期保持稳定。“即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。”

针对过去两年中姓“资”姓“社”的讨论，邓小平直言，判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。此即著名的“三个有利于”标准。

邓小平还提出了重要论断：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别，计划和市场都是经济手段。”

1月23日上午，在从深圳蛇口码头乘快艇前往珠海途中，时任珠海市委书记梁广大说，群众反映最大的是政策摇摆，下边执行起来也左右为难。

邓小平回答说，现在有“右”的东西影响我们，也有“左”的东西影响我们，但根深蒂固的还是“左”的东西。有些理论家、政治家，拿大帽子吓唬人的，不是“右”，而是“左”。中国要警惕“右”，但主要是防止“左”。“把改革开放说成是引进和发展资本主义，认为和平演变的主要危险来自经济领域，这些就是‘左’。”

一周后，邓小平途经广州、江西鹰潭前往上海，此时距离农历新年只有四天。在上海闵行开发区，邓小平再次强调，到本世纪末，上海浦东和深圳要回答一个问题，要用上百上千的事实来回答改革开放姓“社”不姓“资”，有利于社会主义，不利于资本主义。

正名市场经济

1992年2月21日，邓小平回到北京。根据邓小平在深圳和珠海谈话整理的讲话纪要已经完成。2月28日，中共中央政治局决定，将邓小平南方谈话作为1992年中央“二号文件”下发，并要求尽快逐级传达到全体党员干部。

“邓小平的这个讲话如同石破天惊，极具理论上的创新精神和批判精神，对改革的实践是又一次的巨大推动。”时任体改委主任的陈锦华在回忆录中说。

一年前因“皇甫平事件”受到“政治冷藏”的《解放日报》副总编辑周瑞金则激动地说，“小平同志南方谈话，真正是大音希声扫阴翳”！

3月9日至10日，江泽民主持召开中央政治局全体会议。15名政治局委员表示，完全赞同邓小平的南方谈话。

邓小平视察南方时，曾有中央媒体记者跟随，但并未报道。直到3月26日，《深圳特区报》发表《东方风来满眼春——邓小平同志在深圳纪实》一文，生动描写了邓小平在深圳特区视察的经过，并首次公开披露了南方谈话的部分内容。同日下午，《羊城晚报》全文转发了此文。两天后的3月28日，《文汇报》和《中华工商时报》全文转载该文。3月30日，新华社全文播发此文。

至此，“市场经济”光明正大地进入公众视野，不再是危险名词。

1992年6月，原中顾委委员、老一辈经济学家于光远在《改革》杂志发表《不要再回避“市场经济”这个词》一文。他说：“直到小平同志这次讲话之前，绝大多数经济学家在文章中回避使用‘市场经济’这个词。我说回避使用，是指文章作者本人在思想上是接受这个词的，但人家都不用，自己也就不去用它。至于有一些在思想上反对市场经济的人，倒并不一定不使用这个词，但只是在对之进行批判时才使用它。”此后，于光远一连写了几十篇文章，并于当年8月出版了《社会主义市场经济主体论（札记）》一书。

全国上下舆论风向发生了变化。“市场经济”不再是危险名词。1992年12月29日，88岁的邓小平被英国《金融时报》推选为“1992年风云人物”，理由是：邓小平亲自到华南创建的经济特区视察，在全国引发起自由市场经济改革的新浪潮。

三、总要有个目标模式

市场呼之欲出

十四大召开的日子越来越近。

1992年4月1日晚11点，全国七届人大第五次会议代表驻地北京西苑宾馆。时任体改委主任陈锦华房间的电话响了，来电者是江泽民。

在电话中，江泽民说：“现在，改革开放正处在一个非常重要的时刻，下一步该怎么办，大家都在等待，也有点着急，请体改委好好研究一下，向中央提出建议。”

陈锦华立即做出安排，请刚从上海调任体改委宏观调控体制司司长的楼继伟组织座谈会。

“这是我到国家体改委后做的第一件事。”楼继伟回忆说，他当时约请了广东、江苏、山东、辽宁、四川等省的体改委主任召开座谈会，讨论中国经济改革的目标模式采用哪种提法更好。

在座谈会上，广东省体改委主任易振球提出建立社会主义市场机制。易振球认为，从共产党领导到收入分配，再到市场经济配置资源的效率，与中国的国家性质并不矛盾。楼继伟认为，易振球讲得很好很系统。其看法也获得绝大多数参会者的赞同。

会后，国家体改委将可以明确提出“建立和发展社会主义市场经济”的建议写成报告，直接呈送江泽民。当时，十四大报告起草组已经拿出第一稿，文中没有“社会主义市场经济”。4月30日，江泽民主持中央政治局常委会议讨论报告第一稿。他强调，十四大在计划与市场的关系上要前进一步，要讲清楚经济体制改革的目标是什么。

再进言

几乎同时，改革者也在通过其他渠道向江泽民进言。4月30日，吴敬琏与其经济学领域的同事——时任中国银行副行长周小川、国家计委政策研究室副主任李剑阁和国务院发展中心副主任吴明瑜在多次讨论、修改之后，向江泽民提交了《关于计划与市场提法的建议》。

在建议书中，吴敬琏等人梳理了十多年来关于计划与市场的争论中提法的演变，并建议在十四大把这一论述提到一个新高度，对社会主义改革的目标模式做出新的科学概括，确立“社会主义市场经济”的提法。

当时，“社会主义商品经济”的提法已被广泛接受。但是，吴敬琏认为，这种提法既不能从马克思主义经典著作中找到依据，也不是现代经济学的通用语言，而是苏联政治经济学教科书的表达方式。而且，这也不能突出一种经济体制的运行特征。

5月25日，前任国务院副总理朱镕基正在太原出差。据当时陪同朱镕基出差的李剑阁（后调国家经贸委司长）回忆，下午正开着会，朱镕基接到一个电话，出去了一会儿。晚间散步时，朱镕基告诉李剑阁：“下午就是接到泽民同志的电话，商量能不能提‘社会主义市场经济’。”

这位深知现存经济体制弊端的副总理，积极支持了江泽民关于“社会主义市场经济”的提法。

三种提法

此时距离江泽民预定的6月9日在中央党校的讲话只有10天了。国内外观察家都判定，这次讲话将为十四大定调。

此时，讲话起草组已经概括出了三个提法：一是建立计划与市场相结合的社会主义商品经济体制；二是建立社会主义有计划的市场经济体制；三是建立社会主义的市场经济体制。讲话前，江泽民再次多方征询意见，斟酌是否适合在党校讲话中正式提出“社会主义市场经济”的说法。

最终，“社会主义市场经济”这一明确的提法，出现在6月9日江泽民在中央党校省部级干部进修班的讲话中。

江泽民以讨论问题的方式指出，上述这几种提法，究竟哪一种更切合中国的经济实际，更易于为大多数同志所接受，更有利于促进我们经济建设的发展，还可以继续研究，眼下不必忙于做出定论。“我个人的看法，比较倾向于使用‘社会主义市场经济体制’这个提法。”

江泽民还对“什么是市场经济体制”做了阐释。

他在讲话中批评有些人“很少看到市场对激励企业竞争推动经济发展的积极作用，特别是看不到市场也是一种资源配置的方式，看不到它对优化资源配置所起的促进作用”，同时指出“市场是配置资源和提供激励的有效方式，它通过竞争和价格杠杆把稀缺物资配置到能创造最好效益的环节中去，并给企业带来压力和动力。”

“他讲到目标是这个（社会主义市场经济）的时候，我听到全场热烈鼓掌。”中央党校原副校长杨春贵于2009年3月在接受央视采访时说。

江泽民还在讲话中重申邓小平的看法：中国要警惕“右”，但主要防止“左”。在后来的十四大和十五大报告中，他仍反复表述了这一看法。

小平支持

“六九讲话”之后，江泽民专程拜访了邓小平、陈云等老同志。党内高层意见达成统一。

6月12日，江泽民专程到邓小平家拜访。邓小平表示，赞成使用“社会主义市场经济体制”这个提法，还说：“实际上我们是在这样做，深圳就是社会主义市场经济。不搞市场经济，没有竞争，没有比较，连科学技术都发展不起来。产品总是落后，影响消费，影响到对外贸易和出口。”

他还说，党校讲话可以先发内部文件，反映好的话，就可以讲，这样十四大也就有个主题了。

此后，根据“六九讲话”和中央政治局常委会议精神，起草小组进一步修改十四大报告。

这是一面旗帜

经济体制改革目标的确立进入冲刺阶段，但进展并非一帆风顺。1992年七八月间，起草十四大文件的班子中有人提出，把调子往下降降，打算把“社会主义市场经济”改成报告中的第三级标题。

同在起草组的刘国光坚持主张，“社会主义市场经济”就是当下最重要的，应该放在第一级标题。

显然，“计划与市场”的议题在十四大报告起草中依然是矛盾焦点。

在看到十四大报告征求意见稿后，吴敬琏十分焦急，于9月5日再度上书江泽民：“把我国经济改革的目标规定为建立社会主义市场经济，是对邓小平同志所倡导的建设具有中国特色的社会主义路线的进一步阐明，也是本世纪科学社会主义理论和马克思主义政治经济学的一项最重大的发展，其理论意义和实践意义都十分深远，应当用有分量的语言加以概括和评价。”并直言不讳“目前的文稿似乎体现不足”。

此时，江泽民决心已定：“社会主义市场经济”是一面旗帜。

两个点睛之释

“这次大会肩负着重大的历史使命。全党同志和全国各族人民都寄希望于我们这次大会，世界上关心中国的朋友都注视着我们这次大会。”1992年10月12日，江泽民在作报告时，开篇即强调使命之艰巨。

希望和关心，聚焦于中国经济改革如何扬帆起航，劈波斩浪。

结果已众所周知。“社会主义市场经济”，在这次大会上确立为经济体制改革的目标。用江泽民自己的话说，这一整体性、前瞻性的提法，确定了今后经济体制改革的走向，可以保持中国经济改革20年稳定。

前任广东省委书记任仲夷在小组讨论中说，十四大报告中最有新意、最有突破性、对改革最具决定意义和深远影响之处，就是明确地提出了建立社会主义市场经济体制。

与四个月前的“六九讲话”相比，十四大报告关于社会主义市场经济的论述，更加全面而系统，不仅将其设为经济体制改革的目标，而且做出两点解释：即中国要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。

周小川评价说，这两点新解释，延续了过去对于计划与市场两种手段都可以用的认识传统，形成了市场经济和宏观调控的新概念，建立了一种高于在计划和市场之间水平切块的新关系。

确立“市场在资源配置中起基础性作用”，是一次思想大解放。苏联政治经济学教科书的教条终于被抛弃了，市场不再是“被利用”的机制，而是基础。人们终于可以放开手脚大干一场了。

1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，把实行社会主义市场经济体制作为国家经济体制改革的目标模式，以立法形式确定下来。

四、从纲领到行动

间接调控：第一次大考

改革目标甫定，便面临第一次大考。

十四大之后的1993年，经济形势并不乐观。全社会固定资产投资猛增，1992年跃升40%，1993年再攀升50%；投资扩张导致原材料价格因供不应求而上涨，并引发全面通胀，居民消费价格指数上涨14.7%；房地产热、开发区热、证券股票热、乱拆借、乱集资，处处可见。

1993年整个上半年，朱镕基副总理都在思谋良策。6月10日至13日，国家体改委、财政部和世界银行在大连召开“中国宏观经济管理国际研讨会”。此次“大连会议”筹备半年有余，朱镕基是核心策划人物。会议邀请了诺贝尔经济学奖获得者莫迪利亚尼（Franco Modigliani）、伦敦经济学院教授斯特恩（Nicholas Stern）、斯坦福大学教授刘遵义，还几经波折请到了被誉为“台湾经济奇迹重要推手”的李国鼎，他当时已届83岁高龄。

“大连会议”提出了提高存贷款利率至正利率水平、推行信贷额度限制、价格改革等多项一揽子改革措施。会后，朱镕基又专门会见了李国鼎。李国鼎提出了确定中央与地方税收之合理比例关系、整顿中央银行、汇率并轨、加入国际货币基金组织等建议。

楼继伟至今认为“大连会议”十分重要。他说，在推进全面经济改革的关键时期，会议讨论形成的主导性意见成为制定政策的重要参考。

“大连会议”之后，落实了对于“过热”的应对措施。几经反复和商讨，国务院最终形成6月24日下发的“16条”（即《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》）。“16条”实施半年后，效果初显。新开工项目开始减少，货币供应量增速明显回落，乱拆借、乱集资的口子基本被堵住。

值得关注的是，“16条”措施中有13条是经济手段，强调的是强化间接调控，更多地采取经济手段、经济政策和经济立法，是社会主义市场经济改革的实践。

在社会主义市场经济体制目标确立后，这次以经济手段为主的间接调控可称“第一次应试”。这是一个良好的开端，也为此后系列改革方案的出台创造了条件。

“50条”：总体规划和方案设计

建立和完善社会主义市场经济体制，是一项艰巨复杂的系统工程，需要相应的体制改革总体规划与实施方案。

1993年5月31日，距离十四届三中全会召开还有164天，由25人组成的文件起草小组进驻北京西郊的玉泉山。

玉泉山是清代的“三山五园”之一，后成为中共领导人经常活动的地方，中国多数重要文件都起草于此。初夏的玉泉山很幽静，起草文件在两层小楼5号楼的一层会议室，起草组成员则散居在2、3、4号楼。

到玉泉山的第一天，江泽民主持了起草小组第一次全体会议，讲了文件起草的意义、指导思想、主要内容和需要着重回答的问题。

时任中央书记处书记的温家宝是起草小组组长。一位当年的起草组成员回忆说，温家宝讲得很清楚：十四大确立了改革目标，具体怎么样落实、如何具体化，三中全会要前进一步，对建立新体制做出规划。

据当时的起草组成员回忆，起草组用三周多时间完成了提纲，于9月9日完成第三稿。经中央审议修改后，下发全国征求意见。与此同步，中央财经领导小组还就改革中的重大问题，组织了有300多人参加的16个专题调研组，到各地开展广泛的调研，为起草工作提供了丰富的背景材料。

这份题为《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（本文中下称《决定》）的草案最终交十四届三中全会通过时，是正式讨论稿的第八稿。

“当时起草组有同志开玩笑说，七搞（稿）八搞（稿），总算搞出来了。”参加起草工作的时任国务院发展研究中心主任王梦奎回忆说。

11月14日，十四届三中全会通过这一《决定》。文件除开头和结尾各一段简短的文字外，主体分为10个部分，共50条。所以，该《决定》又被称为“50条”。

按周小川后来的总结，“50条”是对十四大报告的具体展开，是关于社会主义市场经济的详细解释和改革的行动纲领。这个文件和十四大报告一起，构成了一个比较完整、缜密的关于社会主义市场经济改革的整体框架，描绘出了一幅从旧经济体制向新经济体制过渡的蓝图。

直到今天，多位亲历改革的参与者认为，这一框架仍有重要指导意义。

“50条”在市场经济框架下提出，由现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、分配制度和社会保障制度组成的“五大支柱”，是社会主义市场经济体制的基本内容。由此，建设社会主义市场经济从十四大提出的总体目标，具体化为行动纲领。

“这五根支柱，是迄今最好的顶层设计和总体规划。”时隔19年，许多专家仍如此评价。

交锋企业制度

多位参加起草的专家回忆，在“50条”中，争议最多、费力最大的是有关“现代企业制度”的内容。

73岁的陈清泰回忆说，1993年在起草中共十四届三中全会《决定》时，江泽民几次提出并要参与起草的同志回答一个重大问题：公有制、国有经济与市场经济能不能结合、怎样结合？

当时，陈清泰从湖北第二汽车制造厂调任国务院经贸委副主任将届一年。在中央后来成立的16个专题调研组中，他担任第2组即国企改革调研组组长。

在20世纪90年代初的中国经济生活中，国有企业占据超大比重。按传统框架下的思路，主要通过简政放权、减税让利、政策调整来搞活企业。

陈清泰寻求突破。这时，陈清泰了解到吴敬琏等人关于对国有大中型企业进行“公司化改造”的建议。

当时，吴敬琏与在斯坦福大学任教的钱颖一博士一起提出，在企业建立“公司治理结构”，“将现有的非公司类型的企业改组成为公司法人组织”。陈清泰认同这一看法，并向江泽民做了介绍。

8月24日，吴敬琏和钱颖一合著的文章《关于公司化》在《经济日报》发表。

8月27日，在大连举办的华北、东北地区部分国有大中型企业座谈会上，江泽民说，建立产权关系明晰、责任制度明确的适应社会主义市场经济发展要求的现代企业制度，是搞好国有大中型企业的关键。

不过，到了后来，“怎么确立现代企业制度的几大特征，又难倒了大家”。张卓元后来被调到现代企业制度分组“攻坚”。陈清泰也被临时请上了玉泉山。后来，经过反复讨论，确定了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的十六字方针。

11月3日，有关表述才在中央政治局常委会上确定下来。

据有关人士回忆，当时有一种主张，认为国有企业改革应该用“公司治理”这一更为明确的理论概念，但最终没被采纳，而是用多数人接受的“现代企业制度”代替。直到1999年的十五届四中全会，这一概念才出现在《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中。这是后话。

“劳动力市场”之争

“劳动力市场”本来是市场经济的有机组成部分，但是，在文件中径直这样命名，却碰到了“钉子”。“反对者的理由是，提出‘劳动力市场’，必然会影响工人阶级的主人翁地位，担心在政治上引起不良反应。”83岁的高尚全告诉财新记者。当时，他是起草组市场体系分组的负责人。

从中共十二届三中全会到十四大，正式文件都是用“劳务市场”的概念。

《决定》起草过程中，也有人建议用“劳动就业市场”。当时“劳动力市场”一词之所以成为禁区，同在市场体系分组的张卓元认为，主要是因为十二届三中全会的决定中，主持起草的一位理论权威曾加了一句：“在我国社会主义条件下，劳动力不是商品，土地、矿山、银行、铁路等等一切国有的企业和资源也都不是商品。”

为了摒除意识形态的羁绊，高尚全曾征求了几位中央高层的意见并获得认可。

11月3日，距离十四届三中全会只有11天了，此事仍未有定论。中央政治局常委开会听取起草组关于各方面对《决定》征求意见稿的意见和修改情况的汇报，高尚全列席。

“那次本来轮不到我发言，但实在憋不住了，要不然，‘劳动力市场’根本就出不来。”

在日前接受财新采访时，高尚全仍清楚地记得，自己当时一口气提了五个“为什么要提劳动力市场”。其中最有说服力的一条理由，是说“劳动力市场”是重要的生产要素市场，也是市场体系的重要组成部分，如果劳动力这个最活跃的生产要素不能进入市场，统一开放的市场体系就很难建立起来。

江泽民当场问道：“提劳动力市场，社会上能不能接受？”

高尚全觉得很有把握：“中央只要提出来，肯定能接受！”

流金岁月

“50条”行动纲领提出确定了“整体推进、重点突破”的改革战略。重点突破需要切实行动。

“50条”面世一个月后的12月15日，国务院相继做出《关于实行分税制财政管理体制的决定》和《关于金融体制改革的决定》。其中，一系列重大改革措施石破天惊：从1994年1月启动税改，现行的地方财政包干体制为分税制所取代；1994年1月汇率并轨，建立以市场汇率为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度；1994年着手的税制改革，将“统一税制”作为主旋律，建立了以增值税为主体的新的流转税制；1994年1月启动的金融改革，确立了中央银行宏观调控体系以及政策性金融与商业性金融分离的金融组织体系……

按照改革参与者之一楼继伟事后的总结，这次涉及价格、税收、财政、金融、外贸、投资等多个领域的整体性改革，“基本建立起了市场配置基础上的国家宏观调控新机制”。

“这是改革开放以来，最为重要的一次制度建设里程碑。”多年后，一些参与者和观察者们仍然难以忘怀当时改革的流金岁月。

这组“自上而下”的配套性改革，后来被研究者称为“最小一揽子改革”，亦即改革方略中的“重点突破”。靠此次强力操作，改革走出了计划和市场的拼盘式思维，确立了市场配置资源的基础框架，校正了经济中的扭曲，步入帕累托改进的道路。

现任央行行长周小川最近分析说，当时那场改革的重点就是破旧立新，让价格合理化，市场起作用。在这里，价格主要连接着分税制、增值税和外汇体制三项改革，其结果，实质性地克服了完善价格体系存在的两大基础性障碍，即价格形成机制中含流转税不平等的问题，以及国内价格与国际市场价格不平行的问题，奠定了使市场在资源配置中起基础性作用的基本条件。

三大改革的方案并非天上掉下来的。一批经济学家从20世纪80年代后期即对此展开了深入研究，更在90年代改革低潮期做了缜密的配套改革准备。

以当年吴敬琏、周小川、楼继伟、荣敬本等牵头的“中国经济体制改革总体设计”课题组为例。该课题组在20世纪80年代国务院方案办人员组成基础上，囊括了多个领域经济学家，包括至今活跃在经济改革前沿的吴晓灵、郭树清、李剑阁、谢平、李克平、胡晓炼等，也包括一批资深经济学者和中青年新锐，如张卓元、易振球、张春霖、杨之刚、刘吉瑞、王育宪、王林、银温泉和万安培等。

财新获得的多种资料表明，该课题组的研究相当系统。其中1990～1992年中期的研究，主要是在对国别及改革历史比较的基础上，探讨改革理论的进展，总结以往改革的经验，提出中国进一步改革的基本思路、顺序安排和配套政策。这为提出“社会主义市场经济”改革目标做了理论准备。

从1992年下半年开始，课题组启动了配套改革方案设计。当时平行推进的改革方案包括价格、税收、财政、金融体制诸多方面，其中，楼继伟领导的体改委宏观司，在宏观调控改革上形成《关于配套进行价格、税收、财政、金融体制改革的意见》、《建立一个规范、有效的财政新体制》和《关于加快财税体制改革的建议》等若干报告；由周小川领导的多个小团队，在财税、国有企业与社会保障、汇率等改革形成若干报告；由吴敬琏和周小川领导的《对近中期经济体制改革的一个整体设计》；郭树清领导的《现阶段经济改革的若干战略性问题及处理方式》；吴晓灵和谢平领导的《转向市场经济过程中的中国货币政策》、《关于加快金融体制改革的设想》以及李剑阁的《必须继续推进流通市场化和市场制度化》等等。

这些研究报告的部分参与者，后来参加了“50条”起草组。1993年夏天，朱镕基又选择部分人参加改革方案班子，在北戴河筹划即将启动的三项改革。

当时，这个方案筹备组和北京玉泉山的“50条”起草小组曾经密切沟通和交流，“很多建议就是在吃饭中聊出来的”。身兼两职、直接参与两个小组沟通工作的李剑阁回忆说。

犹如营建一座宏伟的大厦，十四大明确了社会主义市场经济理念，“50条”提供了社会主义市场经济的总体框架，而这一年的专项改革方案则是一张张具体的施工图，改革就是整体推进、重点突破的实施过程。

十五大：姓“公”还是姓“私”

市场经济体制的建立，不可能回避国有企业改革难题。

十四届三中全会提出的“现代企业制度”及十六字方针指明了改革的方向，但是，实践中传统思维惯性强大。1995年之后，国有企业的亏损面加剧，负债率上升，山穷水尽之时，深化改革再度提上日程。

在此关头，“左”的思潮也同步出现。从1995年初，就出现了声讨1992年以来改革的“万言书”，认为在社会意识上“资产阶级自由化逐渐占了上风”，在经济上“私有经济的比重超过了一定的度”。至1997年，已有四封“万言书”，姓“公”姓“私”之争成了新焦点。

1997年9月，中共十五大召开。大会报告对中国基本经济制度做出突破性表述，正面回答了这一争论。大会报告说：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”

在提到公有制时，报告特别清晰地提出了“公有制≠国有制”的表述，指出：公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分；在提到集体经济时，特别明确可“广泛吸收社会分散资金”；在明确“公有制实现形式可以而且应当多样化”时，指出“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励”。报告还明确，“国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质”。

对于非公有制经济，报告强调了其作为社会主义市场经济重要组成部分的地位。

“抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。”这一战略，后来被称为“抓大放小”，正是此后国企退出竞争领域主张的先导。

不是尾声

市场经济目标引领中国20年。享经济改革之红利，中国已经成为世界第二大经济体，又正处在经济发展方式转型的关键时期。

在中共十四大确定改革目标、十五大提出中国基本经济制度之后，十六届三中全会做出“完善社会主义市场经济体制的决定”。改革曲折逶迤，但终究向前挺进。

20年前的改革大策划彪炳史册，却也难免受到历史和认识的局限，其实施过程中也多有不尽如人意之处。早在十四大报告的起草过程中，即曾提出若干需要在中期研究解决的改革问题。

但是，因缺乏共识或囿于内外部条件不足，多数只是破题。

这些未完成的改革课题，包括国企改革、行政管理体制改革、社保体制改革等，至今仍是未完成改革中障碍最多、难度最高、争议最大的内容。

如同经济学家吴敬琏在国际经济学会2011年第16届全球大会上所言，中国于20世纪末建立的市场经济体制仍很不完善，最主要的是政府对市场的控制和干预有不断强化之势，国有部门的垄断力量有不断扩大之势。这种“半统制、半市场”的经济体制难以为继，有可能向权贵资本主义蜕变。从威权发展模式向民主发展模式的转型，正是未来中国改革的主要任务。

历史走到2012年底。在改革深水区徘徊多年的中国，又到了“改还是不改”的重大关口。

中共十八大燃起了希望，而践行全面改革方略面对重大挑战。决策者需要重启改革的坚决行动，如学者们建议，这可以包括：

——坚定地、渐进地推行已经达成共识、看明方向的基本改革，鼓励基层创新，支持局部探索，以点带面推进，不为阻力所困。

——对牵涉面广、全局性强、复杂交叉的重大改革进行精心设计、协调行动，形成若干组“最小一揽子”改革方案，相继突破。

——精心选择一组成本可承受的改革创新举措，尽快付诸实施，使人民可检测，表明政府的改革承诺是可信的，从而改变改革环境，激发改革动力等等。

目前，中国“自下而上”的变革愿望强烈，创新冲动持续，愈显出上层推动、顶层设计的迫切和必要。

中国不愿意、也无法等待太久。人们期待着新一波改革春潮奔腾而来，期待着经济、政治、文化、社会、生态文明的改革全方位突破。

十八大已然落幕，始于十八大的历史才刚刚起步……

（本文原载于《中国改革》杂志）

杜润生和中国农民的一个世纪

马国川（《财经》记者）

“追溯中国农村改革和发展的历程，无论是在文献的丛林中检索，还是在人们记忆的长河里回望，我们都看到有一个众望所归的名字——杜润生。”2012年7月18日，当中央农村工作领导小组副组长陈锡文宣读到“杜润生”的名字时，“第五届中国农村发展研究奖”颁奖大会的会场响起了热烈的掌声。

这一天，是杜润生的百岁（虚岁）华诞。农村发展研究专项基金管理委员会将“中国农村发展研究奖特别贡献奖”授予这位被称为“农村改革之父”的老人，以表彰他对中国改革的杰出贡献，同时也“向激荡着创造与梦想的改革时代致敬，向伟大的中国农民致敬”!

时任国务院副总理王岐山打来电话，“祝贺杜老百岁生日快乐”。20多年前，王岐山在杜润生担任主任的中共中央农村政策研究室工作，也是“农口”团队的重要一员。

200多名来宾中，许多人都是20世纪80年代中国农村改革的见证者与推动者。其中既有原农业部长何康、中共中央农村政策研究室常务副主任石山等杜润生的老同事，也有杜鹰、林毅夫、周其仁、张木生、孙方明等当年“农发组”的成员，他们将“杜老的弟子”作为自己的一种荣誉称号。

杜润生没有出席颁奖会，而是通过视频向与会者问好。这位百岁老人精神健旺，声音洪亮，当他挥手时，掌声与笑声充满了会场。

100年是一个漫长的故事，杜润生的一生在时代的激流里跌宕起伏。他亲身经历了中国近代史的风云变幻，也参与了众多历史事件，其中许多关系到中国农民的经济政治地位。在从传统国家向现代国家的转型过程中，中国农民的屈辱与苦难让杜润生忧乐难忘，他自觉地担任农民的代言人，为农民的权利鼓与呼。

杜润生期待农民走出封建社会和自然经济残余的阴影，取得完全的国民待遇，成为现代国家中有完整权利的公民。在他看来，没有农民的现代化，就没有中国的现代化。

一

鸦片战争之后，中国的传统秩序逐渐动摇，至辛亥革命开始瓦解。生于辛亥革命第三年的杜润生也见证了传统秩序的瓦解过程，晚年他曾回忆道：“我是山西太谷县人，出生在破产富农家庭，家乡有很多人经商。民国初期，我亲眼目睹了晋商的消亡。”

在变革的大时代里，生长在皇权秩序下的晋商并没有完成自身的转型，但是中国社会的转型已然开始。与欧美国家的转型不同，中国的社会转型是多重历史任务的重叠：从农业社会转向工业社会，从后君主王朝转向民主国家，从积贫积弱的前现代国家转向独立富强的现代国家。

家国多难的特殊历史环境，使得许多知识分子接受了激进主义的思想，期望以社会革命彻底改造中国。杜润生也是其中的一员。在太原国民师范学校读书时他就积极参与学生运动，进入北平师范大学后更成为“一二·九”运动中的学联代表，加入了中国共产党。不久，这位大学生脱下长衫，进入太行山根据地，参加抗日游击战争。

此时北方农村经济衰败，基层政权又因国民政府撤退而瓦解，中国共产党以抗日的民族主义为号召，在农村重建政权。与此同时，在中国共产党高举的“民主、自由、抗日”旗帜的感召下，杜润生和成千上万的知识分子加入了革命的队伍。

抗战胜利后，由于腐败、独裁，国民党政权的合法性迅速流失，共产党则提出“将中国建设成为一个独立、自由、民主和富强的新国家”，为新民主主义树立了一面鲜明的旗帜。

国共内战再度爆发。为了动员农民参加革命，中共从1946年开始进行土地改革。先后担任中共中央中原局、中共中央华中局秘书长的杜润生参与领导所在地区的土地改革运动。他的一些建议还得到了毛泽东的首肯，以中共中央的名义发出，要求各地遵照执行。

在辛亥革命之前，孙中山就提出“平均地权”。国民党执政后也制定过土地改革法案，试图以和平赎买的方式实现“耕者有其田”，但终因国家财力不足以偿付地主的经费，政策从未落实。而共产党在数年之间就以暴风骤雨的形势完成了土地的重新分配，改变了农村传统的生产关系，也改变了农村社会的内在权力结构，从而为中共政权奠定了控制广大农村的权力基础。

在晚年的反思中，杜润生承认，“当时土地改革对保护劳动者财产利益，没有严格地依法执行，留下了不良影响。中国长期的皇权统治，‘普天之下，莫非王土’，从来不讲保护个人财产权利不受侵犯。影响所及，今日实行市场经济，也难以确立交易信用”。

不过，杜润生仍然肯定土地改革，认为这一运动完成了中国在20世纪的历史任务——“重组基层”，“使上层和下层、中央和地方整合在一起，使中央政府获得巨大的组织动员能力。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大”。

重组基层的一个结果是，民间社会消失了，形成了一种只有政府没有社会的局面。就像历史学家黄仁宇所说，“中共改造了中国社会的基层结构，政府力量从此可以下达农村”。这种超级的动员能力已经埋下了后来诸多重大历史事件的根苗。

二

直到1952年土地革命完成之前，中共一直强调，新建立的人民共和国是一个“新民主主义的国家”。按照新民主主义撰写的《共同纲领》和《土地改革法》中，都规定保护农民的土地所有权，允许土地买卖，农民拥有买卖、雇佣、借贷、贸易等自由。

参加革命的许多知识分子满腔热情地建设着新民主主义社会，他们认为社会主义还是很遥远的事，目前最重要的是发展生产力。毛泽东也说，搞社会主义，是在20年，甚至30年以后，要在社会生产力充分发展以后，要在人民群众都表示同意以后。

1952年秋天，当杜润生进京担任中共中央农村工作部秘书长时，就抱着建设新民主主义的思想。这个新成立的部门的中心任务是组织和领导农民的互助合作运动。不过杜润生和农村工作部部长邓子恢都认为，当时很多地方刚刚结束土地改革，要从小农经济的现状出发，发挥小农经济的积极性，互助合作运动需加以引导，不能操切从事。

可是，最高领导人毛泽东的思想已经发生了变化。进京不久，杜润生与毛泽东的秘书、兼任农工部副部长的陈伯达之间有过一次谈话。陈伯达说，合作化是毛主席对马克思主义的伟大创造，共产党取得革命胜利，需要“组织农业生产大军”。杜润生说，这不成了“劳动营”了？

无意之间，对话者透露了历史的天机，让后来读史者感到惊心动魄。毛泽东就是要以苏联的集体化为榜样，改变私有制，让广大农民成为他可以指挥的“生产大军”，建设一个他所设计的美好新社会。

当时很多人都相信，只有合作化才能最终解决中国的农业问题，不过必须经过15年、20年的“新民主主义”阶段的准备，才能向社会主义过渡。但毛泽东要提前发动社会主义的改造，这等于取消了新民主主义阶段。

于是，中共中央农村工作部注定成为“小脚女人”，因跟不上毛泽东的思路而屡次遭受批评。

1953年，中国关闭了粮食市场，实行统购统销，农民不能自由买卖粮食。两年后，毛泽东掀起了农业合作化运动的“高潮”。已经深入社会神经末梢的行政权力发挥了威力，全国96％以上的农民交出自己的私有土地，个体农民的财产合并为不可分割的集体财产，社员不能自由退社，合作社由“干部”进行管理和支配产品。

除了国家不包工资分配和各种福利外，合作社已经与国营企业没有区别。同时，粮食和其他农产品都掌握在干部手里，不怕农民不向国家“交售”。集体经济成为控制农民的有力工具。为了维护集体生产，不得不控制劳动力；为了控制劳动力，不得不限制各种家庭副业和自留经济，以至于上升到“割资本主义尾巴”，最后发展到学大寨的“大批判（资本主义）开路”。历史的逻辑链条已经展开。

在合作化运动“高潮”前夕，邓子恢和杜润生被迫写检查，杜润生还被调离了农村工作部。数年后，农村工作部也因“十年中没做一件好事”而被撤销。

三

杜润生被调到中国科学院，但是他依然关心着农民和农村。当时他并不知道，几乎与大陆同时，国民党也在中国台湾完成了土地改革。不同的是，中国台湾实行的是和平赎买政策，用没收的“敌伪”资产的股权来置换原地主阶层的土地所有权，顺利实现了“耕者有其田”的目标。拥有了土地的老百姓和拥有股权的原地主阶层通过自己较强的购买力，撑起岛内市场，也铺设了工业化的基础。

而大陆在实现合作化之后，农村并没有发生预期的变化，1956年粮食反而减产了。这也是中共建政之后的第一次减产，“工农差别”也在扩大。毛泽东不得不亲自站到前台指挥“农业生产大军”。他认为，依靠群众运动，实施“大兵团作战”，就可以提前实现工业化。

于是，数亿农民卷入了一场由个人设计的大同世界的试验——人民公社。人民公社废除按劳分配，办公共食堂，吃饭不要钱。不但东西是公家的，人也是公家的。组织军事化、行动战斗化、生活集体化的人民公社体制，成为计划经济的一个重要组成部分，也为“大跃进”提供了制度基础。因此，“大跃进”参加人员之广、声势之大，都是史无前例的。

正如哈耶克所说，通向地狱之路往往是由美好的愿望铺就的。在“共产主义是天堂，人民公社是桥梁”的欢歌声中，一场灾难已经悄然降临。农民饿死三千多万人，成为和平时期的一大惨剧。在退休以后，杜润生重新反思了这一个过程，“有人以为大跃进是偶然的，那并不对”。

在杜润生看来，“人民公社制度作为一项社会试验，划定一个地方实行，本不应非难。但人民公社一声号令，一下子就卷入6亿人口，付出代价太大了。‘浮夸风’、‘共产风’，走向极端，造成大灾难”。狂热退潮，公共食堂被迫解散，但是人民公社制度仍被保留下来。

见证了三年大饥荒的杜润生后来对人民公社体制进行了深刻反思，“政社合一、公民皆社员的人民公社，限制了农户发展经济的自由。在历史上，农民从来拥有从事多种经营、配置自有资源的自由。但是在人民公社时期，农民的这种自由权利却受到剥夺”。

在过去的一千多年间，曾经是可以自由迁徙、自由择业的农民，现在被死死地捆绑在土地上，即使外出讨饭也要有证明信。苏联集体农庄近似国营农场，但国家承担一部分社会保障费用。可是，中国的农业经营决策来自国家，风险却要农民自己承担，而且农民得不到国家的社会保障。

中国革命本来以社会平等为号召，却制造出一个不能享受平等的国民待遇的社会阶层——这真是历史的吊诡。

这种独特的城乡强制分割的二元体制，就像政府手里的一把锐利的剪刀，强制从农业获取资金，资助“幼稚工业”的成长。根据一些经济学家估算，通过不平等交换，1953～1981年中国政府从农民那里拿走了7000亿元的资金，相当于同期中国积累资金的一半左右。

消极怠工是一种无权者的抵制。人民公社的集体劳动中，“出工不出力”成为一种普遍现象。在此后的20年里，农产品供给严重不足，农民不得温饱，城市食品严重短缺，国民经济发展失衡，重工业的“一枝独秀”，带来的却是“没有发展的增长”。

中国的现代化似乎走入了一条“死胡同”。

四

曾经赞同“大跃进”，而且以“中国能够后来居上”来论证其合理性的杜润生陷入迷惘。为什么良好的愿望反而结出了恶果？作为旁观者，杜润生不断反思，向实践和历史寻找答案。

为了维系身家性命，中国农民偷偷地扩大自留地，“在那一时期，给我印象最深刻的是自留地的增产效应。农民告诉我：用自留地的办法，保管不愁粮食吃”。当时杜润生不知道，农民还搞了包产到户。这些求生之举屡次遭到政治权力的打压，包产到户更是“三起三落”，无数的人们因此遭受迫害。

在“文化大革命”中，“靠边站”的杜润生还向马克思的经典著作寻找答案。他认识到，土地改革之后，拥有小块土地的农民应该有一个自由发展的机会，“如果跳过这个阶段，靠充公农民的土地财产去形成‘联合体’，没有生产力条件和文化条件的支持，经济贫困、组织封闭，则难以生长主体意识和民主意识，难以摆脱依附与被依附的关系。另一方面，被依附的队长、社长也容易变成特殊于群众利益的权力垄断者”。

1972年的冬天，曾公开肯定包产到户、被杜润生称为“中国农村变革的先驱和开拓者”的邓子恢凄然离世。杜润生则幸运地熬过了“文革”岁月，在1979年重新回到了离开24年的农村工作部门。

此时的中国正处于变革的前夜。就在前一年的深秋，淮河边上的安徽凤阳县小岗村的18户农民按下了手印，冒着坐牢的风险搞起了“包产到户”。当时，全国人均占有的粮食只相当于1957年的水平，农民平均年收入只有70多元，有近四分之一的生产队社员年收入在50元以下，有的地方甚至不能维持简单再生产。

尽管包产到户能够提高生产力是一个显见的事实，但是党内总有人认为它不符合社会主义公有制形式。对此，杜润生说：“我国建国后在农村推行的农业集体化、人民公社，实践的结果引起人为饥荒。而公有土地家庭承包制在短短几年就解决了人民的吃饭问题，孰优孰劣，不是一目了然吗？为什么总让僵化的教条像梦魇一样纠缠自己的头脑呢？”

制度经济学家诺斯曾经指出，一旦路径被锁定，除非经过大的社会震荡，就很难退出。已经被锁定的中国土地制度在官方看来已经成为天经地义，即使包产到户这种在集体经济之内的“制度修改”也成为不可触及的政治禁忌。20世纪70年代末80年代初的局面就像是一场拔河比赛，“一边是千军万马的农民，一边是干部”。

身为中共中央农村政策研究室主任、国务院农村发展研究中心主任的杜润生，既熟悉农村工作，也熟知党内规则；既可以沟通田野，也可以说服上层。这些合金般的品格组合使他拥有无与伦比的说服力、感召力和协调力，因此成为20世纪80年代制定中国农村改革政策最有影响的核心人物之一。他创造性地提出“家庭承包经营责任制”这一概念，实现了包产到户的合法化。

有一个历史细节值得回味。杜润生主持起草了关于农村工作的连续五个中央“一号文件”，文件中多有“家庭联产承包责任制”、“双层经营”等令人费解的名词，一位年轻人对此颇为不解，杜润生告诉他：“小青年啊，不知道厉害，不说‘双层经营’这句话，是要掉脑袋的。”

经济学家舒尔茨有一句名言：一旦有了投资机会和有效的鼓励，农民将把黄沙变成黄金。从1982年连续三年出现了粮食的超速增长，农民收入也有了大幅增长，终于过上了温饱有余的生活。

农民也开始拥有了自己的财产权利。随着农业劳动生产率的提高，农村剩余劳动力不断转移到城市非农产业就业，从这时起，中国农民才挤进了国家现代化的门槛。农村改革的成功，既为全国改革提供了经验，也提供了改革的物质基础。在这个意义上，农村改革是中国改革的真正起点。

五

20世纪80年代中期，杜润生曾向邓小平提出，可否恢复农民协会，作为农民代言人？邓小平说，先看三年，如果三年后，大家都同意，你再提出来，我一定批。但是到了三年的时候，一场政治风波令提议搁浅。

76岁的杜润生也正式退休，告别了“激荡着创造与梦想的改革时代”。他继续以悲悯的目光关注着农民，观察并思考他们的命运。

2008年，因为对农村改革和发展乃至整个经济改革产生了重大影响的“农村家庭联产承包责任制理论”，杜润生获得了首届中国经济理论创新奖。95岁的杜润生在颁奖典礼上说：“家庭联产承包制是农民的发明，我们只是进行了调查研究理论化。”

杜润生曾说道：“我在农村问题上有一条原则：尊重农民，让农民真正解放。”在改革之初，杜润生就提出给予农民“永佃权”。在多数人反对的情况下，他坚持尽可能延长农民的土地承包权，将使用权物权化。在他看来，中国土地制度最终要“由他物权变为自物权”，真正实现“耕者有其田”。

历史往往并不按着人们的良好愿望发展。公有制下的家庭经营激发出了极大的生产力，可是并没有让农民获得完整的所有权，“承包土地的所有权究竟应该归谁”的问题并没有得到解决。在20世纪90年代开始的城市化进程中，这种妥协的土地制度使得农民无权作为土地产权主体平等地参与土地交易，政府则可以轻易地“低价征地、高价卖地”，于是在十多年间就从农民那里拿走了高达20万亿～30万亿元的土地增值收益。

沉重的现实让晚年的杜润生心事浩茫，忧思深广。他认识到，没有用法律形式把土地承包制作为一种产权制度安排固定下来是一大缺陷，“中国政府惯于用行政系统发布原则性政策指导工作，特别是涉及财产权利的问题，尚待制定法律条文，规范人们的行为，这在市场经济环境下，是非常重要的一项宏观调控内容。忽视这点，就无从建立交往中的信用，否则依森林法则，弱肉强食，不会造成良好的预期和有序的市场。现在农村土地中的许多问题，都与此有关。”

此外，因为户籍等制度的阻碍，上亿农民在城市和乡村之间摆动。城乡收入在20世纪90年代开始拉大，“三农”问题再次凸显。2001年杜润生在一篇文章里痛呼“我们欠农民太多！重新审视‘三农’问题已经到了迫在眉睫的地步”。“截至今天，农民没有自己的组织，政府听不到他们的诉求，”杜润生写道，“工人有工会，要允许农民成立农民协会，使农民依靠它行使已经拥有的权利。”

尽管一生经受磨难，但是在现代化过程中备受苦难的中国农民让杜润生停不下来。这位耄耋老人继续担任中国农民的代言人。他呼吁免除农业税，呼吁破除制造二元体制的户籍制度，呼吁警惕因征地而造成农民流离失所，呼吁“农民有了经济上的自主权，政治上也应有相应的民主权利，要摒弃一切歧视农民的做法，使农民变成有完整权利的公民”，“给农民以国民待遇，将他们从土地和其他约束下解放出来，并不是有些人想象的那么可怕的事情”。

不能成为有完整权利的公民，农民就只能成为现代化的旁观者，甚至成为现代化的牺牲品。早在30年前，杜润生就对刚成立的“中国农村发展问题研究组”的年轻人说：“农民不富，中国不会富；农民受苦，中国就受苦；农民还是古代化，中国就不会现代化！”

中国现代化历程尽管曲折，但是前进的目标已经越来越明晰：通过改革，建立民主、法治的新秩序。就像杜润生所说：“我们需要一个透明的政府，需要一个属于公民的社会，要在政治文明、精神文明、物质文明下把我国建设成为一个现代的文明国家。我国人口多、资源少，但我们需要有民主、有自由，要成为世界的榜样。”

（本文原载于《财经》杂志）

附
中国农村改革之父杜润生：
要给农民自由权

农民独立发展的机会还不充分，他们还缺乏充分的市场自由和迁移就业自由，经营的自主权是残缺的。我们正在一步一步地深化改革，希望能尽早走出过渡阶段。农民有了经营土地的自主权，加上市场交易自由，再进一步就是要在政治上充分享受应有的民主权利。

“您现在最关心什么？”杜润生用手指点着《财经》记者写在纸上的问题，一字一顿地念道。

“农民。”他不假思索地回答道。响亮的声音里，可以辨出明显的山西太谷口音。

2011年11月6日下午，在北京医院的病房里，97岁高龄的杜润生面对自己为之奉献了毕生心力的话题，依旧兴致盎然。

“您曾经说，中国要过两大关：民主关、市场关。在您看来，农民的出路在哪里？”记者又在纸上写道。

杜润生用笔在“民主关”、“市场关”之后写下了三个字：自由关。“要给农民自由权，”杜润生说，“没有自由不行啊。”

作为中共党内最资深的农村问题专家之一，农村改革重大决策参与者和亲历者，杜润生被誉为“中国农村改革之父”。

在90岁生日的聚会上，面对众多弟子，杜润生曾经坦言：“我现在脑子里面有两个待解决的重大问题，放心不下。”两个问题都与农民息息相关：第一个是怎样减少农村人口，第二个是农民缺乏自己的代言人。

55年前，因为在农民合作化问题上跟不上毛泽东的步伐，时任中央农村工作部秘书长的杜润生，和部长邓子恢一起受到批判，直至被贬官，离开“农口”。

31年前，重返“农口”工作的杜润生成为“农村改革的参谋长”，在中国农村改革中发挥了不可替代的重要作用。

21年前，杜润生离开了工作岗位，但他一如既往地关注农村，念兹在兹的仍然是农民。

2001年，他为《我向总理说实话》一书作序时，大胆直言，“我们欠农民太多”！他建议：“宪法要加上一条：中国的公民有迁徙的自由。城市不论大小都要向农民开放，让他们可以在城市安家落户。”

即使是10年后的今天，这段话仍然振聋发聩。怎样保证农民的自由选择权，已经成为中国新一轮城市化的关键所在。假如农民没有自由权，即使“出发点”良好的改革之举，也有可能蜕变为“恶政”。

就此话题，《财经》记者曾数次采访杜润生，形成了以下对话。

尊重农民，让农民真正解放

20世纪80年代，您是中国农村改革政策制定的核心人物之一，为农村改革做出了重要贡献，很多人认为您是“中国农村改革之父”。

要说中国农村改革，那是从上到下无数人努力的结果，尤其要归功于农民自己的创造精神。我一个人的贡献是有限的。而且，许多问题的认识也有一个过程。我一生都重视调查，大部分时间都是在颠簸的路上度过。实践是一个大学校。我的思想从来是在农民的自发行为、地方的选择和历史经验的教育下逐步形成和变化的，绝非先知先觉的“一贯正确”。

我主要是做两件事，一是说服、鼓吹，做了些推动改革的思想工作；二是联系上下内外、淡化矛盾，保证改革顺利、平滑地进行，因为农村改革的最大阻力来自意识形态，来自人们的思想。

在您的带领下，“农口”形成了一个研究团队。今天，团队中的许多人已经成为中国改革的中坚力量。

“农口”有一个好的传统，有一支好的团队，有老年、青年，一大批战斗力较强的人才，王岐山、陈锡文、王小强、周其仁等年轻人组建了农村发展研究所，做了大量工作。我们和其他部委关系也很好，相互配合得很好。省一级同样协同一致，我们这个团队，自上而下，人员众多，容易取得共同语言：就是大家都愿意为农民服务，做农民的代言人。

如果说，过去农村工作还搞得不错，首先是有中央的领导，依靠我们这个团队。我不过是这个团队的一个“符号”，人们说你对农业战线有贡献，实际是指大家的贡献，个人还能做多少事？人们表扬我，实际上是表扬这支团队，我自己心里明白，不过当这个“符号”我也很高兴。

您在农村改革中坚持的原则是什么？

我在农村问题上有一条原则：尊重农民，让农民真正解放。

改革开放30年来，虽然公有土地家庭联产承包制提高了农业生产能力，但是质疑的声音一直存在。前些年，有些人认为它不符合社会主义公有制，想恢复20世纪50年代合作制；近几年，另外一些人则认为，在市场经济中农民势单力薄，出路在于集体化。您怎么评价这些观点？

80年代初期，家庭联产承包责任制取代人民公社制，变革后连续几年的农业生产高速增长，暂时平息了政界和学术界对于包产到户的争论。但当时无论是这一变革的支持者，还是反对者，并没有在理论上相互说服，仍存在一些认识上的分歧。

例如，80年代末，农村粮食生产由于调整结构而导致粮食产量徘徊不前，就有人向中央领导反映问题，提倡恢复50年代的合作制，这引起中央领导层的争论，万里、田纪云据理力争，中央新上任的主要领导人也对原来行之有效的农村政策予以肯定，才平息了一场争论。

可是，认识上的分歧仍然存在，尤其是在什么是社会主义的问题上，仍然存在模糊认识。如果得不到澄清，这些模糊认识会一直影响我们的现在以至未来。

对于什么是社会主义社会，马克思、恩格斯不同意描画具体的蓝图，只给出概括性描述，对于在生产力相对落后的国家如何建立共产主义，只能是在实践中摸索，只能把实践作为检验真理的唯一标准。

中国建国后在农村推行的农业集体化、人民公社，实践的结果引起人为饥荒。而公有土地家庭承包制在短短几年就解决了人民的吃饭问题，孰优孰劣，不是一目了然吗？

在社会主义初级阶段，家庭经营是应该受到肯定和维护的农业经济形式。国家应该有一系列保护农民权益的政策，走出“负保护”。必须提高城市化水平，扩大就业机会，大量外移农村劳动力。政府应腾出资金，加强农业基础建设和文化教育科技事业，适度扩大经营规模，逐步走向土地资本化、技术现代化。

给农民自由权

在您看来，现行的土地承包责任制主要存在哪些问题？

主要有三个问题：

第一，承包土地的所有权究竟应该归谁，是生产队，是村委会，还是乡镇？不明确。

第二，土地分割得非常零碎。土地改革时基本上是“中间不动两头平”，现在则是通通都动，平均的程度超过当年的土地改革。好处是提供了起点公平，实现了公平竞争，初始资源的公平配置，减少了改革中的矛盾。所提出的新问题、新任务，就是如何能保持土地的流动性。

第三，法律保障不足，没有用法律形式把土地承包制作为一种产权制度安排固定下来。当然，只有法律，而没有强有力的、拥有独立审理权力的司法执法机构和民间法律咨询服务组织，也算不上是法治国家。文化程度发展不平衡的农村居民应该是法律保护的重点对象。中国政府，惯于用行政系统发布原则性政策指导工作，特别涉及财产权利问题，尚待制定法律条文，规范人们的行为，这在市场经济环境下，是非常重要的一项宏观调控内容。忽视这点，就无从建立交往中的信用，否则依丛林法则，弱肉强食，不会形成良好的预期和有序的市场。现在农村土地中的许多问题，都与此有关。

您所说的问题就是现在的“三农”问题吧？农民多年收入增长缓慢，城乡收入差距越来越大，成为中国发展的一大问题。

产生“三农”问题的原因很多。农民独立发展的机会还不充分，他们还缺乏充分的市场自由和迁移就业自由，经营的自主权是残缺的。我们正在一步一步地深化改革，希望能尽早走出过渡阶段。农民有了经营土地的自主权，加上市场交易自由，再进一步就是要在政治上充分享受应有的民主权利。

这首先体现在进一步扩大村民自治，乡镇干部通过直接民主选举产生。其次农民还应该有自己的团体。如果地方政府乱收费，或者有其他侵犯农民利益的行为，农民应具有谈判和自我保护的组织，有自己的代表或代理人。

现在中央高度关心减轻农民负担，新闻界也在替农民说话，但是农民没有自己的代表与政府直接对话。

长期以来，我们的户籍制度限制农民流动，但不让农民流动是不可能的。现在农村有两亿多剩余劳动力，需要转移到城市，一方面在城市就业，变成城市居民；另一方面，农村人口减少了，每户的土地经营规模就会扩大到几十、几百亩，劳动生产率就会提高，科技含量就会逐步增加。总之，农民有了经济上的自主权，政治上也应有相应的民主权利，要摒弃一切歧视农民的做法，使农民变成有完整权利的公民。

使农民变成有完整权利的公民，就是给农民完全的国民待遇。

这是应该的。农民是中国共产党的可靠同盟军，他们付出五六十万人的生命，换来中华人民共和国的建立，这是第一条大功劳。第二条，中国农民用占世界7%的耕地，养活了占世界20%的人口，外国人都说这是个奇迹。中国农民对土地利用得非常好，用有机肥把土地保养得很好，产量高，现在南方的土地亩产粮食1吨多，中国农民的创造性是了不起的。

我们爱护国家，首先要爱护老百姓，特别要爱护农民。改革取得了令人瞩目的成就，但还有巨大的潜力，要进一步使农民走出封建社会和自然经济残余的阴影。

我们提倡家庭经营，就是要使农民成为独立的商品生产者，能够自主地与社会交往，自负盈亏、自求发展，在市场经济的条件下，形成一种自主权联合。

过去集体农庄式的联合，是只有联合，没有自主权，或自主权不充分。农民应该既有自主权，又能相互合作，共同抵御自然灾害的侵袭，共同参与市场的竞争，避免孤军作战，弱肉强食。这个过程就是先让农民具有独立性，变成“自由人”，最后形成“自由人”的联合。

我现在脑子里面有两个待解决的重大问题，放心不下：第一个是怎样减少农村人口，组织好农村人口的转移，如何能够在21世纪的中期，转移出去两亿左右的农民，使农民取得完全的国民待遇。现在有近亿人在城市与乡村之间摆动，城市要把这些人安排好。第二个是农民缺乏自己的代言人。全世界的经验，最好建立农民协会。20世纪80年代中期我曾向邓小平提出，可否恢复农民协会，作为农民代言人？小平说，你的这个意见很重要，我要考虑。先看三年，如果三年后，大家都同意，你再提出来，我一定批。但是到了三年的时候，风波来了，顾不上这件事了。2003年我90岁生日时说，我希望在15年内解决这个问题。现在七年过去了，只剩下八年时间了。

由于农民不能恢复成立农会，也由于城乡二元体制的存在，使得农民很难有力量抵制来自权力的侵害，所以有人说农民其实是这个社会的二等公民？

“二等公民”的说法是不确切的，但反映了部分真实存在，值得关注。林肯在签署《解放黑奴宣言》后，有人问他：你怎么敢将成千上万的黑奴从奴圈里解放出来呢？你不怕天下大乱吗？林肯很平静地回答：政治家做很多事情需要的仅仅是勇气而已。可怕的是对一些不确定性的恐惧。给农民以国民待遇，将他们从土地和其他约束下解放出来，并不像有些人想象的那么可怕。

作为一代改革家，您对中国改革有什么希望？

我不是改革家，只是个改革者吧。我认为，中国改革要过两大关，一是市场关；一是民主关。市场关很明确，过民主这一关比过市场关还麻烦，弄不好就带来政治波动，可能会动乱。但反过来说，不搞民主，就不会乱？可能出现权贵资本主义，可能有更大的动乱。民主在有利于稳定的前提下，在法制的约束下进行，才是最好的选择。改革是时代潮流，要让全国人民在改革的浪潮下生活，在社会主义民主制度下生活，在社会主义市场竞争下生活。

对中国农民来说，除了市场关、民主关，还有自由关。要给农民自由权，没有自由不行。

（附文原载于《财经》杂志）

第二章
中国改革的两条主线

重温推进改革开放的“宣言书”

石仲泉（中共中央党史研究室原副主任）

1992年1月18日至2月21日，邓小平先后赴武昌、深圳、珠海和上海等地视察，沿途发表了重要讲话，即“南方谈话”，深刻回答了我国改革开放中的一些重大问题，被称为新时期推进改革开放和现代化建设的又一个思想解放的“宣言书”。今天，重温邓小平“南方谈话”的思想，对于我国继续推进改革开放具有重大的现实意义。

南方谈话是邓小平理论将马克思主义发展为一个“新阶段”的标志性著作

党的十五大指出：邓小平理论把对社会主义的认识提高到新的科学水平，开拓了马克思主义的新境界，“是马克思主义在中国发展的新阶段”（《十五大以来重要文献选编》上册，第10页）。2002年纪念邓小平南方谈话发表10周年时，我撰文论述了邓小平理论怎样抓住“什么是社会主义”和“怎样建设社会主义”这个根本问题，提出了哪些理论创新将马克思主义发展为一个“新阶段”，并将这个“新阶段”解读为一个既区别于苏联社会主义模式，又不同于马克思、恩格斯的社会主义设想，是科学社会主义理论的一个新形态；文中提出南方谈话是邓小平理论将马克思主义发展为新阶段的标志性著作。

十几年过去了，以邓小平理论为本源理论，党中央提出中国特色社会主义理论体系。这样，中国特色社会主义理论体系也成为马克思主义在中国发展的新阶段，即科学社会主义理论在中国发展的新形态。这个新的科学社会主义观的内涵很多，从邓小平理论、“三个代表”重要思想，直至科学发展观，都对马克思主义基本理论有许多创造性发展，但这些理论创新的最突出的代表则是社会主义市场经济理论。而我们党之所以能提出社会主义市场经济这个崭新的思想，则是由于南方谈话首次正式公开地提出了社会主义可以搞市场经济。南方谈话是建立社会主义市场经济体制的理论基础，具有很强的政治感召力。

为什么说南方谈话是建立社会主义市场经济体制的理论基础

按照过去对马克思主义的传统理解，社会主义只能实行计划经济，不能实行市场经济。若要鼓吹市场经济，就是离经叛道，企图走资本主义道路，搞资产阶级自由化。不必说20世纪前期至改革开放以前国内外对社会主义能否搞市场经济的探索都被斥责为修正主义而遭到严厉批判；就是在邓小平发表南方谈话前一个时期，尽管学界对此进行了深入探讨，但媒体宣传中却将此视为禁区。邓小平本人自1979年始就在小范围谈论计划与市场的关系，研讨社会主义能否搞市场经济的问题，前后达十四五次之多（不过，他在小范围所谈论的观点在南方谈话发表之后才对外公开），认为社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾，“我们必须从理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制”。“不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事”，两者都是手段，市场“为社会主义服务，就是社会主义的”（《邓小平文选》第3卷，第364页、第203页）。在1992年南方谈话中，他更加明确地强调：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”并且，他还指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”（《邓小平文选》第3卷，第373页）这样，根据邓小平对社会主义和市场经济关系的认识，党的十四大正式提出社会主义市场经济理论。在此后20年里，党中央不断总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，使这个理论愈益丰富和完善。因此，南方谈话成为建立社会主义市场经济体制的理论基础。

如何认识南方谈话在建立社会主义市场经济体制中的作用

邓小平是政治家、战略家，是改革开放和社会主义现代化建设的总设计师。他发表南方谈话时，尽管从领导岗位上退下来了，但仍然关心、思考党和国家大事，“以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题”（《邓小平文选》第3卷，第330页）。他的权威仍然对我们党和国家发挥着巨大影响。社会主义能否搞市场经济，既然关系到社会主义能否赢得与资本主义相比较的更大优势，关系到中国特色社会主义的前途和命运，那么他在经过长期思考而有了明确结论后，就不能不表明坚决的态度。改革开放后，他的许多谈话都是斩钉截铁、毫不含糊的。例如，党的十三大关于“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行机制的论述，实际上是社会主义市场经济思想的雏形。一个时期有一种舆论要否定十三大。对此，他明确表示：十三大报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。十三大制定的路线不能改变，谁改变谁垮台。

在南方谈话中，邓小平再次强调：不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。基本路线要管一百年，动摇不得。“说过去说过来，就是一句话，坚持这条路线、方针、政策不变”，“谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策，老百姓不答应，谁就会被打倒”。他还指出：“证券、股市，这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用？允许看，但要坚决地试。”（《邓小平文选》第3卷，第370页、第371页、第373页）邓小平这样鲜明的态度，无疑为在一线工作的中央领导人壮了胆，解除了他们的许多顾虑。起草党的十四大报告征求他对经济体制改革采用哪种方案的意见时，他毫无保留地赞同实行社会主义市场经济的方案。因此，南方谈话实际上发挥了政治感召的巨大作用。

建立社会主义市场经济体制及努力发挥市场经济的正面效应，是我国创造奇迹的重要因素

邓小平在20世纪80年代中期就讲，我们把改革当作一种革命，“改革是中国的第二次革命”（《邓小平文选》第3卷，第113页）。那时这么讲，主要是强调改革的伟大意义，提高人们对改革的觉悟。在南方谈话中，邓小平进一步从理论上阐发了改革对于解放生产力的革命意义。他说：推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，使中国人民的生产力获得解放，所以革命是解放生产力。社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。南方谈话的一个伟大贡献，就是改变了过去只讲在社会主义条件下发展生产力，不讲还要通过改革解放生产力的不完全认识，第一次把社会主义既要发展生产力、还要解放生产力这两个问题讲全了。

南方谈话之所以把问题讲全了，最重要的就是因为公开提出了社会主义一定要搞市场经济这个伟大的理论创新。对改革是解放生产力，邓小平早就有这个认识。农村实行家庭联产承包责任制，是解放生产力；城市企业下放自主权，是解放生产力；建立经济特区，也是解放生产力等。但这些都是局部的，某一个领域或方面的。只有实行从计划经济到社会主义市场经济的转变，才是全局性的。也只有这样，才能从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，因而实现生产力的大解放。如果说计划经济对于生产力的发展，如同汽车在普通公路上行驶的话，那么社会主义市场经济对于生产力的解放作用，则犹如汽车在高速公路上行驶，犹如动车在高速铁路上奔驰。它的历史起点则无疑从南方谈话开始，在党的十四大形成全党共识将其作为党的重大决策通过后，党中央陆续制定了社会主义市场经济“50条”等一系列条例、法规，不断在朝着改善和健全社会主义市场经济的体制机制方面做巨大努力。也正因为确立了社会主义市场经济体制，因而2001年我们国家加入了世界贸易组织，加速了我国经济社会的崛起，这是2010年我国在经济总量上超过日本而成为世界第二大经济体的一个重要因素。从1992年确立社会主义市场经济体制算起，不到20年就取得这样令世人惊羡的奇迹，这是邓小平当年发表南方谈话时未曾想到的。创造这样的奇迹，为我们党确立社会主义市场经济体制的重大决策和此后制定的政策，努力发挥社会主义市场经济的正面效应，起了决定性作用。

市场经济负面效应的凸显，主要在于社会主义市场经济体制机制还不健全、不完善

改革，无论古今中外，从来没有百利而无一害的万全之策，总是有利有弊、有得有失，但经过权衡，若利大于弊，得大于失，就应该进行。市场经济体制也是双刃剑，有正面效应，也有负面效应，且负面效应的“杀伤力”不会很小，但是如邓小平所说，有办法克服，可以抵御。我们国家为什么要在市场经济前面加上“社会主义”四个字，称之为“社会主义市场经济”？就是为了坚持社会主义方向和发挥社会主义核心价值观念的导向作用。一方面使其正面效应得以充分发挥，最大限度地解放生产力和发展生产力；另一方面使其负面效应受到最大的遏制，将其消极作用限制到最低程度。所以，“社会主义”四个字，不是可有可无的形容词，或点缀作秀的虚语；而是牢牢地套在市场经济头上的“紧箍咒”，起约束负面效应的抵御作用。

纵观我国发展社会主义市场经济20年的情况，尽管对限制市场经济的负面效应做了巨大努力，出台了一个又一个的措施，但政策的制定往往滞后，社会主义市场经济体制机制的不健全、不完善，制度漏洞太多，使下面的“对策”化解了上面的不少政策，从而其消极作用没有得到有效遏制。这集中表现为“四大失衡”：一是权力失衡，钱权交易，一些官员腐败；二是分配失衡，贫富差距过大，相关政策没有使先富者很好地带动未富者，有产生两极分化的潜在危险；三是社会心理失衡，人身安全和食品安全等问题使人们的心理感到缺乏保障；四是生态失衡，一些地区的土地和矿产资源没有得到有效保护，自然生态破坏严重，生活环境污染的治理缺乏力度。这些问题的凸显，虽然是市场经济负面效应发酵的结果，但绝不能因此就否定实行社会主义市场经济的决策。这是因为：

第一，实行社会主义市场经济是发挥社会主义制度优越性，走富裕和繁荣之路的必然选择。邓小平指出：“我们发挥社会主义固有的特点，也采用资本主义的一些方法（是当作方法来用的），目的就是要加速发展生产力。在这个过程中，出现了一些消极的东西，但更重要的是，搞这些改革，走这样的路，已经给我们带来了可喜的结果。中国不走这条路，就没有别的路可走。只有这条路才是通往富裕和繁荣之路。”（《邓小平文选》第3卷，第149页至150页）

第二，社会主义市场经济体制机制的健全和完善有一个历史过程。资本主义发达国家健全和完善市场经济体制机制经历了至少200年，我们国家才只有20年。期盼在短时期健全和完善社会主义市场经济体制机制，这个愿望很好，但要在短时期完全消除其负面效应，恐怕不现实。

第三，这与不少人忽视套在市场经济头上的那个“紧箍咒”——“社会主义”有密切关系。忽视了它，在发展社会主义市场经济时就不可能牢牢地坚持市场经济的社会主义方向和发挥社会主义核心价值观念的导向作用。因此，进一步健全和完善社会主义市场经济的体制机制，加强堵住各种漏洞的制度建设，牢牢地坚持市场经济的社会主义方向和发挥社会主义核心价值观念的导向作用，是一个具有决定意义的重要环节。

坚持社会主义市场经济的社会主义方向，必须反对片面追求个人、群体和集团的利益最大化的倾向

“义”与“利”，历来是中华民族处理人际关系、个人与社会关系、个人与国家关系的一个重要问题。是以有益于社会和国家的“义”为先，还是以满足个人私欲的“利”为先？这一直是区别善与恶、高尚与低劣的一个重要标尺。市场经济的负面效应就是无限追求利润的最大值，是个人利益和与个人相关的集团利益第一。有如前述，我们国家所以强调实行的市场经济是社会主义的市场经济，就是要像套在孙悟空头上的那个“紧箍咒”一样，使市场经济为社会主义服务，约束其背离社会主义价值观念的负面效应，但是，不少人对这个“紧箍咒”很不以为然。如邓小平所说：“很多人只讲现代化，忘了我们所讲的现代化是社会主义现代化。”（《邓小平文选》第3卷，第209页）同样的，对于社会主义市场经济，他们也只讲市场经济，忘了我们讲的市场经济是社会主义市场经济，去掉了市场经济头上的那个“紧箍咒”，任其负面效应危害社会。他们只看到市场经济就是追求利润的最大值和利益的最大化，根本不管我们所实行的市场经济姓什么，把套在其头上的那个“紧箍咒”抛到了九霄云外。什么“为人民服务”、“以人为本”、社会诚信、国家利益至上等等，在他们的头脑里根本没有这些观念。为了无限追求利润的最大值和利益的最大化，什么坑蒙拐骗等各种手段无所不用其极。没有了那个“紧箍咒”，正如马克思在《资本论》中讲资本的原始积累时引述的一段评论所说：资本一旦有适当的利润就会胆大起来。如果有10％的利润，它就会开始活动；有20％的利润，它就活跃起来；有50％的利润，它就铤而走险；为了100％的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。现实社会中的那些不法分子不正是这样吗？！只要有资本存在，不管在什么社会，其运行规律就是如此。在我们国家，实行市场经济，如果不套牢社会主义的“紧箍咒”，市场经济负面效应的走向也会如此。

长期以来，不能说对这种现象没有任何认识，也不能说对这样的犯罪行为没有打击和惩治。但是，思想顾虑重重，严惩的力度不够，这是不争的事实。否则，就不会遏制不住，造成那么大的危害。因此，发展社会主义市场经济，坚持市场经济的社会主义方向和发挥社会主义核心价值观念的导向作用，在努力健全和完善其体制机制，堵塞各种制度漏洞的同时，必须旗帜鲜明地反对片面追求个人、群体和集团的利益最大化的倾向，要用大道理管小道理，用正道理管歪道理。

加大力度继续推进政治体制改革是不能回避的，也是绕不过去的

邓小平早在1980年就提出政治体制改革问题，此后他不断强调经济体制改革不能孤立地进行，单纯地进行经济体制改革，不同时进行政治体制改革，原有政治体制存在的严重弊端不能消除，经济体制改革也很难坚持下去。这是因为我国原有体制的一个重要特征，是经济体制与政治体制连为一体的，旧的计划体制是依靠高度集中的政治权力运用行政手段来管理经济社会的运转的。要改变计划经济模式，建立社会主义市场经济体制，就不能不改革原有的某些政治体制，从而达到解放生产力、发展生产力的目的。从这个意义上说，政治体制改革对于经济体制改革的成功与否，具有决定意义。因此，自20世纪80年代以来，我们党和政府就在不断推进政治体制改革。

但是，政治体制改革是一项异常艰巨复杂的大工程。它牵扯的面既广且深，涉及许许多多人的利益，处理不好，社会震动大，影响政治稳定。邓小平多次指出：政治体制改革“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要谨慎从事”；“要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心”。（《邓小平文选》第3卷，第176页，第177页）自20世纪90年代以来，党中央推进政治体制改革，先易后难，进行了诸如行政体制、干部人事制度、司法监察制度、国家机构的精简与调整等方面的改革，取得了不少阶段性的成果。这个思路是正确的。在我看来，文化体制改革和社会体制改革等，也体现了这个思路。从一定意义上说，这些改革既对健全和完善社会主义市场经济的体制机制起重要促进作用，也在为继续推进政治体制改革做重要准备。

有一种看法认为，目前我国进行文化体制改革是为了替代进行政治体制改革，这是没有根据的。因为：一是政治体制改革一直没有停止过，不存在没有改革的问题。二是文化体制改革为政治体制改革做某种准备，但代替不了政治体制本身的改革，两者的内容根本不同。

但是，对于那些对继续推进政治体制改革有顾虑的人也不能不说，继续推进政治体制改革是不能回避的，也是绕不过去的。因为发展社会主义市场经济，不单纯是经济体制问题，它与我们国家的政治体制密切相关。目前市场经济负面效应的凸显，与我国政治体制现状存在的弊端的关系太密切了。上述“四大失衡”，最根本、最危险的是权力失衡。权力过分集中，是部分官员贪污腐败的一个体制性原因。这个问题解决了，其他问题都好解决。这个问题解决不了，其他问题只会愈演愈烈。因此，加大力度，继续坚持不懈地进行政治体制改革，不仅是健全和完善社会主义市场经济体制机制的需要，也是中国共产党保持先进性，巩固执政基础和执政地位，使国家长治久安的需要。

继续解放思想，是深化改革、不断推进中国特色社会主义向前发展的关键

在20世纪，邓小平发表了两个思想解放的“宣言书”。第一个是被称为十一届三中全会主题报告的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话。它既是开辟建设中国特色社会主义新道路的伟大指南，也是对由真理标准问题大讨论引发的思想解放运动所作的深刻总结，是我们党面向世界启动改革开放和社会主义现代化建设事业的思想解放的“宣言书”。第二个就是南方谈话。20世纪80年代末90年代初，中国面临又一个重要历史关头，人们产生了许多思想困惑。南方谈话关于社会主义的计划与市场、改革的姓“资”姓“社”、政治倾向的“左”与“右”，以及社会主义本质论等重要理论观点，改变了长期束缚人们的陈旧观念，使人们对社会主义的认识获得了一次大解放。它既坚定了人们对社会主义的信念，也坚定了人们坚持改革开放的信心。它引发的思想解放之深刻程度，凡是经历过的人都会有深切感受。就其对改革开放以来的历史所产生的影响看，其思想解放的震撼力如同前一次那样巨大。如果说前一次思想解放释放的能量的一个重要结果是使十一届三中全会开辟了我国社会主义历史的新时期的话，那么南方谈话引发的思想解放的巨大能量之一，则是使此后的历史发展成为社会主义新时期的一个新阶段。从这个意义上说，它是我们党把中国特色社会主义事业推进到新阶段的思想解放的“宣言书”。

如果说南方谈话思想解放的一个最重要的直接成果是推动了社会主义市场经济体制建立的话，那么它在20年后应当是继续深化改革特别是政治体制改革的“推进器”。邓小平指出：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”“没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”（《邓小平文选》第3卷，第372页）当今，我国有许多老百姓感受到的是在政治体制改革方面迈的步子不太大。这是否与邓小平讲的缺乏那么“一股气呀、劲呀”有关系呢？这个问题值得思考。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“社会主义民主法制建设与扩大人民民主和促进经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的具体制度方面还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面还存在不足。”怎么解决这些问题？我以为，首先要解放思想，只有思想解放了，一些顾虑消除了，在制订具体方案时才会有一些大的举措。又如邓小平说的：“看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。”“怕什么，坚持这种态度就不要紧，就不会犯大错误。”（《邓小平文选》第3卷，第373页）只要有了这种精神状态，只要坚持这种态度，我们的改革，包括政治体制改革在内的改革就会出现更重要的进展，中国特色社会主义事业就会更加健康地向前发展。

邓小平南方谈话中的若干精辟论断、重要观点

● 革命是解放生产力，改革也是解放生产力。基本路线要管一百年，动摇不得。

● 改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。

● 要害是姓“资”还是姓“社”的问题。判断标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。

● “右”可以葬送社会主义，“左”也可以葬送社会主义。中国要警惕“右”，但主要是防止“左”。

● 计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的本质区别。

● 社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。

● 社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。

● 发展才是硬道理。

● 中国要出问题，还是出在共产党内部。对这个问题要清醒，要注意培养人，要按照“革命化、年轻化、知识化、专业化”的标准，选拔德才兼备的人进班子。

● 学马列要精，要管用的。实事求是是马克思主义的精髓。要提倡这个，不要提倡本本。

（本文原载于《北京日报》）

转型闯关
——中国经济正在经历的第三次改革闯关

管清友（民生证券研究院副院长）

翻开中国改革开放以来的经济史，不禁对改革者们的智慧和勇气肃然起敬。改革是什么？其根本是利益调整。利益调整，就会触动利益集团的奶酪，就会遇到阻力。历史上改革受阻甚至失败的案例比比皆是。改革要想成功，就要下决心冲破阻力，在关键的时点上闯关。关于闯关，逻辑上的论证通常会显得苍白无力，最终促成改革很大程度上要靠领导者闯关的魄力。

自改革开放以来，中国经济曾经历过两次重大改革闯关。

第一次是20世纪80年代末的物价闯关。1984～1988年，中国曾实行了4年的“价格双轨制”，同一商品被分成计划内和计划外两种，前者按照规定的计划价格出售，后者则按照自由的市场价格出售。由于市场价格通常远高于计划价格，于是产生了靠倒卖计划内商品赚取差价的“倒爷”。到1988年时，这种寻租行为已经非常严重，国务院价格监督检查组形容为“无法无天”。

当时，对形势的判断存在分歧。一方面是因为来自体制内的既得利益者的阻力，另一方面是因为担心物价放开之后的失控风险。在这个重要关口，邓小平发表的“闯关论”发挥了关键作用。他要求全党发挥关公“过五关斩六将”的精神，而且可能比关公还要过更多的“关”，斩更多的“将”。

在邓小平的力推之下，1988年3月，物价闯关正式拉开序幕，主要内容是价格双轨制的并轨，让市场决定价格的变化。但是，价格放开之后，市场也丧失了理性。物价上涨的强烈预期很快引发了全国性的抢购潮。根据当时的报道，“人们像昏了头一样，见东西就买，既抢购保值商品，也抢购基本消费品，连滞销的也不放过，电视机有图像就抱，电风扇能转就买，电冰箱有冷气就要”。很快，物价全面失控。中央迫于压力于1988年9月正式宣布调整思路，工作重点转向“治理整顿”。直到1992年之后，价格才基本全面放开。

第二次是90年代中后期市场化改革闯关。90年代初，南方谈话以后，中国经济已经出现了过热的苗头。货币信贷急剧扩张，M1（狭义货币）增速从1989年底的-1%一路飙升到1993年中的39%，由此引发了严重的经济过热，年通胀率一度高达12.6%。为了缓解经济过热与经济结构失衡的两大矛盾，中央推进结构性改革，调整利益格局，主要内容包括以下几个方面。

首先是顶着巨大的金融风险，推进金融改革。朱镕基亲自兼任央行行长，大力清理三角债，整顿金融机构不良资产，史无前例地关停了广国投和海发行等金融机构，开创了金融机构破产的先例，避免了国家兜底的道德风险。

其次是顶着国企内部的巨大压力，推进国企改革。加快推进国企股份制改革，完善国企的现代企业制度，精简国企人员编制。朱镕基曾强硬表态：“国企只要留1/3的人就够了。”

再次是顶着地方政府的压力，推动财税体制改革。通过分税制改革将财税大权集中到中央，缓解了中央的财政紧张局面，理顺了中央和地方政府的财税关系，有利于调动地方政府积极性，也有利于集中财力解决重大经济问题。

最后是顶着企业、机关员工的反对声音，推进住房体制改革。由原来的行政手段、福利性质、实物分配制度，转变为按劳分配为主的货币分配制度。职工根据自己的经济承受能力，通过向市场购买或租赁住房解决住房问题，满足住房需求。

这次改革闯关，不仅摆脱了90年代初经济过热，实现软着陆，而且还成功经受住了亚洲金融危机的考验。

第三次是当下正在做的转型闯关。目前观察，中央国务院所做的去杠杆、去产能、调结构、促转型会在中国经济史上成为第三次闯关。这次闯关的核心还是利益调整引导资源流向，资源流向引导经济转型。中央所下的这盘大棋，似乎已经初露端倪，至少在经济金融领域的利益调整已经开始。

（1）金融上去杠杆。2013年，中国金融业经历了一场史无前例的“钱荒”。6月20日，作为短期流动性风向标的SHIBOR隔夜拆借利率首次突破10%，达到创纪录的13.4%，盘中一度高达30%，7天回购利率也攀升至历史新高11.2%。这种情况的发生，既有季节性因素，新增外汇占款下降因素，也有银监会8号文、外管局20号文的监管因素。从根本上说，这是央行落实中央国务院控风险思路的具体体现。以往市场资金价格飙升时，央行通常会进行逆向对冲，这次央行却一反常态，不仅没放水，反而在6月18日和20日连续发行20亿元央票回笼流动性，整周仅投放280亿元。

面对利率飙升、股市暴跌，央行随后发文稳定市场情绪，但同时要求商业银行调整资产负债结构。这次风险警示起到了作用，银行激进表外业务会有所收敛，我猜测管理层甚至做好了中小金融机构破产的心理准备。金融上去杠杆，地方债务的无度扩张才能被遏制，才不至于发生大的金融风险。盘活存量，用好增量，金融支持实体，金融让利实体，才能推动转型。

（2）经济上去产能。产能过剩既有长期的体制原因，也有短期的政策原因。所谓体制原因，表现在两个方面：一是大量国企存在，非市场化行为导致无法去产能；二是地方政府出于政绩等因素的考虑，行政干预属地企业的兼并重组。以往中国经济的产能过剩大多是通过增量吸收的办法解决，即在下一轮经济增长中消化产能甚至继续扩大产能。所谓政策原因，主要表现在此次金融危机之后经济刺激方案导致的严重产能过剩。产能过剩无法通过市场手段解决，市场就无法出清，经济结构就无法调整，中国经济的转型升级版就无法实现。

（3）简政放权。新一届政府做出承诺，要把国务院各部门行政审批事项的1700多项再削减1/3以上。然而，从事无巨细一手抓，到简政放权交由市场，必然触动利益集团，犹如在刀尖上行走，要大胆更需要智慧。中央国务院推动审批权下放，调整宏观管理思路，容忍经济下行倒逼结构调整，不搞政府性投资刺激，改善对社会组织的管理，触及到了改革的核心。简政放权，短期可以稳增长，长期可以调结构。改革会形成预期，塑造经济内生动力，激发民间投资活力。

（4）理顺中央和地方关系。中央和地方关系的调整，核心是财税关系的调整。一是财权事权的重新划分。新任财政部部长指出，未来改革的方向可能是提高中央事权，减少专项转移支付，增加中央支出，由中央财政着重解决全局性的、普遍存在的问题，地方财政主要管理地区性的、信息不对称较强的事务。二是土地财政的改革。正确看待土地财政形成的原因和贡献，规避土地财政的负面影响，改变土地开发模式，避免强制拆迁。三是重新定位国有经济，改革国有企业，解决中央企业和地方政府在收益分配上长期存在的矛盾，并允许地方政府探索国有资产收益服务于本地经济发展的新模式。

事实上，闯关从新领导集体上任之初就已经开始。首先，顶住经济连续下台阶的压力，坚持不搞刺激，以控制政府债务的过度扩张；其次，顶住出口数据恶化的压力，坚决打击虚假贸易套利，以促进资本向实业渗透；最后，顶住银行流动性紧缩的压力，坚决规范银行理财业务，坚持不盲目放货币，以防止金融风险积累发酵。

如果上述观察成立，那么我对中国经济长远发展抱有信心。短期内，闯关必然付出一定的代价，也是痛苦的。闯关还会涉及更多深层次的制度性变革，如土地制度、汇率制度乃至行政体制。这次闯关能否成功，还需要观察。还是那句话，既然是闯关，要想成功，不仅需要智慧，更需要勇气。

（本文原载于《商业周刊》）

中国改革的两条主线

张维迎（北大光华管理学院教授）

中国过去30年的改革，主要就是两个方面，一是价格的自由化，第二就是企业的非国有化。那我们走到什么程度呢？我个人的判断是到1993年的时候，也就是改革的前15年，我们基本上完成了价格的自由化，而改革的后15年，我们基本上完成了国有企业的非国有化的改革。我说的是基本上完成，不是全部完成，就是我们还有好多事情要做。但是在1993年之后，价格改革不再是中国改革的关键，2008年之后，企业改革也不再是中国改革的核心环节。

但是剩下的一些技术性的问题，我们仍然要处理。好比1993年之后，我们仍然有一些价格是国家控制的，要不断地调整；2008年之后，国家仍然持有着好多企业特别是特大型企业的股份，这些股份怎么减持，用多快的步伐，每次减持的幅度有多大，我想这是一个技术性的问题。打一个比方，像1949年10月1日，毛泽东在天安门宣布中华人民共和国成立了，但事实上那时候仗还没有打完，特别是在长江以南，但是毛泽东已经很有把握地说，革命已经成功了。所以我现在判断，中国经济改革到2008年，两大战役基本完成。

首先谈一下价格改革。价格改革的核心就是从政府定价到市场定价这样一个转变。到什么程度呢？大致来讲，以零售业为例，在1978年的时候，97%的零售业的价格都是由政府定的，到了1993年已经有83.8%的价格是由市场决定的；而工业品，在1978年的时候100%的价格由政府决定，到了1993年的时候81%的价格都由市场决定。这是一个非常大的变化。价格改革我们现在谈起来非常轻松，但当时可以说惊心动魄。价格改革过程中，由于涉及好多的利益关系，比如老百姓每天生活所需的东西都是国家定价的，价格一变化，影响到每个人的生活。还有财政，因为财政收入是与价格相关的，价格变了，财政收入也会变。所以当时价格改革是一个非常复杂的问题。

1984年之前，我们并没有想实行市场价格，当时主导的改革思路是怎么调整价格。我们认为政府是有能力定价的，原来价格不合理，是因为政府没有尊重价值规律，只要尊重价值规律，价格就可以定得合理。但事实上这个思路是行不通的。

到了1984年的时候，价格已经扭曲得非常严重，但是政府一直没有办法把它理顺，所以当时叫经济秩序混乱。在1988年开全国人大会议的时候，据说李鹏总理去向邓小平汇报，邓小平问代表们最关心什么问题，李鹏说最关心价格，邓小平决定搞“价格闯关”。但是“价格闯关”决定做出之后，引起了普遍的社会抢购，银行的存款大幅度下降。这时候中央就有点害怕了，停止了价格改革，搞三年治理整顿。

三年治理整顿期间，在价格方面没有大的作为，甚至走了一些回头路，把原来放开的价格又给它收起来。但到了1992年，邓小平南方谈话之后，大部分价格全给放开了。这就是我刚才说的，经过15年历程，中国的大部分商品从计划定价转向市场供求决定。这是一个非常了不起的成就。

再看一下国有企业的改革，也可以划分为两个大的阶段。第一个阶段是1978～1992年，有两个主要内容：第一是大量的非国有经济的发展，第二是国有企业实行了以扩大自主权、利润留成为主要特点的承包制改革。在1992年之前，我们假定国有企业是可以搞好的。怎么搞好它？我们就给企业更多的自主权，让它利润留成，调动积极性。1993年之后，这个思路完全转变了，我们不再假定国有企业一定能够搞好，事实上开始实行股份制改造这样一条道路。

股份制改造是厉以宁教授最早提出来的一种思路，但到了1993年之后，才变成中国国有企业改革的主导思路。在过去15年里，经过大体上三个五年，第一个五年就是1993～1997年，基本把县级以下的国有企业都给改掉了，包括一些乡镇企业的产权也明晰了；第二个阶段就是1998～2002年，县级以上的一些中型国有企业通过减员增效和企业重组，也改革了；第三个五年是2003年之后，一些特大型的国有企业，像中石油、中移动、中国电信等等，这样的企业都上市了。另外一个方面的重要改革就是银行改革。我们知道四大国有银行已经上市了，它们的股东里边有国外公司、国外银行作为战略投资者。在这个阶段，我们还实行了股权分置的改革。也就是说原来股票市场上的这些企业，一部分股权是不能流通的，是国家持有或者代表国家持有的。在2005年的时候，我们改革了，就是在理论上讲，所有上市公司的股权都是可以流通的。经过这样15年的改革，我们看发生了一些什么样的变化。

我举几个数据。首先看工业总产值。在1978年的时候，国有部门的工业总产值占到了全部工业总产值的80.7%，但到2006年的时候，国有部门的工业产值比重下降到了9.7%，而非国有的已经上升到了90.3%。再看城市就业人口，1978年时，78.3%的城市就业人口在国有部门，而到了2006年的时候，国有部门的就业人口只占到总就业人口的22.7%，非国有部门上升到了77.3%。国有工业企业的数量，改革开放初期我们有8万多家国有企业，但到2006年，国有以及国有控股企业的数量降到了2.5万家。国有企业职工的数量，1978年的时候全国有将近6000万左右，到1992年达到了顶峰，将近8000万，而到2006年，已经降到2600万左右，也就是经过30年改革，国有企业职工的数量不到改革开放前的一半。

国有企业改革从1992年之前在保持国有企业的前提下改革，转向1993年之后的非国有化，这背后的逻辑是什么呢？

简单地说，就是1992年之前放权让利的改革表明，我们所有要解决的问题都没有解决。要政企分开，其实政企没有分开，要企业自负盈亏，企业仍然不可能自负盈亏。20世纪90年代早期有一个典型的例子就是山东诸城的改革。那里有个市委书记，叫陈光，他把当地的一百几十家国有企业都给卖了，或者甚至送给别人了——因为有些企业亏损，资不抵债，没人要，他就送给别人。他得了一个称号叫“陈卖光”。

国有企业最后走的这条道路，是国有企业的困难导致的。特别是亚洲金融危机之后，国家银行再不敢给国有企业继续提供所谓的“安定团结贷款”。在这种情况下，只好用另外的方式来解决国有企业的问题，包括让国有企业上市，包括出售国有企业。经过这样15年的改革，国有企业改革的基本任务已经完成，剩下的就是技术性的问题。好比我们几大银行，现在国家持有70%以上的股份，未来如果需要，国家随时可以减持这些银行的股份，那就是一个技术性的问题。

谈中国的两大改革，我们不能忽略了另外一项重要的变化，这就是非国有企业的崛起。如果没有非国有企业的崛起，价格改革不会那么成功，国有企业改革也不会那么成功。因为如果没有非国有企业，就没有人接手国有企业减员增效释放出来的资产和劳动力。

非国有企业的发展更是非常曲折。在1988年之前，私有企业是非法的。1982年有一个很大的案子叫温州“八大王”，包括什么纽扣大王、项链大王等等，有7人被逮捕判刑，一人逃跑了。原因很简单，他们雇人了，雇人就是私人企业，私人企业是不合法的。1988年之后私有企业合法化，中国经济发展才进入一个新的阶段。

我个人把中国这30年私有企业发展和中国企业家的成长分为三个10年。1988年之前，可以说主要是农民转变的企业家。那时候稍微有门路进入政府和国有企业工作的人，不会去做私人企业。第二个10年，就是1988～1997年这个阶段，由于私有企业合法化，特别是1989年之后有些人失去了在政府工作的前途，到了1992年邓小平南方谈话，几个事件刺激很多原来在政府、国有部门工作的人离开做私人企业，可以叫第二代企业家。第三代企业家是过去10年以海归和工程师为主的企业家，好比百度的李彦宏、搜狐的张朝阳等等。这三代企业家，可以说推动了我国这30年的经济成长。第一个10年，主要靠制造业和商业，那是农民企业家干的事。第二个10年，主要靠地产和金融，那就是政府官员转变的企业家做的事。第三个10年就是高科技产业，靠海归企业家。没有这三代企业家像接力赛那样传承的话，中国经济不会如此成功。我们谈改革的时候，不要忘记这一点。

我还有一个比喻。我们中国的改革可以说是在马背上画白道道，然后再逐步把假斑马变成真斑马的一个过程。好比一个村里边，以马为主要生产工具，这些马很懒，没有效率。村长看到其他以斑马为主的村很富有，所以想把马换成斑马，但是所有的村民都不同意。为啥呢？我们祖祖辈辈都跟马在一块儿，你干吗给我们换成斑马，那村长做的事情是什么呢？就是晚上等村民都睡觉之后，偷偷拿一桶漆，在马背上画了好多的白道道。第二天早晨，村民发现，我们的马怎么变成斑马了，就去质问这个村长。村长说，我没有换成斑马，只是觉得好玩，画了些白道道，你们去仔细看一下，还是我们原来的马。村民一看，对了，还是原来的马，所以就不再跟他争论了。而这个村长每天晚上干同样的事情。后来村民们对马和斑马的区别已经没有概念了，村长就把这些画成白道道的马真的换成了斑马。直到有一天，村民发现，他们的马真的变成斑马了，但是比原来的马更能干活，所以就不再跟村长闹事了。在某种意义上，中国改革的主要领导人邓小平就是这个帮着画白道道的村长。

现在我们看，中国的一部分马已经彻底换成斑马了，但是仍然有一部分还是画着白道道的马，包括我刚才讲的大的银行、大的国有企业。不过，既然已经把道道画好了，下一步的问题就是怎么把这些画了白道道的马变成真正的斑马。为了完成这个过程，我觉得未来30年的改革重点，就应该由经济体制改革转向政治制度的改革。

我预测，未来的30年，前15年主要是建立一个独立的司法制度，对产权进行更好的保护。因为只有在这个情况下，前30年改革的成就才能得到稳固。然后到了后15年，就可能要改进完善我们的民主选举制度。这样的话，经过60年的改革，中国应该变成一个经济上富强，又是一个民主化的发达国家。我记得历史学家唐德刚先生讲过一句话，一个大的历史变革，大体需要200年的历史。如果我们从鸦片战争开始的1840年算起，到2040年刚好200年。可以说，从1978年开始的当代改革，是中国历史性转轨的最后60年。我希望，再过30年，当我们回顾中国改革开放的时候，可以很自豪地讲，这60年是我们中国恢复到世界最强大国家地位的时代。

（原文为凤凰卫视《世纪大讲堂》访谈，有删节）

中国道路的实质与真实历程

华生（燕京华侨大学校长）
罗小朋（浙江大学中国农村发展研究院特聘教授）
张学军（华夏认证中心研究院院长）
边勇壮（大华大陆投资有限公司首席经济学家）

历史俯览：螺旋式上升

1988年秋，在改革10年之际，我们在相同的题目下写过一篇长文。文章开头说：“改革、开放给中国带来了历史性的变化。这一点现在恐怕很少有人怀疑了。8亿农民开始卷入商品经济生活的历史性变迁，国民生产总值连续10年以年平均9.3％的速度增长，改革开放带来的中国人均福利水平的提高，为中国赢得了国际性的声誉。”

“尽管如此（也许正因为如此），中国改革较早地陷入了举步维艰的困境。‘英雄时代’过后的解放情绪逐渐被‘摸着石头过河’的失落感所代替。西方文化的进入激起了对传统文化的反思甚至厌恶，原有价值评价标准的混乱没有解决，而且似乎加剧了。同时，通货膨胀压力的不断增强，社会腐败因素的恶性膨胀，收入不公平和机会不均等的急剧发展，农民的初步进入造成的社会生活空间令人压抑的拥挤，统统汇成了种种说得清和说不清的社会不满。所有这些都暗示着，中国改革经过10年的匆匆行进，现在正处于一个关键性的历史转折关头。”

针对当时社会上普遍的焦躁情绪，我们总结10年改革的基本战略是正确的，社会主义的改革并未走到尽头，中国的文化并未预先注定中华民族向现代化转变中将再次经受磨难，中国人只要选择正确的战略转折，是可以避免动乱或停滞的前景，而争取腾飞的前途。

后来的发展表明，历史并不是简单地选择了一个路径，从1989年起，中国经过一个短暂的动荡，稍稍的停滞和迟疑，然后迅速走上了腾飞的大道。

20年过去了，变化天翻地覆，问题似曾相识，但中国人的民族自信心增强了很多，这是不争的事实。与1988年相比，社会没有那样不安和躁动，外部世界倒是变得更不可靠。居安思危，中国人是否已经走出了低中等收入国家动荡和停滞的发展陷阱？过去30年的经济奇迹能否持续，有何变数，原因何在？今后30年的道路，有何选择，制约在哪儿？显然，这些是摆在今天中国人面前必须思考和回答的问题。

回顾：中国奇迹的真正原因

中国奇迹：分享的经济持续高增长

改革开放30年最大的成就，国内外的观察者都很少有分歧，就是中国持续30年的经济高速增长，使中国从一个人均国民收入199美元的贫困的低收入国家，走到了人均国内生产总值2360美元，进入了中等偏低收入国家的门槛。同样甚至更加重要的是，这种经济增长，改善了几乎所有人的生活和福利水平，而并不是只惠及少数人。迄今为止，中国避免了许多发展中国家的停滞陷阱，或在经济增长期所出现的那种社会两极化的大规模对抗和动荡。亿万中国农民，在继续保有中国历史上最平均的土地使用和收益权的同时，通过进城打工，普遍显著提高了收入和生活水平。中国人的选择自由和机会，无论对最偏僻和最草根的乡村农民还是对多少得天独厚的各类精英，从来没有像今天这样广阔，既超越了历史，也超越了国界，达到了前所未有的水平，这是改革开放以来中国人的创造力勃发、财富空前涌流的基础和源泉。

原因的探寻与疑问

那么，中国为什么取得了这样的经济奇迹？人们给出了不同的回答。主流的说法是说因为中国实行了对外开放，搞了市场经济，界定了产权包括私有产权，从而搞对了激励。这当然很有道理。不过，搞开放式的市场经济的发展中国家太多了，为什么独独中国取得了这样的经济成功？况且要说私有产权界定，许多发展中国家比中国还要彻底得多，搞市场经济也没有那么多框框禁忌，为什么他们几乎很难与中国相提并论？当然也有人说，在东亚模式里中国并非绝无仅有，与经济起飞时期的亚洲四小龙相比，除了规模大，中国也无特别之处。但大国外向型经济成功，本身就是奇迹。同时这种说法隐含着一个未加证明的判断：中国延续了30年的高速增长也会马上结束，因为可比的东亚国家和地区的经济起飞期一般最长也只有20～30年。如果真是如此，那么我们显然面临更大的问题：为什么过去高速增长的动力已经耗尽，我们又将如何面对一个不同时期的挑战？

四轮驱动的中国高速经济

要回答这些问题，我们首先需要找出中国在过去30年经济高速增长同时又使社会普遍受惠的真正原因。在我们看来，这大体上有以下四方面。

一、在确保自我主权的前提下实现了全方位的对外开放，因此充分利用了中国的后发优势和相对比较优势。

对外开放对中国的推动作用并不亚于改革，这是很多人的感慨和共识。从“文革”后中国的极度封闭和与现代经济社会的巨大差距起步，中国人实行了坚决而又有步骤的对外开放。中国进出口贸易的对外依存度，从只占GDP的10％以下，到65％以上，只是一个标志性的指标。发达国家资金、技术、设备、管理制度与经验乃至各种信息的全面涌入，对当时中国社会所起的振聋发聩的催化作用，无论怎么估计也不会过高。因此，说中国30年的经济奇迹主要得益于利用了后发优势和相对比较优势，肯定没有什么错。同时应当看到，从“文革”后的统治经济和思想禁锢，只经过短短的30年，中国就极大地缩小了与世界发达国家的惊人差距，没有导致自身的迷失、瘫痪、分裂或解体，而是大大地增强了自己的民族自尊心和自豪感，在很多方面已经具备了和发达国家交流和对话的能力，这绝不是一个简单和无保留的开放能够做到的。许多国家开放的程度比中国彻底得多，但结果往往是沦落为国际资本纵横捭阖的场所，目睹令人沮丧和难以缩短的差距，陷入无助的内部争斗和自信心与凝聚力的溃散。因此，中国的成功至少包含了两个最重要的机制设计：一个是对外开放特区的陆续设立和发展，使得开放能够既大胆放手又有梯度的扩散和传导；二是本国对经济命脉的垄断和控制，从而保证了对外开放的国家主权和民族利益最大化的导向。

二、坚定然而又是渐进的市场化和有限私有化，提供了持续改善的激励和资源配置，避免了国民经济的家族寡头化和大规模的社会对抗。

中国的市场化改革没有采用激进的“休克”疗法，一下子取消或废止计划体制，而是承认计划经济的现实和存在合理性，采用了放调结合、双轨推进的途径，逐步发展市场经济和转化计划体制，因而避免了许多国家在经济转型过程中的中断、混乱和经济滑坡，保持了一个持续高速发展的增长趋势。市场经济激发了个人和企业的创新能力和满足任何能带来经济收益的社会需求的动力，从而迅速带来了供给充裕、经济繁荣和社会富庶。中国的私有产权的发展也是经历了个体户经济、家庭私有财产的发展、扩大和普遍化，承包经营，股份有限公司和私营资本经济的渐次发展阶段，使得社会有一个认识、适应和调整的过程。

同时特别重要的是，中国的市场化和私有产权的发展，始终保持了混合经济的形态，就是市场领域、政府干预和调控的领域并存，私有产权与公有产权并存，从而保证了宏观的可控性和稳定性，避免了社会的分裂和对抗。中国一方面允许和鼓励私人资本发展，另一方面又保证国有资本对国民经济关键领域的控制，同时通过废除官员的终身制和世袭倾向以及持续不懈地反腐败努力，比较成功地扼制了中上层政府官员将国有资产大规模转化为私人或家族资本的企图，使国家的经济命脉没有落入家族寡头的手中，避免了国家层面的经济家族化或官商勾结的演变。而这在一个血缘关系传统深厚、法治薄弱的发展中国家，本来是经济自由化过程中最容易出现，从而导致社会对抗和动荡、经济增长中断的陷阱。

三、基于既得的城乡二元化经济结构，通过统分结合的家庭土地承包制度，既改善了农民的境遇，避免了土地兼并，又为工业化和城市化提供了源源不断的廉价劳动供给和土地供给。

在一个落后的农业国中，中国计划经济体制的建立是以城乡隔绝的二元经济结构为基础的，这就是实行了最严格的人口迁移管理和城乡户籍管制制度。中国经济改革的起步，不是去取消或直接冲击这种二元经济体制，而是在农村保存原来集体经济的框架下，引进了家庭土地承包制度，实现了中国历史上最平均的土地使用权和收益权，从而迅速地解决了在一个发展中国家的农业生产中的经济激励问题，大大提高了占人口绝大多数的农民的普遍福利水平。联产承包责任制的更大意义是它解放了原先被计划体制和集体生产方式所禁锢的农村劳动人口，从而诱发了一系列始料未及的连锁反应。

首先，在解决了温饱问题之后，农民迅速从边际投入的收入接近于零的单纯粮食生产向边际收益更高的经济作物和养殖业等农副产业转移投入；其次，是创办乡镇企业，向离土不离乡的非农产业转移；再次，是出现了全面向城市和工业转移的农民工劳动大军。农民工逐渐成为中国工人阶级的主体，既极大地冲击和动摇了原本僵化的国营企业的用工制度，又为工业化和城市化提供了源源不绝的廉价劳动供给。二元经济结构的存在和延续，包括数以亿计的农民工在工业和城市中的很少保障的非正规就业，和统分结合的家庭承包制提供的务工农民在家乡有一小块均分地的安全保障相配合，极大地降低了工业化和城市化的成本，造成了世界上最自由的竞争性劳动力市场。政府垄断征地使城郊土地改变用途的级差地租主要落到了城市政府手中，这样就为城市的迅速扩张和升级提供了财政来源。显然，劳动力的解放和自由流动，很少保障的非正规就业，作为最终保障的均分承包土地，垄断的城市化和工业化低价征地，是中国经济30年高速增长的最重要源泉之一。

四、中央集权下的财政分灶吃饭和地方竞争。

中国作为一个幅员辽阔、人口众多、发展极不平衡的大国，中央和地方的关系有史以来就是制约中国经济和社会发展的核心要素之一。1949年新中国成立以来，在中央和地方的关系特别是权力划分上，也是多次拉锯和反复。中国的改革开放，就是从放权让利开始，从大一统计划经济的一个大灶吃饭，改为分灶吃饭，中央和地方之间也是从1980年起，就“划分收支、分级包干”，其间几经变动，包括1994年在按照1993年中央和地方分成基数的基础上，实行不同比例的分税制，保证了中央财政收入的稳定增长、分成规则的透明性和稳定性，但中央和地方各级政府之间分灶吃饭则是改革以来一以贯之的大格局。

由于中央政府垄断了货币证券发行权和政府发债权，在中央给定的规则之下和之外，千方百计地组织地方政府掌握的其他全部可能的资源和增加财政收入，成为各级地方政府谋求发展的唯一途径。在以经济建设为中心和发展是硬道理这个改革开放总方针指引下，各级地方政府在一定程度上成为一个地方有限责任公司，统筹调动和配置地方各种资源，包括与上级政府及部门讨价还价、争取更多垂直资源。创造更有利于资本流入的外部条件，使用更有吸引力的财政税收返还和土地优惠，成为地方政府招商引资的主要手段。这样，在私人资本和外部资本以及劳动都自由流动的条件下，形成了独具特色的地方竞争。中央政府对统一市场的维护和对地方封锁的抑制，地方政府对外来资本的渴望，以及地方市、县一级政府的国企已经很少且一般退出了竞争性领域，大大削弱了地方竞争中的地方垄断和地方保护。地方所有制主导的资源整合与自由流动的劳动资本的组合，在一定程度上成为私人资本发育和规范不足的产权替代，它在丧失一部分效率的同时，又以规模经济和公平效应进行了补偿。从而使中央集权、统一市场下的地方竞争，成为推动中国经济增长的重要动力。

由此可见，中国30年的经济高速增长和社会发展，既不是简单模仿移植别人现有模式的结果，也不是其他人能够拷贝复制的普遍模式。

反思：中国道路的实质与真实历程

以实践理性探索改革开放的彼岸

那么，基于以上几方面特点的中国道路的本质是什么？是如有些人认为的那样，这是中国模式或称北京共识存在的成功和证明，还是如另一些人认为的那样，这只是在已知西方彼岸下本来很简单的转轨，只因囿于中国国情因而变成不能或不便说明的曲折过渡？邓小平中国特色的社会主义仅仅是一个政治上需要的口号，还是包含了实质性的内容？显然，这是我们总结和反思30年改革开放的历程不能回避的问题。

大家知道，中国改革开放是从1977年开始批评“两个凡是”和1978年“实践是检验真理的唯一标准”的讨论中酝酿发端的。实际上，这里已经包含了改革开放的导出在认识论上的根本转折，这就是从毛泽东的“文革”模式和前30年先验设计的计划经济理想模式的固守和试验，转向实践出真知的试错探索。从认识论上说，就是从对未来经济社会模式的预知假定和设计理性，转到实践后知和有限理性。后来的发展表明，实践标准打破的实际上不仅是对毛泽东的凡是，也打破对所有以前被奉为神明理论的凡是。从改革开放的历史过程特别是起点来看，除了一些大的目标，要实现现代化，要跟上时代的脚步，要实现中国仁人志士几百年的强国梦想，同时又能使人民共同富裕而不是两极分化和对立以外，以邓小平为代表的一代领导人并不是知道中国一定要具体怎么做，而是知道了中国一定不能再做什么（如贫穷不是社会主义），才在探索中逐步走向和提出改革开放的（如1978年十一届三中全会还没有明确提到开放，讲改革也只是说到经济管理体制和管理方法的改革，但各种求实的探索则已陆续开始）。农村改革最初确实只是为了应对落后地区农民的温饱问题，建立出口加工特区最初似乎也只是为了改变边民越境讨生活的窘状。从这个意义上说，改革开放好像只是逼出来的权宜之计。但是20世纪60年代更大的饥荒并未逼出改革开放，而20世纪70年代末的似乎只是地方乃至基层自然理性的应对却引起了连锁性的重大制度变迁，这后面显然还有更深厚的背景和哲理。

应当指出，在这些似乎偶然事件的背后，以邓小平为代表的一代领导人解放思想的开放态度和实践出真知的探索精神，是这整个变革的认识论基础。在以开放的心态频繁出访学习考察西方世界（这在毛泽东时代是绝对没有的）之后，仍然坚持摸着石头过河、走一步看一步、错了就改的实践理性，这从改革开放以来曾被讥为实用主义和目光短浅而受到很多人批评。其实从理想主义的先知假定和设计理性到实践后知和有限理性是中国人在认识论上的重大飞跃。这就是承认未来是有不确定性的，一个民族乃至整个人类社会对未来的认知是有局限性的，先验设计需要后验查正。前人的理论、别人的模式包含了多少真理，在多大程度上适合自己和需要做什么样的改变，正如什么样的鞋适合自己的脚，只有通过自己的实践才能真正知道。甚至人类已经称之为科学的，也只不过是人们能够观察到的实践已经验证了的知识信息，它也有可能被新的实践或信息所修正。历史上这样的事情多次发生。中国改革开放的目标或彼岸不是也变不成历史文化传统与资源禀赋和我们完全不同的美国，更不是许多中国人自己也不以为然的其他某国，而是中国人世代追求的现代化和共同富裕。实现这个目标本身就是个世界级的难题。更进一步，如何在中国这样历史遗产和包袱都很重的发展中大国实现这个近代以来中国人的梦想，更是只有中国人自己才真正关切和必须面对的顶级挑战。改革开放以来，不乏有人认为只有自己抓住了真理，因而提出的方案就是唯一正确的途径。但回过来看，都只不过是历史长河中并不全面的一孔之见，因为还有太多的东西有待搞清和探索。从这个意义上说，邓小平的实践标准论，是整个中国改革开放的哲学理念和认识论基础。

解放思想的本质：解脱泛意识形态化的羁绊

解放思想，实事求是，是邓小平在1978年十一届三中全会上报告的开篇之题，它也是伴随了改革开放30年直到今天的口号。但是，解放思想的实质究竟是什么，很多人至今并没有真正明白。从30年改革开放的历程来看，解放思想首先是从“两个凡是”即毛泽东的无产阶级专政下继续革命的“极左”理论，从阶级斗争为纲中解放出来转到以经济建设为中心，从反帝反修、闭关锁国中解放出来到对外开放、平等互利，从计划经济、公有制一统天下中解放出来倒也可以市场调节，搞市场经济、多种所有制成分，其实也还包括从西方的私有化、民主化模式中解放出来搞适合中国国情、能共同富裕的现代化。总之，就是要一事当前，从先问姓“资”姓“社”、姓张姓李的意识形态化中解放出来，就事论事，实事求是，不贴标签，这样，才能使中国的一切历史文化遗产、革命遗产中的精华，外国的一切经济、政治、文化的文明成果，尽可以被我们拿来所用，不用自封门路，不必怕人扣帽子，打棍子，贴上什么主义、思想的标签。这样国家发展才如虎添翼。没有这种思想解放，凡事对本本条条，先贴标签，那就什么也干不了，什么也干不成。因此，解脱贴标签的泛意识形态化是改革开放最重要的思想基础和前提。

实际上，意识形态化包括宗教化，是在人类社会信息成本很高的阶段上动员与组织民众和社会的一种形式。随着现代社会信息成本的急剧下降，贴标签的意识形态化代价越来越高，成为人类社会进步必须摆脱的一种羁绊。美国当选总统奥巴马呼吁，面对美国严重的金融危机、经济衰退的困局，必须超越意识形态的阻碍，使美国回到正确的轨道上。这说明摆脱意识形态化的羁绊，不仅是如中国这样的发展中国家面临的问题，它在不同程度上也是当代世界和社会面临的共同挑战。因为意识形态化往往把人类追求的目标和价值的实现形式凝固化了，从而超越了这些目标和价值实现本身。中国改革中的许多困惑和悖论往往产生于此。我们过去长期宣传公有制加计划经济就是社会主义，就能实现平等和共同富裕，但结果却南辕北辙，平等并未真正实现，相反却走到了共同贫困。邓小平之所以反对贴姓“社”姓“资”的意识形态化标签，就是因为过去自以为是的社会主义并不是真能实现共同富裕的社会主义，而现代资本主义又是一个不断进化的复杂形态，既有贫富差距很大的美国模式、拉美模式，也有相当不同和比较平等的北欧模式。对于对象和自己的认识都还处在演变中的事物简单贴上意识形态化的标签，只会封闭自己前进的道路。显然，没有解放思想和去意识形态化，自由价格和市场经济，私营经济和雇工经营，国企股份化和公职人员、知识分子下海经商等等，这些过去完全不可思议的经济基础和社会观念的历史性变迁，都是完全不可能的。

改革开放30年来，中国人的选择自由越来越广泛，政府的选择空间越来越宽阔，从思想基础来说，就是得益于解放思想，摆脱意识形态化的羁绊。从秦始皇的焚书坑儒到清王朝的文字狱，中国的泛意识形态化绝非只是革命的产物，而是有深厚的经济政治和历史文化根源的。现在中国社会变得越来越多元和宽容，越来越远离过去人们熟悉的动辄搞政治运动和随意贴标签、搞批判的时代，这是中国社会的伟大进步。

当然，信息时代意识形态重要性的下降，不等于人类价值理性重要性也下降了。信息时代仍然是价值竞争的时代。但价值理性不是靠空洞高调的口号实现的，而要通过适合本民族积累的知识存量、集体行动方式和组织制度资源的机制设计去实现。机制设计就是解决在去意识形态化下的桥或船的问题。因此，中国现在最需要的还不是要不要改革这样的意识形态化的宣示，而是进行什么改革、如何改革的讨论和探究，进行不同改革模式和机制设计的批评与竞争。因为自由、平等、民主、法治和共同富裕等这些价值目标的实现，不是取决于意识形态的高调，而是取决于机制、路径即桥或船的设计。随便用改革反改革画线，容易封闭对改革不同路径的讨论和批评，那样其实还是没有跳出意识形态化窠臼的表现。

改革的真实历程和真正含义

邓小平的解放思想不是说可以怀疑和否定一切，而是有边界和底线，这是从改革开放之初就让一些人很困惑和失望的事情。因为他们不明白解放思想是以且仅以解脱意识形态化的羁绊为目标和边界。这样至少可以在经济和发展的领域甩掉包袱，实事求是，开拓前进。但一个社会要不因发散而失序，必须收敛于自己可以站立和相对稳定的政治基础和框架。中国改革开放的第一个30年，是以经济改革带动全面改革，道理也在于此。其实，在一个发展中大国中有不同的利益诉求、价值认同和道德取向是自然状态。因此，有左派、右派，乃至极端的保守派和激进派也完全正常，毫不奇怪。现在人们也慢慢地习惯，甚至开始学会尊重某些也许看似荒唐、出轨，但实际上也是看到或抓住了社会某个侧面、侧点的观点和价值诉求，这本身就是改革开放的重要进步。但是一个国家要能组织和动员自己的历史与人力资源、组织与制度资源，不是陷入纷争、内耗乃至对抗、动乱，在现代化道路上奋起直追，就必须考量和优先满足多数人的利益和诉求，遵循集体行动的逻辑和形成集体赶超的凝聚力与力量。以邓小平为代表的一代领导人在改革开放初期的左冲右突、披荆斩棘，以江泽民为代表的一代领导人在市场化、民营化、国企改造和加入世界贸易组织中的大刀阔斧，以胡锦涛为代表的一代领导人提出的科学发展和以人为本，都是这样一种集体行动的轨迹。

由于所谓沉默的多数的存在，集体行动与多数人的利益，在信息时代之前是个有些暧昧的空间。不过在今天的网络时代，这个过去被称为沉默的大多数，实际上已经开始并不沉默。尽管网络的声音并不总是和并不能准确地反映民意，但也不难看出，它和爱走极端或拥有话语权的精英们的利益诉求和价值判断往往并不相同，甚至经常冲突。这就不难理解，为什么解放思想不是也不能是各路精英主导、自行其是。改革要形成集体行动力，就必须抵制两极的诉求干扰，特别是不让极端诉求挟持和葬送改革。

正因为如此，我们看到，从改革伊始邓小平就提出了要破除对原苏式和毛泽东模式的迷信，对原先封闭僵化的计划经济体制进行全面改革，同时又拒绝简单移植20世纪上半叶在中国实践中并未成功的西方模式。在邓小平看来，政治制度的连续性和稳定性，是改革开放能够展开和顺利推进的基本前提。因此，中国改革开放的历程并不是像很多人描述的那样是改革与反改革斗争、领导人最终一锤定音的单线条漫画史，那并不是中国改革真实完整的图画。正如邓小平在1979年3月理论务虚会上就指出的，改革起步就面临来自“左”的方面指责改革是离经叛道的压力，同时又面临来自“右”的方面根本否定既有的经济政治制度，要求全盘拷贝移植西方模式的压力。改革的真实历史，是在实践、认识、舆论和政策的互动中，为了实现现代化赶超而又不出轨、翻车，最高决策集团平衡不同的利益和价值诉求的过程和历史。改革开放的彼岸或终极目标是邓小平在他的全部讲话中反复宣示的中国的现代化和允许先富后富的共同富裕，这也是邓小平提出的中国特色社会主义的实质内容。在路径上，邓小平则认定必须改革开放，学习和借鉴现代文明的一切成果，否则只能死路一条。但过去“老师”总是“欺负”学生，是中国走上革命道路的重要外部原因。因此，在今天全球化过程中，面对西方的权益优势和话语霸权，保存自己的民族思考力和竞争力至关重要。邓小平积自己20世纪的全部经验，深知中国社会失序的危险性，他确信移植照搬西方的私有化、民主制模式，国家经济命脉就会落入私人家族手中，中国必乱，不仅会两极分化，现代化也肯定搞不成。因此，邓小平的路线就是现代化发展是第一要务，市场经济要大胆尝试运用，私有经济可以允许存在发展，无碍大局，民主建设要适应国情，循序渐进，半个世纪后条件具备了，也可以搞普选。（见《邓小平文选》第3卷，第220页）

回过来看，既拒绝固守传统模式，守旧倒退，又拒绝简单以西方模式为样板，全面移植拷贝，沦为别人的跟差，而坚持从国情和民族利益出发，既学习、模仿和借鉴，又自主创新，探索适合中国国情的道路，是贯穿改革开放30年历史的一条主线。改革开放的几乎所有重要历程都是在抵制这两方面的拉力和冲击中走过来的。探索这样一条有中国特色的现代化的道路，就是既承认现状的历史继承性与合理性，又强调变革的必要性和紧迫性；既肯定中国的历史文化遗产包括中国革命的遗产，坚持为大多数人特别是弱势大众谋利益的旗帜，同时又与时俱进，坚持发展是硬道理和市场化改革的方向，允许和鼓励一部分人先富起来；既承认各类精英集团在任何制度安排中都会优先受益的必然性和合理性，但又抑制大规模的两极分化，努力使绝大多数人包括强势和弱势群体都能在改革开放中不同程度地受益。这样，通过把馅饼做大和实践中的每一步成功来巩固改革的阵地，通过摸着石头过河，试错探索，来认识和确定下一步前进的步骤，使中国人在实践中不断改变这个国家面貌的同时，改变自己的观念和思维方式。通过经济社会生活的变化、时间的积累和代际的交替，使拥护改革而不是走两个极端的人在每一个转折关头都能够胜出，使改革既不被守旧者阻挠，又不被激进的移植拷贝者所半道劫持。这期间，尽管也有太多的不尽如人意，乃至痛苦、失望和彷徨，尽管有许多发展或伴生品并不符合不同的人有时也包括我们自己的心意、价值判断和追求，但最终内外的观察者不能不承认，这是中国现代化努力和民族的集体行动最成功的30年。因此，中国的改革路线，用邓小平自己的描述，就是既反“左”，又防“右”，但特别警惕“左”这样一条代表多数、走极端的路线。

这样，我们就来到了改革的特殊困难和困惑之处。革命成功了伟大，失败了壮烈，而改革本质上就是改善和妥协。开放不能迷失自我，变革不能抛弃传统，学习模仿又不能抄袭而要自主创新。说改革也是一场革命，是就它对传统观念的冲击和它积累变迁的意义而言。就其行进的每一步而言，改革就是改良，就是有妥协的前进，是在承认保护和转化既得利益的同时，发展新生增量的双轨推进。这样的改革从来就饱受两翼的批评：它既有旧体制的残迹，又有新体制的幼稚；既有变革中的失序，又有妥协中的痛苦，就是没有站在传统或现代的道德高地上的批评者们自己不必兑现的乌托邦期许。这是中国近代以来由于丧权辱国、贫困落后，急于求成的激进主义引领潮流以来，曾经创造了伟大历史文明的中国人最不习惯的变革和推动社会前进的方式。但其实正因为如此，它在惊人的变革中避免了社会经济和政治结构的撕裂和对抗，打破了中国几千年历史上改革总是以悲剧结束的宿命，也走出了过去总是在理想的憧憬中以暴力和革命摧毁社会、从头再来的历史循环，这才是中国改革的真正伟大成功之处和奥妙所在。

互动型创新与链锁式制度变迁

改革既然是建设性的变革，就需要在全面开放和学习、借鉴他人特别是西方发达国家的现代文明成果与经验的同时，进行适合国情和能利用本土资源的制度创新和机制设计。经济特区和开发区的梯级对外开放，农村中统分结合的家庭土地承包制的创造（分田单干可以是传统回归，但保持集体所有框架下的家庭土地承包则是制度模式创新），价格改革放调结合、双轨推进的路径选择，建立适合中国市场经济的宏观管理架构，国有企业的股份化改造与国有资产出资人框架的构造，财政分灶吃饭和地方竞争的制度创新，依靠这些以及其他的制度遗产，构成了中国改革开放30年奇迹的经济制度基础。

因此，仔细考察中国这30年的制度变迁，既不是完全自发诱导的，又不是单纯政府强制推行的，而是往往或先自下而上的实践试错（如家庭承包、企业承包、股票市场），或先自上而下的政策试错（如经济特区、财政分级包干、国有股减持与股权分置改革），或二者兼有（如价格改革放调结合、双轨推进、国企股份制），总之是在试错过程中，实践、认识、舆论（其中理论后来包括网络扮演着积极角色）和政策的互动形成一定的改革气候与共识，产生体制变革创新的冲动或推力，由此激发和引致链锁式制度变迁。这样人们看到，路径依赖的实践，依实践而发展的认识，受他律与自律约束的舆论，政府内部博弈产生的政策，它们之间微妙的交叉作用，发酵变化，制约着利益博弈和信息交流导致的整体理性和决策主导潮流的演变，并最终产生制度创新与社会变迁。这种非正式的互动型制度变迁是中国改革开放30年中制度和社会变化的真实轨迹。显然，这种非正式互动型沟通向效率更高的正式沟通制度的转变将是今后改革的重要方向。同时，当一个新的30年在严峻的内外挑战中开启的时候，怎样再次聚集改革的势能和动力、产生和推动更广泛和深入的制度创新，决定了中国奇迹能否延续的命运。

（本文原载于华生教授博客）

改革进程及其问题

第三章
为什么中国的体制改起来特别难

转型期的社会稳定

任剑涛（中国人民大学教授、博士生导师）

中国社会改革开放取得了伟大的成就，但是由于制度的跟进不足，或者说是因为国家的转轨仅仅是在经济的层面上，而且转得非常迅速，由此出现了贫富分化，贪污腐败，国家的制度遏制没有及时跟进，导致社会比较烦躁。

在这样的背景下，我们国家下一步要怎么发展？我们处在转轨中，但是转轨从何处转向何处？我们的愿景在哪里？清华大学的著名教授孙立平曾批评说我们在改革上，有些人已经摸石头摸上了瘾，不愿意过河了。我们说中国的制度是最好的，这就是转型陷阱，我们掉到里头去了，转型转回头去了。我们现在喜欢往计划经济转，以计划经济来证明我们能够免于欧债危机和美国经济危机的影响。而这是最近三五年，尤其是2008年金融危机以来，对国家转型问题的认知和对社会稳定的认知中，容易出现错误的和发生障碍的一个地方。

考虑到这样的问题，本文主要分析一下国家发展中的转轨问题与社会稳定的相关性。

一、国家发展中的“转型”含义

国家转轨的内容实在是太复杂，起码这样的转轨在三个界面上同时展开。

第一个界面是我们30多年来都非常熟悉的经济转轨。经济转轨主要是通过计划经济转变为市场经济的模式，而使得我们近30年的GDP有一个强势的增长。我在这里特别强调，是因为实行市场经济，GDP才有强势增长。最近30年我们中国的经济之所以成功转轨，就是因为国家放弃了对市场资源的绝对支配，而采取了市场的资源配置的方式。

第二层转轨是今天我们正在遭遇到的叫作社会转轨。中国传统上是一个农业社会，是一个农民社会，是一个乡村社会。我们从农业社会、农民社会、乡村社会走向工业社会、市民社会和城市社会，是我们近30年来体验最深刻的、社会表象上又展示出来的一个重大变化。1984年我在广州读书的时候，进入中山大学，新港西路才刚刚铺上水泥，在这之前还是土马路。我们成功转移了3.5亿的农民进入了城市成为新市民，尽管我们才第一次脱帽加冕说不再称之为农民工而是叫新市民。

第三是更为艰难的一个转轨，就是我今天想分析的国家转轨。我这里所讲的国家转轨主要有两个含义：一个是从国家的古典形态转变为现代形态；第二个意思是国家现代的扭曲形态要转变为国家现代的常规形态。大家都知道国家转轨非常困难，其难度远远超过市场经济的转轨，也远远超过城市社会的转轨。因为我们国家的转轨就两个基本状态上来讲，都很艰难。

国家的发展

第一，从古典的角度上来讲，我们要从帝国形态转变为民族国家，中华民族要建立现代国家。而我们的晚清开始的这样一个国家的转轨，经过民国和人民共和国两个阶段的发展，终于以改革开放来启动，而展示了我们国家转轨的另一重含义。什么含义呢？那就从国民党和共产党所建立的政党国家转变为民族国家。中华民族不是指的汉族，起码是各大民族组成的政治民族，这才是我们建立国家最关键的问题。但是从晚清一直到今天，我们的双重国家转轨不断地交叉在一起，纠缠于我们的大脑，挥之不去。领导都还有帝国和皇权思维。所以，总想登高一招，人民非常感动，然后任何问题迎刃而解，这是幻想。我们的领导一个字形容就是“累”，但是群众对领导“累”的工作也是一个字“烦”。他说你什么都想关心我，什么都想管住我，为什么我没有社会生活领域的个人隐私和个人活动的公共自由？那是因为我们有几千年的帝国传统，帝国传统首先体现在土地上非常广博，人口上非常众多，在国家统治策略上，领导最喜欢的统治办法，就是对我们无微不至的关怀。这个实际上是很恐怖的，就是领导对你说的话、办的事、想的问题，是不是讲道德、如何讲道德、道德典范向谁学习，他都爱对你耳提面命。人是很奇怪的，要是没有人关心他会孤独，会烦躁；而另一方面，人的麻烦就在对于关怀的太具体，人没有自治、自主、自律，他又觉得烦躁，做人的价值和尊严得不到体现。

第二，帝国时期形成的社会统治策略就是国家全方位吃掉社会。但是在帝国时期物质资源匮乏，皇帝虽然想通吃社会，关心每一个士农工商社会的具体个体，资源却太短缺。帝国时期国家的统治，按照著名社会学家费孝通先生的说法，叫作皇权不下乡，七品芝麻官到县为止，县以下实际上是由绅权来代替皇权起作用，因为皇帝身居深宫，名噪四海，想每一个臣民都围绕着皇权来展开日常生活的梦想，实现不了。因而，在帝国转换到民族国家的时候，民族国家就得承诺三个重大的分化。

一是以血缘关系、习俗传统以及民族认同所组织起来的自然民族要改变为政治民族。原来中国人民主要是汉族，孙中山革命的时候要驱除鞑虏，恢复中华，平均地权，建立民国。要干什么呢？他认为汉族人要建立自己的主权国家，因而很多人现在甚至指责孙中山卖国，实际上不是卖国，因为孙中山的眼里，满族人的发源地东北，那不是我们的土地。所以，日本人要东北哪个县，我就给你了。在那个时候我们没有认识到，中国真正从帝国转换到民族国家的时候，我们的民族国家是包括我们的少数民族开拓的疆土，而为我们中华民族提供领土这个自然要素的所有民族所做出的历史贡献，都应该包括在里面。

二是从族姓统治转变为人民主权。中国古代是一家一姓，族姓统治。清朝就是爱新觉罗氏统治中国，唐代是李家统治中国。而族姓国家一个最大的问题在于他纳天下于一己。所以，中国古代所提倡的国家对社会的秩序叫天下为公。实际上天下之至公，乃天下之至私，就是极端的自私。为什么？为一家服务。那我们现在建立的民族国家要转变为什么呢？要转变为人民主权的国家。换言之就是政治民族的中华民族的每一个成员要能够对国家发表自己的看法，要能够表达对国家的忠诚感，要能够以主人公的状态进入我们的民主政治生活和社会生活。

第三个伟大的变化是什么呢？那就是主权国家替代了文化国家。我们的帝国时期是文化国家，文化国家一个最大的标志是什么呢？以文化来判断你接不接受某种政治权力的统治。我们“华”叫作文明一方，“夷”就是野蛮的一方。你野蛮人愿意认同中国文化，你就是文明人。你文化人一放弃中华文化，你就变成野蛮人。因而我们是文化国家的理念，文化国家的理念非常开放。所以，我们五胡十六国，元代征服，清代征服，汉族人都无所谓，我们开心地接受了。为什么？因为所有的征服者都接受了儒家文明。而周秦之变，秦没有接受儒家文明，结果万世之基业，二世而亡。所以，我们中国人对文化国家充满信心。今天很多人还在缅怀文化国家，说我们打破民族国家的限制，我们要重建王道，要回归天下，抛弃世界。因为世界这个概念是西方人1492年搞出来的，中国人只有天下的观念，汉族人或者中国人的文化胸襟十分博大。但问题在于，文化国家遭遇到现代主权国家的时候，主权就意味着在你这个范围内，你的成员共同组成的，这里所说的人民意志、人民主权，它要由成员们来共同表达一个国家意志。这个国家意志和另一个国家的意志是相互排斥的，因而你不可能以中国人的博大胸襟把美日德英法都统统纳入中国的文明。

因而近代以来，我们的帝国在转换为民族国家的时候，我们遭遇到文化判决和主权冲突之间的巨大的撕裂。迄今我们也不能理解，你看我们指责美国的用语，在日常生活中大家可以观察得到，是美国亡我之心不死，它又在搞阴谋。国与国之间不搞阴谋吗？阴谋阳谋都要搞，搞垮你的，就是我的。因为在一定时间范围内，世界总资源是固定的，没有一个国家说，我学雷锋把我的资源都送给你。国与国之间政体的差异、历史传统的不同、社会状况的区别，使国与国之间的主权范围和现代民主国家之间是排斥的。

这三大转型，晚清时突兀地摆到了中国的前面，但迄今尚未完成，不仅迄今没有完成，而且第二重国家转型进一步转开的时候，所导致的问题又横亘在我们的面前，使我们国家的转轨增添了更多的障碍。

第二层转轨是什么呢？就是晚清时中国要遭遇从帝国转换为民族国家，三重困难都摆到了我们面前。我们在开始转轨的时候，大多数中国人无动于衷，为什么呢？那就是古典帝国形态，国家高层管理到县戛然而止。县以下的普通公民生活按照绅权政治来展开，按照儒家模式来组织，按照常态人伦来维持。当国家陷入危机，要使国家高层和低层共同动员起来，组织新的民族国家，低层的居民再按照日常秩序慢悠悠地、故步自封地、自得其乐地维持着五千年农业文明所支撑起来的慢节奏乡村村民的生活。国家如此危机，而社会毫无反应。因此，中国的转轨不得不仰赖于一批先知先觉的人，他们来组织同盟会，来组织国民党，来组织共产党。

我们面对第一重国家转轨的时候，带来的结果是什么呢？我们没有把我们的国家成功转为为中华民族建立的中华民国，而建成了国民党基础上的中华民国。大家看电影就知道了，国民党跟共产党打仗的时候，国民党打不赢，军队内部是看在党国的面子上救兄弟一把。其实大家没有理解到，这句话里面包含着丰富的中国国家结构的信息。国民党建立起来的国家并不是归属于我们每一个民族成员，而是归属于国民党的。因此，第一重转轨转出了第二重转轨的现实问题。第一重转轨转出来了一个政党国家。本来我们要建构的是中华民族这个政治民族的国家，每一个成员来行使人民主权，来使主权与其他主权处于一种国家间良性竞争的关系。但转成了什么呢？大多数民族成员无动于衷、熟视无睹、毫无行动，而一批先知先觉的政党领袖和成员，他们组建起来了一个中华民国。而这个中华民国照样跟大多数普通人无关。因为国家的治理在基本机构上还延续了帝国的状态——就是国家权力来管社会精英，社会底层要靠人伦道德来维持。

政党国家的刚性特征

中国古代所形成的二元社会，今天在大致的结构上依然在维持。政党国家在国家形态上跟我们所说的要由帝国转变为民族国家有什么样的区别呢？我们说区别在三个极为重要的方面。

第一，我们建立起的政党国家以它认定的善来作为国家的目的。所以，都由国家领导直接给国家提供道德理念，就是你应该怎么样，你应该如何，你必须做到什么。这个太强势了，以至于我想庸俗、鄙俗、卑俗“三俗”以下都不准，不准你俗。政党国家就是要求整个国家要凝聚成一心不断上进，水往低处流，人往高处走，你不愿意高我把你拔高。在规范的民族国家，它不至于拔高人民的道德境界，道德境界拔高属于哪个领域？它不是国家权力事务，而是属于社会公民组织和公益组织或者宗教组织的事务。国家权力不管公民道德。这也是我要声称的，后来转型出现的问题就是我们要在提倡道德上保持中立，而由社会组织来完成社会道德的自我教育，从而优化社会秩序。这是政党国家解决不了的一个问题。

第二个问题就是国家一定要强制所有的公民来接受某一种牌号的基本制度安排。胡适先生当年就着急，他看出了中国国家形态的根本问题，他说少谈些主义，多讲些问题。而我们特别强调牌号，不管什么就加个牌号。制度安排也是由国家给定，而且没有任何中立性选择的可能。因而，公民们无法在制度之间进行竞争性选优。

第三个最大的问题是什么呢？就是国家要给我们制定每一个公民的日常生活秩序。我们可以看到国民党时期要搞新生活运动，国家要教你怎么过日子。国家在朝九晚五的规范行政管理当中，由它来配制国家的日常秩序，国家不要管我八小时之外的个人生活，只要我不违法，只要我不犯罪，哪怕我能够在道德上去越轨，但我内心强大，我扛得住，我就愿意这样过。但是，国民党的新生活运动就说不行，要避免鄙俗、低俗、庸俗，反“三俗”那时候就有了。但是我们的日常生活就是鄙俗：为什么吃完上顿要想下顿？在街上走着，女的看帅哥，男的看美女。因为我们的日常生活逻辑跟国家的权力逻辑不一样。但国家的权力逻辑要下落为我们日常生活逻辑，因为一定要提倡它认为正当的那种生活方式，而我们的生活方式在日常的情景里头是多姿多彩的。

到了改革开放，本来我们是释放现代国家，让公民的欲望能够得到满足。然而，一旦我们中国人有点钱了，政府又开始高度关心你，今天你要学雷锋，学了没有，还没学吧，赶快学，不学雷锋你没良心。但是现在中国的民众不一样了。所以，今天要求我们学雷锋的时候，网民在网上说，你让我们普通民众学雷锋，很好，我们学，但是你们领导集团要学焦裕禄。我们愿意用iPhone、iPad，为什么？市场的号召力是最重要的。日常生活中我们一定要降低生活成本，提高社会绩效，要提高我们的幸福度。所以，正是因为如此，国家转轨到这个时候，我们就会看到，政党国家已经面临一种挑战。而政党国家所想维持着的理念单一性、主义的纯朴性、制度安排的既定性、日常生活模式的单一性，以及我们对日常生活紧张有序的高度偏爱，处于被挑战的边缘。所谓社会欠稳定就是在国家转型到它不再能够像古代帝国那样，不再能够像政党国家初期和转换早期那样能够比较全方位地支配整个社会，而让社会整个显得安定有序，不再维持这样的状态。当政党国家或者古典帝国的社会控制方式，不再能够达到它曾经发挥的那种社会控制的既定效果，社会开始觉醒了，公民开始自主了，利益开始萌生了，冲突开始出现了，社会开始兴起了。

看新闻联播，我们会觉得很幸福，但是你看我们的微博，说你喝的奶有三聚氰胺，你喝的酸奶有滑石粉，你吃的胶囊是皮鞋熬出来的。你看微博你觉得生活在水深火热之中。

为什么在日常生活秩序上会产生认知上的巨大差异？在国家权力看来，你们已经幸福得不能再幸福了，而在社会公众的自我认识上，我们已经糟糕得不能再糟糕了。所以，这个时候你可以看到，在社会生活中，我们由于不再接受国家单一的生活规划、人生目标，国家现在不太清楚，它怎么来管理社会公众，加上中国社会公众需要管理的时候，本来应当是组织化，但我们在国家的实际管理中，每一个中国公民是散沙般的。

此外，国家管理公益社会成本极其高昂，效益极其低下。一个非自主的社会，长期由政党和国家包办的社会，我们就会心存依赖。

二、国家与社会是两种运行逻辑

对我们这样的国家来说，社会要兴起，社会权利要改变和脱离晚清以来三个政治体系，国家对社会通吃使社会没有办法自主、自治、自律的情况下，我们的社会现在要断奶。你知道中国这么大的国家，13亿多人口，民政部承认的社会组织居然只有60多万个。而这样的组织，根本就不具社会层面的代表性，它代表国家权力，全国民间协会会长都是前部长。因而整个中国社会实际上没有组织起来。社会有冲突的时候，我们要找谁来解决？当我们想来了解这个社会的时候，忽然发现这个社会没有组织者。这样我们是坐在地火运行的火山口上，这个社会的不满究竟在哪里喷发？

这样的情形下，国家权力不知道该如何下手管理社会，而社会反过来也不知道怎么跟政党和国家打交道。所以，中国人社会行动能力、社会妥协能力、社会讨价还价手段、理性协商的途径，非常之少。这个时候国家反过来说社会要求太多，它要约束社会，社会开始反弹，一反弹社会秩序一丧失，国家要以更大的资源来维持社会秩序，造成了恶性循环。

严格讲，党政机构和民众应该分流而为。从制度上来讲，我们社会公众在政党国家权力制定的法律之下，政府依法行政，配置日常资源，社会公民们按地缘、业缘组织起来自己管理，我们有互助精神，我们有理性行动，我们妥协愿望，我们有谈判空间，我们的公民就理性了。

你说在城市里给我50平方米的廉租房，但我看我的邻居住了200平方米的，还有人住2000平方米，住2000平方米的人一看，杨利伟已经上天了。欲望政治下面一个最重大的国家挑战就是，哪怕是最成功的福利国家，它也无法满足所有公民的利益诉求。只有通过公民们在社会中间的自我教育，相互关爱，才会知道国家是有限度的，国家占据不了国家的所有资源，国家在面对公民欲望的时候，国家永远是滞后于公民的欲望的。因而公民必须通过自我节制和社会互助在政府之外相互帮助。而且通过相互对资源的认知来告知我们的公民们，实际上我们的生活永远会处于相对富足或者相对贫乏或者相对匮乏的状态。

正是因为如此，我们的国家在这种转变上，社会的分流发展第三个方面就是今天中国社会正在展开国家权力与社会自治之间的拉锯战。国家想满足社会的要求，社会觉得你给我的我不要。大家知道我们的廉租房，好多地方叫“楼脆脆”，一住进去，阳台掉了，再一推窗户掉了。因为国家靠权力提供的社会产品经常是产品质量得不到保障，这是道德反应。靠这种道德反应提供的公共产品，质量通常是较低的。因而社会跟国家开始拉锯，我一住进保障房，就开始打官司。这个窗户谁来修呢？政府就推给开发商，开发商说你政府给的钱太少，开发商一介入，营利性的社会组织、公民、政府，三方都在相互谴责，整个今天中国的满意度和幸福感为什么在降低呢？因为各方觉得自己都做出了伟大的努力，而对方居然都不理解。

社会自治，才知道什么东西需要政府来购买，由政府出钱，而政府购买不了的，社会要出哪些资源才能保障这个社会的自治权利和互助机制。

广东的先发地区可以实验一下普遍的福利社会。一旦不行，普遍的福利社会必须迅速收手。我的判断，我们当然期待社会的高福利。但中国今天要满足高福利，我们没有北欧的条件，甚至没有相对低福利的美国的条件，因而在各种制度竞争之间，除了国家基本制度的要求以外，地方层面的制度要尽量多元化。

在这个意义上看，毫无疑问，国家和社会的逻辑确确实实是一种讨价还价的逻辑，只有在国家权力宏观得到规范的条件下，社会的微观自律得到保障的情况下，国家的中立性才能让这个社会免于焦躁，免于对抗。而喜欢讨价还价，喜欢妥协精神，喜欢理性谈判，这个时候社会的政治秩序就高度稳定，你想大规模动乱，你想人们再陷入焦躁状况，你想社会再跟国家对抗，那都不可能。而一切社会表达自己的意志，那就是进入了一种国家依法治国的政治嘉年华。政治只有到了这种中立性的状态，社会才能稳定，而这正是我们的期待。

（本文根据“岭南大讲坛·文化论坛”第一百二十七讲内容修订而成）

为什么中国的体制改起来特别难

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

不久前我问过一个问题，为什么改革开放30多年了，讲起改革来还是颇为沉重？再进一步问，为什么我们这个体制，改起来那么难？这里有不少感慨。不是吗？中国这个要改革的体制，从1952年国民经济开始恢复，到1978年，总共也不过就是26年。其实在1958年之前，很多新民主主义的经济元素还存在，农民要入的是基于土改而成的劳动者私产的合作社，在理论上还可以退社。农户自留地的面积蛮大的，此外尚没有搞政社合一，没有城乡户籍控制，也没有从这个产业到那个产业，这不准、那不准的那一套。

换句话说，权力高度集中的计划命令体制，应该是在1958年到1978年期间形成的。总计20年时间，搞成了那么一套管得死死的体制。可是要改这套体制呢？从1978年算起，到2013年已经35年了，人们还在呼吁改革、讨论改革、建言改革。这么一个现象里面，必定有一些道理。为什么我们过去形成的那套体制，改起来特别难？

现在一个认识是，维系老体制的既得利益太顽固。这个说法当然有道理。改革以来国民经济壮大了很多倍，所有既得利益也一起壮大了。现在一件事情，背后都是多少亿、多少亿实实在在的利益。既得利益很大、很顽固，于是改革就难了。

但是，任何国家在任何历史时代都有既得利益问题。一套体制就是一个既得利益格局，从来如此。改革要改游戏规则，也就是要改变经济竞争的输赢准则。游戏规则改了，原先的赢家不一定继续赢，当然不可能高高兴兴就退出比赛，总还想维系老规则，继续赢下去。这是人之常情，天下都一样。所以要问的是，中国的既得利益为什么显得特别严重？

我的看法，计划命令体制不是从实践中自发建立起来的。它是按照一种理论构想、按照一个理想社会的蓝图构造出来的体制。如把整个国民经济作为一家超级国家公司来处理，那完全超出了所有人的经验。发达国家的市场里是出现过一些大公司，但要让公司大到覆盖国民经济，以至于可以消灭全部市场关系、完全靠“看得见之手”来配置一个国家的经济资源，那还是要差十万八千里。但是一旦把这个超级国家公司说成是“社会主义”的唯一形态，谁能随便改一改呢？明明行不通，一改就碰上“主义”的大词汇，碰不得，只好拖来拖去，把毛病越拖越大。

所以，它恐怕还不是一般的既得利益，而是包上了“大词汇”的既得利益，才特别顽强，特别难触动。谁也碰不得，一碰就成了“反社会主义”——20世纪50年代的中国还有一个罪名叫“反苏”——本来是怎样搞经济的问题，非常实际的事情，水路不通就走旱路，高度依赖经验和实践效果。要是意图老也实现不了，不妨考虑改一改方法吧。但是“大词汇”当头，点点滴滴改进的难度骤然变大，一静一动之间好像都触犯了制度底线，既得利益就变得很僵硬。

推进改革，首先就要回到经验的基础上来，也就是确立“实践是检验真理的唯一标准”。社会主义的理想要坚持，但究竟怎么在中国一步一步实现，要根据实际情况来决定，也要根据实践效果来调整。非要人民公社，非要政社合一，非要搞得种田的人吃不饱饭，才叫“社会主义”？久而久之，人民对那套“大词汇”就不会有信心，也不会有兴趣。

其实世界上各种经济体制，互相比赛一件事情，那就是纠错能力。哪有不出错的制度？资本主义了不起，《共产党宣言》说它创造了超越以往一切时代的革命性的经济成就，但为什么老要闹经济危机呢？还不是那个体制会出错。过去以为搞了计划经济就可以消除危机，实际上无论在苏联还是在中国，经济决策同样也会出错，否则为什么隔几年就来一次“调整”？经验证明，出错不可免，问题是纠错能力强不强。权力高度集中的体制，可以集中力量办大事是个优点，但前提是决策要对。决策错，又集中，那错误也大，且纠错比较困难。

改革无非是系统性地纠错。这里存在一个悖论：计划体制本来就是因为纠错能力不够强，非积累起很多问题才需要改革。但打出改革的旗帜，我们体制的纠错能力就自动变强了吗？实践中还出现了一个新的偏向，千难万难，改革好不容易取得了一些进展，也因此取得了一些经济成就，有一种舆论就认为我们的体制是全世界最灵光的体制，再不需要改了。

既然改革这么难，那么干脆不改了行不行？干脆宣布中国已经建成了新体制，再也无须改革，行不行？想来想去，答案是不行。因为改了一半不再改，大的麻烦在后面。大体有三个层面。

第一个层面，不继续在一些关键领域推进改革，不继续推进社会主义市场经济方向的改革，不推进健全社会主义民主和法制的政治改革，很多社会矛盾会呈现连锁爆发趋势。

浏览最近新闻，刘铁男案、刘志军案、东北四天里的三把大火，还有延安城管的暴力执法，看得心情不能不沉重。当然也可以说，这么大个国家，总有负面新闻，也总有偶发因素、纯个人的因素。不过个人感受，这些新闻事件还是反映出高速经济增长的中国社会机体里，带有令人不安的体制性疾病。中国是比过去富了很多，但富得不很健康，到处可见富态，也可见病态。

以高官贪腐案为例，涉案的金钱数目巨大，本身就够刺激。更要害的地方是，那可不是抢银行得手的巨款，而似乎是“正常工作”的副产品。“利用职权”能带出如此数目巨大的非法收益，不能不判定现行的职权利用体制存在着巨大的漏洞。仅办贪官，不改体制，老虎、苍蝇生生不息，没完没了。

一个国家粮库，一次过火面积就是几万吨存粮。网上议论，向着“天下粮仓”的方向去破案。究竟如何，要看调查结果，是什么就是什么。我仅以过去的经验推断，仓储存粮数目过于巨大，与价格机制被严重干扰总有某种间接的联系。现在财政对粮食的补贴，到每户农民头上的还不算多，但总量已经不小。这对粮食总供求当然有影响。不补贴呢，粮食生产和农民收入似乎都有麻烦——这是两难的问题。出路之一，是适度提高粮食种植经营规模。为此需要进一步厘清土地承包权、发展农地转让权。就是说，需要土地制度方面的进一步改革。延缓地权改革，只靠粮食补贴，财政能力是一个问题，补来的粮食压库，社会成本过大，管理负荷过重，怕是过不长久的。

还有吉林那把大火，工厂里面工人在干活，但车间门被反锁，着火了人也跑不出来，活活烧死！经济发展当然要支持民营经济，但民营企业也一定要保障工人权益。这些不同权利之间的平衡，不可能仅靠各方自觉就可以自动实现，要由政府来充当履行市场合约的第三方。可是平时管东管西、查这查那的很忙，偏偏人命关天的环节就没检查、没监督。说此案暴露“政府缺位”，总不冤枉吧？问题是缺位了怎么着？用什么机制来监管政府，使之不再缺位呢？

管也不能用延安城管那样野蛮的办法。众目睽睽之下，身穿国家制服，跳脚猛踩小商户的脑袋——这样的官民关系，离“官逼民反”不很远就是了。说是“临时工”所为，可事发整整七天之后，延安城管局长才现身道歉。他到底忙什么去了？官员不忙正事，老百姓也奈何他不得，如此官制不改，就不怕国将不国吗？

联系到当下的经济形势，总特征是高位下行。老话说，“上山容易下山难”，就是下坡时容易出问题。很多的矛盾在高速增长时被掩盖，但往下行时，平衡的难度就加大了。所以现在论改革，还不是摆开架式做最优的顶层设计，或慢慢摸到石头再过河。很多问题久拖不决，派生出更多的问题。我写过“接着石头过河”，就是挑战一个接一个飞过来，逼你出手招架。这是第一层次。

第二个层次，更年轻的人群成为社会的主体，他们对体制、政策以及自己所处环境的评价，有不同于上一代人的新参照系，也有他们对理想社会更高的预期。比如说，对经历过1959～1961年大饥荒，经历过人民公社、“文化大革命”的这代人来说，看中国改革开放之后的变化，再怎么说也觉得进步巨大。但是，对“80后”、“90后”来说，他们的参照系生来就有所不同。他们生活在较开放的中国，对世界的情况有更多的了解，认为这个世界本来就应该是这样的、那样的，要是不达标，他们就不满意。

现在社会人口的主体，也就是产业结构中最活跃的人口，消费结构中最活跃的人口，文化活动中最活跃的人口，他们的参照系究竟是什么，他们的预期值又是什么？他们对社会公正、对现代文明的标尺是不是比过去更高了一点，对改革不到位带来的负面现象觉得更不可容忍？要看到，中国经济总量已是全球第二位。也正因为如此，人们对自己国家的期望，就比过去更高。我们不能动不动就讲改革前怎么样，更不能讲新中国成立前怎么样，老靠“忆苦思甜”来维系人们的满意度。

一个国家有希望，一定是一代一代对自己社会的期望值更高。所以改革还要和正在成为主流人口的期望值相匹配。要是改得过慢，跟不上年轻一代人对社会的期望，也会出问题，也可能让失望情绪弥漫，那就无从动员一代代人面对问题、解决问题。

第三个层面，现在很多制度性的变量改得过慢，老不到位，正在激发越来越多的法外行为、法外现象。现在很多事情，法律上说一套，本本上说一套，人们实际上另做一套。不少人不在法内的框架里，而在法外的世界里讨生活。

看到这类现象，人们习惯于批评中国人有法不依，没有遵纪守法的好习惯。这个问题存在。但有的情况下，也实在是因为我们不少的法，定得不合理。我举过一个很小的例子，民航客机落地时，广播里一定说请大家不要打开手机。可是前后左右，差不多人人都在开手机。可是搭乘香港国泰或港龙的班机，人家一落地就广播说现在可以打开手机了。我的问题是，要是落地之后开手机没啥不良后果，干吗不痛痛快快让大家开手机得了？这是说，有的情况下，改一改法或规章，不难做到有法必依。现在不少经济管制，或曰法规或曰政策，根本就很难执行，弄来弄去大家非得不守法，才容易过日子。

不少城市都有“黑车”，为什么？常常是“白车”经营的门槛过高、负担太重。凡白车服务不到的地方，黑车常常应运而生。再看所谓“小产权”，法律上没地位，现实中有市场。单单天子脚下的北京，有多少法外物业？还有早就过时的人口控制政策，催生了多少“黑户”？挺大一个小伙子，交谈几句就告诉你他是被罚了几十万元才来到这个世界的。他们对我们这个社会，会怎么看？金融改革讲“利率市场化”，讨论很热闹。可走近生活，哪种利率模式现实里没有哇？所以，法外世界很热闹，到处都是“中国式过马路”。

讲到这些现象，“小道理”盛行——这个不让碰，那个不让改。但似乎忘了一条大道理，那就是要让绝大多数人的绝大多数行为，在合法的框架里进行。在一个变化很快的社会，改革要提升制度化能力，也就是化解法外行为，把对他人与社会无甚损害的法外活动，尽可能地纳入法内框架。否则，越来越多的人另起炉灶，“不和你玩了”，那才叫最大的制度失败。

改革本来就难。站在当下这个时点，改起来更难。但是拖延改革，不是出路。现实的局面，改革不但要跟腐败或溃败赛跑，还要和越来越年轻的社会主体的期望值赛跑，并有能耐把大量法外世界的活动，吸纳到体制里来。在这三个方向上，要是跑不赢，大麻烦在后面。

《改革的逻辑》一书讨论的，就是一个很难改的体制，如何在不改更难的预期下，继续改革的逻辑。是为序。

（原文为《改革的逻辑》一书自序）

政治体制改革是经济持续增长的前提

陈志武（耶鲁大学管理学院教授）

“发展是硬道理”，这一政策哲学在过去30余年很成功，给中国带来了巨大变化。然而，在具体的政策决策中，“发展是硬道理”变成了“只要经济增长，就不必进行政治体制改革”。而在中国改革开放的头30年，又恰好碰上了国内外的历史机遇，已经成熟的工业技术和有利于国际贸易的世界秩序为后发国家提供了前所未有的机会，使中国在法治不成熟的前提下通过模仿照样取得高速发展，于是，这种便利给中国带来“没有政治体制改革，经济也能快速增长”的错觉，让中国只顾追求快速发展，并试图靠高速发展对冲或掩盖法治缺失所带来的公正公平问题、收入差距等问题。换言之，“发展是硬道理”到最后成了“靠发展代替政治体制改革”，也就是只要发展还在进行，社会正义等问题就不会是大问题。

可是，现在国内外的历史机遇逐渐用完了，快速发展已经越来越有挑战，如果还不通过法治改革从根本上制约政府权力，经济危机在不久的未来将难以避免。像任何政策哲学一样，“没有政治改革，经济也能快速增长”有其必要的环境条件，而且短期或许有效，但长期不可持续。一旦环境条件发生变化，其持续成功的概率就会越来越小，最后甚至酿成危机。中国今天就处于这样的转折点。

一般看法是，过去30年的成就都是政府政策所致。但在我看来，这种判断只对了一半，因为如果改革开放的政策内容是市场化和对外开放，那么，晚清和民国时期的政策也基本如此，而且那两个时期的经济本来就以市场为主体，但为什么那时期的“改革开放”没有带来同样的高速增长呢？这说明这三个不同时期所面临的历史机遇不同。第一，到晚清时期，工业技术还在发展过程中，技术的跨境移动能力还较差，通信技术还刚刚起步，交通技术也有待深化发展，更何况国际秩序还是基于“炮舰”硬势力的丛林世界，跨国贸易利益得不到可靠保障，这些技术发展状况和不成形的国际秩序使晚清中国难以发挥自己的劳动力优势，去通过国际贸易发展经济。第二，民国更不用说，从民国成立到国民党离开大陆的时期，正好碰上第一次和第二次世界大战，特别是20世纪30年代和40年代各发达国家竞相抬高贸易壁垒，使民国政府没有任何可能利用劳动力优势让中国成为世界工厂，利用制造业和外贸启动经济腾飞。

当然，到1978年特别是20世纪80年代，随着冷战的结束，基于规则而不是炮舰的世界秩序让跨国贸易、跨国投资变得风险和成本都史无前例地低，加上通信技术和运输技术的发展以及非常成熟的工业技术，使改革开放政策终于让中国实现了人口红利，经济终于突飞猛涨。中国从1978年到2008年的增长基本来自“追赶发达国家”，把发达国家从1800年左右到1980年所实现的增长通过模仿快速补上。

中国过去30多年的快速增长，首先来自对外开放，来自从封闭社会到开放社会的转型，而之所以这样做可以取得成功，就是因为外部的国际秩序和成熟技术让中国能通过开放实现人口红利。让中国过去30年得以成功的第二种转型是从计划经济到市场经济的转型，从几乎完全的国有制经济到民有经济的转型，这一因素对经济增长的贡献已经谈得很多，就不必在此多说了。第三种带来增长的转型是从农业社会到工业化社会的转型，以及与此相伴的城镇化转型，房地产行业是这一转型的直接受益者之一。

正是由于上述历史机遇使这三大转型得以成功，并且使中国经济高速增长30余年。可是，今天，世界经济进入了停歇增长的时期，外贸不再能给进一步增长提供推动力；民有经济受到持续抬头的“国进民退”或“逆市场化”趋势的挑战；工业化已经走到瓶颈，产能严重过剩，城镇化带来的房地产市场也呈现泡沫。因此，过去的快速、粗放式增长已经难以重复，尤其是过去相对易得的快速增长使一些人真的相信“没有政治改革，经济也能快速增长”的中国奇迹，以致政治改革严重落后，使中国从既有的发展方式上转型变得格外艰难。

从今以后，经济的持续增长必须以转变增长方式为前提，改变对投资和外贸的过度依赖，而要转变增长方式又必须进行限制政府权力的改革，包括制约征税权与财政权的改革，同时将国有资产民有化，把土地私有化，因为国有资产的民有化改革和土地私有化改革是降低政府权力的重要前提。

现在最需要改革的是政府权力，尤其要制约地方政府权力。行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。具体表现在三个方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国有经济比重太高。在行政权力不受实质性制约的情况下，各行业的审批要求在增加，这不仅大大增加企业和创业者的从业成本，降低经济运行效率，而且使资源更加严重地错配，不是以能力决定谁能进入一个行业，而是谁有关系谁就能进入；在征税权、收费权不受制约的前提下，政府收入占国民收入的比重不断上升，在没有被问责的土地财政支持下，政府开支自然越来越高；由于政府权力不受实质性制约，国有企业的特权和垄断权必然会持续膨胀。

政府权力控制、国有企业主导的经济必然是投资驱动型经济体。纵观世界各国的历史和现状我们看到，政府主导的经济体都偏爱投资，都以投资带动增长，包括都偏爱基础设施和工业大项目投资。苏联计划经济如此，计划经济时期和现在的中国经济还是如此。当政府官员掌握资源并控制资源配置权时，他们如果把钱花在“民生”上，其结果不仅需要经过一定的时间才能出现，而且即使有了结果，也不容易看得见摸得着；相比之下，如果把钱花在基础设施和大工业项目上，结果既立竿见影又能看得见摸得着，因此，形象工程是他们的首选。在过去几年抗金融危机的特别时期，这种制度体系内在的行事偏好被表露得淋漓尽致，尽管当时许多行业已经产能严重过剩，但大量金融资本和资源还是流向地方政府的“铁公基”项目和大型钢铁等工业项目，不仅挤压了民营经济的空间和资金支持，还把许多结构性问题推向顶峰，给中国社会埋下众多后患。所以，中国经济过度依赖投资和出口，不是偶然，是现有体制的必然。

从另一方面看，国有企业和土地公有制使财产性收益进入政府，特别是经济快速增长带来的土地增值、国有资产升值和国企利润增值的大部分都归政府，老百姓不能分享，造成了公有制经济跟私有经济的最大差别之一：私有经济社会里，财产升值和资产性收益是民间的收入，变成民间消费增长的基础；而公有制经济体制下，财产升值和资产性收益主要给了政府，变成进一步扩大投资的基础。当然，再加上征税权和财政权的不受制约，流入政府手中的国民收入占比也不断增加。比如，去掉通胀因素后，预算内财政收入从1995年到2010年增加了近10倍，而城镇居民的人均可支配收入才累计增长2倍多，这进一步导致民间消费难以更快增长，使民间消费对经济增长的贡献率难以提升，经济结构转型难以实现。

社会矛盾的恶化也源于政治体制改革落后，政府权力太大。以收入分配为例，收入差距恶化、财富分配恶化的第一原因是权力在资源配置中的角色太大。当什么都由行政部门、权力部门控制，土地资源、金融资源、行业发展计划都由权力支配时，有没有权力或关系就决定了你是否能发财，高收入的工作机会也靠关系才能得到，于是，权力关系成了收入分配、财富分配的第一要素，是收入分配的源头。

从宏观看，北京是中央政府所在地，所以是全国的最高权力中心；其次，省会城市是省内的权力中心，掌握省内的资源配置权；再往下就是地区市，是地区内的权力中心；如此等等。这是中国的权力金字塔结构。但是，这个权力金字塔结构也决定了中国社会方方面面的资源配置结构和机会结构：北京人均固定资产投资最高，其次是省会城市，再次是地区市，人均固定资产投资最少的是乡村；在医疗方面，北京是全国最好的，人均病床也最多，省会城市第二，地区市第三，等等；大学资源也如此，在北京的大学人均资源最高，省会城市次之，等等。20世纪50年代初，北京未必是中国最高艺术中心、电影业中心、文化中心，但是在政府权力主导各类资源60年后，中国各行各业都呈现以北京为顶尖的金字塔结构，这给各地公民带来的机会不平等是显而易见的。凭什么生活在北京的公民就享受方方面面的全国最好、省会公民就享受方方面面的全省最好，包括收入机会和医疗机会？如果这些差距是自然的市场公平竞争形成的，那可以接受；如果允许各地公民在北京、上海、省城、农村间自由迁徙并享受同样的福利待遇与机会，那或许也能接受；但基于行政权力和政府对资源的管制而人为形成的金字塔机会结构，同时又通过户籍制度进行社群隔离，大多数人就不能接受，因为这是基于权力的强制，是一种强加在全国公民身上的不平等秩序。这种秩序从根本上决定了收入分配、财富分配的严重不公。

我对美国的情况做过详细研究，华盛顿是联邦首都，但那里的大学并非美国最好，医疗也不是全国最好，州府所在的城市不是州内医疗条件最好的地方，艺术和文化也更不是华盛顿或州府所在地最好。也就是说，美国跨地区的资源配置结构、收入配置结构、教育配置结构、艺术分布结构、医疗资源结构，都跟政治权力在各地的配置结构没什么关系，政治权力归政治权力，医疗归医疗，教育归教育。而之所以各行各业有自己的独立空间，就是因为政府权力有限，国家对土地和资产的所有权有限，政府对市场、对教育、对艺术的干预权都有限。

许多经济学同仁认为进一步城镇化是中国经济未来增长的潜力所在。其实，这种潜力是否能成为现实取决于下面四点：第一，是否能真正地减税，降低企业税负和家庭税负，这决定人们创业发展的动力；第二，是否能把农村土地私有化并让土地有充分的资本化自由，这决定进城农民能否有发展的资本和权利；第三，是否废除户籍制度，这决定同为中国公民的进城农民工是否能享受同样的城市福利和权利；第四，国企是否民有化，让农民也享受到国有资产的收益，这决定城镇化后的居民能否得到该有的财产性收益，并将其转变为消费潜力。

任何事情都有它的生命周期，为了进一步释放城镇化的经济增长潜力，为了良化收入分配结构和改变经济增长方式，我们现在需要的是一种新的体制安排，必须从政府主导型经济转变到市场主导型经济，政府必须从经济中退出，这就需要减少行政权力、制约政府权力对资源配置的控制，同时也必须把国有资产和土地从以政府所有为主，改革到以民有、私有为主。这些改革是发展模式转型和经济持续增长的前提。

政治体制改革不能再拖了。在形式上，应该进一步推动党内民主，同时让党内决策、政府决策阳光化，以此增加政府的公信力，避免社会管治危机的出现。在内容上，让全国人大发挥中国宪法赋予的各种权力，尤其要使征税权、财政权都受到实质性制约，让财政全面阳光化、民主化，并推动民有化与私有化改革，同时，由全国人大各专业委员会对相关法律和行政部门进行问责，通过公开听证迫使权力部门回到该做的事情上，把它们的权力关进笼子。

（本文原载于《炎黄春秋》杂志）

确立社会转型新思维

孙立平（清华大学社会学系教授）

站在历史的转折点上

无论现实会怎么走，我愿意在想象的意义上，把现在看作一个重要的历史转折点：过去30多年改革开放的时代已经结束，现在是新的30年的开端。在这样的历史时刻，形成具有建设意义的超越性思维，是极为重要的。

说改革的时代已经结束，不是说改革的任务已经完成，而是说，改革已经无力解决需要它解决的问题。至少，作为一个动员社会变革的理念来说，改革已经走到了它的尽头。这不仅是源于改革遇到的客观阻力，也是源于改革本身潜力的有限性以及这种理念在现实中的困境。

这种说法可能会令相当一部分人感觉不舒服。其实，我自己也不舒服，因为我也是改革的积极支持者。谁都不能否认改革开放取得的巨大成就，尤其是我们通过改革建立了市场经济的基本制度框架。在这个框架之下，中国开始逐步融入世界主流文明，同时也由此获得了长时间的经济快速发展。尽管如此，到了今天，改革也已经成为一个不能有效解决当前中国社会种种问题的理念。

改革是社会变革的方式之一，它主要是由执政者自上而下推动的。从历史上看，改革一般指的都是在基本制度不变的情况下，就某一项具体制度进行的改变，而且时间一般都很有限。纵观古今中外历史上的改革，大都有两个特点。第一，多以改革者的姓名或朝代命名。也就是说，是在一任执政者执政期间完成的，如欧洲历史上的查利马特改革、日本的大化改新、1868年的明治维新、美国的罗斯福新政等。第二，改革的内容都是很具体而有限的，如唐代的杨炎两税法改革、明代的张居正一条鞭法改革、清代的洋务运动等。而中国这次改革则明显不同。中国这次改革已经历时35年，已经经历了两代人，持续了这么长时间的改革还是改革吗？

认识到这一点很重要，目前整个社会中有关改革的分歧，与此有着直接关系。现在都在说改革，似乎新的改革共识正在形成，其实这种共识是虚假的。在表面的共识背后，其实是深刻的分歧，这种分歧突出体现在官民之间，官民关于改革的意思根本不是一回事。有时候我觉得，官方心目中的改革才是原本意义上的改革，即在基本制度不动的前提下，对某一种重要而具体的制度进行的改变。所以，当人们批评政府不改革的时候，它也觉得很冤枉。我怎么不改革了？小部制改大部制不是改革？户籍制度改革不是改革？社会保障制度改革不是改革？不都在改吗？问题是社会并不认同这一点，至少是相当一部分人不认同这一点。

上面说的只是有关改革的表面层面。其实更重要的问题是，改革这个理念缺乏有足够潜力的价值目标。从表面看，改革这个词本身是没有价值目标的，只要变就是改革，甚至将改完的改回去也可以叫改革。实质性的改革无法进行，而改革的口号又不能放弃，于是在一些地方就出现胡改乱改的瞎折腾，甚至将改革变为获取不正当利益的手段。

如果仔细分析一下，就可以看出，在改革开放之初提出改革这个理念时，是有一个隐含的价值目标的，这就是效率。这些年改革的实践中，真正践行的就是这样的一个目标。但这个价值目标是有问题的。第一，效率应当是社会的诸目标之一，其主要应该体现在经济领域。当把效率作为整个社会目标的时候，也就摧毁了其他目标的价值。第二，当把效率作为唯一目标的时候，改革也就只能限于经济领域，政治体制改革和法治建设根本无从谈起。因为这些和效率基本上没有大的关系。所以一些改革者试图从效率的角度来论证政治体制改革和法治社会建设的时候，就显得牵强而无力。从这个意义上说，改革其实应当是手段，而不是目标。这些年来，正因为将手段作为目标，人们的眼睛中只有效率这一个东西，不但非经济领域的改革无法提出，就是经济领域的改革也走样变形。

话语转换：从改革到建设公平正义社会

如前所述，说改革走到尽头，不是说现在中国社会不需要变革，恰恰相反，中国现在是最需要变革的历史时刻。就目前的情况来说，有三个因素决定着中国未来的走向。第一，正如吴敬琏先生说的，中国有的问题已经到了临界点的程度。第二，民心思变，不改不行成为社会普遍的共识。第三，体制本身要维持连续性。面对这样一种客观情况，一个能真正解决问题，同时又具有建设性的理念是非常重要的。

中国现在面临的是大时代、大转变，中国的问题已经无法在原有的圈圈里解决。正因为如此，前一段我提出，我们是不是应当抛弃改革这个词，换一套话语体系了。这样说也是极而言之，并不是说不要改革了，而是说，要有一个新的理念来统领未来的社会变革过程。

现在改革所面临的困境，不仅仅体现在改革的实际进程中，同时也体现在改革话语本身。从目前情况来看，改革这个词，已经被高度意识形态化了，而且在不同的人那里，被意识形态化的具体含义是不一样的。现在说改革，不同的人有着完全不同的理解。

从现实的作用来看，改革这个词已经是成事不足。当你说要进行改革的时候，主张改革的人还没弄清楚改什么呢，反对改革的人先警惕起来了。换言之，改革的力量还没动员起来，先把反改革的力量动员起来了。比如，你一说改革，既得利益者想是不是要动我的利益，公务员想会不会丢饭碗，老百姓想是不是又要瓜分国有资产了，思想僵化者想是不是要搞西方那一套。事情还没有做，先惹一身骚。现在，改革的理念除了制造阻力之外，已经起不了多大积极作用。

换一个什么话语体系？我主张建设一个公平正义的社会。公平正义的理念至少有这么几个特点。第一，有明确的价值目标，而且这个目标能得到社会广泛的认同。第二，这个理念是建设性的，既可以解决中国社会的实质性问题，又可以避免大的社会动荡。第三，有巨大的潜力，这是一场真正的思想解放运动。第四，社会有广泛共识，可以避免分歧和分裂，从而将阻力缩小到最低的限度。

中国人有一个说法，叫60年一个甲子。而在现实历史中，往往是按30年画线，即差不多30年是一个阶段。30年画线是主观的，没有什么根据，但是历史也与其比较暗合。1911年辛亥革命到1949年中华人民共和国建立，38年；中华人民共和国建立之后，“文革”前17年，“文革”10年，27年，也差不多是30年；改革开放，从1978年算起，到现在也是30多年。可以说现在确实是一个转折点，或者说是一个新的起点。现在人们通常的一个说法是，十八大开启了新的10年。我的看法是，也许可以将现在看作新的30年的开端。之所以强调这一点，是说我们在考虑现在中国问题的时候，应当有一种更高的立意。可以说，前30年我们建立了市场经济的基本制度框架。今后30年，要在这个基础上建设一个公平正义的社会。

以建设开路，所有要做的事情都放到建设一个公平正义社会的题目下去做。建设的字眼异常温和，但却能够打开无限的空间。

公平正义问题已经是今天中国社会的基本症结。经济缺乏活力是因为缺乏公平竞争的环境；社会矛盾突出是因为老百姓没有说理的地方；体制脆弱是因为无法提供公平正义；甚至道德的堕落与溃败也与缺乏公平正义的支撑有直接关系。同时，以建设公平正义社会为未来社会变革的基本方向和目标，实际上是一场新的思想解放运动。前30年，凡是有利于发展生产力的都应当去做。今后30年，凡是有利于建设公平正义社会的，都应当去做。因为要建设一个公平正义的社会，没有什么另外的标准，没有什么思想与行动的禁区。

将公平正义作为未来社会变革的基本取向和目标，可以使变革者占领道义的制高点，使反对变革者在道义上处于被动地位。要建设一个公平正义的社会，必须有一系列制度保障，这样就需要建立一系列新的制度安排。比如说，要建设公平正义的社会，权力总得受点限制吧，得有一套制度来限制权力，除非你反对建设公平正义的社会；建设一个公平正义的社会，老百姓的权利需要得到保障吧，得有一套制度来保障，除非你反对建设一个公平正义的社会；建设一个公平正义的社会，经济上要有公平竞争的环境吧，妨碍公平竞争的东西得破除掉，除非你反对建设公平正义的社会；建设公平正义的社会，财富的分配得公平一点吧，特别是机会面前得平等，除非你反对建设公平正义的社会；公平正义的社会得有一个好的法治基础吧，起码老百姓遇到点儿事情得有个说理的地方，也就是说得建设法治社会，除非你反对建设公平正义的社会……

可以说，公平正义是凝聚变革共识、形成变革动力、超越左右分歧的重要基础。中国不需要再在改革的话语中纠缠，要做的不是所谓要克服改革的阻力，而是要在一套新的话语的基础上实现一种超越，并以这种超越，实现实质性的进步。人们经常说，现在是改革和革命赛跑，要看到，如果我们还是陷在常规的改革思维之中，改革胜过革命的机会是很小的。

社会转型的动力

如果说改革是自上而下推动的变革过程，建设公平正义的社会，则是上下共同推动的社会转型过程。

现在改革的条件其实远远不如20世纪70年代末80年代初。那时，至少有这样五个有利条件：一是刚刚经历了一场荒谬，这个荒谬形成的对照使得人们能够是非分明；二是整个社会当时对改革有着高度的共识，甚至包括改革的方向；三是当时有一个强有力的权威；四是没有强大的反对改革的力量，就是所谓的“凡是派”在改革的一些最基本的问题上也是认同的；五是国际社会是帮忙的，中国的改革得到了国际上的广泛赞同甚至援助。

但现在说要重新启动改革，至少面对这么几个问题：一是既得利益集团已经坐大。我说的既得利益集团实际上在很大程度是改革的既得利益集团，本身就是改革者在改革中获得了巨大利益的既得利益集团。二是在和改革相关的这些问题上，几乎所有的问题都充满着分歧甚至对立。三是改革作为30年的一个过程，已经高度疲惫。四是国际上对中国充满着警惕，不再像过去那样帮忙。五是老百姓现在其实已经越来越不耐烦。

那么，社会转型的动力在哪里？

最近，美国的裴敏欣教授发表了一篇文章，提出了一个很好的分析框架。他认为，从体制上看，过去10年是改革停滞的10年。但在过去10年中，一个同样重要但却被忽视的变化是中国的政治生态里发生了一场静悄悄的“革命”。由于这一“革命”，中国的国家社会关系和10年前已不可同日而语。这场政治“革命”发生在政府合法性、可信度和维稳能力的几个关键领域。他指出，现在中国的政府和社会的精英们都在不同程度上感受到了这场“革命”的影响。在执政的精英中，普遍的体会是“老百姓越来越难管”、“维稳成本高”和政权基础的危机感。社会各层精英们则日益认识到国家社会关系的紧张已到前所未有的程度。他将这种生态的变化概括为三个特点：一是独立公共道德权威的出现；二是政府诚信的破产；三是组织集体行动的成本大大下降。他认为，中国静悄悄的政治“革命”的各个组成部分在今后会释放出更大能量的相互作用。

将体制和生态作为两个不同的范畴分别进行分析，发现其中的变与不变以及其中的潜力，这是一个极有意义的分析框架，澄清了人们关于过去10年变与不变问题争论上的混乱与误区。

我认为，分析政治生态的变化，关键是这些年社会力量的发育和生长。在过去的这些年中，民智渐开，疏离感和不耐烦已是普遍的现象。中国工信部的数据显示，截至2012年6月底，中国网民已经超过5.38亿，还拥有约2.74亿的微博账户。微博等自媒体和社交媒体的出现，改变了民众与公共事务的关系，重要的信息已经很难捂住。在相当一部分社会阶层中，对这些年改革陷入停滞状态充满了失望。如裴敏欣所说，独立公共道德权威开始出现，包括公众意见领袖正在开始形成。近些年的几个重要事件造成了若干值得注意的群体：一是走上不归路的上访者群体，二是在征地拆迁中失去家园的群体，三是在计划生育中形成的失独群体。

类似的变化也发生在体制内。除了执意维护既得利益的那部分人外，许多人都意识到，按照现在这样继续下去不行了。当然表述不一样。在这里我要强调文明的力量，要相信文明的力量。现在许多人在强调腐败现象的普遍性。其实，人都是多面体，包括腐败分子在内，许多人都愿意活得像个人样，至少希望活得舒服一些。但现在很多人在说自己“活得不像个人”。因为只要你在官场里混，还想着升迁，你就得把自己放低，甚至不得不在腐败的泥潭中深陷进去。托克维尔讲过一句话，为什么面对既得利益集团的时候，变革会发生？一个重要的原因是，既得利益集团活得也不舒服，他们要改变这种不舒服的状态，这就是社会变革的动力。

说到社会变革的动力，不能忽视的是社会矛盾和冲突所形成的压力以及由此形成的对社会变革的推动。可以预期的是，今后一段时间社会矛盾和冲突也许会是一种U字形走向。在短期内，新一届“惹事型施政”将会减少，“体恤型施政”将会增加，社会矛盾可望出现减少的趋势，社会中的紧张气氛会有所缓和，但目前的结构决定了基本的利益格局不会发生根本性的变化。变数在于，一两年后在经济和利益格局的双重压力之下，会不会回到过去的老路上去。而且，既得利益集团在经历短暂的观望后会做什么。基于这些因素的考虑，在前五年的中后期，社会矛盾和冲突有可能会重新呈现增多或加重的趋势。关键的问题是如何使社会矛盾形成的压力转变成为社会变革的动力。

以反腐为起点，形成官民的良性互动

在社会转型时期，造就社会变革动力的关键在于能否形成官民之间的良性互动。不管人们对现状有多大的不满，也不管人们的主张有多大差异，从对社会和历史负责的角度说，大多数人还是希望通过平和变革的方式，使社会走向进步。因为动荡代价的最后承担者还是这个社会和一般老百姓。

以平和的方式进行社会变革，关键是如何通过下层压力实现上层改革，具体地说，是如何实现上下层的良性互动。很多人对这一点不抱信心，他们认为现在官民之间的取向差异太大。实际上，有差异是正常的，如果双方的取向完全一致，就谈不到互动了。重要的是找到良性互动的切入点。

什么会成为形成良性互动的切入点？我觉得没有固定的答案，只能是遇到什么是什么。就目前的情况来说，反腐败可能就是现实提供的一个可能的切入点。

这不是刻意寻找的结果，是历史提供的一个机会。就现实的情况看，官民在反腐上有相同和不同两个方面。有人说，上下层在反腐态度和目标上是不同的。这是一个事实，或者更准确地说，是事实的一个方面。同时也要看到，两者在反腐的问题上有共同的方面，要反腐是共同的，遇到的阻力也是共同的，这就是强有力的既得利益集团。但在如何反，反到什么程度，最后要实现什么样的体制变革结果上，是不同的。在这种情况下，能不能走上一个由合力形成的变革之路？要探讨的就是这样的可能性。良性互动要起的作用，就是如何使目标不完全相同的力量实现同一个变革的过程。

现在关于反腐的分歧集中在治标与治本、运动式反腐与制度化反腐上。我的看法是，目前中国的反腐可能需要经历运动式反腐与制度化反腐两个阶段。运动式反腐起的是破局的作用。在面对强大利益集团的时候，没有运动式反腐，制度式反腐是没有可能的。财产公示呼吁了这么长时间没有进展，就证明制度不是凭空来的。在运动式反腐阶段，形成官民良性互动的可能性是存在的，而且这在现实中也是可以看到的。比如说，就反腐而言，网络空间其实比原来大了，相关帖子删得比原来少了。而且有关方面对一些帖子中披露的腐败现象，也做出了较迅速的回应。这都可以看作良性互动的迹象，至少是为良性互动提供了必要的基础。

民众或舆论对制度建设的呼声，有关“运动式反腐不能真正解决问题”的呼声，同样是重要的。我想，这次上层对如下两点应当会有感觉。第一，腐败已经到了远远超出原来那些官方说法能够概括的程度，几乎是碰到一个是一个，从某种意义来说是烂掉了。而烂掉的深层原因是权力的失控，这一点也是上层最不愿意见到的事情之一。第二，在经历了多次无功而返之后，还以为用运动式反腐就可以收拢人心，不太可能了。尽管我也同意，自己给自己动手术是很难的，上层的反腐会有很大的局限性。但我还是愿意认为，上层的思路会比以前有一定的突破，因为这一次他们是真的感受到了腐败对他们的威胁。特别应当注意到的是王岐山讲的一句话，“当前反腐要以治标为主，为治本赢得时间”。这说明，高层自己也知道运动式反腐是治标不治本的。同时这句话也体现了高层的这种意向，即将来会转向制度建设的层面，而运动式反腐是在为制度化反腐做准备。

现在的问题是，在经历了一段运动式反腐之后，能不能及时转入可以导致制度变革的制度化反腐。这个谁也不敢打保票，许多人对此抱有怀疑也是有理由的。但应当意识到的是，这种怀疑和疑问就是正向的压力，它表明民智渐开。这种怀疑所造成的压力有可能使执政者意识到，在公信力已经所存无几的情况下，如果民众觉得再次受到忽悠，这次运动式反腐不但不能收到聚拢人心的效果，反而可能使得民众彻底失望。

如果考虑到上述因素，反腐在制度的层面向前推进，一些重要的制度变革不是没有可能的。首先，官员财产公示有可能会比没有这场运动式反腐推进得快一些。其次，经过进一步的努力，巩固和扩大运动式反腐提供的言论空间也是有可能的。当然更关键的是，能否实现下面的路线图：运动式反腐——反腐制度建设——限制权力——落实权利——扩大言论权利空间。而这只有通过官民之间的良性互动，通过这种互动中的博弈，才有可能实现。可以这样说，就目前的反腐败来说，最重要的不在于它是以什么方式开始的，而是在于它以什么方式结束。

有人怀疑在反腐中形成官民良性互动的可能性，主要是由于既得利益集团的因素。其实这个问题不可以绝对化。在传统的国家理论中，人们更加强调的是国家的“代表性”，即将国家看作是某些利益集团或其联盟的代表。但另外的一些研究则表明，国家具有明显的自主性（autonomy）。国家是有自己利益和目标的主体。国家与统治阶级的利益既有一致的一面，也有矛盾的一面。特别是在社会发生危机，国家与统治阶级同时受到威胁的时候，两者矛盾的一面就会表现得更为突出。国家的目标首先是自保，而这种自保是由压制既得利益集团从而通过必要的改革实现的。正是这一点，为官民良性互动提供了可能性。

实现官民良性互动的关键是破解“江山思维”

实现官民良性互动的主要障碍之一，是所谓的“江山思维”。无论今后的路怎么走，往往都会涉及这个问题。可以说，如何用建设性思维破解这个问题，就成为实现官民良性互动的关键。

就形成官民良性互动来说，“江山思维”所起的作用，明显是消极的，可以理解为保障一种制度的不变。首先，保江山这个概念是很模糊的，可以有不同的理解，甚至会引起种种误解。从历史上来看，打江山、坐江山是中国一种传统的政治理念。这与当时把江山看作私有财产是分不开的。江山是我打下来的，当然就是我的财产。于是，就有了“打江山，保江山，吃江山”的说法。这与“权为民所赋”的现代政治理念是格格不入的。从现实当中看，这种“江山思维”很容易形成一种由制度化特权演变而成的既得利益格局，甚至助长腐败现象的滋生。共产党所领导的革命，从其宗旨来说，就是要打破这种逻辑，使江山成为人民的江山。

当然有人会说，现在保江山的概念不是这个意思，其基本的含义是保持基本制度的连续性。应当承认，就一部分人来说，这也是真实的想法。有人曾经注意到，红色后代有公开要求和“官二代”做出切割迹象。如延安儿女联谊会的会长胡木英，在该会举行的2011年春节团拜会上，就明确提出：“我们绝非什么‘太子党’、‘官二代’，我们是红色后代、革命后代。”有人还注意到“红后”的下述一些特点，如强调他们父辈打下的江山绝不能在他们这一代人手中丢掉，要把革命传统世世代代保持下去。在这当中，尽管也包含着对集体共同命运的关心，但与纯粹从利益的角度来理解江山，还不完全是一回事。

近些年来，滥用权力，以权谋私，已经成为一个相当严重的问题，由此引起的官民对立的情绪是很明显的。在这种情况下，“江山思维”就很容易造成官民隔阂，甚至民众与执政者的对立。

应当说，破解“江山思维”是实现官民良性互动的关键。要破解这个思维是很困难的，但我觉得不是没有可能。破解的思路在什么地方？我觉得是分享、共享的理念。如把江山理解为我们这个社会拥有的一切，即古之“天下”，就是要通过一套制度安排来分享这个江山。

通过共享和分享的理念来破解“江山思维”，需要解决两个重要的问题。一是官民双方形成有关社会变革的政治善意。二是改革者要勇于与既得利益集团切割。

就有关变革的政治善意来说，高层最近不断强调要全面贯彻落实宪法，实现依法治国。这就是形成政治善意的基础。前一段时间，任剑涛教授提出要破除三个心魔。一是当局能不能稳定局面的政治心魔；二是无论左右的改革方案都会导致混乱的心魔；三是无论下一步如何实施改革，改革必然导致社会分裂、政治分裂的心魔。说到底，就是要相信民间要求变革的善意，同时要有变革的勇气和自信。不过，社会也要对执政者的改革愿望抱有善意。那种自己不可能给自己动手术的说法，貌似有理，实际上是把事情看得过于简单化了。

同时，改革者要勇于与既得利益集团切割。由于“江山思维”本身的模糊性以及由此可能产生的多种不同理解，人们很容易把执政者与既得利益集团捆绑在一起。现实中执政者与既得利益集团的关系也确实是微妙的，这就在官民之间形成难以化解的隔阂和不信任。有人会说，这种切割是很难的，再难也得切割，不切割就没有出路。当然，想不想切割是一回事，能不能真正实现切割又是一回事。这取决于双方的力量以及变革策略。

一般而言，在正常的情况下，双方力量对比不易在短时间内发生根本性的变化。这时，有三个东西就是非常重要的。第一，能不能有效借势甚至造势。有势，弱的可以变强。第二，出师有名。有的变革别人比较容易反对，有的不容易反对。我前文提出公平正义的目标，就是这个意思。第三，在上层陷于僵局的情况下，能不能从社会中寻求支持。所以，就社会来说，对于上层变革保持一定的不信任从而形成压力是必要的，但不分青红皂白一律嗤之以鼻，也是不明智的。

突破转型悖论

社会转型是一个艰难而复杂的过程，会遭遇一系列的矛盾与困境。对于这当中一些困境，我称之为转型悖论。成功的社会转型，需要妥善处理这些困境和矛盾。

转型悖论之一，人的作用和制度的作用之间的关系是什么？在社会转型的过程中，有两点人们一般都会认同，一是关键是制度建设，二是人治是靠不住的。理论上来说这是不错的。但问题是，制度建设从哪里来，制度建设如何可能？这样来看，首先还是人的作用，而关键是相关的人得到必需的位置后能不能转向制度建设。这取决于两点：一是有没有这种意愿；二是能不能造成制度建设的势。

转型悖论之二，运动式变革与制度化建设。在转型期的变革中，只有形成稳定的制度安排，才能确保变革的成果。特别是在经历了十年“文革”的政治运动后，人们对运动和运动式解决问题的方式，更是有着共同的警惕。但事情不能陷入教条化。前面的分析表明，只有在具有变革意识的领导人获得了必要的权力，新制度的建设才有可能。但问题在于，这时的变革往往面对着强大的既得利益集团的反对，在这种情况下如何能够使变革得以破局？

转型悖论之三，改革与革命。促进变革，避免革命，是当下社会中许多人的共识。一般地说，这也是不错的，一方面革命的代价太大，另一方面，谁也不能保证在革命后能建立一个更好的体制。于是，我们也就看到许多反对革命的文章。但问题是，且不说革命有时是一种必然，不是谁喜欢不喜欢的问题，更经常的情况是，没有革命的压力，改革的动力从何而来？谁愿意在没有压力的情况下进行实质性的变革？因此，革命是需要避免的，但革命本身不应当被抹黑。关键的问题是，执政者如何将可能的革命压力变成现实的变革动力，从而将历史引向代价较小的变革之路。

转型悖论之四，渐进式变革与激进式变革。中国改革，一直津津乐道于渐进式改革，同时，无视苏东大部分国家已经进入发达国家行列的事实，不断抹黑激进式变革。其实，激进与渐进，各有利弊，而且在一个具体国家的变革中，不可能只使用其中的一种。实际上，中国渐进式变革的弊端现在已经越来越明显地显露出来。首先，在一个以渐进式改革实现社会转型的国家中，既得利益集团从容形成的条件更为有利，更容易陷入转型陷阱。其次，对于有些改革，只强调渐进，不大刀阔斧，是根本改不动的，如公车改革。在这种情况下，渐进式改革往往成为不改革的借口。几年前我就提出，区别于渐进式改革与不改革的标准，就是看有没有时间表和路线图。

转型悖论之五，上层的力量与下层的力量。革命是自下而上发动的，改革是自上而下推行的。因此，最有力量的改革模式是执政者意识到社会中的危机，自觉地推行自上而下的变革。但这样的情况在历史上不多，可遇而不可求。因而，大部分变革是上下合力的结果。其具体过程往往是，最早感受到危机和问题的民众，开始表达变革的诉求，明智并有能力的执政者根据这些要求，将其变成变革的方案。这其实也是一个阻断革命的过程。也就是说，变革中上下的呼应是很重要的。中国改革在20世纪70年代末也是这样启动的，但不久之后在上下层之间就画上了一条“楚河汉界”。从此，上下层之间的良性互动过程也就结束了，路子也就越走越窄。

转型悖论之六，变革与秩序。怕乱，往往是不改革的最主要理由。中国社会中该改的不改，甚至不作为，往往与这个因素有关。要成功地进行社会转型，确实不能忽视这个问题，因为这个问题确实是存在的。因变革造成天下大乱的，确实有。但在剧烈的社会变革时期保持了社会秩序稳定性的情况也有。比如，蒋经国时期的台湾转型，最近发生的缅甸民主转型，还有此前越南的民主转型等。这个问题确实很复杂，但从最简单的角度说，变革的时机非常重要。这些地方都是及早地启动了变革，没有把变革拖到一个更困难的时候。因为及早启动变革，执政者还保持着较强的权威或执政能力，解决问题还较为容易，民众的情绪也比较克制等。

这六条转型悖论主要是想说明，改革和转型中的许多问题，不能绝对化教条化，要恰如其分地看待这些因素之间的关系。当然，改革和转型的最大悖论是改革的推动者与改革的对象是同一个主体。需要探讨的是，在什么样的情况下，同时作为改革对象的主体会有变革的意识。

（本文原载于《经济观察报》）

“大部制”与政府机构改革

竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）

随着2013年“两会”的结束和新一届政府履职，中国社会主义现代化进程步入一个新时期新阶段。未来10年，是中国社会向现代性转型的关键时期，社会的利益分化和复杂程度进一步增强，社会公众的权利意识表达将更为多样化。与此同时，中国的复兴也将面临更为复杂的国际关系格局，这一切都对政府的社会治理能力及应对世界“风险文明”时代的到来提出了更高的要求。我国自2008年推出的“大部制”改革方案，就是为了应对国际国内变化的复杂形势所做的“政府机构准备”，而这一次的政府机构改革和职能转变方案，是在2008年“大部制”改革基础上的进一步深化，改革的着力点是强调转变政府职能。

这次机构改革的背景与意义

自1978年改革开放以来，我国一共进行了7次大的政府机构改革，前5次机构改革特别是1998年所进行的大规模的政府机构改革的主要目的，是为了逐步建立适应社会主义市场经济体制需要的“政府机构安排”，重点是“精简机构、裁减人员”，实现政企分开及减少政府对市场的干预。

2008年世界金融危机以后，为了适应经济社会发展的整体要求，我国推出了深化政府机构改革的“大部制”改革方案。与前5次政府机构改革不同，第6次以及第7次“大部制”改革是为了全面适应社会主义政治体制、经济体制、文化体制和社会管理体制的要求，而进行的一次整体性的政府机构改革，目的是彻底转变政府职能，为中国社会的全面现代化提供“政府机构保证”，使政府能够公正地行使“公共权力”，做到“不错位、不缺位、不越位”，从而全面提升政府的社会公共治理能力，真正建立一个稳定、秩序、合作、和谐的“新社会主义”社会，实现“中国梦”。

不言而喻，“大部制”改革是中国经济社会发展的历史和逻辑要求。改革开放初期，中国社会的主要矛盾和问题是社会的普遍贫困问题，经济发展到了崩溃的边缘，以经济建设为中心是社会的基本共识。当时改革的中心议题是以“经济”为中心构建改革的话语体系。经过30多年的改革开放，中国社会的富裕程度提高，人民群众的物质生活水平普遍得到改善，但社会的贫富差距拉大和权力腐败结伴而行，社会的主要矛盾和问题转变为社会的不公正性问题，这一问题成为阻止社会进步的主要障碍。因此，随着社会基本矛盾和问题的转变，未来改革的中心议题就必须以“公正”为核心重构改革的话语体系，以社会管理体制创新为核心的政治行政体制改革就成为改革的关键环节。

无论是在理论上还是在实践中，社会管理体制创新的基本内涵都指向“社会结构性”改革，即公共资源和价值在社会公众之间“公平分配”的改革。而要实现这一目的，“权力配置”改革是一个绕不开的话题。只有人民群众在权力结构中真正处于主体地位，并实实在在地参与了改革进程，社会的公平分配才能实现，社会管理体制创新也才能落到实处。因此，社会管理体制改革与政治行政体制改革是一枚硬币的两面，是“一而二、二而一”的关系，政治行政体制改革是社会管理体制创新的基础，社会管理体制创新是政治行政体制改革的必然结果。而我国推行“大部制”改革的一个基本目标，就是以政治行政体制改革为“切入点”，通过“政府组织结构”的重组，实现“有效分权”和社会公众参与的“共同治理”，为人民群众参与共同治理留下更多的空间，开拓更宽的渠道。

“两会”以后，随着新一届政府的履职和《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，新一轮“大部制”改革引起社会公众和舆论的广泛关注和讨论，成为新一届中国政府从制度上推进改革的焦点问题之一，社会上上下下对这次“机构改革成果”的期望值很高，对通过机构改革解决目前改革与发展过程中所遇到的矛盾和问题充满期待。因此，从现代社会治理的角度出发，在理论上理清“政府机构改革”的实质、目的和意义，并在实践中有效推进“政府机构的合理化”进程，达到“重构政府价值”的目的，就有着非常重要的意义。

这次机构改革的实质

2013年3月10日“两会”上对以“转变政府职能”为核心的政府机构改革方案的说明，基本上使社会公众清楚了这一次政府机构改革的基本框架、涉及的部门和要重点解决的问题，对此，公共舆论也进行了广泛的讨论和报道。为了使下一步机构改革方案能得到很好的贯彻和有效实施，达到预期的效果，笔者想从公共管理的角度简单梳理一下机构改革的实质和应重点解决的问题，谈一点自己的看法。

理论上，政府机构改革就是一个不断适应经济社会发展要求的过程，一个适应人民群众日益增长的物质和精神需求的过程。在当代世界，政府机构改革一般被看作行政体制改革的重要组成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好地履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。我国“大部制”改革的持续稳步推进，就是要逐步实现政府机构与现代社会治理要求相适应这一根本目的。

中国社会经过30多年的改革开放，经济迅猛发展繁荣、社会的现代化程度空前提高、人的权利意识快速增强，整个社会正处于一个关键转型期。在这一社会转型过程中，政府扮演着关键角色，能否真正履行好自己的职责，切实转变政府职能，政府机构改革是基本前提。只有政府机构设置与社会治理需求“合理对接”，政府对社会的有效治理才能实现。

但是，政府机构改革与合理设置，只是政府结构或组织形式的变化，是能否实现政府职能转变的前提条件之一。政府职能能否真正实现转变，关键还是要看与政府组织形式相一致的政府活动的本质、权力配置、内在机制、价值标准和依法行政的能力是否发生真正的变化。因此，在以转变政府职能为目的的政府机构改革过程中，我们既要重视政府机构的组织形式的改革，更要注重政府履行职能的内在能力的提高。这就是说，政府的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”职能的实现，关键还是要靠政府自身的素质和能力的提升。

要提高政府的能力和素质，在政府机构改革过程中，在重视政府机构设置合理化的同时，政府机构内部的权力相互制约、良性运行机制、权力合理配置等关键改革也非常重要。只有政府内部治理结构合理性增加，政府社会治理效用才会提高，政府成本才会降低，政府职能转变也才会落到实处。

新一届政府履职以后，提出中国未来改革与发展的两个基本目标，即“中国梦”和“人的现代化”。从政治哲学的角度看，实现“中国梦”就是要实现社会主义的基本价值和理想，就是要建立一个公平正义的社会，建立一个每个人都有尊严和幸福的社会、一个“人的自由和全面发展的社会”;“人的现代化”就是一个人的“自主意识、权利意识、民主意识”得到充分合理表达的社会。之所以强调政府机构改革的实质是转变政府职能，是因为在社会主义现代化进程中，只有真正实现政府职能转变，实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，才能为社会、企业和个人留下巨大的发展空间，才能激发整个社会的活力，也才能最终实现“中国梦”和“人的现代化”这些社会主义的终极价值。

这次机构改革要实现的基本目标

整体而言，要判断这次机构改革是否达到了“转变政府职能”的预期目标，是否真正实现了“政府的现代化”，是否建立了一个符合现代社会治理要求的“法治型政府、责任型政府、服务型政府、廉洁型政府”，关键还是要看政府自身的治理结构是否符合现代性社会的治理要求，形成政府结构的“行政三权分立”、政府运行过程的“三个机制”和政府与社会及市场的“有效分权”。

首先，转变政府职能必须切实在行政机构内部建立有效的“行政三权分立”结构。“行政三权分立”是指在政府机构内部形成决策、执行和监督权的分开。从目前世界各国的现代社会治理经验来看，政府机构一般分为两类：第一类叫“政治行政机构”，主要指“内阁部委”这样的“政策制定和政策实施监督”部门，在我国也叫“大部制”。这样的政府机构数量很少，不承担具体的公共事务执行职能，根据各国的实际情况一般在11～18个，我国目前确定在25个。笔者认为这样的安排基本符合我国社会发展的实际情况。第二类叫“官僚行政机构”，主要指具体承担“市场监管、社会管理、公共服务”等职能的政府“执行机构”。这样的机构一般很庞大，比如隶属于美国联邦政府的大大小小的执行机构大约有3000个，它们一般按照国家相应的法律法规和公共政策独立运转，并接受来自政府内部、社会公众和立法机构的监督。对政府机构运行的监督，除了来自部委的政策性监督以外，还有来自政府内部的审计、监察等方面的法律监督。政府机构改革一个很重要的方法就是对政府机构的“分类改革”，形成政府内部的“行政三权分立”，不能混淆政府政策机构和执行机构这两类机构之间的界限，简单的合并同类项只会使政府机构的职能更为混乱。

其次，转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”，即“绩效评估机制、责任机制、奖惩机制”。特别是政府的执行机构的改革，只有形成这三种机制才能为切实转变政府职能奠定制度性基础。政府机构改革的一个重要目的就是要重构政府价值，提高政府执行力和政府的运行质量，使政府机构提供的公共产品和服务效率更好、更高，使政府自身成本更低、更廉价和廉洁，使公共权力腐败现象更少，让人民更满意。如果政府机构组织形式的变化没有真正带来机构内部运行机制的变化，带来政府自身治理和运行机制的变化，那政府的核心价值就很难实现，政府质量和政府执行力就不会提高，政府向社会提供公共服务的能力和素质就不会得到根本性的改变，转变政府职能的目标就是一句空话。

最后，转变政府职能必须实现“有效分权”。有效分权是实现社会主义社会参与式民主和协商民主的制度基础，也是现代社会实现共同治理的基本途径。分权改革是现代社会生活进一步复杂化、技术化和专业化对政府社会治理方式改革的要求，具有极强的时代性特点。有效分权的含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构之间的权力边界，厘清权力清单，合理界定各级各类政府机构的权力性质，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能，合理削减政府权力;二是权力下放，尽量把上一级政府的权力向更贴近服务对象的下一级政府下放，提高公共政策的效率，减少行政审批的程序、环节和事项;三是权力转移，即政府权力向社会、企业甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会的共同治理模式，真正使政府职能转变落到实处。

总之，与2008年启动的“大部制”改革目标相一致，这次政府机构改革的重点还是转变政府职能。而要在政府机构改革过程中实现转变政府职能这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的三权分立结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。只有这样，才能建立一个人民满意的政府，才能实现政府的现代化，也才能打造一个执行力政府，实现“大部制”改革的基本目标。

（本文原载于《中国党政干部论坛》杂志）

第四章
当前中国改革最紧要的问题

当前中国经济改革首先抓哪些方面

厉以宁（北京大学社会科学学部主任、光华管理学院名誉院长）

就现阶段的中国经济改革而言，究竟应当首先抓哪些方面的改革呢？我认为，以下四大改革，应当是具有关键意义的。

城乡二元体制改革：是可以带来最大改革红利的大事

计划体制当初建立时，有两大支柱：一是国有企业体制，二是城乡二元体制。这两大支柱支撑着整个计划经济。在城乡二元体制下，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡被人为地割裂开来，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。尽管中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始，但这只是否定了城乡二元体制的一种极端的形式（人民公社制度），而没有改变城乡二元体制继续存在的实际状况。

时至今日，距农村家庭承包制改革已经30多年了，无论从完善社会主义市场经济体制的角度来看，还是从协调社会发展，让广大农民共享改革发展的成果，使农民与城市居民政治权利平等的角度来看，对城乡二元体制进行实质性的改革都是亟须的。

因此，在党的十八大召开以后，首要的、具有关键性意义的经济体制改革无疑是走向城乡一体化的改革，其中包括城镇化的推行、土地确权、城乡社会保障一体化、教育资源的均衡配置、户籍一元化等等改革与发展措施。这是关系到“以人为本”原则得以贯彻的大事，也是可以带来最大的改革红利的大事，切不可等闲视之。

市场化改革：使企业处于公平竞争的环境中

改革开放以来，尤其是1992年邓小平同志南方谈话以后，市场化改革一直在推行，并且取得了很大成绩，这是不可否认的事实。但应当注意到，市场化改革距我们的目标模式仍有相当大的距离。为什么会有差距？主要是由于认识不足。

经济中，要正确看待内生力量和外生力量的区别。正如一个人，如果这个人健康，一定是内生机制健全、完善，靠内生机制的调节就可以保持身体的健康。必要时也需要服药打针，但这种外生力量的作用毕竟是辅助性的。经济生活同样如此。市场机制健全、完善，是基础性的。宏观经济调控虽然是必要的、不可缺少的，但不能主要靠宏观经济调控措施来治理经济，否则经济活动越来越受政府的财政政策和货币政策的支配，从而违背了市场经济体制下以市场调节为基础性调节的原则。

另一方面，要确立社会主义市场经济体制，就必须赋予企业自主经营的权利和地位，而不能依旧像过去那样视企业为政府的下属单位和附属机构，不让企业与企业之间存在竞争关系。实际上，现实生活中依然存在着所有制歧视，存在着行业垄断。这些都不符合市场化的要求，必须深化所有制改革，使企业处于公平竞争的环境中，彼此既有合作关系，也是竞争对手。

国有资本配置体制改革：可以提高国有资本的使用和配置效率

国有企业体制的主要弊端主要表现于以下五个方面：一是政府干预太多，二是自行运转机制不灵活，三是行业垄断性强，四是法人治理结构不健全，五是创新能力差。由于国有企业资本雄厚，上述弊端的存在使得国有企业的盈利状况同国有资本总额是不对称的。按机会成本理念，以“不赚就是赔”、“赚得少也是赔”的标准来衡量，国有企业的业绩从整体上说是不佳的。

怎么改？正确的改革思路应该是：把现存的国有企业体制改为国有资本配置的新体制，也就是要进行国有资本配置体制的改革。在这种改革思路的指导下，今后，改造国有企业体制的着重点不在如何调整国有资产监督管理部门的权限，而在于把它的权限规定为只管国有资本的配置，而不再管国有企业的运作。国有企业尽可能改制为股份制企业，其中又尽可能改制为上市公司。它们同其他非国有的或非国家控股的股份制企业、上市公司一样，一律自主经营管理，由股东大会、董事会、总经理、监事会行使各自的权力和承担各自的责任。

新的国有资产监督管理部门之下，可以设置若干个国家投资基金公司，分工（主要按行业划分，也可以是综合性的）管理国有资产的配置状况，并可以撤出某些经营不善的企业，也可以增资到某些盈利的或产能短缺的企业中去。国家投资基金公司是国有资本具体的投资主体，它们负责对本公司所投资的股份公司资本经营效果的考核。而对国家投资基金公司的运营和本投资基金公司所属国有资本配置效果的考核，则由国有资产监督管理部门负责。这样既有利于产业结构的优化，又有利于国有资本配置效果的增加，更有利于促进对国有资本已经进入的股份制企业、上市公司对自身业绩、设备更新、创新能力和盈利效果的关注。

收入分配制度改革：重点一定要放在初次分配上

收入分配制度改革是当前亟须推行的关键性改革措施之一。需要弄清楚的，首先是把重点放在初次分配方面，还是把重点放在二次分配方面？我的观点是：初次分配的改革更加重要。

收入的初次分配照理说是市场机制起作用的结果，只要确实由市场机制按人们提供的生产要素的贡献大小（所提供的生产要素的数量、质量和作用）进行收入分配，那依然是符合市场规律的。在市场调节下所出现的收入分配差距，再由政府主持下进行的二次分配调节。

然而在中国现阶段，市场机制受到各种因素的影响，包括历史因素的影响、经济生活中的行业垄断继续存在的影响、计划经济体制对初次分配的工资标准和级差的影响、劳动力市场上买方和卖方力量的极不对称的影响等，所以不可能真正形成由市场调节作为基础性调节、所谓均衡条件下的工资率。

比如，农民初次分配收入是在非均衡条件下形成的。这可以从四个角度来解释。第一，农民还没有成为真正的市场主体，因为农民只有土地的承包权、使用权，而没有产权，不能用于抵押、转让。土地流转在很大程度上要受到市场外因素的干预，农民的土地收入受到多方面的限制。农民甚至不可能对未来的收入前景有预先的策划。而利用土地的“寻租”行为，负担恰恰落在农民身上。第二，农民工可以在城镇和企业中工作，但他们却是劳动力市场中最弱势的受雇群体。农民工与城市居民的身份不同，农民工的权利受限制，而雇用农民工的单位或企业相对于农民工而言，是强势的。双方地位的不对称性，大于城市居民中的受雇者和单位之间地位的不对称性。第三，农民种植农产品或饲养家畜家禽并从事销售所得到的收入很少。由于农民们所处的是弱势地位，无法争取到合理价格，常常被压低价格，这就使农民初次分配收入减少。第四，二元劳工市场的存在使求职者受歧视，农民工只能进入低级劳工市场，无法进入高级劳工市场。在这方面，农民受到的歧视比城市居民求职者更为突出。上述这四个角度的分析清楚地表明：农民和农村外出务工人员所处的地位是十分不利的。他们初次分配的收入少，也就不奇怪了。

由此得到的结论是：在现阶段的中国，要进行收入分配制度的改革，重点一定要放在初次分配上，因为这是导致社会收入差距连续扩大而且难以治理收入差距过大问题的重要原因。二次分配制度改革的重点，当前应是城乡社会保障的一体化，即今后不应再存在“初次分配有收入差距，二次分配反而进一步扩大了收入差距”的怪现象。

（本文原载于《北京日报》）

当前中国改革最紧要的问题

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

近几年来，关于改革的共识出现弱化趋势甚至破裂的议论一直受到各方面的关注。相对于前期改革，经济改革所要解决的深层次问题更加复杂，而且，它们多数与政府治理息息相关。目前的关键问题是政府改革严重滞后，政府主导的倾向进一步强化，行政权力与垄断利益相互结合，不仅阻碍了改革步伐的推进和改革利益的公平分享，而且，有的领域还出现了社会溃败的迹象。可以说，中国社会又处在一个新的十字路口，没有什么问题比选择什么样的道路和未来改革的方向更加牵动人心。

最近两个月，财新《中国改革》记者在多个论坛上见到著名经济学家吴敬琏。每一次，他都是人气最高的学者。往往是不待主持人介绍完毕，会场上便掌声骤起。吴先生演讲的风格率直平易，逻辑清晰，总是直指要害。在这几次会议上，财新《中国改革》记者与吴先生有过几次深入交流。他阐述了对中国改革问题的最新思考，呼吁不仅要改革的“顶层设计”，更需要改革的“顶顶层设计”，确认中共十一届三中全会以来的改革路线，重启改革议程。

我们正处在新的十字路口上

与20世纪80年代乃至90年代的情况不同，人们对改革的功过和改革的前途意见纷纭。有人说改革共识破裂了，甚至认为改革已死。但是，从最近几个月来一些论坛传递出来的观点来看，大多数人对改革是有共识的，虽然他们对前一时期改革停滞不前甚至倒退感到失望，大家对经济改革和政治改革还是满怀期待。为什么在改革开放30多年以后还会出现这种情况呢？

我认为，基本的原因是我们还走在改革的半途：一方面市场化改革取得了重大的成就，在20世纪末期，把市场经济的初步框架建立起来。另一方面，在一些领域中，改革的大关还没有过。目前形成的经济体制是半市场、半统制的过渡体制。于是，从这种体制建立之日起，就出现了“既是最好的时代，又是最坏的时代”的“两头冒尖”的状况。

从好的方面说，一个对世界市场开放的市场经济框架的初步建立，解放了久为落后制度所束缚的生产力，促使20世纪90年代以来中国经济实现了持续的高速增长。具体表现为：第一，为过去在计划生育体制下被压制的私人创业开拓了空间。到20世纪末，中国已经涌现了3000多万家民企。它们乃是中国出人意料的发展的推动力量。第二，大量原来没有充分发挥作用的人力、物力资源得到了更有效的利用。这极大地提高了中国经济的整体效率，加快了工业化、城市化的进度，促成了中国经济的高速度增长。第三，对外开放政策的成功执行，在一定时期内因净出口需求弥补了消费、内需不足的缺陷，从需求方面支持了中国经济的高速增长。第四，对外开放的另一个重要作用，是在自主创新活动还没有培育起来的情况下，通过引进国外的先进装备和吸收国外的先进技术，迅速缩小了中国与发达国家之间在过去两百多年间积累起来的巨大技术水平差距，使高速增长得到技术进步的有力支撑。

然而另一方面，目前建立的市场经济体制还是很不完善的，其主要表现是：国家部门仍然在资源配置中起着主导的作用。具体说来，表现在以下方面：第一，虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势，但是，它仍然控制着列宁所说的“制高点”，即“国民经济命脉”。国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于垄断地位。第二，各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力。第三，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员有着很大的自由裁量权，他们通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动实施频繁干预。

这种过渡体制建立后，就出现了两种可能的发展方向：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能，使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济（我把它称为“法治的市场经济”）；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有部门的垄断力量，蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义畸形体制。这就是我在世纪之交提出“中国向何处去”的问题的原因。两种前途摆在我们的面前，一条是政治文明下法治的市场经济的道路，一条是权贵私有化的道路。中国面临严峻的选择。

在改革大步推进的时候，比如说，20世纪90年代初期，在南方谈话前后放开了价格，“官倒”无所施其技。那时候，大家就很高兴。但是，当改革受到阻碍的时候，行政权力就会扩张，腐败就会蔓延，就会出现贫富分化。这种情况，引起了大家的不满。不幸的是，这两种前途的争斗愈演愈烈，正确的一方并不占有优势。而“左”是对“右”的惩罚。贪腐的盛行使力图恢复“全面专政”旧体制的极“左”力量，能够蛊惑对贪腐怀有正当义愤却不明就里的人们，追随自己去反对市场化、法制化、民主化的改革。

这样，就使我们站到了新的历史十字路口上。何去何从，将决定中国的前途和命运。不同的取向，将决定政府领导在中国历史进程中是起正面的还是负面的作用。

当前中国面临的最严重危险是权贵资本主义

在国内，你是最早提出要警惕权贵资本主义危险的经济学家。我们注意到，你早在1999年就提出过权贵资本主义对改革的危害，你曾说：“如此巨大的‘寻租’利益，也会培育起一个人多势众的既得利益集团，他们会力图在我国制度变迁的过程中，利用权力不但进行‘寻租’，而且进行‘设租’活动，以便造成新的寻租可能性。如果政府不能采取坚定而正确的措施制止事态的发展，弄得不好，由寻租到设租，会构成腐败泛滥的恶性循环。那么当这种权贵资本在一个国家居于统治地位时，大量社会财富被少数人鲸吞，广大群众则陷于普遍的贫困之中。这种情况在某些原来的社会主义国家已经发生了，我们绝不能听任它在中国重演。”你的呼吁得到了越来越多人的响应。但是，也不得不说，这一警告对于改革的实际进程影响有限，权贵资本呈现出越来越膨胀的势头。在很多关键领域，利益格局固化了，权力部门利用手中掌握的权力故意设租，特殊既得利益集团不愿意放弃自己的既得利益。在所有的领域，改革都面临着很大的阻力。

各级政府不断强化资源配置的权力和对经济活动的干预，使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大。由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。所谓权贵资本主义（也称官家资本主义），就是毛泽东所说的“官僚资本主义”，即“封建的、买办的国家垄断资本主义”。这样的体制对于权贵资本和特殊既得利益集团来说，是最理想的。

需要注意的是，在这些寻租者中，有相当一部分人在前期改革中曾经支持过改革。但是，当改革走到了半途，他们作为增量改革的获益者，为了维护自己的既得利益，希望维持甚至扩大行政权力广泛干预市场和经济体制的“双轨”状态，以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租，发财致富，而不愿继续前行，去努力建立规范的、平等竞争的市场。于是，就出现了我在20世纪90年代指出的“规范化的改革往往被有些人说成是‘理想化’乃至‘保守思想’，而花样百出的‘寻租’活动，如鲸吞公共财富的‘产权制度改革’，圈地运动式的‘土地批租’，掠夺广大股民的金融魔术等却被这些人以‘改革’的名义歌颂备至，说那是足以富国富民的灵丹妙药，瞬忽间就风行全国”的奇怪现象。随着改革的深入，寻租的社会力量保守性的一面会变得越来越突出。由于他们确实曾经有过改革的经历，并且即使在阻碍或歪曲改革时也继续打着改革的旗号，所以很容易迷惑群众，使群众信假为真。

目前大众普遍对政府对于防止事态恶化和灾变发生的措施不力啧有烦言，有人还将这种状态形容为“下定决心抱着定时炸弹击鼓传花”。种种迹象显示，官民矛盾趋于激化，你甚至也担心这种状态持续下去，可能酝酿着社会动荡。

2004年经济过热发生以后，一些党政领导机关以宏观调控之名，对市场交易和企业经营进行微观干预，行政审批权力大大强化，改革的步子明显放缓，甚至在有些方面出现倒退。另外，正如我刚才说到的，因为不能用法治体系来保证经济活动的正常进行，一些从事商业活动的人们为了保护自己的利益，除了漂洋过海，取得外国身份，另外一种办法就是结交官府，求得荫庇。

近年来，买官卖官越来越盛行，主要原因就是因为公权不彰，官员的个人意志能够决定企业的成败祸福。造成这种局面的原因，是权力不肯退出市场，反而强化对市场自由交换的压制和控制。寻租活动的膨胀到了无以复加的地步。巨额的租金总量，自然会对我国社会中贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。人民大众的不满也由此而来。

特别需要警惕的是，旧路线、旧体制的“老禁卫军们”利用群众的不满，并在某些传媒的配合下，把群众引导到反改革的方向上去。如果这样，就会是一个很严峻的问题。

诺斯曾经分析过由于路径被锁定带来的危险，他指出，一旦路径被锁定，除非经过大的社会震荡，就很难退出了。我们目前的情况就有这样的危险。

你在一篇文章中提出“防止中国上演诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说的社会溃散的‘亚洲戏剧’”。在权力寻租和腐败的侵蚀下，这些国家流乱四起，社会溃败。缪尔达尔在他1968年的著作《亚洲的戏剧》中，将某些深陷社会溃散状态的南亚国家称为“执行力极弱”的“软政权”（Soft States）。一些人援引缪尔达尔的分析，认为只有强政府才能遏制腐败和权力寻租。

缪尔达尔的《亚洲的戏剧》对南亚国家的深入研究表明，这些国家腐败盛行的根本原因并不是因为政府权力过小，而是因为过度干预经济和没有受到监督，使少数人能够利用公共权力牟取私利。以缪尔达尔讲到的印度为例，当时的印度实行尼赫鲁社会主义的计划经济，政府对生产资料价格实行行政管制，对企业的生产活动实行严格的许可制度。这样的制度安排使腐败寻租活动普遍蔓延。这种情况使安妮·克鲁格在她的经典论文《寻租社会的政治经济学》中，计算了印度租金总额对国民生产总值的比例，作为腐败国家的典型事例。正因为这样，印度在1990年实行市场化改革以后，社会情况才有了明显的好转。

东南亚其他国家的发展历程也说明了这一点。一段时间中深陷社会溃散的国家，大都经历过军事独裁。在这期间，权贵资本盛行，特殊既得利益集团得不到有效遏制，社会不平等加剧，公权不彰，从而形成了社会溃散的局面。而社会溃散进一步加剧了寻租和腐败，一旦形成了这种局面，政府的合法性就濒于丧失，连军政府也成为“软政权”。

中国的发展历程也向我们表明，想用政府的强力管控来遏制腐败是一个不可能成功，却十分危险的处方。因为政府权力的扩张必然造成寻租基础的扩大，而寻租基础的扩大又不可避免地造成腐败的蔓延。于是，就会陷入一种政府扩权和腐败蔓延的恶性循环，把社会推向溃败的深渊。

从所有这些国家的教训看，不能抽象地谈论强政府的优势和弱政府的劣势，而是要弄清政府权力的边界。在与市场的关系上，政府不能取代市场，不能利用公权揽买卖。我们需要的是一个有限的和有效的政府。面对目前的现实，很多人要求政府有更多的作为，这是有理由的。但是，需要弄清楚强化政府作用的方向是什么：是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场；还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场？正如许多后发展国家现代化历史所表明的那样，必须坚定地推进经济和政治体制改革，回归市场化、法治化和民主化的正途，只有这样才能走出恶性循环。

打破体制性障碍，实现经济增长方式的转变

和计划经济向市场经济的转轨联系在一起的，是粗放经济发展方式到集约经济发展方式的转变。转变经济增长方式的目标早在“九五”计划期间就提出来了，但是，进展很不理想，原因究竟是什么？

经济增长方式转变不理想的基本原因，是因为阻碍经济增长方式转变的体制性障碍还没有消除，支持创新和创业的机制还没有建立起来。在2005年制定“十一五”规划的时候，人们就很清楚，在制约发展方式转变的体制障碍中，有四个最为突出。

一是政府保持着对土地、信贷等重要经济资源的配置权力。中共十四大在确定中国改革的目标是社会主义市场经济的时候，就给市场经济下了一个明确的定义，就是在这种经济中，市场在资源配置中起基础性作用。但是这一点我们并没有完全做好。特别是21世纪初期以来，城市化加速了，各级政府手中就掌握了一个新的重要的资源配置权力，就是土地。因为按照中国现有法律，城市土地是国有的，而农村土地又属于集体，于是，各级政府就可以用很低的价格从农村把土地拿过来。

二是以GDP的增长速度作为政绩好坏的标准，不光是组织部门用这个政绩标准来考核干部，它几乎成了全社会的共识。解决这个问题，确实比较困难。因为如果不是由公民遴选和考核领导人员，而是由上而下地选拔和考核，就必须把考核指标弄得很简单，GDP就是一个最便捷易行的指标。显然这就牵扯到其他方面的改革，不只是经济改革能解决的问题。

因为以上两条，于是许多政府官员就会运用自己手里掌握的配置资源的权力，投入大量资源去营造“政绩工程”、“形象工程”，以便提升自己的政绩。

三是现在的财税体制，迫使各级政府都要把GDP搞上去，特别是要把物质生产部门的增长速度搞上去，否则日子很难过。从收入方面来说，生产型的增值税占税收的一半，它直接跟物质生产部门有关。从支出方面来说，存在一个很大问题，就是地方政府的收入和支出不对应，或者叫财力和事权不对应。多数经济学家认为，中国目前的主要问题是支出责任过分下移，支出责任在中国叫“事权”，在财政学上叫“支出责任”，主要的支出责任一个是义务教育，一个是社会保障，大头在县以下。收入和支出的机制使得各级政府一定要想办法把GDP搞上去，不然日子就过不下去。

四是一些生产要素的行政定价扭曲了价格信号，造成资源误配。直到现在，中国仍然保留了一些生产资料，如电力实行计划价格制度。这些产品按照计划经济下的习惯，采取低价政策，鼓励了浪费资源、破坏环境的生产方式。

政府应当做什么，不做什么？

政府与市场的关系，一直就是中国改革面临的核心问题。在当前政府大力推动经济发展方式转型的条件下，政府究竟应当做什么，不做什么？

各级政府必须下决心改变管了许多不应该管或者管不好的事情，许多应当管的事情又没有管或者没有管好的情况，进行自我革命。要做到有所为、有所不为。

那么，政府不应做什么？第一，不要直接去组织融资和操办项目。我们注意到，一个地区、一个县级市的领导班子就决定管辖区域内要发展哪些产业，要有多少个项目，可以决定由财政给投资补贴，一把手、二把手类似于一个地方大公司的董事长、总经理。它造成一个后果，就是产业同构化、同质化，因为技术创新的主体，是企业，企业一定会研究产业现状、世界趋势、市场状况、竞争情况，来决定投在什么地方。其实，官员并不具有获取这方面信息的能力和取得经济效益的激励。通常的办法就是按照上级的文件，比如，中央提了七个方面的战略性新兴产业，于是，到处都是太阳能、LED等等。我一再提出，政府不要指定技术路线，每一种产业里面都有不同的技术路线，比如，现在很热的新能源汽车，就有好多种技术路线。往往是领导听专家说了有什么，或者是自己觉得是什么，指定一种技术路线，大量的项目就上去了。以这种方式上马的项目极可能失败。

第二，不要违法设立行政许可和市场准入，对于市场经济来说，当然应该实行的原则就叫作“非禁即入”，除非有法令明令禁止的，每一个公民都可以自由进入，但是，我们现在好像要经过批准才能进入。《行政许可法》已经规定了，只有少数机构才能设立行政许可，但是，现在行政许可比《行政许可法》建立以前不是少了，而是多了，变相的各种名称，不叫审批制了，叫核准制，其实本质没有变。不要对个别企业实行政策倾斜，破坏公正竞争的环境，不要干预司法，实行地方保护。

第三，避免直接补贴供方。有时候补贴是需要的。什么情况下需要补贴？就是对那些有外部效益、本身收益不大的项目，在这种情况下，政府是可以补贴的，但是，最好不要直接补贴供方，也就是生产方。这个问题又跟另外一个问题联系起来了，有一句流行的话叫“肥水不落外人田”，我争取了中央的补贴，或者我自己给一些补贴，直接就补给自己的企业，这使得我们有一些补贴政策的效果并不好。

你举出的这些政府“不该做的事情”，在现实中反而被各级政府官员视作行之有效的推动经济发展的“法宝”，政府官员手中掌握着非常大的资源配置权力。海内外有不少人，试图将这种追求高增长的办法模式化。他们认为，中国能够创造如此优异成绩的原因，就是所谓经济社会政治体制具有一个强势的政府和一个具有强大控制力的国有经济，这样一种体制的最大优势是能够依靠强势政府和具有强大控制力的国有经济“集中力量办大事”，比如，北京奥运、高铁建设。

从历史来看，中国改革开放以前的前30年，中国政府也一直是一个强势政府，甚至比现在还要强势，国有经济的控制力也比现在要强势许多倍。可是，结果又怎么样呢？真是能够集中力量办大事，可是大事也有好事和对事，也有可能是坏事和错事。

从现实来看，用强势政府能够“集中力量办大事”解释中国经济最近30年的迅速崛起，并由此上升到这种强势对于中国最终成为一流发达国家至关重要的层面，不仅无法令人信服，而且对尽快形成市场、社会、政府的多元治理结构是有严重危害的。

从现在的情况看，靠政府的强大资源动员能力和对市场乃至生产成本的行政管制，固然提高了中国经济的增长速度，但这种不是依靠效率提高，而是依靠大量投入资源支持的人为高速增长不可持续。从2011年的情况看，巨额投资和海量贷款造成的经济和社会后果正在表现出来，比如，房地产价格泡沫、通货膨胀压力、征地纠纷等，已经使各级政府难以承受。

加快推进政治体制改革

我们注意到，要求改革的呼声日渐高涨。而且，大家对于改革的目标，已经形成了共识，那就是建立法治的市场经济，为此必须限制权力对经济活动的干预。这不仅仅是经济改革，而且是政治改革才能解决的问题。

的确正如邓小平所说，只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不好。有些人认为，中国改革的特点和优点，就是先搞经济改革，后搞政治改革。这并不符合历史事实。实际上两者是同时发动的。只不过前者的推进相对比较容易，而后者却因涉及官员们自身的权力和利益，因而步履维艰罢了。对于经济改革来说，它的真正启动是1980年9月发出的“中发（1980）75号”文件，允许农民搞土地承包制。而在1980年8月18日，邓小平关于党和国家领导制度改革的讲话（“8·18讲话”）就明确提出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。”1986年，邓小平20多次提出要进行政治改革。他指出，不搞政治改革，经济改革也难于贯彻。不过，这两次改革都没有能够推行下去。邓小平逝世以后，新一代领导人在邓小平的追悼会上再次提出政治改革的问题。1997年的中共十五大提出了建设社会主义法治国家的口号，2002年中共十六大又重申了这样的主张，还提出建设民主政治和提升政治文明的问题。

然而，必须清醒地认识到，我们的政治体制改革并没有取得实质性的进展，即使当年做出过正式决议的党政分开措施也没有得到贯彻。作为建设现代中国的一系列普适性的政治要素：法治、民主以及财产权等基本权利保障的制度层面和法律层面的进展更是十分缓慢。例如，物权法、反垄断法等市场经济的基本法律，都用了13年的时间才得以出台。对于现代市场经济，即“非人格化交换”占主要地位的现代市场经济来说，没有合乎公认正义的法律和独立公正的司法，由于合同的执行得不到保障，几乎是寸步难行的。

中国是一个有长期专制主义传统的国家，又经历过长期列宁—斯大林式政治经济制度的实践，实现这种转型的任务尤为繁重和艰巨。虽然中国经济体制的市场化已经取得了长足的进展，但是，市场经济是一套配置稀缺经济资源的机制，然而仅仅靠它本身并不足以自动运行，需要其他方面制度安排的配合和支撑。否则，市场自由交换秩序就得不到保证，就会出现混乱，权力的介入还会造成“丛林法则”支配市场，使整个经济变成一个寻租场。政治改革的任务，不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预，使市场机制有可能发挥基础性作用；更艰巨的任务，在于建设一个能够为市场机制提供支持的法治环境。没有这样的制度平台，就难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、官民关系紧张的状态，难以使经济和社会生活进入和谐稳定的正轨。除了有一个GDP大国的形象外，还会有一个什么样的形象呢？

不仅要进行改革的顶层设计，还要进行它的“顶顶层设计”

在中共中央关于“十二五”规划的建议中，提出“改革顶层设计”的概念。这个提法引起了各界的热议。你怎么看这个新提法？

中共中央的建议提出“要更加重视改革顶层设计和总体规划”，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革”。这些可以理解为体现党政领导的某些意图。引起热议，自然也就在情理之中了。

据我所知，“顶层设计”是信息系统规划设计中经常使用的一个重要概念。它意味着在规划设计一个信息系统的时候，首先要确定这个子系统的主体结构，然后才能进行它的各个子系统的设计，否则，各个子系统之间就很难沟通、兼容和联动。

目前，报刊上流行着一种并不十分确切的说法，认为中国30多年来的改革一直没有一个清晰的目标和总体规划，至今还在“摸着石头过河”。其实，陈云和邓小平先后提出“摸着石头过河”，是在改革初期既没有传统的理论可作依据，也没有现成经验可资借鉴的情况下一种没有办法的办法，或者叫作“次优选择”。后来，情况发生了很大的变化。我在2011年7月国际经济学会（IEA）世界大会所做的讲演中，详细介绍了中国经济改革的目标确定和总体方案形成的过程。早在20世纪80年代中后期，国家体改委就已在许多学者的参与下，制定了在中国建立社会主义商品经济（即市场经济）的框架性总体设计方案。1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，更是一套受到中外有识之士好评的经济体制改革方案设计。1997年的中共十五大，又对所有制结构的调整和完善做出了总体规划。这些规划设计的执行，带来了20世纪90年代中国经济的快速发展和繁荣。可惜的是，近年来经济改革总体规划的执行放慢，导致了一系列问题的发生。至于政治体制改革，在20世纪后期以来也做了许多有益的探索，目标和路径都日益明确，问题只在于如何坚定、有序执行。

现在，中共中央提出要“更加重视顶层设计和总体规划”，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革”，这可能意味着在经济体制和政治体制上要进行系统改革的某种意向。这当然是很值得欢迎的。

你在参加顶层设计讨论时，特别强调了要做经济改革和政治改革的“顶顶层设计”。这是出于什么样的考虑呢？

在中共中央提出“十二五”建议以后，学界讨论得比较多的是财政、金融、社会保障乃至住房改革等方面经济体制改革的顶层设计。这种讨论当然是必要的，甚至是重要的。但是，在我看来，更加重要的是在这些部门顶层之上的“顶顶层设计”。也就是说，关于中国到底要建立一个什么样的社会的设计。

正如我在前面说过的，1978年12月的中共十一届三中全会前后出现思想解放运动以来，在官、产、学三界有识之士的共同努力下，中国经济改革和政治改革的这种“顶顶层设计”日益清晰。据我理解，这就是通过市场化、法治化、民主化的改革，建设富裕、文明、民主、和谐的中国。

不过近年来，社会上又出现了一些与之不相一致，甚至针锋相对的“顶顶层设计”。例如，有的人坚持主张“高举无产阶级专政下继续革命的伟大旗帜”，以阶级斗争为纲，建立“对党内外资产阶级全面专政”的经济和政治体制。也有人主张确立以强势政府对国民经济和整个社会加以驾驭和控制为主要特点的“中国模式”。对于这些主张，不应压制，而应当通过自由而切实的讨论，弄清思想，尽量达成共识。所以，我认为关键是需要“顶顶层”的设计。是要一个能够实现社会公正和共同富裕的法治的市场经济，还是要一个由强势政府控制国民经济和整个社会的国家资本主义，乃至权贵资本主义？这是我们面临的关键性问题。

我在前面说过，改革的焦点是政府在市场经济中的地位和作用。因此，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。这个改革确实最难。原因就是因为政府自身的改革将会触动政府和官员的权力和利益。换句话说，就要有勇气和决心，“革”自己的“命”。改革要取得突破，需要经济体制改革和政治体制改革配合起来推进。只有这样，才能从行政命令支配的经济、政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治市场经济。这样，要实现这一改革，不仅仅需要在具体操作层面上的设计，还需要领导人具有长远目光，更需要很高的政治智慧和政治决断，打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰，推进从威权发展模式向民主发展模式的转型。

我们这一代人总有挥之不去的忧患意识，这与自己的经历中家国多难有密切的关系。民族振兴是我们这一代人刻骨铭心的梦想。我曾经说过，我们个人的命运是同改革开放的命运联系在一起的。我们对民族前途自然就应当有一份责任和担当。虽然未来还有很大的不确定性，但是有了这样的现实目标，我们就能沿着这一改革的道路坚定不移地前行。

（本文原载于 《中国改革》杂志）

制度是一根链条，
改革可以从任何一个环节着手

张明澍（中国社会科学院政治学研究所政治制度室主任）

在由中国社会科学院政治学研究所、深圳大学联合主办的“中国风”论坛上，中国社会科学院政治学研究所政治制度室主任张明澍，与在座学者分享了自己的研究成果。会后，晶报记者对他进行了专访，听他畅谈新书《中国人想要什么样民主》及关于民主的思考。

中国人希望通过政治扬善，而西方人是想通过政治来抑恶

您在1988年的时候，承担了中国社会科学院“中国公民政治素质调查与研究”课题，在全国13个城市进行了调查。2011年您再次承担了这个课题，只选取了国内4个典型城市（北京、深圳、湖北省孝感市、吉林省榆树市）进行调查。如今，汇集此次调研结果的《中国人想要什么样民主》一书已经出版，请问这次调研是承接1988年的课题吗？国内4个典型城市中为什么选取了深圳？

此次调研的确有延续上一次调研的考虑，不过关注的热点有所转移。1988年的时候，中国正在搞政治体制改革，当时中国社会科学院有一批“国情调查”项目，我申请到其中一个。当时的侧重点跟那个时候讲的政治体制改革实际联系比较紧密，不过还是涉及中国人的伦理主义政治文化这个问题了，即以中国人对政治的理解这个角度切入。在当时，这项调研得出的一个比较有影响的观点是：中国人希望通过政治“扬善”，而西方人是想通过政治来“抑恶”，这两种观念导致了两种不同的政府角色期望。比如西方政治文化希望政府做“看门狗”、“守夜人”，希望政府少干预个人和社会的发展。但中国不一样，中国人什么事情都希望政府来领导，而政府也一直习惯于领导和关心很多个人或者市场可以解决的问题。最典型的例子是“文革”时代，梳大背头、穿小裤脚，都不允许。我觉得这种现象的根源在于：中国人想通过政治实现一种“善”，想把事情安排得更好。此次选取的北京是从特大型城市里面抽出的，而深圳则是从省会和沿海开放城市中抽样出来的。当然，调查活动并不限于城市之中，调查人员要下到区、街道、县、镇这些层级。

这本书，或是说这次调研，试图描绘中国“政治人”的整体形象，调查了1750人。并对抽样对象做了一些分类，比如，受过大学教育的或者没有受过大学教育的，担任公务员的和失业的，在北京的或在榆树的，“90后”和“60后”等，调查他们在政治观念、政治参与意识和政治知识三个方面的特征。而“中国人”又是一个有着全称数量意味的词，您觉得此次调研成果可以表现这些繁复而多元的诉求吗？

从统计学的意义上来讲，我们不可能把“中国人”全部包含在内，当然，也没这个必要，我们只需要从中抽样一个部分就能代表整体了。当然，调查的准确度和样本大小是有联系的，我请教过搞抽样的专家，即使反映像中国这么大国家的情况，样本在1200以上就可以了。比如，政治学上最有影响的一个调查，就是美国学者阿尔蒙德当年做五国政治文化调查，除了墨西哥是1007人以外，美国、英国、意大利、当时的联邦德国，样本规模都是900多人。中国的台湾在做选举的抽样调查时，样本数也大多在1000人以内。当然样本大一些，准确度会更高，不过随着样本数的增加，边际效应是递减的，样本太大没有必要，甚至会造成浪费。我们这次调研的结果，同我们的日常感觉相当吻合，说明调查的准确度还是很高的。

一些很简单的政治常识，并没有讲给学生和社会大众听

在做完一系列的调查、分析后，您归纳出一个发现，即“中国人想要的是德治优先于法治的民主”，认为中国人习惯用爱民、为民的道德标准去要求领导人，而把法治、制度放在其次的位置。可您是否考虑到，这也许是一般民众长期生活于全能政府的语境中，平时缺少民主事务上的实践所造成的？

我认为这只是一方面，另一方面我想还是由一种根深蒂固的文化造成的。中国社会科学出版社出了一本《简明中国历史读本》，如果你读一下，就能发现中国人崇尚德治有太长的历史，可以说从尧舜禅让时就有了。比如那时候讲禅让，尧把位置让给舜，舜避让尧的儿子“居于南河之南”，天下人不归顺尧的儿子而归顺舜，舜于是登上天子位。

再一个原因，就是我们的教育和这方面的宣传存在问题。一些很简单的政治常识，我们的学校教育和宣传并没有讲给学生和社会大众听。这一点，你可以看看20世纪初商务印书馆出版的公民教育课本，就可以看出差距来。

政治文化是政治体制改革需要适应的固有环境和土壤。您将中国的政治文化概括为一种伦理主义的政治文化，与之相对，西方是一种科学主义的政治文化。根据这种说法，好像中国在政治文化方面，自“五四”时期至今未有实质性的变化。这难免令人有些沮丧，不是吗？

一种文化的特色，是在成百上千年的历史过程中形成的。文化因素的变化，也会经历很长的时间，不是以10年为单位来计算的。当然，这跟我们常常说的导向也有很大关系。我个人认为，在社会环境改变和有意识引导的条件下，文化的某些因素是可以变化的。比如说我国台湾省的政治文化，应该说就是有变化的。其实，中国的政治文化，从1949年以来到现在也是有变化的。这些我在《中国人想要什么样民主》这本书中都谈到了。

首先要调整利益关系，这需要决策层的决心和魄力

您曾谈到伦理主义的政治文化，习惯对现实采取回避的态度，只要是面子上不好看的事，不是无视就是矫饰。比如上海检出H7N9禽流感病例，却将送检时间推迟了12天。还有北京的PM2.5指数，直到2012年才向外界公布。这些现象也是伦理主义政治文化的体现吗？难道这些现象被冠以“文化”之名就可以被容忍吗？

这些当然不能完全用伦理主义政治文化来解释，但伦理主义政治文化的确是造成这种现象的原因之一。伦理主义政治文化的一个显著特点就是在决策时，情感跟理性相比有时候会占上风。一些问题，明明摆在那里，却采取回避的态度。我在书中举了一些例子来说明这个特点。用一句大家熟悉的话说，就是实事求是的问题。改革开放30多年来，我们贯彻这个原则才取得了举世瞩目的成就。但是我感觉，在政治生活中，在一些方面我们还没有做到实事求是。妨碍在政治领域中贯彻实事求是的因素之一，就是伦理主义的政治文化。

梁启超在《什么是文化》一文里借用佛学术语，将文化的活力比作“种子”，把文化的固有成就比作“果实”。他说“文化种是活的，文化果是呆的”。这对我们的文化是一个很好的启示，无论我们过去造成了一种什么形态的政治文化，它都已经成为我们的“共业”。正因为它并不圆满，我们才需要通过模仿和学习，修正自己的文化。政治文化上的改变跟政治制度上的改变一样，关键是有没有这个意愿。

也有学者说过文化深层次的因素是很难改变的，我们有时也的确很难区分什么是深层的什么是表层的，但事实上，一些表层的因素是可以改变的，这是显而易见的。其实，整个儒家文化圈子里，目前在经济上政治上走西方道路的国家和地区，其传统文化都在不同程度上有所改变。这里有两个关键因素：一个是客观现实，一个是引导。我们现在的教育存在问题，长期不把一些最基本的政治常识讲清楚，其后果会是很严重的。这有点像PM2.5的问题。长期积累，潜移默化，一旦发现，才知道后果严重而又难以在短期内解决。

有的民众可能都不知道选举是怎么回事，并非他们主观上不想知道，不想改变，只要让他们了解了自身的权利，知道了这些权利可以促进自己的幸福，他们肯定愿意去了解，去改变。

一般民众并不需要知道很多关于选举的理论，他只要知道选举跟自己的实际利益有关系就行，并且，他从现实中能确确实实感觉到选举是跟自己的切身利益有关系的，这就足够让他去关心和认真地参加选举了。说到改变，改革开放30多年来，形成了一些既得利益的群体。这是大家都看得见的现实，不需要回避。在现行体制下，普通群众或知识精英，都没有力量去冲破这些既得利益。所以说，还是要靠决策层的决心。

对，您在书里提出两条治理腐败的办法，一为高薪养廉，一为严刑峻法，这当然还是原则性的提法。具体到如何杜绝权力对市场的过多干预，如何逐步缩小权力空间，如何克服利益集团给改革造成的强大阻力，您有怎样的思考？

高薪养廉和严刑峻法这两招治腐败，在很多国家是奏效的。可是在我们国家没有这么简单。原因就是我们是一个从计划经济向市场经济转轨的体制，加上现在又形成了这么多盘根错节的利益群体。所以最重要的还是一个制度问题，不是高薪养廉和严刑峻法这么简单。我认为，首先要解决的是政治问题，要调整利益关系。要做到这一点，还是需要决策层的决心和魄力。

不要大张旗鼓，而要和风细雨地改革，改革不需要什么突破口

清华大学的孙立平教授在《确立社会转型新思维》一文中，认为“作为一个动员社会变革的理念来说，改革已经走到了它的尽头。这不仅是源于改革遇到的客观阻力，也是源于改革本身潜力的有限性以及这种理念在现实中的困境”。孙教授建议政府转换一套话语——从提倡改革转为呼吁建设公平正义的社会。您如何看待这种说法？

他的话是有道理的。在我看来，决策层不需要大张旗鼓地宣布哪一天要开始政治体制改革，甚至也不需要去计较顶层设计或者摸石头过河，或者找一个突破口。实际上，整个制度是一个链条，一环扣一环的。只要下了决心解决问题，你从任何一环开始，比如从反腐败，从治理“三公”消费，从实行官员财产公开，从任何一个环节，只要认真做下去，做到底，都会牵动整根链条。我觉得，决策层可以从解决一个一个具体的问题开始做，积20年、30年的时间，自然就会看到一个新的体制。但是，这种和风细雨的态度有两个问题需要警惕：一是不能一触及既得利益的阻力就止步、一触及体制就回头，解决问题需要一种科学的精神，要将每一件事进行到底；二是要有新的思想境界，要解放思想。比如腐败问题，要想一想为什么我们反了这么多年都没有解决问题的原因。

吴敬琏说中国正在面临改革和革命的赛跑，不少专家学者都在不同场合表示过相同的意思，说明知识界已经有了一种危机感。您建议“和风细雨”地解决问题，这当然是一种很务实的态度，然而在这种危机感当中，是不是有一些“树欲静而风不止”的意思呢？

现在知识界确实有些人是有危机感的，我自己也有这种危机感。我在书中主张不要大张旗鼓，而要和风细雨地改革，就是觉得政府要有改革的决心和诚意，其实也就是要有调整利益的决心和诚意，有了这些，你从整根链条的随便哪个环节着手做起来都可以，根本不需要什么突破口，因为哪个环节都可以突破。

中国照搬其他国家的民主是不可能的，在现实中也并不存在

“中国梦”是一种意蕴丰富的表达，在现实中，如何避免有些人将其过度虚化，或者异化为“少数人的梦”呢？

我猜测你的意思是说，改革开放要使广大人民群众受益，而不是让少数人受益。我觉得这跟前面说的是一回事。我们都希望决策层拿出决心来，打破既得利益的束缚，坚决地同时又是和风细雨地推进改革，逐步解决摆在大家眼前的问题。这样是对这个社会每个成员都有利的选择。

最后，还是回到您的这本新书上，这本书的书名叫“中国人想要什么样民主”，我想知道对于您个人来说，想要什么样的民主？或者说，您思考中的中国人的民主是什么样的？

民主有一些基本的东西，比如在某些情况下可以直接表达自己对公共政策的意见，可以通过一些正常的政治参与渠道比较有效地维护自己的利益。我认为无论经历怎样的途径，中国一定会发展出具有这些一般性特征的民主。另一方面，中国的民主，不可避免地会带有中国自己的特点，特别是文化上的特点。

我不担心中国会照搬别的国家的民主。事实上这种照搬是不可能的，在现实中也并不存在。就是在儒家文化这个圈子里，比如日本、韩国、新加坡，还有中国的台湾，它们都带有各自的特点，没有一个是照搬别人的。我们现在去台湾，都会感觉这是一个保留了中国传统和中国特色的社会，从来不会觉得这是一个像美国那样的社会。所以我觉得，一方面，今后中国民主的发展会更多地吸收人类政治文明的有益成果；另一方面，中国的民主还是会保留中国的特点，比如伦理主义的色彩会比西方社会更浓重，政治生活中的道德会受到更多重视。

（本文原载于《晶报》）

危机、改革与中国的长期增长

张军（复旦大学经济学教授、复旦中国经济研究中心主任）

进入2013年，一些国际投行及评级机构纷纷唱空中国，3月中旬，摩根大通发布报告建议减持中国股票，之后，高盛、瑞银等多家投行也发表看空A股的言论，4月，国际评级机构惠誉和穆迪也相继下调了中国主权信用评级。这些对中国经济的悲观预判的主要依据是中国经济增长放缓、地方债风险、银行坏账增加、房地产泡沫和产能过剩等问题。

4月10日，复旦大学经济学院教授张军在家中接受了《东方早报·上海经济评论》记者3个小时的采访。在这次漫长的访谈中，他解释了他对中国经济增长潜力判断的依据，对当下讨论很多的地方债、房地产泡沫、产能过剩问题提出了看法，并且对于中国未来改革的着力点也给出了系统的见解。

经济增长的潜力和长期因素

推算经济增长的潜力

你的中国经济增长率的推算方法是怎样的？

按照经济学家应该有的推算方法，首先要从convergence（收敛）出发。一个落后的经济能够增长多快，不是取决于现在的人均收入有多高，而是取决于它与前沿国家的差距，不是level（水平），而是distance（距离）决定未来的潜在增长率。这是经济学告诉我的。然后，经济学家在对一个经济未来增长前景做出估计时应该往后看。

所谓往后看，我的意思是说，要拿历史说事。历史经验很重要。比如，根据美元2005年的购买力平价PPP测算，中国的人均GDP约为美国的1/4。然后我们应该回放一下第二次世界大战后的经济发展史，看看那些人均收入与美国相差1/4的经济体都曾经能保持多快的收敛速度。

为了找到这个答案，有经济学家做了这样的工作。例如，阿文德·萨勃拉曼尼亚（彼得森国际经济研究所和全球发展中心的资深研究员）以人均GDP相当于美国的1/4或者30%为准则，从一个跨国的数据库中发现有25个经济体符合这一标准。其中有8个经济体（日本、韩国、葡萄牙、西班牙、希腊和德国、中国香港、中国台湾地区）在20年的跨度里实现了人均GDP快于5.5%的增长水平。如果把人口增长率加上的话，GDP的增长率大约就在7%左右。这就说明，在那些与美国的人均收入差距基本上与中美现在的收入差距大体相当的经济体中，多数经济体保持7%左右的增长率并不是新鲜事。

实际上，中美之间的收入差距与日本20世纪50年代末、“亚洲四小龙”20世纪60年代末的情况大体相当，而它们后来都有20多年超过7%的增长。中国经济至今增长了30年，人均收入与美国的差距才达到日本和“亚洲四小龙”20世纪五六十年代末的相对水平。这样推算，中国经济追赶发达经济体的高增长潜力还应该可以持续20年左右。我认为，中国经济的奇迹其实不在于可以实现8%、9%的增长，是在于它持续的时间极有可能是40～50年，这是历史上从来没有过的超长增长纪录。

日本经济增长因为偶然外部危机而突然出现下降，中国要如何维持发展增长的潜力？

按照收敛假说，任何一个高增长的经济都终究要进入低速增长。日本在1973年从9%的增长率掉下来，增长率下降了一半还多。很多人都把现在的中国和20世纪70年代的日本做比较。我觉得这两者是不可比的。

第一，刚才我说了，从与美国人均收入的差距来看，中国的状况现在才达到日本20世纪50年代末的状况，所以，两者的增长潜力很不同；第二，日本在1973年结束高增长的时候，人均GDP已经达到美国的60%以上。假设没有1973年的外部石油危机和美国对日本的汇率干预，日本的增长也一定会在那个时候开始放慢下来，但不是比较陡地下来。

根据日本经济学家的研究，20世纪60年代开始日本就出现了人口老化的趋势，农村劳动力向城市的转移就逐步放缓了。所以说，劳动成本在1973年之前就开始上升，日本经济的减速也就开始了，石油危机打击了它，加快了它减速的步伐而已。如果没有石油危机和汇率危机，它整个趋势往后平移个5年，还是会下来。

但中国不一样，中国人均GDP只有美国的20%，按照官方汇率计算只有美国的10%，增长潜力足够大。2008年全球危机发生以后，沿海的增长率下降了很多，但内地的增长变化不大。即使沿海停下来不增长，内地可能也还需要20年才能使劳动生产率达到沿海的水平。而这20年，内地消除与沿海的劳动生产率差距的20年，也足以维持中国经济较快地增长，更何况沿海本身也在转型中继续保持适度的增长。

美国《外交杂志》上有一篇文章，讲到全球真正实现收敛的国家很少。

我没有注意到这篇文章，但我不同意它的说法。这要看它使用了什么样的数据。事实可能正好相反。美国的一位经济学家最近在英国《金融时报》上发表了一篇文章（指阿文德·萨勃拉曼尼亚的《这是全球增长的黄金时期》一文），里面写到，20世纪80年代以来，全球经济体收敛的速度其实加快了。从第二次世界大战后到20世纪60年代，全球只有20个经济体平均GDP的增长速度是发达国家的1.5倍，但是20世纪80年代以来，约有80个经济体的人均GDP的增长速度是发达国家的3.5倍。这说明，低收入国家收敛于高收入国家的速度在加快。

这个现象的原因值得好好研究。包括中国在内的很多国家，在宏观经济上保持比较稳定和谨慎的政策至关重要。其实，每一次外部危机里面我们都在不断地吸取教训，使经济政策更加有效，因为宏观稳定最重要，它确保着增长的环境。

但非洲一些国家却在原地踏步，没有发展。

全球将近200个经济体，就算80个也是很小一部分，还有很多国家的情况比较糟糕。但上面我提到的这篇文章里也谈到，撒哈拉一带的国家，甚至是在拉美，也有不少的经济体在过去的二三十年里，增长速度也上来了。按照这样的趋势，50年以后，目前最穷的那些国家的平均收入水平可能达到智利今天的水平。这是一个令人鼓舞的现象。

经济增长的长期因素

你不同意韦森所讲的经济增长的长周期问题？

不光我本人，我想今天的经济学家不怎么会接受长周期的假说。长周期只是一个陈旧的假说，相信它真的存在的人其实并不多。如果真存在的话，那么经济学家就可以准确预测周期了，经济世界就变简单了。所以我觉得这个概念没有太大的用处。

2008年全球金融危机爆发之后，欧美经济出现了问题，大家说现在进入衰退的长周期了，美国、欧洲短期内不可能恢复，即使恢复了，也是新常态，但由此断定世界进入了衰退的长周期，有什么意义呢？

所以我改一个字，从长周期中拿掉一个字，变成“长期”。经济学家历来认为经济的变化中存在着长期的因素。同样，看中国经济的未来增长前景，我们也要看长期因素的变化。人口转变或者人口出生率的持续下降就是个长期因素，教育或人力资本的水平不断积累也是。劳动力在城乡和行业之间的流动也是一个长期的因素。这些长期因素的变化会逐步改变两个重要的经济增长要素：一个是劳动力的供给速度将慢下来，另一个是储蓄率将降下来。一个国家不可能长期保持高储蓄。20年后，我们的储蓄率很可能下降10%，因为人口在老龄化，随着人均GDP上升，储蓄的倾向会下来。

还有，劳动力从农村向城市的转移速度从长期来讲会越来越慢，很多地方已经没有年轻劳动力可转移了。20年前，劳动力首次向沿海转移的时候，大家可能谁都没想到中国有一天在沿海地区会出现劳动力的短缺。

这些长期因素的变化自然会推动工资水平的上涨。这个现象在5年前就已经出现了。短期来看，工资上涨对经济增长会是一个负面的影响，我们现在的经济减速与这个有关系。所以，这几年的增长减速不是什么长周期可以解释的。长期看来，工资上涨反映的是人力资本水平的提高，劳动力受教育的程度和技能在提高，它应该有助于产业结构的升级转型，因为当工资水平越来越高时，企业是要用资本替代劳动的，这样的话，那些劳动密集的制造业部门就会不断去提高它们的资本密集程度，只有这样，产业结构才能逐步升级起来。

增长潜力和资本边际收益率也有关系。现在有些讨论讲到投资回报率下降。

在经济增长比较快的阶段，投资回报率看上去有下降的趋势。当然以西方主流经济学家的观点来看，这种增长模式是不可持续的。

当年克鲁格曼批评“亚洲四小龙”的发展模式时就断言，因为投资增长太快了，边际回报率会下降。但对我们生活在发展中国家的经济学家而言，我们知道实际情况可能没那么简单。超常增长的经济大都有这个资本深化的特点，因为为了经济的快速增长，政府要阶段性地进行基建投资，而基建投资的回报率往往都不高。特别是基础设施的投资，本来就有正外部性，它可以提高那些生产性投资的回报。比如说物流企业，因为有很好的基础设施，物流成本降低了，效率提高了，周转时间短了。所以等到社会对基础设施的需求增大之后，宏观的投资回报率就会上升。这不是因为基础设施的投资回报率上升了，而是私人部门的投资回报率上升了，前者改善了经济运行的效率。中国也不例外，这是所有高速增长经济体的共性。学术一点的话，可以说这些经济的投资回报率也好，全要素生产率也好，它们的变化都是波动的，不是线性的，它们与投资增长之间存在着“二次关系”。

我这里特别想强调投资的阶段性，是因为快速增长的经济体和发达国家的经济有一个很大的差别，那就是发达国家的投资增长比较稳定，而在所有快速增长的新兴工业化国家，投资增长波动都很大。发达国家的投资每年2%、3%的增长而赶超经济，在一段时间里，比如5年、10年，投资增长率都是20%甚至30%，经济增长快的时候投资增长要更快，资本的折旧也较快。

比如说高速公路和轨道交通线路。你看我们在一段时间里的每一年的投资增长速度可能都很快，这些投资其实都是政府主导和私人部门共同参与的投资，回报率不是很高，因为它有公益性。经济学家核算出来的全要素生产力增长也不是很好，但是它最终推动了经济增长。由于经济增长了，到了下一个阶段，整个投资的回报率，包括全要素生产率就又上去了。20世纪90年代中后期，当时经济学家都认为中国的经济结束了高速增长阶段，结果到了2001年、2002年以后，我们又进入了高速增长，投资回报率又恢复上去了。

这就是回报率的波动。发达国家就不会有这样的情况。因为有波动，我们这些经济的投资回报率要长期来看才有意义。长期平均而言，我们的投资回报率还是很高的，不然就不能解释为什么我们有那么多的FDI（国际直接投资）进来，为什么我们保持了长期的高增长。

产能过剩？地方债危机？房地产泡沫？城镇化争议？

4万亿和产能过剩的问题

现在来回顾4万亿政策的话，你如何评价？

4万亿导致了国内宏观经济的剧烈波动。2008年推出4万亿之前，大概从2004、2005年开始，成本条件已经在发生变化，招工难现象已经在广东出现。当然这种变化不可能是暴风骤雨似的，它是缓慢的，这些都是长期因素。

出生率一直在下降，劳动力增长速度开始放缓，城乡之间和行业之间的劳动力流动速率也可能在下降，农村人口向沿海地区转移的流量也不可能像过去那么大，毕竟持续20年了，也会慢慢地下降。这些因素其实在那时已经发生变化，但因为是长期因素，它变化比较慢，企业总会有一个适应的过程。但是因为外部的危机来了以后，中央政府迅速推出了一个4万亿刺激方案，导致货币严重超发。

4万亿中只有1.2万亿是财政支出，其余的支出都是通过融资平台，撬动的整个信贷量应该是20万亿。中国的M2（广义货币）占GDP的比重，也就是在2008年以后从150%突然上升到108%，然后再从180%到现在接近200%。现在差不多有100万亿的货币量，GDP大概50万亿，差不多是GDP的两倍。这样的天量货币肯定扰乱宏观经济，导致全面的通货膨胀和资产价格的暴升。结果在实施了刺激政策一年半之后，政府不得不急刹车，宏观经济从过热迅速转入过冷。

所有这一切是在短期内发生的。本来货币量和经济发展应该是一个长期的匹配过程，经济每年有8%左右的增长，货币量有13%左右的增长就差不多了，经验上是这样子。但突然之间2008年以后，货币量每年增加了20%～30%，我记得有一年是40%多。

结果是什么？本来你的生产率在缓慢地上升，但购买力突然就上去了，最后这些购买力只能冲高价格。成本有价格，资产也有价格，实际上，2008年11月国务院明确地说要重新把房地产当作支柱产业来发展，鼓励大家买房，为了扩大内需。结果房地产自然成了2008年之后三年吸纳超量货币的行业。由于房地产行业的扩张创造了需求，拉动了十几个行业的扩张，需求过旺，物价上升，结果经济增速不可维持。

今天的经济持续减速在很大程度上是对房地产扩张过快的回调，结果那时候产能迅速扩张的行业今天变成了过剩的行业，包括钢铁。所以，我认为，2008年11月推出的4万亿刺激政策是值得反思的，它可能是一个超调，有过度的反应。如果没有4万亿这个政策，我们经济的情况反而会更平稳一些。它过度依赖货币扩张是一个值得吸取的教训。1998年中国遭遇亚洲金融危机时我们也实行过扩内需的政策，但货币政策相对稳健，甚至有些偏紧，信贷增长不快，结果经济反而比较平稳地过来了，没有大起大落。

就是说成本因素跑在了生产率前面。

理论上说，成本总是跟生产率有对应的关系，因为成本从另外的角度讲就是收入，那么生产率增长多少，成本也增长多少。如果由于货币超发导致成本增长超前太多，跑在劳动生产率之前，对企业而言就是危机。我们现在经济减速的微观机制就在这里。

所以，如果没有4万亿的刺激政策出台，没有超量的信贷出来，在宏观基本稳定的大背景下，中国的企业特别是沿海地区的企业，本来会有足够的时间来调整。因为在2005年前后，汇率已经变了，再加上劳动力市场的变化，工资已经开始缓慢增长，企业方面已经面临条件的改变，调整和转型的大幕已经拉开，但2008年底的4万亿政策像洪水突然泛滥，有的企业被冲跑了，有的企业死了，等到洪水被迫退下，剩下的企业都已经奄奄一息。

为什么我认为4万亿是个过头的应急政策？要知道，对中国而言，美国金融危机的影响主要可能在出口方面。而中国的出口集中在沿海地区，因为沿海地区的加工出口企业占比比较高。我们90%多的出口企业其实集中在长三角和广东。其中广东一个省的出口占将近30%，长三角占40%，再加上山东、渤海湾这边，90%多一点儿其实都在沿海地区。这就是说，2008年的危机对沿海的影响可能大一些，但整体而言，中国的经济不会有太大的问题。本来，2007年政府已经开始出台政策将过热的经济降温了，没有想到，2008年底突然来了个反向调整，去火上浇油。

货币超发是回不去的，就是你现在100万亿的货币在那里就在那里，你每年还要增加。换句话说，货币的量和你生产力之间的差距可能会维持相当长的时间来消化。中国肯定还需要一段时间来适应这个“新常态”，我估计，对企业特别是东部企业，没有别的办法，要去库存，去杠杆，要修复资产负债表，最终还要去提高生产率，这样才能逐步去适应。

所以经济减速是必然的，2010年严厉紧缩之后，这几年企业和政府的投资意愿确实下降了，经济进入了新常态，成本下不来，内需要扩大。这些都需要时间来换取。一旦爬上了这个坡，过了这个坎，后面有可能会加快产业结构升级的步伐。所以，从中长期来看，还有很大希望。

你觉得存在产能过剩的问题吗？

经济学家对产能过剩这个概念有不同的看法。一些经济学家是否认它的，除非你指的是计划经济或者经济活动受到了政府的干预，否则长期而言不可能存在产能过剩，市场会调节和出清价格。我们现在看到的产能过剩，多数还是短期现象。

今天有不少行业出现库存的增加，那还不是因为这几年政府控制了宏观经济，特别是房地产的发展？钢行业是最典型的，为什么前10年钢的产能有那么快的增加，是因为2007年之前经济持续高涨，政府没有很好地微调，以至于到2007年才开始急刹车。现在整个钢的市场不好，因为房地产形势不好，基本建设放慢了。但是，市场会有它自己的调整，可能要2～3年的时间，逐步就会把现在看起来过剩的产能消化掉。

但也有经济学家注意到，产能过剩的现象可能是很多高增长的新兴市场经济的常态。也就是说，在那些扩张较快的新兴行业里都会保持一个产能相对过剩的状态。从日本和“亚洲四小龙”来看，几乎都这样。无论是钢铁还是其他发展过程中需要的原材料中间品的行业，总体上都会保持产能的相对过剩，甚至包括基础设施也会有一定程度的超前。其实，只有在产能保持相对过剩的条件下，价格才会较快地下降，生产者的利润也才会回归到正常的空间。

无论哪种情况下，我都不太认同发改委等有关部委的做法，每年总是去衡量哪些产业的产能是过剩的，我认为这都是静态的眼光，是用计划经济的眼光去看待动态的问题。然后用行政办法去调节，向下压指标，具体到哪个地方哪些行业，每年需要关掉多少产能。现在各地就是这么干的。其实这没有必要。如果我们没有办法制止产能在一段时期的相对过剩现象的出现，那么我们最好应该允许产能相对过剩的存在，也应该允许市场去调节产能。如果这些产能是持续过剩的，那么下一轮的投资就会减少，逐步调整到供求平衡的状态。

地方债危险不危险

会不会比较担心产能过剩背后的债务问题？

不是特别担心，因为今天的金融比过去发达了。其实我们产能过剩最严重的时候是20世纪80年代。那个时候，最严重的现象就是所谓重复建设。很多东西，比如说电冰箱，几乎所有的县都会引进生产线，相对于当时的购买能力，短期里会迅速形成相对过剩的生产能力。但也因为这样，冰箱的价格才能快速降下来。

我记得1997年前后，国家统计局公布过一次通过工业普查获得的数据，在两位数行业中，除了能源类的行业尚有产能不足以外，大概有一半以上的行业出现不同程度的产能过剩，高的甚至有70%的产能没有达到充分利用。

那时，我们的市场经济和金融都不发达，在产能形成过程中，各级政府支出比例特别大，而且财政支出基本上都通过银行透支着，产能过剩的后果往往就转成银行坏账的积累了。

那个最严重的时候都度过了，现在金融更发达，经济更市场化了，现在企业的融资也多样化了。过去20年来，平均而言，固定资产投资中银行贷款的部分其实只有百分之十几。现在企业的主要投资资金来源是市场化的融资，是多种多样的。杠杆率特别高的行业毕竟是少数。更重要的是，今天与过去不同，企业资产甚至包括政府资产的流动性也大大增强了，因此，产能过剩的风险就大大降低了，没必要太担心产能局部的过剩导致的债务问题。

最近西方投行又开始唱空中国经济，理由还是大家讲的地方债风险，2008年后地方融资平台形成的债务有大概3万亿在2013年要到期，这个数字超出了地方的财政收入。在西方国家，这的确是个严峻的问题。而在中国，这需要太大的担心吗？我们需要换个角度去看，毕竟这是内债，即使做最坏的打算，地方政府准备长期偿还债务，所谓用时间换空间，那也是可行的，并且是最可能的方案。如果从未来金融发展的前景来看，中国地方政府的资产负债表总体上没有西方人理解的那么糟糕。现在需要解决的问题是，怎么尽快通过放松金融管制和政府融资体制的改革，来提高地方政府拥有的巨大资产的流动性。中央和地方两级政府的真实资产负债表是一个很值得研究的题目。

房地产是否存在泡沫？

现在谈资产泡沫的人很多。股票没怎么涨，只有房地产涨。

泡沫与过剩一样，经济学家的看法历来有分歧。我觉得泡沫有没有不重要，重要的是泡沫能不能被不断地消化和吸收。当然了，泡沫能不断被吸收和消化，就不是什么泡沫了。有人说只有破了才叫泡沫，没有破就不算泡沫，也就是这个意思。

所以，泡沫这个词让我很纠结，到底该怎么定义它呢？多想一下就发现，其实如果真有泡沫，金融从某种意义上讲不就是在制造泡沫吗？为什么要发展金融呢？因为金融帮助了经济发展，也帮助了个人财富的增长，而且两者之间是有联系的。那为什么金融有这个本事？因为有了金融，我们才能在今天与明天之间游走，明天的事拿到今天来做，或者反过来，今天的事放到明天去做。

股市、房市都一样，为我们提供了这样的机会。为什么我今天把东西卖给你才能挣钱，因为你愿意今天买下，而你为什么今天要买呢，因为你觉得你明天卖给下一家还能挣钱。所以发展金融，其实就是在利用未来的需求创造今天的财富。而只要它后面有真实的需求，就能消化前面的价格，这就不是泡沫，而是财富的积累和资产的增长。关键是，后面的和未来的需求来自何处呢？为什么未来的需求会消化今天的价格？当然是因为人们未来的收入期望会增加，从而使得未来人们面临的收入—价格比与今天相比可能没有什么太大的变化。所以，只要经济在增长，收入在不断提高，未来形成的需求就是真实的，就可以支撑今天的价格上涨。

以这个眼光看中国今天的楼市，我们就会发现，如果考虑到人均收入每年接近10%的增长，房价的上涨就更多地反映出我们未来收入的增长前景。实际上，总体而言，房价和经济发展水平是高度正相关的。同样是省会城市，西北和东南地区的房价差别巨大，这主要反映了它的人均GDP的差异。房价上涨还受其他因素，包括地理和生活质量等因素的影响。比如，尽管城市规模和收入水平不同，但杭州与上海的房价就相差无几。

所以在中国谈房价，最好别太笼统，要细分市场来谈才有意思。现在政府对房价的调控，就像香港政府限制外地人买房和购买奶粉一样，那是politics（政治），不是经济学。经济学家可以理解，但能说的很少了。

浙江很多县级城市房价也很高。

我们不排除有些局部城市涨势过高，只要有炒家去炒它，它就会高起来。大家都说房价太高了，要跌，这是针对个别地方来说，就全国总体情况而言，这个预言不成立，不符合我们对中国经济发展趋势的预测。当然，即使在一些局部地区和城市，我们在政策上有办法可以让房价涨得更慢。中国香港也采取了措施。但是与香港不同，我想内地的一些大城市，现在的政策应该要更多考虑如何增加供给而不是过多限制需求才行。比方说，沿海大城市的土地建设指标需要放宽，政府在土地一级市场上面的管制要有严有松，不能一刀切，要有反思和改革的考虑。

管制的严格是不是可以增加土地的收入？

大家都这么解读。但我们也要换个角度去想问题，当下的各级政府要城市建设，更新基础设施，要创造良好的投资环境来吸引投资和创造就业机会，这些都需要钱。在中国的条件下，地方政府逐步建立起了政府基金收入。这是政府的预算性收入之外的收入，其中包括来自土地出让的收入。出让的土地一部分用于商业性开发，一部分用于公益性项目，还有一部分用于招商引资。

后两部分土地基本都是零地价，而且还得花很多钱去做这些土地的“七平一通”，将生地变成熟地。这些钱哪里来？所以一部分土地需要用“招拍挂”的方法来解决融资的问题。那是不是会因为这个而导致土地价格太高呢？这个逻辑需要推敲。

很多学者的实证研究证明，是房价在先，土地价格在后，因为开发商对未来房价的预期决定了今天对土地的出价。起码地价与房价的关系也应该是双向的，而不是单向的因果关系。房价的问题我们前面谈过了。现在大家需要对政府土地收入有一些客观的认识，有很多学者，包括搞社会学的曹锦清教授也都认为没有“土地财政”，我们的基础设施不可能是现在这个水平。

另一个角度解读城镇化

你怎么看现在的城镇化政策？

我们过去一直说，30年来我们的工业化快于城市化，就是说，进城就业的非户籍人口的增长速度快于户籍人口的增长。城镇化这个概念的提出其实可能反映了中央高层对这个问题的态度，希望借助于城镇化这个口号来加快改革和解决一系列过去没有解决好的问题，比方说城乡分割的问题、户籍制度的问题、流动人口的养老和社会保障的问题等。从这个角度去理解它，城镇化可以加快改革的步伐，这也是可以的，毕竟它涉及人的流动问题。

但是，城镇化又不仅仅是人的问题，它还是一个让人容易误解的概念，因为城镇化不是一个孤立的现象。现在国内的经济学家很多都在解读城镇化这个概念，担心城镇化会不会变成造城运动，进一步推高中国的投资率，恶化投资回报率。

过去20年从来没有把城镇化作为一个战略，但实际上还是推进了它。现在把城镇化提出来，大家就会向其他方向去解读，首先就会有人问，你没有就业，不创造就业机会，这些人会到城里来吗？所以我想我们最好不提城镇化，因为它更像是工业化和经济发展的一个结果。

也有支持城镇化的言论，我猜测政府也希望城镇化能够成为在出口疲软之后创造出巨大内需的手段，来支撑中国经济的增长。之所以对城镇化做这样的理解，是因为我们过去总是习惯于把经济增长的推动力简化为某个给予的力量。比如，现在流行的说法就是，我们过去20年的高速增长主要靠了外部需求，即出口。现在出口不行了，需要转向内需的扩大。而城镇化正好可以帮助推动消费和投资的扩张。

这个逻辑看上去很真，实际上经不起推敲。以需求而论，出口与进口的影响正好相反，所以，代表外部需求的其实是出口与进口之差，也就是贸易余额，由于这20年我们的贸易余额只占GDP的4%左右，所以外部需求的力量没有我们想象的那么大。贸易很重要，但主要不是在创造需求方面，而是在推动技术进步方面。所以，如果说贸易对推动中国的技术进步有正面影响的话，经济学家发现，反而是进口更重要些，因为进口的资本品和中间品比中国出口消费品更有利于改善我们的技术水平。

因此，城镇化从来不是贸易的替代品。贸易有利于工业化的进程，从而也必然有利于推动城市化的进程，而不是相反。

改革的动力与阻力

改革需要中央高层的决心

当下谈改革很多，你觉得现在改革的动力有吗？

现在多数经济学家希望的那些改革是要自上而下推出，通过所谓顶层设计来实施。顶层设计的改革难度不可小觑，那些需要顶层设计的改革往往都是涉及全局的改革，外部性很大，一旦成功，收益巨大，当然风险也很大。更重要的是，这些改革的阻力很大，需要中央有改革的决心。

20世纪80年代，成功的改革绝大多数都是自下而上的，一个地区、一个省、一个市、一个县，有改变的动力，甚至在中央支持之前都先行先试了，如广东、浙江。也有中央支持后的改革，如上海。为什么自下而上的改革会成功，因为它解决了一个改革动力的问题。你不需要去推它，它自己就要改变，希望改成更好的机制。

你看20世纪80年代后期，包括乡镇企业和中小型国有企业亏得一塌糊涂，地方政府要补贴，财政上是个很大的负担，所以你不需要顶层设计针对这些乡镇企业和国有企业的改革方案，很多地方都开始想办法，像把企业私有化，卖出去，或者是职工买断等等，总之，地方会想尽各种办法来甩包袱。这种动力成就了当时的改革。

但是，一些基础性的体制改革并不能这么做，因为那些改革的外部性强，一个地方、一个部门不可能，而且也不会有动力去推动那样的改革。在这种情况下，改革就需要自上而下，也就是所谓要进行顶层设计。

最典型的例子可能就是1994年的分税制改革。从地方来说，多数省份对于放弃财政承包制没有动力，因为承包制的后果具有很强的外部性，那就是宏观不稳定，但这是大家的事情，不是自己的，所以地方就没有动力去改革财政包干的体制。就是因为宏观不稳定而且中央缺乏调控能力，所以只有中央政府有动力去改革这个财政包干的体制，地方政府是非常不欢迎的，像沿海发达地区，特别是广东，根本不愿意与中央分税。

很多人说，过去10年无改革。因为今天要进行改革的很多领域都是全局性的，地方没有太多的动力，需要中央下决心才行。如果中央，特别是最高领导层没有改革的决心，自然就难以有体制性的改革行动。

过去10年，我们看到，中央政府的各部委权力很大，审批加强，根本不可能有改革的动力，相反成为改革的阻力。在这种情况下，中央最高层的改革决心就变成改革能否推行的关键。实际上，过去的五六年，中国在收入分配和社会保障方面的改革，包括基本养老和医疗改革颇有成就，就是因为中央高层的决心。而今天经济学家一直呼吁的金融改革、财政改革以及公共部门的改革，如果没有中央最高层的决心，就很难启动了。

回想20世纪90年代的那些重要改革，中央为什么会有很大的决心？一个说法是，因为邓小平还在。那时候朱镕基还是副总理，他力推分税制，但下面的阻力很大，他带领60人的队伍与地方进行谈判，希望大家支持分税制。这对中央来讲是有利的改革，事实上对那以后的经济发展也非常重要。邓小平健在固然是一个重要的因素，但也不是唯一的。更重要的是，中央高层下了决心。在20世纪90年代初那个时候的经济状况非常不好，中央财力弱小，通货膨胀严重，宏观经济不稳定，中央高层也很容易下决心。过去10年的情况完全不同了，经济快速增长，中央的财力雄厚，权力集中，宏观上也很稳健。改革的迫切性没有了。

2008年全球危机之后，我们的经济情况受外部的冲击，更是受国内过度扩张的货币政策的冲击，宏观经济出现了不稳定，增长率持续下降，经济中存在的一些结构性和体制性的矛盾和问题凸显出来。于是，经济学家要求改革的呼声高了。而且，在经济出现问题的情况下，往往也是进行改革的最好时机，因为这比较容易让中央高层下决心。看起来，新一届的中央高层是显示了改革的决心的。

你觉得言论单一存在很大的风险。

对。这涉及改革的技术性问题。解决了改革的动力，就需要考虑改革的方案和技术路线。在这方面，经济学家发挥着重要的作用。而在改革方案的设计和技术路线上，需要进行更广泛的讨论。

在20世纪80年代和90年代的改革中，经济学家以及社会各界对改革方案的讨论相当充分，不能只有一家之言。事实上，经济问题太复杂，经济学家也只是“瞎子摸象”，每个人只是从很小的局部观察来推断整体，依据的是某些理论的逻辑，所以，不可能说得很准。这样一来，言论一致反而就有很大问题了。

我们说要达成共识，是说在决策时达成共识，但是讨论的时候千万不能真有共识。因为一旦言论单一，政府就只能听到一种声音，一旦判断和推算有误，政策的风险就比较大。

你查看改革30年的决策过程的资料就会发现，几乎每一个阶段——20世纪80年代分两段，1985年以后那一段，然后20世纪90年代小平讲话，到朱镕基后来的改革，经济学家之间针对同一个问题都是争得一塌糊涂。这就是所谓的墨菲定理：对政策影响力最大的观点往往也是经济学家最难达成一致的观点。

在不同的声音下，最终决策一定是妥协的结果。你看几十年来经济学家对国有企业和管理体制改革问题讨论得多么深入，包括电力和铁路体制改革，可是，政府并不能很快拿主意。

大家都觉得为什么讨论当年不能出台政策呢？可能权衡下来很多事情还做不了，因为现在剩余的那些大国企很多都在承担着社会责任，如果没有很好的方案，一旦失去政府的控制，情况会更糟糕。所以，肯定需要寻找和等待更好的机会和方案，经济学家只呼吁私有化是没有用的，政府需要有更多权衡周全的方案才能行动。

我前不久参加在上海举行的中美经济学家闭门会，对方是华盛顿的彼得森国际经济研究所。他们当中有多位经济学家一直追问中国经济学家一个问题，你们的利率市场化改革讨论了20年了，为什么今天还不放开利率管制呢？吴晓灵女士给出了一个我认为相当坦诚的答案，她说，利率至今没有完全放开，主要是因为政府担心放开后，那些中小银行会在存款利率上过度冒险，效果难以如愿。

其实政府的改革和政策的出台这个事情比较复杂，因为政府不仅需要听取政策建议，更需要对新政策的出台会对社会和经济带来的影响有更全面的评估。就像20世纪80年代要决定用分税制取代财政包干制的时候，下面反对的力量多么强大，政府心里没有底，尽管试点了多年，但是权衡来权衡去，还是决定不搞，继续搞财产承包制。

但是到了1993年，情况发生了变化，分税制对经济的正面影响可以更容易评估出来，所以朱镕基下了很大决心一定要推，因为那个时候中央财政占比已经滑到20%的程度，严重威胁到宏观经济的稳定，这样的话，新政策实施的正面效果就大幅度提高了，决策也就比较容易。

包括20世纪80年代中期那个曾经被认为设计得当的价格税收财政等联动改革方案，也就是我们今天讲的最小一揽子改革，为什么会被当时的领导人抛弃，因为当时的高层看不到这个改革的正面效果是否会大过负面，觉得风险还是太大，不敢贸然行事。

所以政策是一回事，经济学家的观点是另一回事。两者的逻辑不同。现在又到了一个阶段，经济学家都在谈改革的必要性和重要性，我认为并不错，但问题是，当几乎所有的经济学家基本上是一个口吻在主张顶层设计改革的时候，政府就必然会基于风险权衡来进行某些妥协，寻找风险最小的改革方案。我的看法是，顶层设计改革必须有足够的风险评估，其方案才可以实施。

实际上，过去我们那些执行效果好的改革，总是那些先允许局部地区进行改革试验的改革方案，为什么呢？因为这样中央政府才能对其风险有多大有一个基本的评估。所以，即使有些改革必须自上而下，也需要考虑有什么办法来估计可能的风险。

危机与可改革性

关键是确保体制的柔性

但是如韦森所说，不改变它肯定会有大萧条，然后到那个时候再改革，现在是不是还没有到这个时机？

我并不觉得我们的经济已经到了大危机大萧条的前夜。从全球看，我们的经济表现仍旧是最好的。但说到危机，我喜欢正面去看它。过去30年，我们不断经历危机，各种各样的外部危机。危机有大有小，1998年我们经历了亚洲金融风暴，是比较大的危机，10年后我们又面临全球性的金融和债务危机，是更大的危机。

对经济而言，外部的危机往往会改变很多经济赖以增长的条件。最主要的条件有两个：一个是需求条件，一个是成本条件。30年来，我们的制造业可以说不断面临外部的危机。人家要烧温州的鞋子，人家要限制我们的出口，要起诉我们侵犯知识产权，要我们生产更环保的产品等等。

结果怎么样呢？这些危机最终都变成了正能量，为我们的制造业提供了更多发展和升级的机会。这是因为大量的制造业，包括那些出口加工企业，都需要应对这些挑战，要改变，要适应，不然就被淘汰了。所以，危机从某种意义上讲是正能量。因为危机其实不仅迫使政府改变，更重要的是改变企业，因为企业要生存。

今天沿海地区，特别是那些出口加工企业，正在面临严峻的挑战，生产成本随着工资上涨和汇率升值越来越高，外部需求也不稳定。虽然有部分企业跑路了，但是绝大多数企业其实是希望外部市场和内部成本条件发生变化之后，去适应这样一个改变的条件。所以，现在我们看到有很多企业往现在所谓的“中三角”转移，像湖南、湖北、安徽等现在成为制造业增长最快的地区。产业转移也是一种调整。还有很多企业希望用资本去替代劳动来维持竞争力，这就是升级。我相信，5年以后，我们沿海地区制造业升级的格局会非常明显。现在已经开始了。

在过去的一二十年里，国内外不少经济学家都在研究危机对经济发展过程当中的转型和升级的影响，有国家层面的，也有企业层面的研究。他们发现危机的影响多数情况下是正面的，当然也有例外和错失机遇的例子。这真就印证了“危”里面有“机”了。很多国家在经历了危机之后，它的企业和政府都在调整和适应，政策和体制上也会有很大的改变，会去适应新的条件。

韩国就是一个很典型“机自危出”的例子。1997年金融危机之后，东南亚很多国家和地区都遭遇了严重的打击，韩国也不例外。但韩国政府做了大刀阔斧的结构改革，包括金融改革，放松了对经济的管制，也承受了银行和大财阀破产倒闭的风险。但是韩国通过改革做出了很好的调整，从危机里面走出来了。很多企业包括三星被推向了更高的技术前沿。

那日本是不是就是另外一个例子？

对的。相对而言，日本没有很好地应对危机。日本经济创造了第二次世界大战后25年的经济奇迹，而1973年的外部石油危机和汇率危机却让日本经济一蹶不振。1973～1990年，日本经济的增长率下降了一半多，而1990年到今天，日本失去了再增长的动力。

我认为，这是日本的体制问题。因其体制不够灵活，无法适应以全球竞争加剧为特点的经济发展新阶段，而进入到超低速增长的阶段，而且没有能改变它。如果拒绝改革，没有哪种“最优”经济体制可以保证经济长期发展。相比之下，1998年亚洲金融危机后没过几年，韩国经济增长势头能保持强劲，那是因为改革。西方经济学家经常批评韩国的经济体制、它的威权政府和大企业，因为它看上去的确不够标准，但在关键的时候，这种体制却又显得有可改革性。相对来说，日本这个体制反而不可改革。

印度的改革也很难，它的体制在政治和经济上看上去都比较接近英美，但当遇到外部震荡的时候，它调整的能力却比较差。由于调整迟钝，在2008年全球危机之后，它的增长率比中国要低四五个百分点。

体制的可改革性是不是和强中央有关系？

为何一种体制能够改革而另一种不能？经济学家的研究表明，既得利益和强大的游说势力会扭曲经济政策，致使政府错过千载难逢的发展机会。改革体制需要政府权力和财力压倒一切利益集团，才能坚持长期的目标政策，并确保改革成功。

在一定阶段上，政府不受利益集团过多干扰，就可以确保体系是可改革的。也不见得一定是特别强的政府，但是它的权威一定要大过利益集团，不受利益集团的左右，保持中性。

比如俄罗斯、墨西哥这样的地方，看上去也许政府也很强大，其实很弱，因为它的利益集团很强大。比方说，它们的社会财富主要分布在少数利益集团手里，像俄罗斯八大寡头，他们的势力就很强大，有足够的能力来影响政府。这样政府就比较容易被俘获，俘获的政府很难保持中立，政策当然会受到利益集团影响。

东亚，包括韩国、新加坡，很巧的是它们都是威权政府，政府一度都比较强势，但我觉得这个还不是重要的，重要的是它们能够相对来说保持中立，免受利益集团的干扰。这就需要长期防止利益集团的过度扩张。

任何国家在任何发展阶段，都会有相应的利益集团出现，关键在于怎么样控制利益集团的膨胀。如果像俄罗斯，现在把中国的央企一开始都私有化了，很有可能会出现几十个巨大的寡头，控制的财富足够大，如果没有很好的手段控制这些寡头，政府就会很容易被它们控制和影响。

另一个极端例子就是拉美，它的利益集团可能更多的是工会。如果是工会的话，像撒切尔时代最大的利益集团就是工会，这个工会往往阻碍经济的长远增长，因为它只要再分配，一旦政府被绑架，经济要转型要增长就困难了。所以，撒切尔逝世后，英国的工会阶层出来欢呼就不奇怪了。

从某种意义上，像拉美那样，民粹的政府也不是中立的，它受到了巨大利益集团的影响，就是代表平民阶层的工会。他们如果过于强大，过分影响了政府，那也很糟糕，因为他们更多地要求再分配。

即使是一个发达国家，过度再分配的后果也还是很严重，欧债危机暴露的问题也就是这个。对发展中国家来讲，过度再分配的问题更大，因为你连创造足够就业的能力都没有了。

即使今天的改革比中国刚开始经济转型时难度更大，也并不见得改革更不可行。现在的中国，即使国企的力量比20年前改革的时候大多了，比方说，尽管只占公司总数2%的国有企业目前拥有的资产占总资产的40%，国企的影响力也十分巨大，但中国似乎不太可能走俄国走过的道路。恰恰相反，中国政府手中累积的财富可以令其改革能力大幅增强，关键看中央高层的改革决心有多大。

确保体制的可改革，30年来一直是中国经济转轨和快速成长的关键。只要中国政府继续保持中立，不受利益集团的过大影响，确保体制从长远看能够保持开放，就能不断去适应外部和内部变化的环境与条件。

经济发展与政治体制改革

一个可改革的制度好过完美而不可改革的制度

经济发展和政治体制改革常常被联系在一起讨论。

这是自然的。但即使这样，也不必过于悲观。将一切问题归咎于政治体制是中国式思维的典型。但也许我们要问一下，已经实现了30年高速增长的体制难道真的比不上当年的“亚洲四小龙”的体制吗？它们后来的体制变革的道路难道对我们没有什么启示吗？

从理论上，经济学家至今没有发现经济发展与民主化之间的因果关系，甚至连相关性都不显著。这不难理解。关键的问题是，政治体制要服务于经济发展。体制的发展与它的最终结构很可能与一个国家的收入水平或经济发展阶段密切相关。如果现有政治体制的某些方面无法对经济发展给予支持，就有可能反过来阻碍发展。我最近写文章说，经济增长并不一定需要“结构最好”的体制，而要看体制能否容易地调整和适应新的经济发展需求。

前不久发表的我与加里·杰斐逊教授合作的文章就谈了我们对中国政治体制未来变革方式的看法。我们认为，随着经济的发展和收入的提高，中国的政治制度正在发生增量的变化，这些变化将会推动中国逐渐民主化。这也是东亚经济的制度变革模式。

其实生产力也和美国差距很大，不能只看到制度上。

对，中国人均GDP现在只有美国的1/10，按照购买力算，大概也不过20%。有那么大的空间需要赶超，却希望用美国的体制来支撑中国的发展，这是方法论的问题。

制度要和经济发展阶段相匹配，只要它是服务于经济发展，而不是阻碍，这个制度就是可以接受的。不是把它叫作好制度还是坏制度，因为任何制度都会有缺陷。关键看这个制度是不是开放的，你不能封闭，不能像计划经济那样子，封闭就不能变化。

如果我们的制度是开放的，当外部出现危机的时候，它可以朝着正确的方向去调整，这个就是制度的相对优势。我提出，对经济发展而言，一个可改革的制度比一个完美而不可改革的制度更重要。这一点很多国内的经济学家是看不到的。现在很多经济学家陷入了教条。

政治因素会打断这种经济发展吗？当大家变得有钱而不是很有钱的时候，就会有别的诉求，比如说政治方面，就会干扰稳定。

经济学家看政治问题，还是要把政治的变革内生到经济发展的过程中。这不仅有理论而且有经验。而一些西方的经济学家，还有教条的国内追随者，往往认为，要先有好的制度，经济才能发展。所谓好的制度，就是他们的制度。

东亚，中国台湾地区、新加坡、韩国，它们在经济起飞后的一段时间内，大家也自觉不自觉地在谈论政治和经济的关系。普遍的看法都受到西方主流思潮的影响，觉得经济发展需要先有一个比较良好的政治体制，当然他们说的体制基本就是英美的。

但经济学家并没找到这个论断的逻辑存在，只是先验地假设这样。东亚经济告诉我们，在这些国家和地区，政治不是铁板一块，经济的发展会带来诉求和利益的多样化，利益的诉求多样化之后会带来新的政治需求，需要被代表，所以政治就不可能保持原来的状态，随着经济发展水平的提高，政治也会走向多元，不断走向开明和民主。经济发展导致制度变化，而不是相反。

如果从这个角度来考虑的话，30年来中国政治发生了很大的变化，因为它需要不断去适应经济的发展。所以真正的问题不是说中国的政治未来会不会出问题，而是说我们的政治、目前的体制和结构能不能去调整，去适应经济发展的需要。这又回到了体制的可改革性问题上来了。只要这个体制是不封闭的，是开放的，我觉得它就能去适应变化。

“亚洲四小龙”是最好的例子。相反的例子就是政治改革超前的国家，像南亚、东南亚等的一些国家，后来经济都出了问题，错失了进一步发展的机会。

很关键的就是可改革性。那么未来，中国的可改革性怎么样，可以适应未来发展的需要吗？

我说过，到目前为止，中国还是中国，没有变成俄罗斯。从东亚经济的发展经验来看，社会对政治变革的要求应该会越来越强烈，因为中产阶级增长速度非常快。中国的政治体制早已开放，这是大势所趋，不可回头。物权法的讨论，行政诉讼法的讨论，都是标志性的。可能在每个10年，我们对政治的要求是不一样的。

这些要求从某种意义上讲是经济发展的结果。我始终认为，经济发展决定制度的发展和制度的质量，而不是相反。我们可以找到无数的例子来反驳制度的质量决定经济发展的命题。

我最前面说过，对我们而言，重要的是要通过改革不断适应新的发展条件和阶段，连政府公共部门自己的改革都不可避免。现在沿海地区的政府官员也在老化，锐气不足，不能适应新的挑战。这也要改革。上海已经开始把培养更年轻一代的干部作为2013年最主要的课题进行调研了。

许成钢认为中国过去经济增长的动力是地方分权和地方竞争，但是这种增长制度可能不是中国未来经济增长的动力，比较悲观。这种制度在未来经济增长方面可能扮演什么角色吗？

是的，他在几个会上都讲到这个观点，但是也有很多人问他，那么你觉得未来的体制应该是怎么样的？需要怎么改变？威权的分权体制要怎么改？如果改成美国的一人一票选举的体制是否能解决你说的问题？其实他回答不出来。

他用财政联邦主义的概念框架分析过去中国经济为什么会出现奇迹性增长是有贡献的，发展了很好的一个理论框架。现在他跟着国内的某些思潮走，这蛮可惜，从他的分析框架里简单地推出这个悲观的结论在逻辑上是有疏忽的，起码是忽略了体制的可改革性和适应调整的能力。

有没有更好的办法，让中国经济保持高速发展？

在1994年实行中央与地方的分税制之后，中国基本上是具有了一个保持长期增长的基本体制。这或许就是许成钢的分析得出的重要结论。我在2012年12月份的《比较》上也发了一篇长文，叫《理解中国经济高速发展的机制》。中国的经济比较复杂，地区差距大，完全按照政府的政策往下推是做不好的，必须要有分权。但是20世纪80年代也搞分权，分权分到后来，中央政府失控，宏观经济的稳定总是受到威胁，通货膨胀难以消除，经济大起大落。各个地方都以邻为壑，经济怎能长期增长？这不是一个好的办法。

朱镕基克服阻力力推分税制，取代承包制，逐步将经济体制改革为许成钢所说的中国特色的财政联邦主义体制，一方面财政上保持分权或者联邦制的特色，另一方面保持中央政府的威权。这有很多好处：第一没有丧失和挫伤地方发展的动力，激励机制还在；第二可以避免20世纪80年代包干制分权的后遗症，就是地方倒逼中央超发货币。就是说，它保留了原来分权的好处，但是拿掉了分权对经济稳定的杀伤力，把货币超发的机制断掉了。能将这个体制建立起来，是了不起的。

如果说分税制可以完善的话，还可以怎么做？

我认为，中国分税制的架构应该保留下来。要改的重点是，中央政府获得的收入和承担的责任要调整到基本匹配的程度。那就需要把很多支出责任上收到中央，这是最简单的调整。比方说基础教育的支出，现在都收到中央去了。最基本的社保也应该收到中央去。也就是说外部性特别强的支出领域，比如说教育、医疗、社保、养老，都应该收到中央去做，逐步调整到与它的收入相匹配的比重。那些主张回到80年代的财政承包制的观点是不可取的。

现在最怕的就是马上去建立那种类似印度的所谓标准体制，因为在那种体制下，地方政府根本不干事，只向中央政府去要钱，连基础设施都搞不成，后果就严重了。

改革公共部门

保护市场和企业家精神

你觉得中国经济存在哪些问题？如何改？

中国经济不是没有问题，而是问题很多，结构性问题也存在。比如，国有经济现在的势力越来越大，已经威胁到私人部门的生存空间了。政府公共部门的改革也势在必行，包括政府机构的改革也很重要，需要提高行政效率。

现在沿海发达地区，整个政府运行的效率貌似也在下降中。比较发达的地区，挑战更严峻，政府如果不能不断地保持改革的动能，不能适应内外变化的条件，就可能阻碍经济的结构升级。而内地正在经历历史的机遇，2008年以后金融危机加快了沿海资本和全球产业链加工区段向内地的转移。但这种转移不是必然的，东南亚的竞争力也很强，所以，内地地方政府的治理水平和开放程度如何是很关键的。当然，我们要承认，相比东南亚，中国有更好的产业配套的能力，沿海产业资本向内地的转移会充分考虑这个产业链存在的优势的。

我不主张政府去遴选和设计很多产业，最重要的是开放，保持体制的柔性。记得董建华先生曾经针对香港的未来说，香港的主要问题就是对外部世界的变化的反应还太迟钝。他说，从做生意的角度讲，生意从小做大比较容易，但做大以后想继续保持不断增长不容易，要一直应对变化。

对企业来讲也是这样，做大之后，反应会变得迟钝，弄不好就要走下坡路。锐意进取这东西是很实际的，怎么样驱动，从而让每个地方政府都保持开放的竞争，致力于保护市场和企业家精神，不断应对各种挑战和危机，这个是中国领导人面临的最重要的事情。

此外，如何进行国有企业私有化的改革？

我觉得真正做到公平竞争是企业改革的最重要目标。要公平竞争就是取消那些限制竞争和保护某些企业而歧视其他企业的制度安排与政策。从法律上讲，私人经济可以进入任何行业，但实际上它进不去。2008年4万亿投资以来，国有经济的势力扩张得更大了，游说能力和话语权更大了。

比如说，民企在法律上可以进入航空，但现在政府发了几个牌照给私人的航空公司？这就牵涉政府很多部门的设置，其实是我们很多政府部门的官员本身就是来自国有企业，习惯于代表国有企业的利益。审批制度看起来是中性的，实际上在客观上阻碍了私人部门的进入。所以，要公平竞争，最好还是把太多不必要的政府审批权取消掉。今天，一个私人企业要与国有企业竞争地盘谈何容易，更何况还需要面对政府主管部门的刁难与审批，可能还牵涉不止一个部门来审批你。

所以，要在制度上真正降低民企民资准入的门槛，我们就要把注意力转移到公共部门的改革，因为国有经济本身是一套系统，它跟政治不是同一个东西，但也不是两个东西。它背后有政府的保护伞。为什么我一直说更多的改革需要走供应学派的思路。供应学派就是鼓励公平竞争，打破垄断，降低进入壁垒，撤销政府对经济的很多管制，还有大幅度减税。这都是供应学派的主要政策主张。跟凯恩斯主义的政策更多地依赖政府管制不同，这些供应学派的思想是让竞争变得更加公平和自由，这是确保经济活力和创新进取的必要的改革。

至于现在的大型国有企业，特别是央企怎么改，相当复杂，需要认真研究方案，权衡多方利弊，不可贸然行事。俄罗斯那样的私有化是不可取的。不管怎么说，现在的大国企，无论规模多大，总还有中央政府的职能部门能监管着它们，如果没有很好的制度设计和监管手段，一味把它们私有化之后，会立刻形成巨大的私人财阀或寡头，情况只会更糟。

我们不得不承认，今天国有企业还部分承担着社会责任和政府目标，包括电力、铁路等基本公共品的提供上面，它们还不得不承担和执行着政府的目标，不能够借助垄断地位去牟取暴利。即使将来这些行业需要某种方式的私有化，对这些行业的监管也不可放松，只能加强。国有资产的经营是否必须以国有企业控股的方式进行，还是可以与国有企业分离？这些问题也需要研究。国有企业的股权结构是否要进一步更大地社会化，也是可以考虑的重要问题。

总而言之，中国目前的国有企业的改革，需要慎而又慎，制度的设计和不同的改革方案的评估不可或缺。与其致力于呼吁私有化，不如研究和提出具体的改革方案与技术路线来。我想，在国有企业改革这个问题上，现在的最高领导层不是缺乏改革的决心，而是缺乏改革的知识。

（本文原载于《东方早报·上海经济评论》，访谈者为柯白玮、郑景昕）

改革不是革命，过河还得摸石头

吴稼祥（著名学者、作家）

现在许多人调侃“摸着石头过河”，说明明有桥在那儿，不走，非要在河里摸石头，其实是在浑水摸鱼。该怎么看？说这话的人，根本不了解中国的国情。改革不是革命，要改变体制，不是一件容易的事。中国的改革，只能摸着石头过河，以渐进的方式，在试点与试错中，审慎推进。

中国的改革，为什么要摸着石头过河

你听说过一个古代笑话吗？一个富翁，看见路上躺着一个人，瘦得皮包骨，问他怎么了。路人说没饭吃，饿得快死了。“真笨，”富翁哈哈大笑，“没饭吃，怎么不吃肉？”今天调侃“摸着石头过河”的人，就像这个富翁——站着说话不腰疼。

改革与革命不同。革命是要先树立目标（比如“要过河”），提出口号（比如“不过河就等死”），大规模动员群众（比如“一到河对岸，一人一小三”），寻找捷径（比如找桥冲过去、游过去，甚至踏着同伴的尸体蹚过去）。革命不管后果，到河对岸以后，没有小三，只有荒滩，那也无妨。只是你没有小三，革命领袖可以让你老婆或女儿做他的小三。你不拥护，你就是反革命。

武装革命家像屠夫，大砍大切，一刀切下去，伤筋断骨，血肉模糊。因此，自古以来，成功的革命家很多，切肉谁不会？结果，革命是成功了，社会则失败了。这种事，中国历史上还少吗？

改革与革命，有何不同

改革有点像动手术，技术要精，下手要轻。而且越是大手术，越不可能一刀成功，甚至不可能一次手术成功。摸着石头过河，就如同看着患部下刀，剖开胸腔之前，并不真正知道某个肿瘤一定是恶性还是良性。不过，改革与手术也有不同。

无论给身体还是给社会动手术都会疼。不同的是，病人手术可打麻药，社会改革却无麻药可打。改革涉及的面越大部位越要害，社会的痛苦也越深，受不了，就会拒绝。这也就是为什么改革很难成功的原因之一。改革能否成功的关键，是能否找到这样一种起始的改革，不仅不带来痛苦，还能缓解痛苦，让老百姓尝到甜头。老百姓一开始尝不到甜头的改革，是注定要失败的。这样的改革，在顶层是设计不出来的，只能像郑板桥那样，去听听民间的呻吟。因此，摸石头，其实是为老百姓找甜头。

摸着石头过河，找到甜头了吗

一开始，甜头其实不用找，只要你愿意倾听老百姓痛苦的呻吟，解除他们的痛苦，就是最好的甜头。幸好邓小平和后来执政广东的习仲勋、执政安徽的万里，是愿意倾听的人。1977年11月11日，邓小平考察广东，有人汇报说，越境逃往香港的年轻人成千上万，他们不惜冒着生命危险，应该加固边境上的铁丝网、增派警察和军队。邓小平说，这不是安全问题，是生活水平问题，只有改变政策、改善我们这边的生活，人才不会逃。1978年，广东省委书记习仲勋开始推动设立经济特区，开放从此开始，逃港的人数也逐年减少。

为了免于饿死，1978年，安徽凤阳小岗村18位农民立下“生死状”，搞单干，省委书记万里不仅支持，还要推广。农业部一个副部长当着万里的面批评安徽的做法，万里回答说：“看你长得肥头大耳，农民却饿得皮包骨头，你怎么能不让这些农民想办法吃饱饭呢？”为了解决温饱，推动了农村改革。温饱就是当时最大的甜头。

这种有甜头的改革，也有点类似于欧盟诞生的过程。用甜头来诱导，一个较小的改革，会拖带出一个更大的改革；从具体、有限的目标，一步步导向最终目标。这个不断推进的过程，或者说，摸着石头的过程，在学术上被称为“扩展”或“外溢”效应。这样做的目的之一，是化解反对力量，防止婴儿被扼杀在改革的摇篮之中。如果欧洲一开始就提出政治一体化，美国肯定不允许，所以它从六国煤钢同盟开始。

要想改革不变成革命，应该采取什么样的战略

鲁迅先生说过，在中国，搬一张桌子，都要流血的，何况改变整个体制？如果一开始就在大城市启动对国有大企业的改革，在党内高层中肯定是通不过的。从最穷的农村单干开始改革，从最边远的渔村深圳开始开放，在改革战略上，是避实就虚。前者是农村包围城市，后者是沿海包围内地。沿海14个开放城市，从南到北，对内地形成“C”型包围；安徽、四川等省的农村改革，从西向东，对长三角、珠三角、黄三角等中国最核心经济带形成“C”型包围。

这种“图难于其易，为大于其细”的改革方法，其实是一种功能主义的改革方法：一步步释放甜头，一步步扩大共识。浦东开发区建立两年后的1992年，一直没有去过深圳的陈云，也写文章肯定特区，说“我们要从特区的经验中学习，把它们办成功”。

试点法与试错法的方式，就是渐进的和保守的改革方法吗？

是的。中国历史上的改革者都没有好下场，就是因为不懂得这个方法。商鞅和王安石，并没有在实践中验证他们改革方案的效果，就借助帝王专制权力全面推进。而摸着石头过河的改革方法不是这样，它是先试验再推广，比如安徽和四川的农村改革试点、14个沿海开放城市试点，等等。前者是专制主义的改革，是强制，是突进；后者是自由主义的改革，是自生，是渐进。

用试点的方式改革，与中国的国情有关系吗

当然有。中国是一个超大规模国家，改对了效益大，改错了成本也大。马上就能尝到甜头的改革毕竟是少数，更多的改革，在开花之前，先长刺；在甜头到来之前，先有苦头。如果全面推进，一长刺，一有苦头，就会缩回去了。不缩会怎么样？全国怨声载道，不是改革者被牺牲，就是支持改革的政权被牺牲。这就是说，全面推进或顶层设计的改革，不允许犯错误，一犯错误，全盘皆输。而改革是不可能不犯错误的。

试点法改革，承认人的理性是有限的，犯错误是难免的。因为是试点，波及范围小，可控，代价也不会大。就像一个新产品，先小试，再中试，最后批量生产。小试失败，可以再试。可见，只有试点，才允许试错。如果成功了呢？就像新品种树苗，可以从苗圃里移栽到更广阔的林地里，最后长成参天大树。

在试点法改革期间，国家政策如何协调试点与非试点地区呢

这就是著名的“双轨制”：试点区尝试新轨，非试点区仍行旧轨。比如工资制度，开放初期，特区工资实行自己的制度，比内地工资高许多，这也是当时全国各地干部都往深圳涌的原因之一。这种诱导作用，促使更多的人抛弃旧体制，投奔新体制。因此，“两试法”（试点和试错）改革也可以称为“增量改革”：不先拆旧房子，先建新房子，让你自己搬迁。等旧房子里的人差不多搬空了，再拆不迟，不能强拆。这时候，双轨就合为一轨，当然是新轨。

（本文原载于《中国青年报》）

展望改革和我们的未来

第五章
未来10年是改革的窗口期

中国宏观经济形势和新一轮的经济改革

厉以宁（北京大学社会科学学部主任、光华管理学院名誉院长）

结构调整：提高经济增长质量

在中国，多年以来形成了投资冲动怪圈。什么叫投资冲动怪圈？它是这样形成的，地方政府要求加快经济发展，提高GDP，才能使得地方政府财政收入改善，使就业问题得到缓解。地方政府有了增加投资、扩大信贷的强烈需要，但此后的结果是：经济虽然上去了，通货膨胀随之而来，致使物价上涨太快。于是，中央又不得已采取紧缩政策，通过紧缩财政和信贷，经济增速放慢，而这又引致地方出现问题，地方财政收入、就业受到影响，就再一次呼吁增加投资。如此循环反复，结果给经济带来了一种大起大落、大升大降的现象，这就是投资冲动的怪圈。

现在中国经济的情况跟这个怪圈都有关系。比如产能过剩，现在全国产能过剩情况相当严重，产能过剩必然造成很多的资源浪费。所以，中国当前最需要做的就是，提高经济增长的质量。这告诉我们：GDP总量虽然重要，但更重要的是经济结构的优化。即便经济增速低一点，但是整个经济状态是好的。

结构比总量更重要。举一个例子，1840年，中英鸦片战争爆发时，中国GDP世界第一，远超出英国，但是经济结构不行。在1840年时，英国工业革命从1770年算起已有70年，工业化进展到了一定程度，英国GDP结构符合当时技术进步潮流。英国当时的情况是：钢铁产量上去了，技术设备制造发展了，棉布全是用机器纺织的，其出口的一部分是机器制造的棉布，另一部分是蒸汽机机器设备，交通工具是轮船和火车。反观中国，GDP总量的产品主要是农产品和手工业品。中国的棉布是手工纺织的棉布，中国的出口是茶叶、瓷器、丝绸、桐油等，从结构上说，中国比英国差很远。

今天，虽然我们的经济总量超过了日本，这是不容易的，但是我们的结构还不如日本。现在日本跟中国相比，它的高新技术产品占GDP的比重比中国要大得多。所以，当前我们的改革着重是结构问题。

另一个重要的结构是人力资源结构。1840年，中国人口总量比英国多得多，但人口结构跟英国不一样。当时，英国普及了小学教育，建立了大量的中学，又建立了很多新的高等学校，每年培养出大量的工程师、技术专家和科学院的知识分子，还包括近代的经济管理人才、金融人才，这是英国当时的教育水平和人力资源结构。而中国虽然人口多，但是结构不行。如农民绝大多数是文盲，妇女也绝大多数是文盲。中国少数读书人，读的是四书五经，目的是为了考科举，很少人懂得近代科学技术、经济管理和金融。

同样，我们跟日本相比，人力资源总量比它大10倍。但是在人力资源结构上，日本大学毕业生在全人口中的比重较中国大，日本的工人队伍中，熟练技工人数比重也比中国大。这都表明了结构问题的重要性。

当前，我们怎么提高经济质量呢？一是优化结构。优化结构是没有止境的，因为技术在发展，客观形势在变化。另外，经济增长质量的提高，反映对低碳经济的要求越来越大，这是全世界的趋势。比如说，在20多年前，全世界的环保概念要求废水、废气、废渣不能有毒，明令禁止。今天的环保概念仍然是不能有毒，但却不同。二氧化碳并没有毒，但是二氧化碳必须要减排，因为它会影响世界的气候，大气变暖可能给人类带来很大的灾害。所以，我们一定要把环保提高到新的阶段，不仅要没有毒，而且要低碳。同时，人民生活水平要随着经济增长而不断提高，这也是表明经济增长的质量。

二是技术创新，要不断地技术创新。当前，中国虽然讲技术创新重要，但企业反映的实际情况是，我们的实体经济距离世界要求还有相当大的距离。关键是看制造业，中国的制造业能真正自主创新的仍然很少，大部分仍然是依赖外国的技术。这就表明，自主创新少，经济增长质量不够。在企业界流行一句话：“不自主创新，等死；自主创新，早死。”原因是自主创新带来了债务等负担。

这就表明，当前中国的主要问题就是结构调整。在结构调整的过程中，我们的经济增长才能质量提高，我们的结构才能够随之优化。

宏观调控：不能替代改革

经济如同一个人的健康情况。一个人如果要身体健康，应该是内在机制的完善，必要时打针吃药是可以的，也是必要的。但这毕竟是处于辅助地位，主要是靠身体内部机制的完善。经济亦是如此，经济能够顺利地发展、解决结构问题，主要靠机制的完善。

宏观经济调控好比是外来的力量，也重要，但它处于辅助的地位。近几年来，中国经济情况中出现了一种现象——宏观调控在实际中比它应该起的作用还要大。这就造成了“宏观调控依赖症”，什么事情都要宏观经济调控。经济发生通货膨胀，宏观调控；经济增长率下降，宏观调控。

而且，宏观调控的依赖性容易产生误导：既然宏观调控这么灵，还要改革干什么？实际上，这耽误了改革。

改革是解决机制问题，宏观调控作为外来的一种力量，是对经济的干预。所以，绝对不要因为宏观调控有点成效就频繁利用，而结果对经济造成大升大降、大起大落，在投资怪圈中摆脱不开。改革是不能拖延的。若不依靠改革来健全内在机制，那么越拖到后来，代价会越大，成本会越高，而且难度越大。所以，在宏观调控问题上，一定要以改革为主，不能依赖宏观调控。宏观经济调控应该重在微调，重在预调，在不得已的情况下才可采用，一般情况要避免采用。

现在，经济学界中有两种观点争论。一种观点是，从2012年开始，我们经济增长率在滑坡，所以国外“唱衰”中国经济的人说，中国经济将会从此一蹶不振。

这个观点不对。因为，无论从哪个角度讲，今年中国维持7%～8%的增长率是没有问题的。7%的增速，也绝不是一个低速度，而是一个中等偏上的速度。再想回到过去每年10%以上的增长，现在是不可能的。为什么不可能？因为付出的代价多大，10%的增长率，环境承受得了吗？结构调整得了吗？在原有的基础上加码，结果产能过剩的现象会不断地出现。

另一种观点是当前要加大投资促使经济增长，防止滑坡。加大投资想过经济增长质量吗？如果再增加几万亿投资，中国经济的后遗症将越来越大，使得中国经济长期不能摆脱这个阴影。

投资是要增加，但今后应着重在三个方面：一是技术创新的投资增大；二是民营经济投资力度加大；三是基础设施环境工程的投资要加大。这些是为中国经济增长准备后劲的。

投资固然重要，但应该考虑到中国的大局，当前绝不能够又来一个几万亿投资，这样下去，对中国经济长远是没有好处的。再一次组织增大投资，实际上会使中国经济卷入到一个遗患无穷的地步。

宁可速度慢一点。最近一段时间能保持在7%～8%的增长就行，不要追求过高的增长率，重在结构调整。

中国的宏观调控还有一点很重要，就是不能够照搬国外的增长模式。中国是一个双重转型的国家。第一种转型叫发展转型，为发展经济学所研究的，一个经济体从农业社会向工业社会、现代化社会的转型；中国还有第二个转型是体制转型，即从计划经济体制转到市场经济体制。对中国来说，这两个转型是重叠在一起的，全世界没有先例。

在中国的双重转型中，中国经济有自身的特点。比如说，现在有观点认为货币流通量要控制，不能太大。这是货币学派的一个观点，是根据国外发达的市场经济国家的经验而提出来的，但对中国来说，不适应。

在双重转型下，原先中国农民被排除在市场经济以外，跟货币经济接触很少，但是现在广大农民都卷入到市场中间。农民吃的粮食，不是自己种的。自己种的卖了，他喜欢吃什么就吃什么，要到市场上买，很多要通过货币进行，但是过去是没有的。所以，农民卷入到市场经济中来，货币流通量一定要增大。

还有，中国的货币流通渠道不是通畅的。流通环节太多，加上农民的加入，中国的货币流通速度是相对慢的。跟西方国家流通渠道很畅通不一样，西方的农民卷入市场是100年前就完成的。这对中国的情况来说，货币流通量必然比西方经济学家所计算出的货币需求量要大。西方是正常的标准，对中国来说，有这样的因素加入就不能一样。因此，中国的货币流通量应该有新的考虑，要根据中国的国情来考虑。

几个月前闹“钱荒”，原因是什么？因为从统计数据看，M1、M2都是很大的，表示货币流通量多。但却借不到钱，到处闹“钱荒”，这必须根据中国具体情况解释。因为中国融资难的问题没有解决，尽管货币流通大，实际生活中的货币要求、需求比这个还要大。

因为融资难，在已有货币不够的情况下，每个企业都另有打算。在企业当中流行的一句话叫作“现金为王”，每个企业都要保留一部分现金在手上，现金就全流到超正常储备中去了，准备不时之需。造成了一方面M1、M2数量很大，另一方面感觉经济生活中现金是不足的。这就是中国的情况，若不根据中国的情况来判断、制定政策，就一定会出乱子。这个问题表明我们的宏观调控需要跟市场化结合在一起。

宏观调控绝不是万能的，更不是能够替代改革的。有人经常说，核心在政府调节和市场调节之间的关系，就有了种种说法，有的说法是“小政府、大市场”，这个说法有道理，但是不准确。“小政府”意味着政府工作人员少更好，政府管理事情少更好，但这要具体情况具体分析。用大小来衡量，不是一个范围的问题。

还有一个说法是“强政府、强市场”，中国将来是“双强”体制。这个说法也不准。“强市场”就是市场发挥作用，“强政府”意思是好像政府一定处处管到，这也不一定对。比如家用电器，政府不管它，它就起来了。管得越多，产能过剩越多。

所以，正确的说法应该是“有效的政府、有效的市场”。政府不在于大小，因为它不是一个人员多少的问题，也不是管辖范围多大的问题，主要是政府做政府应该做的事，效率要高。市场也不是万能的，市场还有很多地方是管不到的。有效的政府加上有效的市场，这就是中国政府与市场的关系。两者都要讲效率，都要有效，政府做政府该做的事情，市场做市场可以做的事情，这样就行了。

土地确权：学习林权改革

土地确权是当前改革中一个很重要的问题。现在全国大概有50个县正在试点，实际上数量可能还要更多，中国准备在几年之内陆续推广。

为什么土地确权这么重要？必须从中国经济的非均衡谈起。非均衡分两类：第一类是市场不完善条件下的非均衡，西方国家的非均衡属于这一类；中国的非均衡属于第二类非均衡，即市场不完善再加上缺乏市场主体的非均衡。

在计划经济时代，没有市场主体。企业不是真正的企业，没生产主体，产权是不明确的。所以中国的改革必须分两步走，第一步是产权改革，让产权明确，让产权界定，让国有企业成为真正的市场主体。中国的改革不能从放开价格着手，因为价格不是改革的突破口，而是最终的成果。改革好了，最后的价格一定是根据市场规律而制定的。中国搞股份制改革，就是让国有企业首先成为产权明确的市场主体，最好的办法是股份制。

中国的计划经济两大支柱，第一个支柱是国有企业体制，第二个支柱是城乡二元体制，或者叫城乡二元结构，两者支撑了计划经济。前30年的改革着重在国有企业体制改革，把大多数的国有企业，变成了股份制企业，变成了上市公司，这个任务进行得比较顺利。但是城乡二元体制改革一直没动，这就是中国的现状。

中国产权改革继续进行，农村也要进行产权改革。农村的集体所有制是空的，是虚的，集体所有制讲起来挺好，实际上在计划体制下，没有多少乡镇企业是真正属于集体的，而是由干部掌握、操作，跟广大农民没关系，直到“文革”以后取消人民公社，才出现了真正意义上的集体所有的乡镇企业。

中国仍然存在第二类非均衡障碍，因为国有企业体制改了，农村体制还没改。怎么改？一定要谈到中国集体林权制度改革。2008年，中共中央国务院决定总结福建、江西的集体林权制度试点的经验，进行全国推广。这一次林权制度改革的意义非常重大。

尽管集体林权制度改革晚了20多年，但中央根据试点的经验，有三个重要的突破。第一，承包期延长到70年不变。林权制度改革定了70年不变，农民一算，70年后我孙子都长大了，于是放心了，爷爷种树让孙子来砍，全国农村的积极性加大。第二，林地可以抵押。这是一个大的突破，一抵押林区经济就活了。第三，林权承包落实到户，一竿子插到底。林权证发到每个农户手上，承包跟产权一块走。集体林权制度改革把农民的积极性全调动起来了，现在造林成风，大量劳动力开展林下经济，种蘑菇、木耳，还有林下养鸡，都富了。林权可以抵押，钱又活了，落实到户，积极性来了。

所以，土地确权要把林权改革的经验落实到农田的承包中。农田承包主要有“三权三证”，承包土地的经营权、宅基地使用权、宅基地上盖的房子的产权。全国政协在农村调查时，农民说，城里的土地是国有的，他们祖传的房子有房产证，新购买的商品房有房产证，而农村土地集体所有制下，祖传的房子没有房产证，在宅基地上自己盖的住房，哪怕盖得再高、再好，也没产权证。

于是，在农村流传着“两个老鼠”的故事。第一个“老鼠”是农民外出务工，有了稳定的职业，把老婆、孩子带走了。房子没有房产证不能出租，于是就让亲戚朋友代管房子。很多情况下，一把锁把门锁上，老婆孩子带走，这就变成老鼠窝。第二个“老鼠”是农民两手空空进了城，找份工作做，但是城里的房子贵，买不起，租又很难租到合适的。于是很多农民在城里头，租居民楼的地下室住，变成像老鼠一样在城里生活。我看到过一份材料，说一个不大的地下室有个门洞出入，用纸箱板隔成16间，住了16户，网上叫这一类为“鼠族”。

2012年十八大以后的11月下旬，我带着全国政协调查组在浙江杭州、嘉兴、湖州三个市做调查，那里的土地确权工作几年前就开始了，已告一段落。到那里看，农民兴高采烈，还有放炮仗的，情景和当年的土改一样，因为产权已经落实到户了。跟农民开座谈会，农民说最大的好处是财产有保障了，土地确权了，有证了。谁再想圈占我的土地，不行，我可以告他。谁要想把我的房子拆了，那没跟我商量，可以告他，产权得到了保障，土地流转就加快了。我们问，为什么土地流转加快了？他说，我到外地去打工了，我的土地入股了。还有的说土地出租了，也不用怕了，因为有证了。

还有另一个好处，就是城乡收入差别明显缩小了。在嘉兴市做调查，市委调查报告说，在土地确权以前，城市人均收入和农村人均收入比是3.1:1，土地确权后，城市人均收入和农村人均收入之比已经变为1.9:1。

从3.1:1变成了1.9:1，为什么呢？我们开座谈会时，农民说，首先，土地确权以后，农户更放心了。扩大了养殖业，扩大了种植业，因为他有积极性了。家庭农场就在这个基础上形成了，2013年中央1号文件明确提出家庭农场，这是中央文件中第一次提出中国要建立家庭农场，广大农民的积极性就提高了。二是土地流转加快了，农民心里也放心，于是进城打工，土地就转包给别人，出租给别人，或者是入股了，他收入增加了，进城去打工了。宅基地归他了，嘉兴平湖市是一个县级市，在那里，农民把宅基地房子都拆掉，盖了4层楼高的新房，比原来大，比原来好。我们问农民，你住得下那么大吗？他说我哪住得下4层楼房，家里没那么多人。我说那你怎么搞？他说，第一层出租给外地来的商人或者本乡的商人，从事商业，开店、开作坊、开饭馆，有房租收了。还剩三层，有一层准备出租，但是房租不一样。如果对方愿意租二层，那房租高一点，愿意租四层，我自己剩下两层住，所以有了房租收入。因为财产性的收入，所以收入就高了。这个情况应该说是很值得庆祝的，因为多年以来农民没有真正意义上的财产，没有财产性收入。

还有一个意想不到的结果，土地确权要重新丈量土地，发现土地多出了20%。找农民开会座谈后大体得出了这样的理由：第一个理由，当初开始承包制的时候，土地质量有好有坏，好地一亩算一亩，坏地两亩折合一亩，现在经过30年的承包，每个农民把自己家的地整得又好又能够丰产，所以坏地也变好地了。第二个理由，在当初承包的时候，土地是一小块一小块的，因为用牛耕作，所以有田埂，田埂不算面积，田埂两边被遮住太阳的地方不算面积。现在农民用拖拉机了，土地面积扩大了，田埂取消了，田埂也算面积，也没有田埂两边被太阳遮住的地方，所以土地就多了。第三个理由，当初承包时要交农业税，于是农民为了少交农业税，所以都少报。今天土地重新丈量了，刚刚量完就实报了，没有人愿意少报。因为也没有农业税，少报自己吃亏，土地出租，钱少了；土地入股，自己的股就少了。而且也不敢多报，刚丈量完，大家都知道。所以这样一来，土地面积多了20%左右。

假定全国都开展了土地确权，可能中国土地会多出20%左右，甚至还更多。我们在甘肃、内蒙古考察，他们说这里当年承包的时候，坏地三亩顶一亩，他们差别大，这就是土地确权。

土地确权证明了，家庭农场在这个基础上起来了，每一个家庭农场就是一个小微企业，重在经营。农民的积极性是不可低估的，会把家庭农场搞好，将来是种田不用愁。浙江的经验看得很清楚，三种人是将来中国农业的主要生产力：第一，家庭农场主，他们受过培训。第二，农民专业合作社，农民一组织就不一样了。重庆的长寿区、江津区产柑橘，就有柑橘合作社。它的柑橘跟人家不一样的，是反季节柑橘。人无我有，你不种我种；人有我优，你种我也种，我质量比你好；人优，我反季节。第三，民营企业带技术下乡，带资本下乡。改造土壤，把沙地改成良田，沙退人进。还有跟农民谈判，在广东湛江市徐闻县，徐闻县的土地很贫瘠，没有大河，靠水库、台风，所以有时候产量很低。跟农民谈判，你这一亩地产多少粮食，值多少钱？几百块钱。现在你别种了，把田租给我种。我每亩地一年付几百块钱给你。农民想，不用我种，一年还有几百。他说你愿意出去打工，我租金照样付给你，你不愿意出去打工，就留在我这里，根据你的技术水平，根据你的出勤天数，每个月发工资给你，你给我当合同工。农民说这个好啊，于是土地就连成片了。民营企业从国外引进的新品种种出来，有的种火龙果，有的种荔枝，有的种菠萝。我们到徐闻城外，上万亩的地，一望无际挂一个大牌子，连地名都改了，叫“菠萝的海”。所以中国的情况，农田不愁没人种，土地确权后，会有这种情况的。

收入分配：初次分配更重要

这是中国一个重大的问题。我在北京几次会议上一再说，改革的重点应当放在初次分配，不要把二次分配作为重点。二次分配也重要，但是初次分配更重要。

有四点理由：一、农民必须有产权，有产权才有积极性，才有财产性收入。

二、受雇方跟雇佣方必须有对等的谈判。今天中国初次分配不行，因为出来打工的农民是单个的，城里的人也是单个的。而雇用他们的是大企业，农民出来打工，城里人出来打工，都是弱者。而雇他们的大企业是强势，谈判地位是不均等的。而工资水平制定由强者说了算，这就是初次分配的问题。这种问题西方国家也有，但它有工会组织。工会组织替弱者说话，这样力量就强了。在中国，工会管吗？有看到过工会替农民工讨工资吗？没有。所以这个要改，如果这个不改，始终是强者和弱者处在不平等的地位上。

三、农民出售自己的蔬菜、水果，牧民出售奶制品或者是牛羊肉。他们也是弱势，采购商是强势，由他来定价格。在西方国家有农会，或者叫农民协会，以及力量强的联社，中国也需要农民专业合作社或者联社组织，这样才行。

四、教育制度要改革。中国的人均教育经费城乡是不平等的。农民的义务教育，校舍比城里差，师资比城里的弱，设备也不如城里，农民接受义务教育的学习质量差。这样就形成了一个不正确的现象，就是职业世袭制。农民工的孩子还是农民工，他的孙子将来也可能还是农民工。如果这种情况不改变，收入初次分配就有问题。教育体制要改革，要加大农村的教育经费。好学校办在城里，农村的孩子到城里来，学校免费让他住，这样就可以解决。

二次分配也重要，但是二次分配的重要在于社会保障体制，城乡一体化，这是二次分配最重要的地方。二次分配最大的问题，城乡社会保障体制，城乡一律平等，这个很重要。

中央文件说“适当的时候推出遗产税”，从长远来说是可以的，但不容易。实行遗产税的第一条，就是要建立完善的家庭财产登记制度，这需要准备相当长的时间。中国跟西方国家不一样，西方国家资本主义社会已经200年了，它那些大家族已经传了很久，它的董事长、总经理，很多都是年纪大的，甚至有七八十岁的。中国不一样，中国老人没什么钱，计划经济下生活了一辈子。中国的管理者40多岁，50岁的也有，他不知道死了会收多少税，如果他知道这个消息后，他转移了怎么办？因为很多地方是不收遗产税的。香港原来收，后来就取消了。税率多少？门槛多少？都必须研究得清清楚楚。

而且这当中不要造成两个恶果：一个是资本外流；二是人生前不投资了，就挥霍、浪费。这样都不利于经济。中国需要培育中产阶级，要把分配结构搞成橄榄形的，两头小、中间大。中产阶级不是根据收入水平定的，根据多年经验，中产阶级有三个条件：第一当然是有稳定的职业，稳定的收入；第二要有一定的知识水平；第三是要有一定的道德情操。这样的话，中国更多的中等收入比重，在全国人口中就会越来越多。

城镇化：老城区+新城区+新社区

城镇化就是要改变城乡二元体制，这是当前中国最大的改革之一。主要的问题在农民的市民化，农民市民化实际上就是让农民和他的家属都融入城镇社会.中国的国情是地少人多，如果中国要做到农民和他的家属融入城镇社会，现在的城市是远远不够的。

中国的城镇化率现在有两个数字：第一个数字是国家统计局的，城市居民大概是占到51%左右。实际上这个数字不准，因为这个算法是将常住城市的人口都包括在内，而很多农民工是常住城市，也计算在城镇居民中，但是他们的身份还是农民。

我们现在这种城乡二元体制形成于1958年的户籍制度改革。当时户口分为城市户口和农村户口两种，农民在不知不觉中就成为不能离开农村的人。改革开放之后，尽管城乡二元体制放松了，但是没有改变。现在出问题了，上海的问题表现得比较明显，因为上海从农民工进城以后，它的骨干工人全是农民工，原来20多岁的农民工，现在都已经40多岁了，成为上海各工厂的技术骨干，但他们的身份还是农民，他们的孩子不能够在公立学校上学，医疗保障等等也跟城里人不一样。

上海遇到的问题是，浙江各个市县工业也发展起来了，急需骨干工人，就到上海挖。上海农民工到浙江来，给城市户口，这就吸引了骨干工人向浙江转移，上海开始紧张。因为这批人一走，上海靠骨干工人的农民工支撑的制造业优势丧失了。所以上海加快了农民市民化，采取了积分制，千方百计将这些人留在上海。但若这个问题不解决的话，骨干工人迟早还是要流走，农民融入城镇社会是一个大问题。

另有一个问题值得考虑，中国的城市能容纳多少人？如果51%是常住人口，但是实际上城镇化率只有30%多。假定中国将来城镇化率达到80%左右，20年或者30年以后，中国的人口可能达14亿多。80%意味着有12亿人住在城里。现在，按照常住人口来计算，51%的城镇化率，城镇居住人口是6亿多，还要增加五六亿人进城。

这些人进城之后城里会成为什么样？有那么多的土地盖房子吗？有那么多供人们使用的城市设施吗？城市容纳不下的话，那么生活质量就会大幅下降。

中国必须走自己的路。我之前发表一篇文章说，中国国情的城镇化等于“老城区+新城区+新社区”三部分所组成。老城区就是现在的城区，重在改造。城里造成污染的企业要往外迁，城里棚户区拆迁，贫民窟式的街道房子要拆迁，这样的话让老城区改造成为适合人居住的居住区、商业区、服务区，这就是老城区的任务。

新城区在远郊，或者是一些镇的周围，主要是工业园区、高新技术开发区、物流园区，它是城市发展自己支柱产业的地方，是新兴产业的落脚地。新城区最大的特点是工业进园区，好处一是节约能源，各种设施都可以充分利用；二是污染源集中，便于治理；三是企业相聚在一起，交流机会多，商业机会也多；四是政府可以加强服务。

但是“老城区+新城区”，容纳仍然有限，所以中国的特色就是“新社区”。新社区的出发点就是今天的社会主义新农村，很多地方已经搞了社会主义新农村，将居民的村子给迁移一下，盖上楼房，节约地出来。这样一来，就成为社会主义新农村，将社会主义新农村作为起点，把它建设成为新社区。

新社区有五个方面需要做工作：第一，园林化；第二，要走循环经济的道路，包括垃圾回收和使用、清洁生产、污染清理等等；第三，公共服务到位；第四，城乡社会保障一体化；第五，建立社区的管委会，以代替现在的村委会。

新社区是城镇化的一个组成部分，以免人过多地涌入老城区、新城区，现在全国正在推广，叫“就地城镇化”。这对中国来说，对世界的城镇化历史是伟大的创造。

城镇化过程中，最要解决的几个问题。第一个问题是让孩子能够融入城镇社会，和城镇的孩子们一样进公立学校，或者是进比较好的学校，这是农民的希望。其次是看病。再其次是养老。所有这些，都需要在城镇化的过程中解决。

城镇化过程中，也有两个问题需要研究。第一个问题，在城镇化的过程中，城市建设经费从哪儿来？这个问题一定要解决。现在遇到两大困难，一是土地财政路已经走到尽头了，再也没有地可卖了；第二，要进行城镇化，地方债务问题不能再无止境地增加。无止境地增加只会造成将来更大的泡沫，城市也会破产的，美国汽车制造中心底特律现在已经财政破产了。

中国经济学界讨论的结果发现，澳大利亚、新西兰的模式可供中国参考。

澳大利亚、新西兰是城镇化比较晚的发达国家，因为美国、西欧的发展都在20世纪初就已经初具城镇化的规模，但是澳大利亚和新西兰城镇的发展主要是在“二战”之后。

他们的方式是以城市为主体，发行公共建设投资基金券。公共建设投资基金券以具体项目为主，比如说城镇发展需要自来水厂，需要增设一个发电厂，我要建立地下交通干线、修地铁，一个项目一个项目全部公开，这些基金券的利息比银行存款高、比国库券高，购买之后不仅仅有利息，将来如果好的话还可以分红，这就有吸引力。年年有新增的项目，有新发的公共投资基金券，资金就不断地进来。澳大利亚、新西兰甚至连廉租房都是采用这样的形式。这样的建设方式，可供中国参考。

另外，在这个过程当中，中国的城镇化一定要将新社区放在里面。社会主义新农村已经是城乡社会保障一体化了，已经是改成社区了，前面就不要加农村，这就是城镇。老百姓迁到这里去，他不会感到跟城市有隔阂。

我们在湖北调查，就发现农民即使迁到老城区、新城区，他还是融入不到社会，特别是一些老人都不愿意去，因为周围人不熟悉。“就近城镇化”，新社区就是城镇的一部分，户口市民化，周围也都是熟人，老人也感觉到生活有乐趣了。

中国的城镇化，实际上是造城运动，就是将原来是农村的改成新农村，然后改成新社区，再一部分改成新城镇，造城镇，这就是解决中国城镇化的主要路径。

城镇化还有一个难题，就是怎样让城镇居民有房子可住。现在的政策是不行的。第一，现在城市土地招标只能抬高地价，不断地出现新“地王”，土地成本高了，房子将来的价钱就一定高。应当采用政府采购的方式来建房，就是在同等技术标准、质量的情况下，谁报价最低就采购谁的。一块地先有人大、政协代表参与定出最合理的价格，在上面要建设什么样标准的房子先公布，看谁报价最低。每一个企业就会考虑怎样降低成本，而不能够像现在这样，土地价格越炒越高。

而且，房地产政策应当是不限购，只限转卖。所有这些，都应该在城市化的过程中予以解决。此外，给穷人住的房子，不应该建得很远，应该就近建。楼可以高一些，但是要方便群众，城市住房问题才能解决。新社区发展起来之后，新社区就是城镇，这样的话新城镇将来也会发展起来。

国资改革：提高资源配置效率

国有企业在最近20年之内，邓小平南方谈话之后的确有很大的进展，但是改革并未到尽头。国有资产改革应该有两个层次的改革：一个层次是国有资产配置机制的改革，或者是配置体制的改革。国资委下面不要去管具体的企业，国资委下面成立若干个行业性或者是综合性的投资基金公司，任务就是管国有资产的配置。我们平时谈效率，只谈到生产效率。生产效率是说根据投入产出之比，投入为既定，产出越多越好，这样效率就高，产出为既定的话，投入越少越好。20世纪30年代之后，出现了另外一种效率，这就是资源配置效率。资源配置效率假定投入不变，以不同的方式来配置资源，然后进行对比，看谁配置效率最高。资产不断地重组、调整，是为了资源配置效率的提高。

资源配置效率提高在经济学里引起了两个变化。第一个变化，过去长期认为在企业中搞人事组织工作、宣传工作、行政管理工作的，都列为非生产人员，你们不在生产第一线的，你们对生产效率没有贡献，这些都是非生产人员。资源配置效率出来之后，看法就不一样了，做人事组织工作的，从事的是人力资源的优化配置，这就是提高了效率。做宣传工作的，是调动每一个投入者的积极性，提高了效率。行政管理人员是将物资资源和人力资源更好地组合在一起，产生更多的效率。所以从事这些工作的人，今后如果再有人说你们怎样，你可以说那些观点是旧的，是60年前的观点，现在是讲资源配置效率，都是从事资源配置的。

国有资本最大的问题是配置不当，该发展的新兴产业进行大量的国有资本投入，不重要的或者是市场可以解决的、民营企业可以解决的，不要在这些领域搞了，退出来，专门从事国有资产的最优配置。

至于国有企业改革，国有企业应当成为自主经营的国有企业，控股问题由法人治理结构定了之后，它控股多少，相应的董事参加。在这个过程中，应该尽量避免一家独大，这样董事会就不是一个声音、一个面孔，就会有争论，而争论有利于效率提高。

国有企业成为真正独立自主的企业，中国的面貌就会改变。国有企业都是独立自主的企业，由法人治理结构来管理，这样中国的改革就会有进一步发展的希望。

在这个过程中，我们应该看到国有企业跟民营企业应当是竞争对手，同时也是合作伙伴。没有民营企业，光靠国有企业，你不可能一枝独秀，“国进民退”、“国退民进”，这些都不是我们的政策目标，我们的政策目标是双赢，双赢对国企、民营都一样，这才是我们的目标。我们应该看到这一点，在国际市场上，将来国内市场也一样，不分哪一个产品是中国国企的产品、是中国民营企业的产品，都是中国产品，都是中国制造，都是中国品牌。这样的话，国企、民企最后达到共赢的格局。

民企转型：首在产权意识

民营企业当前需要转型。第一，要有产权意识。产权意识对民营企业非常重要，要知道保护自己的产权，要知道民营企业靠产权清晰为主，如果你的产权糊里糊涂的，甚至你当初成立的时候，以各种当时的惯例、情况建成的企业，结果产权始终是不清的，这就对未来带来隐患。产权清楚，你才能保护自己的产权。民营企业在转型中，首先就是要产权清晰，产权要界定清楚。民营企业规模大的，同样应该健全法人治理结构，股东会、董事会、监事会、总经理，各得其所、各在其位。家族制在企业成立之初起过作用，因为家长往往是一个能人，家长具有凝聚力，但是这个时间不会太长，一旦企业走向正规之后，就应该健全法人治理结构，其中最大的问题也涉及接班人的问题。趋势上讲，亲属可以有股份，但不一定要选为接班人。接班人要有能力，能够保证企业按照法律法规来经营、来发展。

民营企业要重视自主创新，要重视产业升级。比如说产品设计、原材料的选择自主权、节能减排、节约原材料、营销方式等都可以有新的变化，还有管理的创新。任何企业都不要忘记自主创新和产业升级问题。

在这个方面，中国的民营企业转型要做到两点，第一，除了注意生产之外，还要注意营销，要注意产后的服务。只有生产、营销、产前产后服务做得更好，企业才有钱赚。第二是要抱团。在危机之后我们常说抱团过冬，这是对的，大家要抱团互助，资金的融通方面可以有办法内部协调。

但是现在出现了两个例子，这就是抱团走出去。一个例子是在西欧，中国企业家抱团出去，单个一家企业到冰岛去，人家不要，结果失败了。现在抱团了，好几十家企业一块去，准备投资，同意就全部留下，不要其中一家，就统统都走。第二个例子，中国汽车行业正在谈判，准备进入美国的底特律市场。底特律破产，财政负担很重，但是它有很好的厂房设备，还有一支很强的工程师队伍、设计师队伍。中国的汽车行业准备接管，把它们的设备、厂房全部买下来，把这里开发成中国汽车研发中心，那些工程师、设计师能够起作用的，可以恢复工作就地就业。

中国民营企业抱团出去，这是非常有用的，都是属于民营企业的转型。要破除传统的小业主意识，小业主意识有害于中国民营企业进一步发展。

中等收入陷阱：中国可避免

中等收入陷阱的概念，是世界银行2007年报告中提出来的。报告说，拉丁美洲如墨西哥、阿根廷、智利等国家，东南亚的马来西亚、菲律宾等国家，在中等收入的道路上前进时落入了中等收入陷阱，经济长期停滞不前，停留在中等收入阶段。

世界银行这个观点对吗？这是似是而非的观点，并没有充分的证据来说明这个问题。实际上别相信它。真正的陷阱是在任何收入阶段都会有，而全世界最普遍的是低收入陷阱。低收入陷阱，很多国家人均GDP在1000美元，顶多2000美元上下就徘徊不前了。多少国家，长期都在最贫穷国家之列。

过了中等收入陷阱，难道从此就一帆风顺了吗？不可能。一个很明显的例子就是希腊，12000美元是中等收入和高收入之间的界限，希腊当初人均GDP达到12000美元时，世界银行发电报祝贺，后来到了2万多美元时，希腊经济停滞、下降了，高收入一样也会有陷阱。再如日本，人均GDP到4万美元时就长期停滞不前。

世界银行提出的这几个国家陷入中等收入陷阱，至少有三个原因。第一，存在着发展的制度陷阱。这些国家在前期发展的时候就应该解决的问题没有解决，如土地问题没有解决。当时拉丁美洲国家都是大地产制度，当初应该给解决而因害怕没有解决，越到后来越难动，这就充分证明了改革阻力越拖就越大，拖的时间越长就越难改，现在改就不行了。

第二是社会危机陷阱。土地问题没有解决，贫富差别就难以解决。拉美国家无论是执政党还是在野党，都提出过办法，但是都不能得到大家的支持，因为大地主对无论哪一种方案都不同意，结果社会处于绝望的状态，就出现了“极左”派，他们提出将大地主的土地全部没收，这样一来就受到政府的镇压，但是他们还是提这样的口号，结果社会就乱了，地下组织、“极左”派等等什么派都有，没有精力来发展经济，社会危机陷阱就此形成。

第三个是技术陷阱。这些国家也知道技术不突破、不创新，没有办法使经济进一步发展，可是人才都外流了，拉丁美洲国家派到美国学习的，后来自己考取美国、英国大学的专家也不回来了。而且他们对于资本市场认识也不足，本来这些国家资本就先天不足、后天失调，而且老百姓的观念是旧的，仍然将房地产看作是第一财产，全部精力都投入到这里去了，技术创新谁都不感兴趣，也没有人搞了，这样就造成了中等收入陷阱。

中国不但要防止掉入中等收入陷阱，而且即使今后进入高收入阶段，也要防止出现停滞状态。中国现在的改革，包括土地的确权、收入分配制度改革、城镇化，还有国有企业改革、民营企业转型，都表明了中国完全可以避免陷入这种陷阱，包括今后进入高收入阶段，也可以避免。

《华盛顿邮报》2010年9月份登了一篇很长的通讯报道，用了一个很吸引人的标题，叫《美国究竟应该害怕中国什么？》。文章说，害怕的不是中国GDP的增长，认为中国GDP的增长不足担心。文章从中关村谈起，中关村有一些咖啡店，其中一个咖啡店在北京大学南面不远。这个咖啡店有几十张桌子，每天都挤满了人，每张桌子都有三五个人在那儿喝咖啡，这些人是名牌大学的博士、博士后、年轻教员，还有就是科研单位的一些年轻研究人员，还有一些民营企业家，他们在那里喝咖啡，谈的是创意、创新、创业、专利这些东西。这让记者想起30年前比尔·盖茨跟乔布斯都是大学城咖啡店的座上客，中国这些力量不可阻挡。文章登出不久，德国《镜报》记者也发来文章，说在中国有这种咖啡店的不只是北京中关村，上海、西安都有，广东也有，只是没有被我们发现而已。这些代表了中国的希望，中国的希望在加以突破，我们需要一个创新时代。创新的动力在广大年轻人中间。

《华盛顿邮报》给我们的启示，是说我们的政策、我们的改革都要逐步将民间的积极性调动起来。民间的积极性调动起来了，进入创新的高潮、创业的高潮，这就是中国真正的希望所在。

（本文原刊于《上海证券报》）

未来10年是改革“窗口期”

张维迎（北京大学光华管理学院教授）

托克维尔的《旧制度与大革命》大家都看，其实他的第一本独立著作是《论美国的民主》，也是他的成名作，是最值得推荐给今天的中国人看的著作。

我读《旧制度与大革命》后的感觉是，其实人类是很无知的，我们每天做的事，想达到的目标和实际后果可能完全不一样。一个加强统治的方式也可能变成摧毁统治的结果。我认为这一点非常重要。改革也好，革命也好，不要想着只要脑子里有个目标，有个顶层设计，就可以达到目标。好多改革的成功，都是歪打正着，革命的后果更难预测。

中国能否告别革命？大家对现在的体制不满，就是要求变革，改革和革命是变革的两种方式而已。能不能告别革命，关键是改革能不能走出去，因此，首先需要理解的是现在的体制改革能不能走出去。从今天的角度来讲是可以的，至少理论上讲是可能的。

悲观主义者认为，改革就要触动既得利益，但既得利益者就是现在有权势的人，他们怎么可能有积极性改革呢?但是，历史上的好多变革都是既得利益者推动的，好多成功的变革都是既得利益者所为。

既得利益者可能推动变革

既得利益者为什么推动变革？我总结有三个原因：

第一，他们有了新的理念。大家不要以为人的行为都是受利益支配的。大卫·休谟在200多年前就讲过，尽管人是由利益支配的，但利益本身以及人类的所有事务，是由观念支配的。纵观历史，几乎所有伟大的变革都是由观念的变化引起的。也就是说，你有什么信仰，这非常重要。当年共产党的创始人和领袖主要是旧体制下“既得利益”家庭出身的人。不要以为他们是被压迫阶级，所以才革命，不是这么回事。他们闹革命是因为接受了马克思列宁主义，有了新的理念。法国大革命的好多推动者也是贵族。所以我觉得理念非常重要。

第二，既得利益者并非统一的利益体。我们一讲既得利益者就好像他们团结得像一个人一样，有一个明确的目标函数，可以统一行动。其实，有时统治者之间的矛盾比他们与被统治者之间的矛盾大得多。

从欧洲特别是英国的历史来看，统治集团内部的斗争是非常激烈的，法治和民主首先是在贵族内部实现的，然后才逐步推广到全社会。贵族内部为什么要建立法治和民主？就是因为旧体制下他们相互之间打得不可开交，每个人都有特权，但都没人权，互相伤害，最后认识到法治的重要性、妥协的重要性。英国19世纪之前的变革，主要是贵族跟国王、教会之间以及贵族相互之间斗争的结果。

第三，改革是既得利益者避免革命的最好办法。被统治阶级有了利益诉求，你不能满足，他们就可能起来推翻你。好在统治阶级内部可能有人认识到这一点，所以就不断地满足被统治阶级的需要。

统治阶级做起来可能勉勉强强，但不管怎样，还是做了。英国从1832年第一改革法案开始，为什么不断扩大选举范围，最后到1928年实行了男女平等的普选权？就是英国统治阶级清楚地认识到，如果不那么做自己就走不下去。

总而言之，既得利益者有可能变成改革者。如果不承认这一点，以为所有的变革都是你死我活，人类是没有希望的。

你死我活的革命后果也是不可预料的，也不一定比原来好。在纪念辛亥革命一百周年的时候，大家慢慢认识到，如果当时不是太着急的话，也许情况比现在好得多。现在我们的民主理念、法治理念在某些方面还不如100年前。

时代需要政治家而非官僚

这是从乐观的角度讲。从悲观的角度讲，既得利益者是否真的能变成推动改革的力量，我还没有完全的把握。

体制的危机在哪儿？它不是那么有效地运转。一些党政部门，嘴上说的好像跟上面一样，但做的完全不一样。一些号称维护党的领导的机构和官员，做的许多事情都在削弱党的统治、党的领导。这些人口口声声说是对党负责，实际上只是保自己的乌纱帽而已。现在的腐败分子就是在挤兑共产党，像储户竞相提款挤兑银行一样。

还有一个社会问题是，政治家似乎只出自官僚。政治家和官僚本来是两类人，现在却成了一类人。

官僚是按部就班不做错事，政治家是要做正确的事，做关乎国家命运和前途的大事。政治家要有一定程度的横空出世，要经过一定的磨难，但不是官僚主义的磨难，而是政治竞争的磨难。而现在的这个体制，已经到了这一步，政治家似乎只出自官僚。

官僚是经过一步一步循规蹈矩过来的。政治家出自官僚，理念就没有了，魄力也就没有了。

这个官僚系统培养政治家的办法可怕在哪里？举个很简单的例子。设想你刚被提拔成一个副县长，你离县委书记中间有几个台阶？5个！每个台阶至少两年，运气好的话，10年后你可以当上县委书记。当上县委书记大权独揽，可以干一些大事，但你还要不要进步？要进步就得当副市长，副市长离市委书记也有5级，又得10年。副省长到省委书记又得10年。

大家想想，这三个10年过去了，只有两种结果：有理念、有魄力、有棱角的人或者彻底出局，或者已经磨得没有理念、没有棱角，成了彻底的官僚。结果就是官僚领导国家。

如果我们不需要变革，至少体制上已经走到法治、民主，那还好办些。问题是我们所处的时代恰恰是需要伟大领导人的时候，而这个体制本身不是产生伟大领导人的体制。

美国的运气在哪儿？美国的开国元老经过了三四十年轮流执政，比如华盛顿干8年，亚当斯干4年，杰斐逊再干8年，麦迪逊又8年，这四人一共干了28年，美国的民主宪政制度就建立起来了。

中国台湾的幸运在哪儿？蒋经国去世之前就认识到这个事情，开始做，所以中国台湾也走过来了。我们的麻烦是第一代革命家有那种权威，但不做那样的事情，邓小平也没有来得及做，时机错过了，一误就是60年。

当然，历史总是有偶然性的，有时候阴差阳错碰到一个人，他也许有很好的理念，有很强的使命感，有胆量，有魄力，有领导力，敢做大事。如果碰到这样的情况，就是国家和民族的幸运。

由于特殊的历史原因，新一届领导人有点横空出世的味道，不完全是一层一层的官僚体制磨难出来的，所以我们还是应该有所期待。从这个意义上讲，未来10年是中国改革的“窗口期”。

（本文原载于《青年商旅报》）

中国经济改革:逻辑与行动框架

夏斌（国务院参事，国务院发展研究中心金融研究所名誉所长）

通盘谋划、顶层设计已迫在眉睫

当前，中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题严重。现在不是讨论“要不要”改革的时候。社会上下对改革滞后的严重性已非常清楚。而“改革从哪里突破”、采取哪些措施？路线图、时间表是什么？远比“必须加快改革”之类的口号与激进的呼吁更为重要。

中共十八大已经向海内外庄严承诺：到2020年要实现“两个翻番”的宏伟目标。如果由于缺乏包括改革路线图、时间表的顶层设计而贻误了改革进程，那么在临近2020年践诺十八大目标之前的几年内，经济结构的长期扭曲将难以支撑预期的经济增长率，最终导致经济增速持续滑坡或陷入“中等收入陷阱”。或者是，中国经济即使实现了“两个翻番”的目标（因为此目标要求本身并不高），但是如果由于决策者对国民所期望的经济、改革与社会福利目标的最低容忍线不敏感、麻木不清，结果未必不会出现今天大多数人所不愿看到的政治后果。这绝不是危言耸听。因为正是在城乡居民收入从2002年到2011年年均增长高达11.2%的这段历史时期内，也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期，是收入分配不公引发民怨较大、社会不稳定的时期。况且，危机后世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一段较长的时间，这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间缩小了，时间不多了。

要清醒看到，今天的国人对改革迫切性的环境与要求，也已远远不是30多年前改革之初那样的宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，民众对政治民主、经济福利的期望与要求都提高了。在中国当前经济与社会矛盾、风险凸显期，国人中的多数已认识到，靠零敲碎打的改革已不能解决问题，必须要有顶层设计。拖拖拉拉的改革、将经济改革与政治改革完全割裂的改革，也不为国人所容忍，必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

各种经济问题背后的逻辑关系与“脉络”

要研究顶层设计，必须要对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾有个准确的把脉。

十八大报告提出：经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。要转变发展方式，立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。应该说，这一系列的语言、逻辑是极其简明清楚。

但是，具体怎么下手？改什么？十八大报告分别从三个角度进行了概括阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”的部分，单从经济方面指出，一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的部分，从民生与社会管理角度，实际上也是解决经济问题的角度指出：一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理。同时，在“大力推进生态文明建设”的部分，从讨论生态文明必然涉及的经济问题又提出，要优化国土空间，促进资源节约，加大生态环保力度及相关的制度建设。

以上，是执政党从执政的政治理念出发，分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度，对从根本而言本属于经济发展与改革自身的各种问题，提出了解决的方向、要求与承诺。理清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络，从而防止“眉毛胡子一把抓”，找到“抓手”或“突破口”，可以说这是决定中国未来改革成败的大前提。

从经济学出发，其实目前人们经常议论的经济中的各种各样的问题，都可以用以下四种重大的结构分析方法进行归并、把握。即从发展方式转变中的结构调整这一“主攻方向”或人们常说的“深层次体制问题”入手分析，我们可以发现，现实经济暴露的各种问题现象，无非有的是下述重大结构扭曲的衍生结果，有的是重大结构扭曲形成的动因。

一是按国内生产总值的支出法角度分析，近10年来投资、消费、净出口比例严重失衡。其突出表现是，2003～2011年GDP年均增长中约50%来自投资的推动，消费不足，特别是消费中居民消费占GDP的比重严重偏低。该占比从2000年的46.4%一路下滑，到2010年仅为33.8%，竟下滑了12.6%。居民消费倾向从2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，下降了将近10%。有学者指出，由于收入不公，中国居民收入最高的10%的家庭收入是收入最低的10%家庭的65倍。富人的消费倾向只有62%，穷人的消费倾向是92%。即如果剔除10%穷人部分的消费数据，主体消费倾向的下降速度会更快。

二是按国内生产总值的生产法角度分析，近10年来产业结构发展不协调。随城镇化、工业化的过程进展，在第一产业比重稳步下降的情况下，2002年到2008年的7年中，第二产业比重稳步上升，由44.8%上升到47.4%。在上升2.6%的同时，资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降，由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%。2009年后出现了恢复性增长，到达43%左右。

三是按国内生产总值的收入法角度分析，近10年来国民收入分配格局严重失调。一是居民薪酬收入占GDP的比重，在1995～2007年期间一直呈下降趋势，由52.16%下降到39.74%，共下降了12.42%，年均降速2.3%。二是经过再分配后的居民可支配收入占比，下降速度进一步加快，由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8%。企业收入比重大体保持稳定，2008年后出现上升。而政府收入比重却是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%，但其可支配收入比重却上升到21.28%，两者相差3.75%。

四是从国际收支法角度看，近10年来出现了中国总储蓄远远大于国内投资的不协调现象。最为突出的2007～2008年，国内储蓄率达到异常的高度，平均为GDP的53%，经常账户盈余占GDP的比例两年平均高达9.6%，创历史纪录。

以上是从四个不同角度，极简略地分别概括了当前中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的现象。可以说，当前国民经济中的各种结构矛盾与问题都被包含其中，并可从中得到解释。那么，今后的改革具体应从何着手，又如何推进呢？

笔者认为，要解决这一问题，需要对这四种扭曲结构之间的关系有个正确的认识与判断。下面的一系列分析表明：这些经济结构既是相对独立的，又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体不同侧面的反映。我们只有在了解了这四种结构之间的互相联系和因果关系后，才能在通盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能寻找到改革的“抓手”。

首先从支出法角度进行分析，为什么近年来居民消费率逐步下降？众所周知，最直接、最主要的原因是上述国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降，其次是居民预防性储蓄动机增强。要扭转此局面，问题直指收入分配改革与社会保障体系改革。

为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长？或为什么居民收入赶不上政府、企业收入的增长速度？

在农村，主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益，绝大部分被政府与企业所获。2001～2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元，增长了19.9倍。但是农民通过征地和拆迁补助，失地补助两项，仅获得土地出让收入的37%。

在城市，居民收入增长慢的主要原因，一是上述已分析的薪酬收入偏低。二是财产收入在下降。股市下跌，负利率使储蓄遭受损失。1996～2002年中国平均真实利率为2.93%，2003年至今平均真实利率是-0.3%，8年的96个月里有52个月处于负利率状态。有人测算，2011年通货膨胀税高达1.5万亿元。真实利率压低1%，消费增长率将下降0.287% 。三是过去几年快速发展的传统制造业，资本有机构成高；国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，刺激了第二产业的不断扩大。而促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济、服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。生产要素配置中资本与劳动力明显的强弱地位，直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

上述分析表明，要扭转城乡居民收入增长慢的局面，问题直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配的改革、国企的改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

为什么产业结构会扭曲？就第二产业与服务业关系看，一是税收问题，所以目前正在进行“营改增”的税收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增长过快。过去几年来，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，放大了资本投入，所以加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企，分红比例又极少，更有条件独占各种优势，通过不分红或少分红，以积累大量利润和巨额资本，撬动巨额的信贷资金，并实施多元化经营（包括以国企独有的垄断优势进行大量的非主业投资，获取利润，如在金融领域），以不断推动上述支出法分析中的高投资水平，造成了生产法分析中的产业结构的重大扭曲。三是与此同时，我国对民营投资服务经济的限制却又过多、门槛过高，资金难以进入。四是利率、汇率、资源要素价格改革的滞后，再遇上前几年不可忽视的外部需求繁荣的刺激，一拍即合，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。此分析表明，要想彻底扭转此局面，解决的措施不可能是单一的。该问题直指税收改革、国退民进、落实新非公36条、利率汇率资源等要素价格的改革。

为什么中国总储蓄率曾异常高于投资率？从长期看，扭曲的收入结构、支出结构和生产结构再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外需繁荣因素，必然会导致前几年国民生产的大量产品与服务，除供应国内部分消费、大量投资外，必然表现出大量的净出口，或者为经常项目异常的高顺差。

归纳以上分析可以发现：

第一，四种结构分析方法中的每一种分析，只是分别从国民经济总体不同的单一侧面，对不同的经济关系，以特定的经济范畴反映了国民经济运行中的问题而已。

第二，如果以静态的、分别的视角并列和汇总四种方法的分析，就会发现经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但是，如果以动态的、互为联系的视角分析，它们之间却又是相互关联的。其中，有的就是因果循环关系，有的还存在一定意义上的互为因果关系。因此从总体看，国民经济运行中的结构矛盾关系是错综复杂的，并不是一一孤立存在。任何一个扭曲的结构矛盾，要想单独予以解决，已是不可能的。

第三，从以上着眼于实体经济运行中复杂结构关系的分析同样可发现，相关结构问题的形成动因又不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因，一是中国经济正处于转轨过程，尽管利率、汇率、资源等要素价格机制在改革，但由于改革的不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲，起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素，同样对经济结构扭曲起到了不可忽视的传导和推动作用。归结这两者的讨论，从中可以发现，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行是解决不了的，必须要纠正政府在市场运行中的过度干预，要重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。

第四，上述分析同样表明，全球危机后中国主动或者说被动地启动了国内经济结构的重大战略性调整，肯定是有利于恢复世界经济的再平衡，有利于促进全球经济的健康发展。而全球经济的恢复和健康发展，也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。

城镇化是不是改革的“突破口”？

面对上述复杂的经济问题，改革从何下手？社会上有各种议论。其中有的认为，“城镇化是改革的突破口”，对此如何认识？

2011年我国城镇化率已达51%。按户籍人口计算，实际城镇化率仅35%左右。结论如此大相径庭。一宽一窄研究口径的背后，无非都想从不同的角度说明，真正的城镇化率重要的不是简单按哪种口径计算，而是要看离开土地后的农民，是否真正享受了城市居民“均等化公共服务”的福利，城乡居民收入差距是否真正缩小了。

全球危机后，面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的长过程，中国外需减少并趋于常态化，50%左右的高投资已不可能长期持续，因此选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略，无疑是正确的。由此，在前30多年城市化、工业化的基础上，进一步完善土地制度，有序推进农业转移人口市民化政策，优化城市空间布局和加大新城镇建设规模，提高贫穷农民变市民过程中的收入与消费水平，无疑是确保中国经济持续增长的“最大潜力”，是“历史机遇”，也确实存在发展的“广阔空间”。

但是，由此是否就意味着城镇化就是进一步全面改革的“突破口”、“抓手”？笔者在2012年7月曾论述，城镇化意味着什么？第一，农民要进城。但进城不单是个户籍改革。解决户籍的背后，意味着农民工要像市民那样，享受小孩幼儿园、学校、医疗、养老等基本的公共服务和福利。有人测算，一个农民工变市民，财政要掏8万元，全国2.5亿农民工，合计要掏20万亿元。即城镇化意味着财政要拿出巨额的钱。

第二，农民工进城后要在城里住下来。住下来要有住房，要配有自来水、电、气、道路、排污等设施。既要搞基础设施建设，又要有钱投资。谁投？若政府资金不够（基于房地产调控和土地收益分配制度改革，未来土地收入肯定是明显减少，肯定不够），民间资金能否投？政策又如何引导？这又涉及“新非公36条”怎么去真正落实的问题。

第三，农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城，就要有长期的收入。靠什么？靠就业。全国除少数城镇有条件去发展重大项目的第二产业投资外，广大的中小城镇更多要靠发展劳动密集型的服务经济。怎么发展？靠大型央企靠不住，主要靠民间资金，靠中小企业，靠税收、金融等政策引导，靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。一句话，必须去真心实意地落实“新非公36条”。

综上可以看到，实现更高水平的城镇化率，第一，要解决钱、解决资金的问题。第二，中国是一个高储蓄率国家，资金并不缺，为什么长期以来资金又到不了该大力发展的中小城镇的服务经济中？这涉及投资门槛等行政管制和有效配置资金的金融、税收改革问题。第三，在实现扩大内需战略中，城镇化过程自然会增加一块基础设施投资，但除此之外，主要体现中国消费能力提高的主体是城市居民，城市居民是消费大头（城市居民为农村居民消费的3倍）。因此客观看，城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革、产业结构调整等一系列改革内容，以全面体现扩大内需的战略意图。

由此很清楚：城镇化绝不是简单的户籍改革，背后是一系列的资金问题；城镇化更不是简单的搞房地产投资，那只能是在建“死城”；要提高真正的城镇化率，是一系列政策制度调整和改革的结果，是最终的战略任务和目标，其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才会自然而然地提高城镇化水平。城镇化问题固然非常重要，但是并不能全部涵盖解决中国当前市场体制建设中的一系列迫切需要解决的问题。由此看，城镇化与经济增长存在一定的相关关系，但并不存在必然的因果关系。要寻找与经济增长直接相关的因果关系，进而寻找“突破口”，就必须去寻找与经济增长有必然因果关系的市场机制改革。

建议：行动框架

在决策行动框架之前，首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

第一，根据以上“各种经济问题与矛盾背后脉络”的分析可以看到，由于各种结构问题的因果循环和错综复杂的关系，以及各种结构问题产生的原因有的是渐进转轨中市场边界的不清，而且两者又有一定的相对独立性，因此试图通过寻找一个单一的“突破口”，来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构问题以及背后的制度问题，恐怕是不现实的。在多年积累下来的错综复杂问题中，可以说“突破口”只是相对的，不应去奢望它是唯一的。

第二，寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如，中国经济体制改革的核心问题，是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象，是体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手，直指高度抽象的核心主题，既不好操作，又不具改革效率。因为作为核心问题的政府不恰当的行政管制，涉及方方面面，几乎涉及国务院所有有权的经济部门（国务院“新非公36条”内容所指就是最好的说明）。此时若由不明实务操作的若干学者去反复调研，即使不闭门造车，恐怕也拿不出解决全部问题的理想方案。改革的“抓手”，还必须从眼前若干个具体问题入手，推动“改革进程”的开始，推动生成改革的内在逻辑与动力，并倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

第三，寻找“突破口”的更大意义，只是在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”，寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”，就是通过突破一个制度“口子”，或者是通过改变一两个“抓手”问题的制度，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言，抓住若干“抓手”、“切入点”以解决问题，应该可以达到以下目的：往前看，能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决；往后看，能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此，才能做到改革一旦启动，“开弓没有回头箭”，只能步步推进，难以往后退缩；才能顺藤摸瓜，缩小政府权力，扩展市场力量。最后，找到市场与政府的合理边界，形成经济合理增长的内在动力。

根据此认识，笔者认为，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。以下就从“两大核心”改革入手，对传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程，做一简述。

缩小收入差距改革及改革的反应

在全国城乡，应尽快出台已历时讨论七八年之久的以“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。方案应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，必须要有具体量化的数据或比例目标。对此，不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至扯皮，长期议而不决而贻误整个改革进程。方案应包括：第一，未来8年中，“提低、控高、扩中”必然涉及的逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容；第二，明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标；第三，为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革，实实在在地逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会引起国家财政的入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革，制定中长期改革预算。与此同时，为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，也要求倒逼金融部门应结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。

在农村，要想真正提高农民的收入，重点是必须依法进一步改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革，实际上只是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的工作基础上，真正回归落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。杜绝各地方政府沿袭过去以提高征地价值“补偿倍数”这一“恩赐”型行政方式回归农民权益。为此，国家应重点强调的是“合法补偿”而不是“公平补偿”，明确补偿的法律程序，防止各地方政府以政府名义具体组织“公平补偿”的名下，仍然继续侵占农民的利益。

通过这一改革，一方面财政可在规范和统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度（应仍不排除为打击投机炒房可设高额的房产交易税），增加一些财政收入。另一方面更需要提前引起警觉的是，今后若土地长期增值收益真正回归农民后，中国经济马上会暴露更为突出的问题。一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。二是按目前国家有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”这八项支出。

若土地出让金骤然减少，其结果不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以维持，最终必将会纷纷强烈要求中央与地方财力和事权的重新划分，要求财税体制的改革。如果此时中央政府再需统筹考虑如前所述的收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然会难以维持下去。

此时，只要决策者坚持改革不动摇、不停滞、不倒退，那么今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制必须进行一场大改革，打破因循守旧，制定中长期的改革预算，来解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境决定了，政府会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

要素价格改革及改革的反应

过去若干年内，中国经济之所以能形成投资、出口为主导的经济发展模式，除了因居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣引致的因素外，融资成本低、环境资源成本低是另一重要的供给因素。因此，进一步的改革逻辑，除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外，必须同时从供给方面加快改革。要求有关部门在兼顾国家金融安全（相对的）和短期经济稳定的同时，尽快启动利率、汇率、水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革。

制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内，基本实现利率的市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理的浮动汇率。利率市场化改革后，银行存贷利差必然会缩小，导致竞争加剧，为预防银行出现破产而引起的社会不稳，会倒逼存款保险制度加快出台。建立存款保险制度后，可杜绝或消除监管部门长期以怕出风险而采取的“保姆式”监管、限制民间资金入股金融机构的各种行政限制，鼓励大力发展民间中小金融机构。同时，利率市场化改革后，由于利率由负转正，一边可增加居民收入，促进消费；一边会出现体现社会资金供求的市场信号，正向激励企业和政府抑制高耗能、低效益的重复建设，引导资源的合理配置。利率及汇率市场化改革后，产品创新将更为活跃，在促进银行特别是国有大银行去寻找和扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业而非国有垄断大企业的同时，混业交叉产品会明显增多，这又将迫使“一行三会”监管部门不得不抓紧提出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革后，还将有利于中央银行选择更为有效灵活的间接调控方式，从而有利于抑制外汇储备的继续快速增长，相应加快资本管制的放开，进而加快人民币国际化的进程，推动中国整体经济的对外开放水平。

制定水、电、气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年内，各类资源要素市场的改革，应在目前各不相同的“阶梯价格改革”、“资源间联动改革”、“试点改革”等基础上，认真总结经验与教训，限时制定出以市场化为导向的水、电、气、油及矿产价格形成机制。加快这项改革，必然会使一部分国有企业亏损，倒逼企业改革，引入民间股份实施重组改造，减轻国家补贴与财政包袱；会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力，放宽管制，便于民间资金的投入，推进“大部制”改革（“大部制”改革的实质，不是机构的“并并拆拆”，而是行政管制的放松与减少部门间协调，因此重要的是制度内容，不是机构平台）；会抑制过去那种不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习，从上述“生产法结构分析”角度看，进一步逼着企业与地方政府去寻找服务经济中的发展机会，从而提高全要素生产率。最后，达到以市场信号与压力，而不是通过层层政府的行政指令拉郎配的方式，实现产业和区域结构的调整。

倒逼推动“四大重点”内容的改革

归纳以上缩小收入差距和要素价格“两大核心”改革的连锁反应，只要是坚持改革方向不动摇，“两大核心”的改革必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”改革这四项重点内容。

土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的改革，也是开拓中国未来巨大消费市场空间的一大历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规，平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。明确集体土地与国有土地的同地同权同价原则，允许土地自由平等进入市场，保护农民宅基地的相应权益。对确实为了“公共利益需要”征地的，应明确严格的法律程序，包括价格补偿原则和程序。以尊重法律、尊重历史、实事求是的态度，尽快明确长期悬而未决的小产权房问题的解决方案。

土地征地制度的改革，最大的阻力来自于各级地方政府。因此在着手这项改革的同时，在理顺中央与地方政府财力和事权关系上，必须有相应配套的财税改革。同时，伴随这项改革的推行，全国农民将新增千万亿元的收入，此时政府有关部门对农民及进城变成市民的农民工，在其住房、医疗、养老、教育等制度安排与内容标准上，应配合社会保障体系改革和财税改革，提前予以研究，准备政策预案。

社会保障改革。这项改革既是解决国民后顾之忧、扩大国内消费、纠正国内经济结构扭曲的一项重大改革，又是追求共同富裕、实现中国梦的一项巨大的历史工程。这项改革的重点，在配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口趋势，在兼顾国家长短期财力的前提下，应在缩小城乡社会保障差距、提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平，并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”的五套养老制度，建立多层次社保体系，确立养老资金长期安全有效运用制度等方面，拿出数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。

财税体制改革。上述各项改革包括收入分配改革、土地征地制度改革、社会保障改革等几乎各领域的改革，其改革的结果，最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。此时如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。因为整个国家现存的经济制度是由各项经济制度所构成的一个完整体系。在这个体系中，财税制度处于最基础的地位。如果这个基础性制度不改革，树立其上的任何单项制度想改都是难以改成的。所以在中国下一轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、历时最长、最需要在短期急处理，中期有安排，长期有预期的改革，就是财税体制大改革。

因此可以说，财税体制改革是下一轮改革中最难啃的骨头之一。特别是地方土地收入与地方财政收入之比，在1999～2009年由0.09:1提高到0.44:1，土地收入与地方预算外收入之比由0.16:1提高到1.94:1，全国地方财政自给率下降到55%左右的情况下，要改革土地征地制度，任务相当严峻。为此，政府要有充分的思想准备，要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取积极财政政策之时，尽早组织相当的力量，认真研究1994年分税制以来的经验与教训，结合上述各项重大改革和尚未修成正果的房地产调控制度改革，认认真真地去重新思考中央和地方政府的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案，并在上述各项改革的动态过程中，及时修正方案。

“国退民进”改革。可以预料，随着未来中国社会、政治的进步和文明程度的提高，并且当经济改革深入到一定的程度，关于“国退民进”问题的讨论绝不会像今天那样，会引起如此之多的人们关注，会花如此之多的笔墨去解释。但是在今天，仍有必要从经济发展与改革的全局出发，突出强调其必然性和紧迫性。因为只要坚持深化上述各项改革，未来的国家财政出现相当大的收支缺口肯定是难以避免的。而要真正解决此问题，迫不得已最有可能实施的制度调整是动用政府手中掌握的大量现存资源，来推进市场经济体制的最后形成。在此，要特别指出并应予形成的共识是：逐步并适当降低国有企业在国民经济中的比重，不会影响执政的基础。

为什么？第一，中国的治国方针、政府执政方针是什么？最基本、最有效的方针，是“依法治国”，是通过建立健全一系列法律法规和部门规章来约束各类经济主体行为（不管是国企还是民企），才能确保国民经济的健康运行。第二，纵观世界各国，一国经济是否健康运行，靠什么？一靠法律法规制度是否健全，这是基础；二靠宏观调控政策是否得当，这起决定性作用。国有成分比重高，并不意味经济增长必然快；民营成分比重低，也并不意味经济增长必然慢。第三，今天强调“国退民进”，在当今中国的经济发展阶段，丝毫不影响加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和影响力，而只是意味着：一是对“重要和关键”之外的行业与领域，应该有计划地“退”；二是即使对“重要和关键”的行业领域，实施“控制力与影响力”，仍是要分门别类，未必要对相关的行业和领域都要实施百分之百的控股权或绝对的控股权。

因此，在当今实施经济结构战略性调整的历史时期，寻找国企改革方向的重点，从微观层面说，应放在提升企业的竞争力和效益上。从宏观层面说，应配合国家急迫的经济结构转型和社会保障、财税体制的改革，认真研究在到2020年或2030年中国复兴的艰难历史过程中，对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。对超过最低比例要求的股权，坚决地、尽快地实施有计划的、逐步的退出行动。同时，在国际经济格局风云多变的大变化中，对影响国民经济运行的过去不被重视或被忽视的、缺乏控制力和影响力的一些重要行业和关键领域，不是退出，而是恰恰相反，要进一步加大国有资本投资，以真正实现国有企业“有进有退”的国家战略布局与调整。

为此，未来的国企改革，除微观层面的改革之外，在宏观层面，第一，要认真研究清楚，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些？相对控股最低比例的要求到底是多少？在此基础上配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求，提出“有进有退”的股权调整中长期计划。第二，国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股，控股权益高达3.3万亿元的局面。第三，在推动国有资本向重点行业、关键领域集中，向主业集中的过程中（不应强调向优势企业集中），除了要处理好国有企业进入房地产市场问题、高档酒店、宾馆、招待所等非主业投资外，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业（这里仅指中央金融企业）所持约2070亿元的资本及权益。第四，对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

这里要特别指出，尽管当前中国经济结构转型的任务相当艰巨，但是同时30多年改革开放中政府长期积累的巨额资本财富（还不包括巨额的3.3万亿美元的外汇储备），也给中国经济结构的转型提供了相当充裕的物质基础。这是中国政府千载难逢的历史机遇，也是为美国等国政府危机后面临结构调整、资金拮据时所羡慕不已的。

概括以上改革“路线图”，从缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手，推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之时。由此产生的中央与地方财力与事权的重新考虑与制度改革将不得不提上重要的日程，要求财税体制必须有一个系统的反思与改革。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。而当要彻底改革财税制度之时，恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期，财政收入在明显减少。迫不得已，只能通过“国退民进”、“还富于民”，以彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。可以想象，相比于初期展开的“两大核心”改革，“四大重点”的突破，是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。具体地说，在农村，重点是土地征地制度改革；在城市，重点是社会保障制度改革；在国家经济制度层面，重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。但是通过还富于民，可逐步实现共同富裕的“中国梦”；通过还富于民，可以理顺市场经济运行机制。当然也可以预料，“四大重点”的改革，将牵动各级政府与国民、各个领域与各个阶层，涉及方方面面利益的调整，情况相当复杂，也是最难解决的。因此，更需要决策者早早运筹帷幄、统筹安排。

改革中的原则、时间与组织

（1）一切改革应着眼于形成市场机制、推动机制转化动力的自动生成。以上各经济问题逻辑关系和改革“路线图”的分析，目的是为了看清楚改革的复杂性及演进图，寻找真正能启动全局改革的内在强化动力、“胀力”。但是，当改革一旦真正全面、持续铺开后，进一步的推动全靠政府的顶层设计是不可能的。20世纪的改革经验已证明，改革浪潮曾经的一浪掀一浪，并不都是全部由政府事先设计的，而只是通过“承包制”和“价格双轨”的政府放权改革，鼓励和尊重群众的创造精神，刺激和推动了一个又一个领域的改革。因此，作为这一轮改革的指导原则，应是在寻找到当前中国各种经济问题之间的逻辑始点和真正动因后，咬住“硬骨头”，敢于啃“硬骨头”，“攻其一点，不及其余”。对改革过程中暴露的新问题、新矛盾，不回避，而应积极面对，顺藤摸瓜，展开讨论，尊重群众的创新。只有坚持沿着市场运行实践中揭示的矛盾方向，及时修正原有改革安排中的政策措施、改革力度和速度，才能遵循发展方式转变的内在逻辑去推动改革，才能在改革中找到真正能推动中国经济持续增长的新的机制动力。

（2）改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革，意味着国民经济运行的市场信号与过去相比，将发生一连串的变化，会对当期经济的稳定带来一定的影响甚至是冲击，加上美国及全球经济的真正复苏可能要拖至2015年左右，意味着对中国改革会带来许多新的不确定性。这决定了，要决心改革，同时又要讲究改革策略，研究当期经济的承受能力，在基于社会、政治和经济各种可掌握的稳定能力平衡中，把握好改革的力度和速度。

（3）其他相对独立领域的改革同样重要，同样需要同步进行。以上只是鉴于中国经济问题逻辑分析的需要，舍去了科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管（涉及食品、药品等行政管理改革）、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的重大内容讨论。但是，舍而不提并不意味着不重要。这些领域的改革，同样影响全局，同样时不待人。但是有的属于日常的行政工作，有的已被耽误，需要抓紧完成。有的同样需要专项规划，需要与总体改革方案有衔接，有时间表。总之，面临千头万绪的问题，政府需要学会“弹钢琴”。

（4）改革既要有先后次序、轻重缓急之分，又要有时限要求。客观上由于各项改革内容在整个市场机制运行链条中处于不同的环节，决定了整个改革自然会有先后的顺序和轻重的缓急。当政府决心真正启动以缩小收入差距和要素价格改革后，市场本身必然会提出其他一系列的改革需求，这是现在完全可以预料到的。因为今天人们对改革的认识已不局限于20世纪八九十年代“摸着石头过河”那时的思想准备与基础。对当前一系列经济问题的严重性及其解决这些问题又意味着什么，有相当多的人已经形成基本的共识。因此改革决策要视同“下围棋”，在布局第一步时，想好第三步，甚至第四步，提前“做眼”。在紧紧咬住“两大核心”改革之时，同时启动、部署其他方面的改革，便于在动态中把握其他改革与“两大核心”改革的衔接，择机推出其他的改革方案。

同时，改革必须要有时间表，有具体的量化指标要求。已有的教训证明，改革中对政府有关部门不能没有改革压力，不能允许政府部门间“无时限”的“协调、磋商”现象长期存在下去。

根据全面改革内容“先后次序、轻重缓急”的不同，在改革方案制定的时限要求上，具体可限定在3~9个月。根据改革内容的不同，有些方案设计本身并不难，难的是具体的执行过程，如利率市场化改革方案、个别资源的价格改革方案等。对此类方案的设计，要求在较短的时间内必须拿出。有些改革还需经大量的调查与研究，方案设计的时间可稍长些，如社会保障制度改革、土地征地制度改革。有些改革项目的进度和内容不仅仅取决于自身领域，主要是取决于“上游”领域的需求，因此应允许方案设计时间稍长些，内容可以滚动、粗线条的，如财税体制改革和“国退民进”改革。但是，从总体上说，各项方案之间要能衔接，形成统一的时间表。

统一的时间表制定后，具体的执行操作可根据不同的改革内容，确定不同的时间目标。但是原则上应在未来的3~5年内，健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。

（5）要讲究改革的总体性、协调性和系统性，必须要有相应的组织班子。要设立能直接向中央、国务院负责的，跨部门协调汇总和谋划最终改革方案的班子。这是基于当前中国行政管理体制现状的需要。这个班子要有一定的权威性，有授权，以保障全面获取顶层设计所需的各部门材料与资料，以保障能有效协调各部门的矛盾。至于是否要成立一个部级编制单位，这并不重要。

（6）能否取得这轮改革的最后成功，关键取决于决策者的战略勇气与历史责任的担当。当前的中国经济态势表明，不改革肯定没出路。改革的复杂性和深层次性同时表明，只要是动“真格的”，任务是相当的艰巨。只要坚定不移地去推进“两大核心”的改革，最终必然会引起“四大重点”改革的强烈需求。而“四大重点”改革的艰难性和复杂性，已是不言自明的。再加上在未来的改革中，既要防止不顾国情，不顾生产率发展状况，把“胃口”吊得过高、片面追求高福利的倾向，又要面对在土地制度、“国退民进”两大改革中必然会遇到的意识形态与政治上的争论压力。因此能否真正坚定不移地将这一轮经济改革进行到底，除了策略上的把握之外，战略勇气和中国复兴这一历史责任的担当具有唯一决定性的意义。

（本文原载于《第一财经日报》）

改革的路线图与公信力

许小年（中欧国际工商学院经济学和金融学教授）

十八大以后，北京吹来阵阵新风。当新一届的中央领导把目光从西柏坡转向深圳的时候，我们看到了重新启动改革的希望，虽然只是希望。当来自顶层的讲话重提“摸着石头过河”的时候，有人感到失望，说我们已经摸了30年的石头了，怎么还在摸？但我觉得这是一个进步，至少没有说什么石头是不可以摸的。而在过去我们知道，有几块石头不能摸，现在又都可以摸了，我觉得这是一个好的信号。当中国经济增长的动力被归功于改革红利的时候，我们感觉到扭转过去10年间国进民退的趋势已经有了可能性。

过去10年间，我们片面地追求经济增长，不仅透支了银行和财政，透支了社会和环境，而且透支了政府的公信力，改革停滞不前，甚至出现倒退。随着等待时间的延长，人们对于政府的改革诚意和能力都产生严重的怀疑。今天在我们在讨论重启改革的时候，如果没有一个大致的路线图和时间表，就很难恢复改革政策的公信力。而没有公信力的政策无法得到贯彻，民众有可能又会以为是一场高调的空谈。我们知道，如果没有民众的积极参与，改革将一事无成。

路线图的重要性还在于，和1978年相比，今天的改革要困难得多。社会与经济中出现了各种各样的权贵利益集团，改革势必影响其既得利益，阻力可想而知。改革的第二个困难是缺乏共识。1978年的中国刚刚经历了10年“文革”，在社会大乱和经济濒临崩溃的情况下，人心思变，改革成为党内外的一致共识。今天的中国比那时富裕了，但如何解决温饱之后的问题，特别是收入分配问题，社会上没有形成共识。改革的难度越大，越是需要一个路线图和时间表以坚定公众的信心，提高政府改革政策的公信力。

中国改革开放的历史表明，要想事先确定路线图和时间表是非常困难的。中国的农村改革发端于基层，中央及时予以肯定和推广。城镇民营经济是企业家干出来的，正像小平同志过问“傻子瓜子”事件所表明的，在改革的过程中，政府如果不打压、不禁止就已经很好了。除了涉及国家整体制度，需要政府发挥主导作用外，例如20世纪90年代中期的财税和外汇改革，中国的改革主要靠基层的试验和实践，政府的作用是及时总结经验，将民间的制度创新变为政策和法律。

权衡考虑改革公信力的需要和方案设计的困难，我个人认为路线图宜粗不宜细。实际上也不可能过细，因为制度创新带有很强的偶然性，在市场上有一个自我调整和自我完善的过程，新制度产生和它的演进过程事先都很难预料。对于顶层来说，最重要的是表明态度，给出方向和目标，以强化改革的公信力。关于时间表，或许只能是“有头无尾”，比如宣布某项具体改革大概的开始时间，但不限定结束的日期。想要有周全的整体方案、细致的执行步骤，统筹协调、按部就班、循序渐进地推进改革，这些都是不切实际的幻想，是用计划思维搞改革，不仅不符合中国的改革实际，而且世界上也从来没有成功的先例。

强化改革的公信力还可以采取其他方面的措施，最近已经有不少学者提出了建议，成立独立的“国家改革委员会”，将现在的发改委并入新的改革委。改革委直接向全国人大或党中央汇报，而不是政府的一个部门。过去10年的一个教训就是改革依赖部门制订方案，这些方案几乎没有例外地都强调政府部门的重要性，扩大部门管制的范围，增加部门掌握的资源，以便最终将部门利益转化为个人利益。历史证明，这是一条以改革为名，而实为部门争权的歪路，今后不能再这样走下去了。

国家改革委员会下辖法律、政治和经济三个子委员会，分别负责这三个方面的体制改革。法律体系改革的方向是按照中央的要求，全面落实宪法；落实宪法规定的人民代表大会制度，确立各级人大作为唯一的立法机构，收回政府部门的立法权。法律体制改革的另一任务是逐步提高司法的独立性和专业化程度。政治体制改革的方向是加强民众对官员的监督，制约和平衡政府权力，重新界定政府的职能。我本人不是法律和政治方面的专家，这些课题留待法学家和政治学家讨论。下面主要讲一下经济体制改革粗略的设想，尽管这些改革都离不开司法和政治体制改革的支持。

在经济体制改革方面，有几件大事是一定要做的。

第一，政府退出经济。政府广泛地参与经济活动，不仅效率低下，而且对市场的过度管制和干预构成了腐败的源头。因此，政府退出经济具有提高经济效率和实现社会公正的双重意义。政府退出经济，就需要改变官员的选拔和任命机制，取消GDP和财政收入作为官员的考核指标，改为群众满意度，这就是政治体制改革的内容了。

第二，财税改革。近期需要全面减税，而不是以“结构性减税”为名，有增有减，实际上只增不减。减税的同时要大幅削减政府支出，特别是投资和冗员的工资支出。改革的核心任务是在财政的预算和执行方面强化各级人大的作用，严格执行预算法，为此必须提高财政的透明度。我们的财政现在是一个黑箱，外界无从知道，每年收了多少钱，这些钱怎么花，纳税人几乎完全不知情。在人大监督到位的情况下，可适当和逐步增加地方财政的自主性。

第三，监管改革。“监管”这个词不好，按照它的本意应该叫作“规治”改革，就是规范化治理，而不是监督管理。一说监管，又变成政府管市场、管企业了。regulation是“规范化”的意思，企业、个人、市场交易主体的行为要符合规范，根本没有管理的含义，不需要一个机构在那儿管。英文词翻译得不准，给人们形成一个错误的印象，规治变成了监管。约定俗成，仍叫监管吧，监管改革的原则是，凡市场能做的都交给市场，实行最小监管的方法，把监管的范围缩到最小。要提高监管的透明度，监管部门依法监管，不得以监管为名，干预企业的经营。为了减少监管，需要大力发展行业协会和行业组织，凡有可能的地方，均用行业自律代替行业监管。

第四，取消国有和民营资本的区别。国有和民营的分类本身就是歧视，资本就是资本，为什么要论血统，要论出身？政府和国有企业退出竞争性行业，开放石油、天然气、电信、航空、金融、医疗、卫生、教育等国有垄断或国有控制的行业。

第五，土地制度改革。从确定农民的土地权益入手，允许多种地权的流通，打破政府对土地一级市场的垄断，这对于保护农民利益，降低地价和房价，促进城镇化，释放民间需求都有非常重要的意义。

最近领导讲“空谈误国”，确实如此，改革需要实干，但我想修改下半段，把“实干兴邦”改成“实干兴民”。因为国和邦都由人民组成，强国兴邦是手段，终极目标是富民和兴民，也就是提高人们的生活水平，实现人的自由和全面的发展。

（本文原载于《经济观察报》）

利益逻辑与中国改革的困局

郑永年（新加坡国立大学东亚所所长）

自改革开放以来，中国模式的最大特点就是改革。但是随着改革的深入，人们发现，改革越来越困难。尽管从经济、社会和政治各方面来看，改革显得越来越迫切，但也越来越困难。为什么会产生这种情况？要把改革进行下去，人们首先需要对中国的改革目前所面临的困境有足够的认识，在此基础上找到克服改革困难的途径和突破口。

这就要求人们回答一个简单的问题，改革从何而来，到何处去？中国的改革已经走过了30多年的历程。这30多年“从何而来？”的历史说明了几个重大的问题。最重要的一点就是，改革是可能的。过去的改革，并不是说每一次重大的改革没有经历任何困难，一帆风顺。恰恰相反，每一次改革都面临巨大的困难。但改革已经走过来了，证明无论怎样的困难，只要改革的策略得当，都是可以克服的。

改革要确立一个方向。就未来来说，改革就是要回答“到何处去？”的问题。这就需要一个明确的方向。中国动员型的政治体制的特性就决定了这个方向的重要性。一旦大方向确立，那么体制就可以动员起来，来达到既定的目标。如果没有大方向，或者大方向不明确，那么不仅体制的优势发挥不出来，反而会出现体制固有的巨大惰性，演变成既得利益，阻碍改革和变革。

改革要找到突破口。改革最理想的状态就是需要改革的各方面同时推进，达到平衡的发展。但在现实生活中，这仅仅是个理想。任何改革都需要找到一个突破口。也就是说，改革是在不平衡中进行的。实际上，各方面不均衡的发展本身就是改革的动力。在过去的30年中，中国改革者推进改革的主要策略是“先易后难”。“先易后难”就是找改革的突破口。不过，要意识到的是“易”并不是说不存在困难，“难”也不是说不存在克服困难的手段。

通过培养新利益来克服老利益

可以把“先易后难”这一改革的经验现象转化成一个简单的论题：通过培养新利益来克服老利益。任何改革所遇到的困难都和既得利益有关。如果改革要直接克服既得利益，那么改革失败的可能性就会大于成功的可能性。一旦触动到庞大的既得利益，它们必然做最大努力的抵抗。所以，可以把“既得利益”定义为改革中的“难”。那么，改革中的“易”是什么呢？可以把“新利益”定义为“易”。“先易后难”就是说，要改革，首先就要培养新利益，等新利益产生和成长起来之后，再去克服“难”，也就是老的既得利益。用新利益来克服老利益，从而推进改革，这不仅是中国本身改革的经验，也是大多数国家改革的成功经验。

从利益的逻辑来看改革，这并不难理解。从利益的角度看，有几点是非常明显的。第一，如果改革意味着触动既得利益，既得利益的反抗和抵制是正常的。没有人或者组织不会竭尽全力来维护自身的利益。第二，没有足够的压力或者动机，没有人或者组织会自愿放弃自己的利益。无论是压力还是动机，都不会产生于既得利益的内部，而只能来自外部。其三，要从既得利益的外部来寻找改革的动力。新利益就是这个外部动力。只有当新利益成长起来之后，才能对既得利益构成有效的外在压力，促成其改革。第四，对政府来说，改革任何既得利益是需要付出代价和成本的。谁来承担这个成本和代价？除了政府本身，新利益是最大的代价和成本承担者。更具体一点地说，政府推动改革所承担的是政治成本，改革成功之后所收获的也是政治利益；新利益要承担的是改革的物质利益成本，改革成功之后所收获的也是物质利益。

从利益逻辑来理解，很容易理解中国目前的改革困局是如何产生的。人们可以和前面10年的局势做一个比较。在20世纪80年代，中国的改革目标是改革、发展、稳定，就是通过体制改革来得到发展，通过发展来实现社会稳定。在改革开放的30多年间的大部分时间里，中国也实现了这样一个目标。但最近10年的情况可以概括成“改革缓慢、发展迅速、社会不稳”。从改革来说，各方面的改革无论是经济改革还是社会改革都进行了一些，尽管很努力，但始终没有找到突破口。改革的最大亮点在于逐渐赋予社会改革和社会发展越来越重要的地位，改变了20世纪90年代以来GDP主义的主导局面。尽管政府仍然坚持“发展是硬道理”的原则，但纠正了只重视经济、不重视社会的单方面发展政策。中共十七大正式提出了需要什么样的发展的问题，努力把发展回归到包容性模式，就是使得社会的大多数能够享受发展成果的、实现社会公平正义的发展模式。不过，尽管政府确立了这种被视为是科学的新发展政策话语，但在把科学发展政策话语转化成为切实可行的政策的过程中，遇到了极大的困难。社会政策的各个方面都做了努力，但没有实质性的进展，使得社会政策仍然停留在非常低下的水平。

国企和民企严重失衡

从经济发展层面，因为有前面激进的改革，包括内部体制改革和外部加入世界贸易组织，发展维持在一个很高的速度，多年达到了两位数的高增速。即使2008年的全球性金融危机也并没有对中国经济产生致命的影响。应当强调的是，前面10年的高经济增长主要是前面10年改革的红利收获，而不是通过新的经济体制改革。更应当指出的是，2008年全球性金融危机之后，中国更是走上了一条通过国家动员方式来应付危机、维持经济增长的道路。当时的4万亿经济救助计划大多流向了国有企业——政府应付危机的主要手段。尽管政府有效地应对了全球性金融危机，但也产生了诸多非常负面的后果，主要是内部经济结构的严重失衡和社会领域遭致进一步的破坏。因为4万亿流入了国有企业，导致了国有企业的大举扩张，大大挤压了民营企业的空间，导致了国有企业和民营企业的严重失衡。同时，国有企业大举进入房地产领域，把房地产这个重要的社会领域演变成为支撑经济增长的支柱产业。中国的一些主要社会领域包括医疗、教育，已经在20世纪90年代中期之后因为新自由主义经济学的入侵而遭到严重破坏。而2008年的金融危机之后，为了保障高经济增长，房地产这个领域也被新自由主义所占领。

理解了社会政策改革缺少突破口和经济增长的来源，就比较容易理解前面10年中国社会的普遍不稳定情形。社会改革没有突破口，表明基本社会制度建立不起来。社会制度不能得到确立进而表明社会难以消化和应付经济改革所带来的负面效应。而新自由主义经济政策继续入侵社会领域更是进一步破坏社会赖以生存的基础。这样一来，社会就出现大面积的不稳定现象。原来所积累起来的问题得不到解决，新的问题又继续出现。社会到了难以承担的程度，社会矛盾就暴露出来，社会抗议运动成为必然。不能通过改革来解决社会矛盾，政府只好求助于暴力机器来维持稳定，就是“维稳”。不过，在维稳政策指导下，中国社会稳定进一步恶化，出现了越维稳越不稳的局面。

这也就是为什么十八大产生的新一届领导人又开始强调改革的原因。只有通过改革才能解决前面10年留下的严重问题，也只有通过改革才能找到新的增长和发展动力。那么，目前的局势又是怎样呢？

各方面的形势不容乐观，改革的大小环境面临着比前面10年更为严峻的挑战。从国际大环境看，前面10年至少在2008年金融危机之前，国际形势对中国十分有利。加入世界贸易组织是中国经济的外在红利。中国外向型经济就是在这个期间提速的。同时，中国的周边环境也是有利于中国的，主要表现在中国和东盟（亚细安）自由贸易区开始运作。但现在这种有利的情形已经不再存在。在国际经济大环境方面，世界经济结构仍然严重失衡，中国的主要贸易伙伴美国和欧洲仍然深陷经济危机。虽然最近美国有复苏的迹象，但其复苏的基础并不牢靠，因为美国国内的经济结构失衡依然存在。尽管从长远看，美国的体制可以通过创新来找到新的发展路径，但需要很长时间。欧洲的情况更为糟糕。无论是体制改革还是创新能力，欧洲远比美国的能力低下。这就是说，欧洲脱离危机需要更长的时间。同时，中国的周边环境形势正在迅速恶化。从朝鲜半岛到东海到南海，中国都面临着巨大的不确定性。

可持续经济发展至关重要

从经济发展本身的规律来看，中国经济也已经处于一个大转型阶段，即从前面的高速增长过渡到中速增长阶段。中国经济已经经历了30多年的高速增长阶段。随着经济体的扩大，经济增长必然缓慢下来，不管有无其他因素（例如危机）的干预。从高增长过渡到中等增长是必然的。从各国经验来看，这个过渡处理得好不好决定了中国经济是否可以实现可持续的发展。

在今后相当长的一段历史时期里，中国是否可以实现可持续的经济发展，无论从哪一个方面来说，对国家的发展来说都是关键的。从经济上说，它决定了中国是否能够从中等收入阶段进入高收入阶段。有关中等收入陷阱及其所带来的恶果，中国各方面这些年已经有很多讨论了。需要指出的是，可持续的经济发展是唯一能够防止中国进入中等收入陷阱的手段。如果中国能够在未来的15～20年间实现中等经济增长，那么中国就会进入高收入社会。从社会发展来说，中等经济增长可以创造足够的就业，维持劳动者收入的可持续增加，从而促成中国社会进入全面小康社会，或者中产阶级社会。一个庞大的中产阶级社会是社会稳定的最有效的保障。简单地说，如果过渡得好，跳出中等收入陷阱，中国就会走上从前日本和“亚洲四小龙”经济体的道路；但如果过渡得不好，陷入中等收入陷阱，中国就会演变成另一个菲律宾或者泰国。

随着促成经济高速发展的因素的消失，通过体制改革而促成经济的可持续增长成为唯一的道路。因此，中国新领导层提出了“改革是最大的红利”的概念。这里的改革指的是体制改革。但正是在体制改革方面，改革遇到了极大的困难，主要是庞大的既得利益的阻碍。既得利益都是以往改革的产物，但一旦成长起来，政府就很难找到克服这些既得利益的有效手段。“只有通过克服既得利益，中国才能将改革进行下去”，这也已经成为中国社会的共识。现在的情形是：既得利益不会自我改革，政府和民众没有能力来克服既得利益。这种情形使得越来越多的人开始提问：中国的改革还有前途吗？

（本文原载于《联合早报》）

人口红利消失后的中国

王丰（清华—布鲁金斯公共政策研究中心主任）

我国人口红利的基本状况

我今天想谈三个问题，一是中国的人口红利是否完全消失；二是到底什么是人口红利；三是人口红利消失以后，中国面临的特有挑战。

我们有两个比较严重的误解，第一是认为我们还有人口红利，原因是我们还有很多劳动力供给，也就是说，把劳动力的多少简单地同人口红利画上等号，甚至还有人不相信“人口红利”这个概念的存在。所以，首先我想和大家简单谈谈，什么是人口红利，为什么我们认为中国的人口红利正在消失。

很多人判断的依据是到2030年，中国还有9亿劳动力这个预测数字。这个预测没错，但里面隐含有两个问题：首先，如何理解“劳动力”这一概念？其次，我们不仅要看劳动力本身，还要注意其占人口总量的比例。具体来说，所谓9亿劳动力指的是15～64岁的人口，这是20世纪60年代国际劳动局采用的劳动人口年龄，但是在中国，哪怕到2030年，15岁的小孩也不可能去工作。如果把年龄调整到合理范围内，即20～59岁的人口，那么到2030年就只有7.5亿劳动力。除了人口的绝对数量外，我们还要看劳动力和老人的比例关系。如果用比较合理的纳税劳动力人口的年龄来看，现在20～59岁人口相对于60岁以上人口的比例是5:1，但是等到2030年的时候，这一比例就会下降到2:1，在不到20年内，中国将由每五个劳动年龄人口支持一个退休年龄人口，降至每两个劳动年龄人口支持一个退休人员，而且这不仅仅是预测的结果，而是一定会发生的，因为所有统计在内的人口现在都已经出生了。与巴西、俄罗斯、印度三个“金砖国家”相比，我们的抚养比是最低的。所以，今后我们不管采取什么措施，首先要保有这样的忧患意识，从5:1到2:1，这是我们面临的基本国情。

下面从学术一点的角度来解释人口红利。人口红利是人口转变过程中，由于人口年龄结构变化所带来的经济后果，这里要考虑到人口年龄结构本身的变化，也要考虑到实际生活中人口收入和消费水平的变化情况。

很重要的是，我们必须认识到这样一个问题，那就是人口红利是不可重复的。我们可以回顾一下世界人口转变的历史。第一阶段是前现代阶段，人口变化的基本特征是高生育率、高死亡率，在此情况下，人口缓慢增长。伴随着工业化和城市化，进入到第二阶段。在这一阶段，人口的死亡率开始大幅度下降，与此同时人既没有生得更多，也没有生得更少，因而出现了快速的人口增长。但是工业化进入成熟阶段以后，人类的生育率开始下降，也就是我们现在处于的低生育率、低死亡率的阶段，这个过程中会出现一个历史窗口，就是人口因素创造的人口红利。我们能不能再重复一次这个过程呢？我们的死亡率、生育率能不能再下降一次？这是不可能的。20世纪70年代，全世界人口的增长水平是2%，现在已经只有那时一半的水平，不可能再低了；而且不管按照哪一种预测方法，全世界人口增长率都只会大幅度下降，拐点已经过去，不可能再重复。我们用“人口红利”这个概念来考察人口变化与经济发展之间的关系，衡量的其实是由于生产力人口增长快于总人口增长所带来的生活水平（平均有效消费人口收入）的上升。具体而言，人口红利是由以下因素相互作用而产生的：宏观水平上，人口年龄结构的变化；微观（个人）水平上，生命期中消费与生产水平的变化。这里，很重要的是有效消费者和有效生产者的变化情况，微观水平上个人生命周期会带来生产和消费的变化。一般而言，一生中的消费水平基本维持不变，而劳动收入水平则是中间多、两头少的状态。对于任何一个社会而言，要解决的问题就是怎么把中间收入多于消费的部分填到两头去。这个问题个人不可能解决，每个人刚刚出生时都没有收入，所以需要家庭以及社会在其中发挥作用。如果一个人从22岁开始工作，60岁退休，平均劳动收入大于消费，产生结余的时间大致有38年，而要养活的是超过40年的纯消费时间。人口红利计算还依赖于在每个年龄时间中的消费量到底有多大。如果结合1982年、2000年、2050年这三个不同年份的人口年龄结构，就可以很清晰地发现中国有效生产者与有效消费者增长率所发生的变化。2013年，有效生产者的年增长率会下降到和有效消费者的年增长率一样，而有效抚养比也会从上升变成下降，我们所说的人口红利的消失，指的就是有效抚养比的增长速度变为零。

历史地看，中国的人口红利变化可以分为三个阶段：第一阶段是1982～2000年，人口红利对中国经济增长起了很大的作用，保守来看，对人均产出贡献在15%以上，也有说法认为，25%的人均产出都是人口红利带来的；第二阶段是2000～2013年，我们现在正处于这个阶段，人口红利的贡献开始减少，直至消失；第三阶段是2013～2050年，人口红利为负。再比较中国的有效抚养比年均变化率和其他地区如中国台湾地区、日本、美国和法国，可以看到，从1982年到2050年，中国相对其他经济体还是有优势的，但现在这一优势正在变小，未来甚至可能消失殆尽。如果经济增长率是5%，那么，将近1/10的经济增长率会被负的人口红利消耗掉，这也是比较保守的计算。实际上人口对经济的影响还大得多，会产生一系列的连锁性反应。

人口红利消失带来的机会和挑战

人口红利是历史性的机会，而且不可能再造。那么，人口红利消失以后，中国面临怎样的基本状况？总体而言，就是经济增长放缓与刚性支出上升同时出现的局面。

经济增长不可避免要放缓。有一部分人认为，未来30年我们还会保持8%的经济增长速度，主要的理由是中国台湾地区、日本，在达到美国人均收入1/4以后，都维持了30年的高增长。但他们忘记了一个很重要的区别，那就是在20世纪六七十年代，日本和中国台湾地区还有巨大的人口红利，而中国大陆的人口情况同那时这些国家和地区的历史条件完全不一样。所以，我们对高速增长是否可持续，应该有更加具体、认真的思考。大家都知道，要长时段持续高速经济增长是比较困难或者不可能的，一是因为经济到达一定水平后，投资效益会下降，更多钱会用于折旧、维修、替代。二是随着经济发展，劳动力已经从制造业较多转向服务业了，这一过程中劳动生产率的提高和从农业转向制造业时的情况不可同日而语。农民一开始在家务农，根本无法计算一小时可以挣多少钱，他们转向制造业后，无论是当建筑工人，还是接受培训到工厂做装配工，每个小时产生的价值都大大增加了。但是从制造业向服务业的转移，却无法带来同样的劳动生产率的提高。三是社会福利和公共开支的增加，也导致经济不可能以太高速度增长了。

问题在于，高增长为什么那么重要？过去十多年来，政府收入的增长速度远远高于经济增长速度，这使得政府有能力更直接参与经济发展，并在基础建设与社会福利方面加大开支。当经济开始减速，问题就出现了。大家已经看到2011年上半年发生的情况，越是经济发达的地区，减速幅度越大，同时，政府收入也大幅下降。更重要的是，现在政府开支的增长速度要大大快于财政收入的增长速度，2011年下半年出现好转，但经济增长减速带来收入增长减速这一基本趋势仍旧没有改变。一个很大或者说很根本性的问题是，未来政府开支并不能随之减速。人口老化浪潮的到来对社会开支提出了更高的要求。在人口红利消失后的中国，中国的人口老化会出现如下特点：一是速度快，和世界上其他一些国家相比，包括发展中国家和发达国家，65岁以上老人占总人口的比重从9%增长到25%，中国仅仅用了28年，美国用了130年，英国是110年，意大利是70年，德国是75年，法国是90年，俄罗斯是80年；尽管日本、韩国、中国台湾地区都属于人口老化速度比较快的，但中国大陆的老化速度还要快于这些国家和地区，并且远远快于西方发达国家。二是尽管我们经济增长速度很快，但是我们的人口老化仍旧是在生活水平较低、养老和医疗等基础设施还很不健全的环境中出现的。在人口老化速度也较快的东亚邻国如日本和韩国，当其达到中国现在的老龄化程度时，人均收入水平已经是我们的一倍至两倍。三是巨大的家庭风险与负担，2005年城市中35～44岁的妇女中，一孩与无孩的比例非常高，这些人现在已经超过40岁，很难再生育了。全国70%的城镇家庭只有一个孩子，我们面临的不仅是一个简单的人口抚养比的问题，而且是一个非常脆弱的家庭的问题。

人口红利消失带来众多机会和挑战，我想着重谈两点。机会方面，就是怎么提高劳动生产率的问题。我们可以通过对人力资本的投资来提高劳动生产率。过去30年，中国除了经济腾飞之外，教育扩张也是史无前例的，2010年，20～25岁年龄的人口中有1/4接受过某种高等教育，20年前，这个比例只有3%，这是翻天覆地的变化，也是历史性的机会。现在，全国的高等院校可以录取700万人，而每年出生人数只有1000多万，也就是说一半的人都可以进入高等院校。同时，40岁以上的人口中接受高等教育的比例非常低。我们说增大有效生产者的构成，不光要有健康的体魄，还要有知识的构成，让他们能够去做二三十岁年轻人做的工作。但问题在于，我们的教育发展是断层的，很多就业机会要求有一定的教育背景，不学几句英语，就不可能到星巴克、涉外酒店去工作，是否受过教育，思路、想法是完全不一样的。所以短期内，仅仅推迟退休年龄，恐怕效果不大。但是，我们也要看到，以后受高等教育的人口越来越多，这将是一个很重要的机会。

再来说说挑战方面。国家账户转移项目的研究显示，不同社会的收支情况是不一样的，也就是说，不同社会，消费水平的提高与消费方式的转变都是不同的，这会对经济产生影响。中国和很多低收入国家一样，在整个生命周期中，消费水平是不变的；而发达国家比如日本、丹麦、加拿大、美国，它们在达到老龄化以后，消费水平是不断增长的。中国未来可能会面临两个变化，一是人口不断老化，但第二个因素也不能忽略，就是伴随着中国人均收入的持续增长，进入发达国家以后，人均开支也会不断加大。这两个因素叠加到一起，才是未来更加严重的挑战。

深化改革以应对人口的深层变化

中国人口的深层变化，包括年轻劳动力规模迅速缩小、储蓄率降低、老年人口人数和比例快速上升等，都会给深化体制改革带来长期且急迫的压力。

人口流动与户籍制度。经过几十年的改革和多种实验，计划经济时期形成的隔阂城乡地域的户口制度仍在限制人口流动。每年春运几亿人横穿中国大地，有相当一部分人是因为家人无法在工作地共同定居生活而不得不加入春运大潮。上亿的农民工仍然还属于无法在工作地落根的流动人口。在年轻劳动力规模不断缩小的趋势下，高昂的流动成本会使更多的人不愿远行。为了降低由于供给减少导致的劳动力成本上升，从而更有效地提高劳动生产率，就要更坚决、更快地打破制度障碍。户籍制度的彻底改革，不仅是关系到社会公平正义的道德问题，也是人口和经济变化的必然结果。分隔城乡地域的户籍制度也直接影响到全国统一的医疗及社保制度的改革和运行。

医疗制度改革。政府近年来对医疗服务投入的大幅度增加和医疗制度的各种改革实验，在很大程度上解决了百姓看病就医的困难，并降低了个人承担的医疗费用。但存在于医疗服务现状中的两个基本事实没有改变：整个医疗服务体制中严重的价格扭曲及由此产生的资源配置不合理、低效率和由于需求急剧扩大带来的费用攀升。一些原本被称为医疗改革试点的成功案例现已无法继续下去，新一轮的医改又迫在眉睫。在老年人口数迅速增加的基础上，医疗费用将会大幅度上升，医疗服务条件的不足也会日趋凸显。对医疗制度的改革，将会由于负担过重更难以深入。

社会保障。现行养老保障制度的特点是制度上的碎片化、缴纳负担重，且未来资金保障严重不足。在全民覆盖的情况下，国民享受的养老金制度，待遇仍旧相差甚远。尽管用人单位上缴的养老金比例在全球名列前茅进而加大了雇工成本，但现收现付的养老金制度仍将由于享受养老金人数的急剧上升而不可持续。不仅如此，个人为养老存入个人账户的资金也多为挪用。在多年的呼吁和指令下，至今全国也只有1/3省市宣称做实了养老金个人账户。从2000年开始靠国家财政积累的社会保障基金十多年积累了10万多亿资金，而这笔貌似巨大的资金与巨大的退休年龄人口相比仅为沧海一粟。仅按现有机关事业单位雇用的4000万人为参照，如果这些人全部退休，按每人每月4000元退休待遇，这笔基金仅够支付6个月左右的退休金，占现有死亡率水平下60岁人口期望生存长度的1/40（60岁时期望生存年限约为20年）。

资本市场。人口老化带来的巨额社会及个人积蓄资金，成为现代经济中有待驯服使用的新“猎兽”。养老金投资在西方发达国家的金融市场运作多年之后，也成为我们不得不面对的机会和挑战。养老金不投入金融市场，导致由于利息率低于通货膨胀率而缩水。如果投入市场，又将面临由谁来投资、如何监管等诸多问题。为了保证投资的效率和一定的安全性，现有以国有银行为主体的金融体系恐难以胜任。利率制度的改革，以及金融市场的开放与开发、管理、监督，都因养老金数额扩大带来的投资需求而加速。

长期护理。人口老化也会导致经济行业的变化和新的机会，失能老年人的长期护理就是一例。中国特有的独生子女政策造成了上亿的独生子女家庭，这些家庭的子女今后很难承担自己来服侍失能父母的重担。为此，社会上对家庭或机构提供老人长期护理的需求会不断上升。培养长期护理专业人员、提供各种形式的长期护理将不断成为有需求的重要行业。同时，由于个人对未来长期护理的需求无法判断，以及长期护理的高昂费用，长期护理保险也可能成为一个市场越来越大的保险产品。而这个产品的成功与否，需要保险业的进一步开发和改革，也取决于保险业与服务业的配合。

政府职能。人口变化的新格局不仅影响经济发展的速度与方向，也会对政府的执政能力带来根本性的考验，从而迫使政府职能的改变。过去若干年中出台的一系列惠民政策是否能兑现，公众的基本需求（如医疗、养老等）能否被满足，将是未来任何一届政府都要面临的首要问题。在纳税人口比例下降、公共开支由于人口年龄结构变化而攀升的情况下，公众对税收和支出的透明性及公平性的期望和诉求都会更强烈。巨大的公共开支与对提供服务的需求，也迫使政府把更多的提供服务的工作承包给非政府组织。在决定财政收支时，政府也会面临所有老龄社会都必须做出的政治抉择：把钱更多地花在享有各种现行权利的老人身上，还是花在决定他们和社会未来的儿童和年轻人身上？

2011年，世界人口突破了70亿大关。与此同时，世界人口增长的速度也进一步放缓，并正在形成衰老的和继续增长的两极人口世界。近一半世界人口已生活在生育水平无法替代人口规模自身延续的社会中，中国也正在快步加入人口衰老的国家阵营。现在看来，20世纪对人类社会最有意义的变化不是人口增长，而是这个增长的原因及其长远意义。这个增长的根本原因即是人的长寿。在短短的100年中，全世界人口期望寿命延长了一倍多，从30岁到65岁。正是由于健康水平的提高，才会有20世纪历史性的经济增长，才会有世界人口的剧增。20世纪中，世界人口总量史无前例地增长了4倍，而全球经济总量扩大了16倍。

人口寿命延长、人口老化是人类进步带来的福音，但同时也给人类社会带来前所未有的挑战。占有世界1/5人口的中国，真正的国情不再是人口众多、资源匮乏，而是人口加速变老，但应对老龄社会的基本社会设施还远不具备。在短时间内建设了机场、高速公路、高铁这些令世人瞩目的硬件基础设施之后，中国面临的更大挑战是完善公共医疗、养老保障，调整政府职能，以及在人口老化环境下保持经济持续发展的一系列软件基础设施的建设。与硬件建设的根本不同之处是，这不是仅仅靠花钱或投资便可以解决的，而是需要制度设计等各方面的改革。

加速到来的中国老龄社会不仅需要进一步改革，也迫使改革不能再拖延。

（本文是王丰在复旦大学经济学院2012年度高峰论坛的讲演）

第六章
政治改革是未来中国改革的主题

中国改革该向何处去

张千帆 （北京大学法学院教授）

虽然决定中国改革是否改、如何改本来是政府的事情，但是“天下兴亡，匹夫有责”；在一个健康社会，民间理应对未来的改革走向发表自己的主见，而不能坐等中央的顶层设计。事实上，在经过30年改革之后，中国民间社会已经就改革的基本方向达成初步共识。中国改革应向何处去？答案取决于当今改革究竟出了什么问题。当前，中国亟需在经济、政治与法治三个向度上推进改革，而民间改革共识则分别体现为经济市场化、政治民主化与执政权力的法治化。

经济市场化

在经济方面，虽然中国近30年连年维持GDP高速增长，但是由于政治体制改革未能同时推进等原因，经济发展已经出现了严重偏差，经济改革的深化正面临严峻挑战。尤其是近20年来，“国进民退”现象十分严重，具体表现在以下几个方面。

首先，国有企业的垄断地位进一步加剧，民营企业的发展受到排挤，尤其在准入、贷款、融资等方面受到严格限制，明显损害了公平竞争环境，严重制约了中国市场经济的发展活力。其次，国家财政收入增长远远超过GDP增长，国家财政占国民收入的比例连年增长。再次，国家财政越来越多地被用于“维稳”、军备等目的，民生、教育、社会保险与环境保护等公益投入却严重不足，贫富差距越来越大，普通百姓面临看不起病、上不起学、买不起房等多重生存压力。

最后，1994年实行分税制后，中央财政占国家财政比例显著提高，许多地方靠正常税收不足以支持地方公共事业，加上“GDP至上”的政绩考核需要和官员个人寻租动力，各地纷纷诉诸“土地财政”，利用宪法第10条存在的漏洞将土地征收和城市化绑架在一起，通过压低补偿剥夺农民土地，严重损害了农民利益与社会稳定。

要从根本上遏制“国进民退”、实现还富于民，让经济改革真正惠及多数平民百姓而非少数特权利益，中国未来的经济改革必须坚持市场化方向。第一，要把发展和致富的权利还给人民，遏制各级政府干预经济、与民争利，从根本上扭转“GDP至上”的发展思路，让地方政府专心投入治安、教育、民生、环保等地方公益事业，而不是借“发展”的名义侵吞人民的利益并为腐败创造机会。第二，国家必须保障民营企业的法律平等地位，放松对民营资本的管制，充分保护企业家的合法权益。第三，改革土地管理制度，落实宪法修正案规定的公正补偿原则，放松农地用途管制，将土地使用权还给农民，并将城市化和征地脱钩。

要改革不合理的土地管理制度，前提是合理分配中央与地方财政，实现事权和财权相统一。同时，国家财政增长必须保持克制。鉴于中国国民实际税负已经相当沉重，应立即实行财政收入和GDP增长挂钩、财政收入增长速度不超过GDP增长速度的政策。最后，合理分配财政开支，显著增加教育、医疗、低保、环保等民生投入，尽早实现义务教育的地域平等，建立全民医保制度，并为低收入人群提供体面生活的底线保障。总之，国家财政应该恰到好处地为人民做实事，而不是成为贪官污吏的囊中之物。

政治民主化

要让经济改革走上正轨并真正对人民有利，必须和政治改革同步进行。事实上，财政改革在本质上是一场政治改革；没有民主监督，就无从实现“取之于民、用之于民”的民本目标。没有配套的政治改革，无论是经济、财税还是法治改革都难以推动。近年来，经济改革走偏、财税改革原地踏步、司法改革不进反退，都是政治改革未能展开的结果。其实政治改革并不需要别出心裁的创新，而只要求政府让宪法规定的人大制度运行起来，让各级人大真正发挥职能，并把各级选举落到实处。

1982年宪法第2条明确规定，“一切权力属于人民”，而要落实“主权在民”原则，关键在于规范各级人大选举，并让各级人大真正发挥代议和监督职能。按照1982年宪法的设计，各级人大是实现人民参政议政的基本制度。人大选举是否规范、人大代表是否愿意并能够代表选民的利益积极履职，直接决定了这个国家的基本性质，决定了政府和人民之间的基本关系，决定了广大人民的根本利益能否得到有效维护。近年来，中国社会之所以发生了那么多群体性事件，以致严重损害社会稳定与执政根基，根源在于各级人大角色缺位。

目前，中国人大制度存在两大类问题。首先，各级人大选举普遍走过场，政府干预、贿选舞弊现象十分严重，由此导致人大代表并不能真正代表民意，代表履职普遍缺乏积极性，在重大公共事件中几乎不见他们的踪影。个别代表克己奉公、热心履职，积极为选民办实事，却往往被视为另类甚至受到打击迫害。其次，宪法规定的人大职能多流于形式。由于绝大多数人大代表或常委会委员都是兼职的，代表或委员能够投入立法、预算和监督等宪法职能的时间、精力和财力都十分有限，导致人大代表只是在开会时举举手、拍拍手的摆设，人大成了为政府排忧解难的“橡皮图章”。

要改变这种现状，首先要从改革县乡两级人大的直选做起。目前，绝大多数社会问题都产生于基层。规范基层人大选举能够从源头上解决基层社会问题，极大巩固执政基础和维护政府威信。为此，中央有必要严格禁止地方党政干预人大代表候选人的产生和竞选活动，同时保证各级人大代表能够有效履行宪法职能。按照宪法第34条、第35条和选举法的有关规定，公民有自由参与竞选基层人大代表，参选人和选民之间的自由交流不能以“扰乱社会治安”等罪名遭到干涉与限制。按照世界许多国家的通例，只要参选人获得一定数量的选民支持，就自动成为合法候选人。现行选举法对候选人设置了极不透明的“酝酿”、“协商”过程，看似门槛很低，实则赋予地方选举委员会几乎无限的自由裁量，从而为地方党政内定候选人提供了方便机会，必须从根本上予以改革。

在规范人大选举基础上，有必要强化各级人大职能并推动人大代表专职化。人大机构改革宜从各级人大常委会开始，逐年增加专职委员的比例。建议每年增加10%的常委会委员作为专职委员，力求在五年内达到一半的常委会委员成为专职委员。建议每年增加5%的人大代表作为专职代表，在五年内让四分之一的人大代表成为专职代表。人大代表的履职方式应由代表自己决定，合法的履职活动不得受到地方党政或人大干预。

村委会和业主委员会选举是中国基层民主的自然延伸，同样需要制度保障。近年来，村委会选举普遍受到上级党政干预，贿选等腐败现象越来越严重，村委会在没有村民同意的情况下出卖村民土地等利益的事件时有发生，乌坎事件就是其中一例。要有效解决中国农村土地等重大利益冲突，必须有效规范村委会和村民代表会议选举，尽快建立村委会、村民代表会议和选举委员会等村级机构的相互制衡机制。

执政法治化

无论是市场经济还是民主政治，都离不开一个基本法治秩序，而法治秩序的建构则离不开公正独立、不受政治干预的法官与律师队伍。司法职业化是自1999年即已确立的改革方向，也是实现法治国家的必由之路。十余年来，虽然司法改革也取得了一定的成绩，但是距离司法公正的目标依然相当遥远，司法腐败和行政化现象十分普遍。尤其自2008年以来，职业化改革步伐基本停滞，有些方面甚至发生倒退，以致司法改革走到了方向不明的十字路口。

当前，中国司法体制存在诸多弊端，主要体现于以下三个方面。首先，法院严重缺乏独立性，法官判案极易受到政治与行政干预。虽然宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是这项规定在司法实践中并未得到落实。在法院人事、财政、职权都不独立的情况下，司法审判无法抵制当地党政部门干预，各级政法委干预个案的现象十分常见。法院内部实行的院长负责制、审判委员会制度、等级管理及各种考核体制虽然可能有助于监督法官判案，却抑制了法官独立人格的成长。其次，司法腐败仍然十分严重，法官“吃了原告吃被告”现象普遍存在，尤其是判案不透明、判决不公开、判决书不注重说理的现状为司法腐败创造了便利空间。最后，各级党政违法干预司法过程的行为普遍存在，律师正常办案的权利得不到保障，刑讯逼供、冤假错案屡禁不止。

要提高中国司法素质和威信，只有重启司法职业化改革，让法院职能回归司法定位，为司法公正、依法判案提供制度保障。第一，执政党应有意识地维护司法独立，主动避免干预个案。按照党政分离的基本要求，执政党的职能在于选拔干部并确定国家的大政方针，而非让个案判决直接体现自己的意志，否则很容易造成执政党在司法实践中违背自己主持制定的法律和政策。如果要继续保留政法委机构，那么它的职能应当转变为监督地方党政尊重司法的独立地位，而不是混淆公检法职权。第二，宪法设计应强化司法垂直管理，减少法院在人事与财政上的地方依附，遏制地方保护主义，为法院依法独立审判营造良好的制度环境。第三，法院内部应弱化政治与行政控制，最大限度地赋予法官依法独立判案的权利。行政控制并不是遏制司法腐败的良方，反而是滋生腐败的温床。遏制腐败和司法职业化改革是并行不悖的，坚持审判公开、判决公开并强调判决书的说理质量等职业化改革将最大程度地压缩法官腐败的空间，同时有助于提升司法公信力。

最根本的是，法院职能的基本定位应回归依法审判。法官必须对法律负责，司法审判必须坚持法律至上原则。至于审判结果是否让人民满意，往往取决于多种复杂因素，不应作为评判司法工作的标准。法院当然可以从事部分调解工作，但是不应刻意强调并将其作为工作重点。大部分调解或仲裁工作应分流于法庭之外，由司法行政部门解决。对于某些小额诉讼，可以设计简易司法程序，以提高审判效率、降低诉讼成本，但是所有变通措施都不得使法院偏离其审判本位。

同样重要的是，法治化改革不只是局限于法院，而是囊括所有政府行为。由于目前缺乏有效的法律规范审查机制，不仅具体的行政违法现象十分严重，而且不同等级的抽象规范之间相互冲突，“立法打架”现象相当普遍，进而导致“上有政策、下有对策”，中央利民措施在落实过程中效果大打折扣。因此，有必要建立专门的法律规范审查机构，以有效控制法规、条例、规章及一般规范性文件的合宪性与合法性，进而理顺中央与地方的立法关系，保证中国法律体系的和谐统一。

另一方面，单纯强化中央集权是不明智的。中国幅员如此辽阔、层级如此众多、地方差异如此巨大，单靠中央管控必然力不从心。要有效治理一个泱泱大国，还有必要兼顾辽阔版图下的地方差异、多元性与自主创新的需要，在符合宪法与法律基本原则的前提下充分允许地方自由试验不同模式，形成良性地方竞争格局。过去30多年的改革开放正是1978年安徽小岗村引领的地方试验、中央推广的成果，今后的经济、政治与法治改革也需要引入新的地方试验、竞争与融合机制。

如果单向倚靠自上而下的中央管控，而为数众多的各级地方又实际上享有不受控制的自由裁量，那么结果只能是纵容地方官员滥用公权、侵占民利并不断制造新的社会不稳定，进而动摇执政合法性根基。与其中央直接管控各级地方，不如把权利赋予人民，让他们充分行使宪法与法律规定的言论自由、批评监督、民主选举等基本权利，让各级地方官员直接对当地选民负责。中央最需要做的并非事必躬亲、取代地方，而是通过政治与法治改革切实保障人民的宪法权利，实现地方民主自治。否则，如果改革的舞台上人民依旧缺位，那么新一轮改革恐难跳出“一抓就死、一放就乱”的制度怪圈。

（本文原载于张千帆教授博客）

中国如何赢得新一波开放政策

郑永年（新加坡国立大学东亚的所所长）

中国的开放政策已经持续了30多年，积累了非常丰富的经验。中国改革的过程也是一个可持续的开放过程。作为两个互为相关的过程，开放和改革互相支持和强化。没有开放，就很难理解改革的成功；同样，改革成功了，就可以促进更大的开放。不过要意识到，今天的中国已经面临新的内外环境，进入一个新的发展阶段。随着上海自由贸易区等新特区的建立，要赢得这新一轮开放政策的成功，人们更需要总结经验和教训。

尽管从总体上说，中国的开放政策是成功的，但从早期的沿海开放经济特区，到后来的各种形式的经济特区，有成功的，也有不那么成功的，甚至也有失败的。一个大的历史趋势就是，特区遍地开花，特区不特。无论就其本身的建设还是其扩散和复制效应，早期沿海经济特区算是成功的。但后来所建立的各种特区，尽管数量越来越多，但无论是地方层面还是国家层面的效果则越来越差。包括上海自由贸易区在内的新一轮特区建设，如果要成功，就必须逃避这个历史大趋势。

特区成功与失败的主要原因是什么？尽管这里有多元的因素，但从政策层面说，有两个互相关联的因素是关键的，那就是领导层的领导力和制度创新。

首先是领导层的领导力。无论哪一个国家，无论做什么事情，要取得成功，首要的因素就是领导能力。在多方面的领导力中，领导者的远见和顶层设计能力尤其重要。中国的第一波开放是20世纪80年代沿海开放经济特区。在众多的特区中，深圳是最成功的。从中央层面来说，当时的中央领导层对所有这些特区，无论在广东还是福建，都是相当重视的。但为什么深圳胜出？主要是深圳面临比其他地方更大的外部压力，外部压力造就了强有力的地方领导层。从一开始，深圳特区就成为中国政治的焦点。无论是围绕“租界”、“殖民地”的主权争论，还是姓“资”姓“社”的路线之争，焦点都是深圳。正因为深圳具有这样的政治重要性，包括中央政府和广东省政府在内的各级政府不敢怠慢，任命了一大批有远见和能力的干部和官员。这些具有远见和能力的官员，能够在中国复杂的政治环境中，通过追求思想解放“杀出了一条血路”。

中国开放的第二波是以上海为中心的长三角地区。无疑，在这一波里，上海是最成功的。除了中央层面在政治上的大力支持外，上海所拥有的众多政治和经济人才是主要因素。无论是深圳和上海，两地都能根据本地所具有的地缘经济情况而设计发展路径。除了深圳和上海，在过去的20多年里，也不断有开放区和实验区建设，但表现都不是那么令人鼓舞，甚至也有失败的案例。很多开发区没有远见，没有顶层设计，大多是一些基础设施建设罢了。实际上，开发区往往成为地方领导人的开发项目，也就是地方领导人追求地方经济增长的项目。他们只追求地方短期利益，没有大局概念，不能把地方的发展和整个国家的发展结合起来。很多开发区甚至连本地所面临的地缘经济要素都没有考虑到，纯粹是领导人主观意志的产物。

与领导力相关的第二个重要因素是体制创新。第一个层面的远见和顶层设计非常重要，但要把远见具体化为政策的顶层设计，还有一个执行能力问题。如果没有执行能力，最好的顶层设计也会变成表面文章。如何强化执行力？这里最主要的是体制创新。特区不仅仅是一个经济概念，更是一个体制概念。特区的体制如果和现存体制一个样，很难称其为特区，特区也很难特别起来。在成功的特区案例中，人们不难发现具有区别于现存体制的新体制，尤其是在经济体制方面。

体制创新平庸化的危险

特区在制度创新方面的权利，不是一些保守和左派人士所说的“特权”，而是制度创新的责任。设立特区的本意就是要为整个国家、整个社会探索一条制度创新之路。很可惜的是，从整体上来说，特区在推动经济方面的功效，远比制度创新方面的功效大。特区的体制创新能力微弱，具有多方面的因素。首先，特区体制的最初设计存在问题。特区不是政治特区，这一点并没有错。但是特区的设计者并没有对体制设计做科学深入的研究，例如把政治、行政、社会、文化等不同方面的体制区分开来，确立它们之间的边界。特区不是政治特区，也就是特区的政治体制要和国家整体的政治体制保持一致，以保障中国共产党的政治领导。但是，这并不是说其他方面的体制，也必须和现存体制一模一样。没有对特区体制有足够的认识，在体制设计时便没有解放思想，体制创新的能力自然就受到限制。

其次，即使在一些体制上原先有创新，但随着体制的运作，这些创新的方面逐渐消失，被现存体制所同化。从政治性比较强的体制领域，例如党政机构的设置、党政关系、政府层级到社会性比较强的体制领域，例如社会、文化组织等等方面，特区没有和现存体制有任何区别。特区本来就是新体制的试验，成功之后，需要推广到国家的其他地区和领域，但是现在则刚好相反，不是其他地区向特区“接轨”，反而是特区向其他地区“接轨”。再次，在特区发展过程中，意识到体制改革的重要性，一些特区，尤其是深圳，也不断推出了一些体制改革。但是体制改革从来就没有成功过。一旦体制改革的动议出现，最后往往演变成为一场意识形态之争。一旦上升到意识形态的层面，制度创新就变得不可能了。

这也就是目前“特区不特”局面的原因。缺少强有力、具有创新精神的领导层，很快就使得特区演变成为一般城市或经济区域。特区创始之时，往往出现具有远见和顶层设计能力的领导者，但一旦建立起来，政治变得平庸起来，成为国家日常政治的一部分。

如何追求新一轮政策的成功呢？最重要的是中央层面的顶层设计。20世纪80年代的经济特区是有顶层设计的，90年代的长三角的开放也是有顶层设计的。其他区域的各种特区和实验区的顶层设计，就不是那么科学了，往往是地方做好了之后，中央批准一下，实际上是中央批准的地方项目。现在也存在着这种情况。除了上海自由贸易区中央顶层设计的味道比较浓之外，其他几个包括深圳前海、珠海横琴、广州南沙、福建平潭等就缺少中央的顶层设计，更加像地方发展项目。很显然，如果要成功，顶层设计要从地方提升到中央。

与顶层设计相关的就是这些新特区的整合问题。现在人们对上海自由贸易区抱有非常高的期待，希望其能够改变目前的改革困局，把国家的改革和发展推向一个新的阶段，但这并不现实。中国如此之大，要上海自由贸易区来改变目前的局面并不现实。但如果把其他几个整合起来，形成一揽子新的开放政策，就会产生更巨大的能量。同时，现实出现的问题也要求这些新特区的合作和分工。目前，因为没有合作和分工的统筹，这些区域之间已经出现互相竞争的局面。例如一些原来放置于其他区域的项目，开始往上海自由贸易区转移，因为上海被视为具有更大的政策优势和发展潜力。竞争不可避免，也是必要的，但如果没有顶层设计，就会演变成恶性竞争。道理很简单，每一个地区的竞争力并非来自市场，而是行政和政治。

新一轮的特区如果要走向成功，必须避免缺失远见、顶层设计和创新能力的领导者。这一波开放需要更高层次、更高要求的领导团队。办特区既是地方发展的需要，更是国家发展的需要，因此，特区不能沦落为只是地方项目。就是说，特区的领导人才的配置问题要重视起来，但现在没有做到这一点。在各个地方，无论是上海、广东和福建，负责特区的地方领导层很少有远见，能够把特区建设和国家的发展结合起来。他们更多的是像开发商，GDP主义观念过于严重，强调的往往只是特区对地方经济增长的贡献。他们对特区没有一个中长期的规划，特区定位不清楚。领导层只知道盖大楼、修高速公路。也就是说，他们擅长于“造城”，但对于“造城”之后要干什么没有清晰的概念。结果，往往会造成“鬼城”现象，“有城无市”或者“大城小市”。要改变这个局面，迫切需要配备有远见和顶层设计能力的领导班子。

现在人们的共识是，新一轮的特区需要体现的是升级版的开放政策。只有升级版的开放政策，才能打造出升级版的自由贸易区或者实验区。什么是升级版的开放政策？人们至少可以从三个方面来看。首先是产业开放的升级版，就是要从以前的制造业等方面向更高层次开放，包括金融服务贸易等方面。第二，升级版的开放政策的目标，在于服务国家整体改革的需要，尤其是经济改革。现在的经济体制改革变得非常困难，因为每一体制背后都是庞大无比的既得利益。新的特区和试验区要改变这种情况。从这一角度来看，新的特区必须在改变国家内部的经济结构失衡方面有所作为，包括国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、政府和市场等之间的失衡。大力发展民营企业，尤其是金融业显得非常重要。

第三，更为重要的是实现制度的升级版。现在的设计仍然过分停留在经济技术面。特区不是政治特区，就是说特区必须在中国共产党的领导之下，但是共产党的领导并不是说特区在行政、社会和文化体制方面的创新就不可以了。可以把政治和行政、社会、文化制度等方面区分开来。共产党的政治统治不可动摇，但行政等方面的体制需要创新。如果没有体制创新，或者特区的各方面体制没有任何特别的地方，特区便会变得毫无意义。从20世纪80年代到现在，很多特区都失去了存在的意义，缺失体制创新是主要原因。举一个简单的例子，新加坡和香港等都是一级政府，但中国的很多特区包括深圳和珠海，到现在为止仍然有三级政府、四级管理。特区俨然和其他城市一样，是一个官僚的城市。必须意识到，不是特区的经济表现而是特区的体制创新，才是特区存在的意义，更是特区可持续发展的基础。

体制创新的另一个重要方面就是体制的可复制性，就是说，在特区和实验区新设立的体制，在其成功之后要推广到其他地区。换句话说，是其他地区要和自由贸易区、试验区的体制“接轨”，而不是相反。新体制被旧体制所同化，不是人们所希望看到的结局。上海自由贸易区的顶层设计，强调了这一点。但如何把新体制复制到其他地区，而不是被旧体制所“同化”？从过去的经验看，要回答这个问题并不容易。

特区或者试验区建设就是要以开放促改革，以体制创新促体制改革。中国在这方面，已经走过了30多年的历程。今天中国面临新的局面，特区和试验区也具有了新的使命。从这个角度看，还有很长很长的路要走。

（本文原载于《联合早报》）

行政体制内涵式改革开启

汪玉凯（中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授）

全党智慧达成共识

海内外对这次三中全会期待很高，决定内容和我的预期基本吻合。应该说经过长时间调研、讨论，全党智慧达成了共识。

《决定》透露的信息中，有六点值得关注：

第一，明确了未来全面深化改革的目标，也就是逐步完善社会主义制度。在这方面，有两个概念第一次提出，一是要进一步完善国家治理体系，二是要提升国家治理能力。这两个概念为完善社会主义制度总目标做了定位。

第二，此次提出的改革方案是全方位的，既不是经济的，也不是政治的，而是经济、政治、社会、文化、生态等五个方面的全方位改革。这沿袭了十八大的改革思路，是在十八大改革思路的基础上，提出了内涵更加丰富、内容更加翔实的改革方案。

第三，此次三中全会的《公报》和《决定》特别强调注重法律权威、加快完善司法制度改革、保证司法独立、审查独立。中国要走社会主义法治道路，建设法治中国概念，这是一个新方向。我们要建立法治社会、法治中国，如果不树立宪法和法律权威，不能保证司法制度的公正性、独立性，社会公平就很难得到保障，所以这一点给我的印象非常深刻。

第四，在强调全方位改革的同时，特别强调完善社会主义市场体系，进一步把经济体制改革作为一个改革重点。过去我们只强调经济体制改革本身，而这一次强调在完善市场经济体制框架下，重点解决政府和市场关系的问题。在这个框架下，转变政府职能，进一步构建市场关系，是整个改革的核心点。

第五，在社会改革层面上，特别强调社会公平正义，加大改革力度，关注民生、医疗、教育、社会保障等，这都是当前老百姓最为关注的，也是三中全会前社会广泛关注的领域。我认为在这些能为普通老百姓带来实惠的领域，改革力度比较大。

最后，在组织架构上有了重大突破，成立中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会。过去主要是在发改委里讨论改革问题，而这一次在各方面达成共识的基础上成立中央全面深化改革领导小组，推进深化改革，这一组织构架上的创新影响深远。而国家安全委员会的设立意味着中央将全面综合处理国家安全问题，这对中国的长治久安具有非常深远的影响。总体而言，通过此次的三中全会《决定》透露出的改革信息，应该说是非常鼓舞人心的。

如何理解“推进国家治理体系和治理能力现代化”

国家治理体系包括经济制度、政治制度、社会制度和文化制度，体系是不是科学合理，是不是和现代化趋势相吻合，这非常重要。治理体系本身需要完善，应该朝现代化的方向发展。我们不可能搞倒退的制度，要与时俱进，跟上时代步伐，这是一个很宏大的改革命题。不管经济制度、政治制度、社会制度，还是文化制度，那些与现代化治理体系不吻合的内容都需要调整。

治理能力现代化，这是非常有内涵的提法。作为执政党也好，政府也好，如何低成本地治理国家，比如政府机构不要过于庞大，人员不能过多；政府的决策能力、执行能力，能不能与时俱进，实现经济社会发展要求；在信息化、网络化时代，执政党能不能适应互联网发展，具不具备相应的水平等。

行政体制改革面临的三个突出问题

此次改革的重要内容之一是行政体制改革，转变政府职能。我认为这是下一步全面深化改革的重头戏，因为完善社会主义市场经济体系是此次改革的主要内容，完善社会主义市场经济体系的核心就是减少政府对市场的不必要干预。

行政体制改革：以转变政府职能为核心

改革开放以来，我国已经经历了6次大的行政体制改革，并取得了重大成就。但我们应该清醒地看到，中国政府面临的问题依然很突出。全面深化改革，从上到下至少面临三大问题：

一是结构不尽合理。我们是计划经济政府转向市场经济政府，转型过程中，政府最大的特征是管理经济事务部门相对较多，分工较细，导致职能交叉，职能重叠，引发政事多门，多重管理。如何使政府结构更加优化是我们面临的第一个难题。

二是政府管理运行中还存在一些深层次问题，至少有四个。第一，职能转变滞后。我们在1988年就提出转变政府职能的改革目标，经历了25年转变政府职能的历程，但是转变政府职能到现在仍然困扰我们。第二，政府自身改革滞后。比如说“三公”消费，即公车消费、公务接待、公款出国就遇到了不小的困难。早在80年代初期，有的地方就开始探索公车改革方案，到现在探索已30多年，公车改革基本还没破题，老百姓不满意。第三，行政审批过多过滥，在一定意义上变成了腐败的温床。任何一个国家都离不开审批许可，但相对而言，我们的审批过多，审批程序不规范，审批出大量的暗箱操作，审批出自由裁量权很大。事实上，我认为中国的行政审批结构是由计划经济转向市场经济过程中产生的怪胎，这个怪胎是要“吃人”的，我们有多少优秀官员一个个在怪胎面前败下阵来。如何使审批更加合理科学是我们改革的重点难点。第四，社会管理公共服务职能薄弱，我们欠老百姓的账还比较多，如医疗、教育、社会保障等。这些年来我们不断增加对民生的投入，但即使如此，我国现在用于民生的支出占整个公共财政支出的比重还不到30%，大概是发达国家的一半左右，这说明我们对老百姓的欠账还是比较多的。

三是政府行为长期得不到有效控制，老百姓不信任。主要是政绩工程、形象工程、弄虚作假、奢侈浪费等问题比较突出。现在是互联网时代，网络监督异军突起。面对庞大的网络力量，如果说政府在一些关键点上做得不好，或者不能让公众满意，得不到老百姓认可的话，则可能导致政府公信力下降。

六大举措助力转变政府职能

以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来改革目标主要有两个：一个是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设法治政府和服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定：这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。中国把建设服务型政府最终落脚点定在人民满意上，人民是不是满意是我们评判服务型政府建设的最重标准，这是有重要政治内涵的。

从未来行政体制改革的重点来看，我们确立以转变政府职能为核心的政府改革框架，转变政府职能无疑成为改革的重中之重。确立的改革举措，都有很具体的改革选项和操作路径，这与过去行政体制改革虽然强调转变政府职能但很多情况下将之虚化形成了很大的差别，这次行政改革被认为是“内涵式改革”，也主要指这一点。

为了实现政府职能转变，我们采取了六大举措：一是政府向市场放权，也就是通过政府向市场放权，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是政府向社会放权，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用；三是中央政府向地方政府放权；四是要优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系；五是加强政府的宏观调控；六是构建政府基础性制度，提高依法行政的水平，包括建立不动产登记制、公民代码制、组织机构代码制等三大基础制度。通过这六大举措来推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好的外部环境，提供优质的公共服务，保障社会公平正义上面来。

行政体制改革的四大难点值得重视

当然，在推进这轮行政体制改革中，我们也应清晰地看到转变政府职能的艰难性。认真研究转变政府职能，推进改革的难点重点，特别是阻力，就显得尤为重要。从目前我国政府的实际情况看，有四个难点值得重视：

第一是理念。至少有三个方面的公共治理理念需要重新认识：一是政府不是社会财富创造的主体，政府是营造环境的主体，企业和公民个人才是社会财富创造的主体。二是政府的权力受到严格的法律限制，法律不授权，政府无职权。如果政府官员没有这样清晰的法律意识，就可能出现权力滥用甚至与民争利的现象。所以说政府的权力和公民的权利在法律条文上是相反的。在法律条文里，规定老百姓都是不能做什么，但规定政府就是只能做什么。也就是说法律没有规定政府能够做的，政府都不能做，否则就可能出现越位错位问题。三是我们要建设的服务型政府，说到底是一个以公众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。

第二个难点是审批制度改革能不能到位。如果说行政审批制度改革不能到位，或只是走个过场，那恐怕我们很多改革内容都难以落到实处。

第三个难点是政府部门利益能不能得到有效遏制。中国一些政府机构现在出现了明显的权力部门化、部门利益化、利益个人化、个人利益被法定化的现象，所以部门利益如果得不到有效控制，转变政府职能、行政审批制度改革等都可能落空。

第四个难点是政府自身改革问题。比如说政府的公开性、透明度问题，“三公”消费的有效遏制问题，权力滥用和腐败问题以及行政管理费用的有效遏制问题等。对于政府存在的这些公众普遍关注的问题，过去也有过很多改革，但成效都不尽如人意。因此，必须要有壮士断腕的决心和勇气，改革才能有实质性进展。

以政府为重点的行政体制改革已经成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点

经过35年的发展以后，中国迎来了非常关键的历史转折点。

我称这个结构性转换时期为改革机遇战略转折期。过多依赖破坏环境资源的传统发展方式再也走不下去了，改革已经不能只靠经济改革。此次全会就提出，改革核心是解决政府和市场关系，经济改革起牵引作用，但必须转变政府职能。政府和市场两个方面，改革少了哪个方面都不可以。既要完善市场体系，又要转变政府职能，共同牵引改革。

以政府为重点的行政体制改革已经成为联系经济改革和政治改革的结合部和中间点：通过深化行政体制改革，在后端，可以带动经济体制进入关键领域，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度；而前端则促进政治要素改革，如反腐败的深入，司法公平、从严治党、转变作风等，同样也离不开政府自身改革的深入。所以说中国的改革进入深水区，要啃硬骨头，不仅仅指经济领域，也包括行政领域；说我们要准备付出改革的成本，改革没有坦途，也不仅仅指经济层面，也包括行政层面乃至政治层面。

在我看来，十八届三中全会对当前局势的判断是很严峻的。中国同时面对复杂的国际形势和繁重的改革任务，没有其他办法能够解决中国的问题，只有通过改革。在这个大背景下，中央提出全面深化改革的重大决定，这对未来中国经济发展，对中国人民产生的影响力，可能和当年十一届三中全会的影响力同等重要，而就中国所面临的局势而言，甚至更加紧迫。

（原文刊发于《人民论坛》）

中国下一步的改革与政府职能转变

田国强（上海财经大学经济学院院长，高等研究院院长、教授、博导）

改革开放30多年所取得的巨大成就是毋庸置疑的。著名经济史学家麦迪森研究表明，按实际购买力计算，中国的人均GDP在过去一千年里几乎是水平发展的，1978年是一个拐点，此后人均GDP近乎垂直提升，而中国经济也从此步入了年均近10%的经济增长快车道，推动中国成长为世界第二大经济体，并有望在未来一二十年内晋升为世界第一大经济体。另外，按照购买力平价计算，公元1820年时，中国的GDP就曾占到世界的1/3左右，是世界第一大经济体。所以，从某种意义上看，中国经济30多年来的巨大发展是向昔日世界经济大国的复归和中华民族的重新崛起。

然而，当前的发展模式是否具有可持续性？过去的发展经验能否支持我们继续往前走？对于这个问题，现在的争论很大。由于市场化改革与开放激发出来的巨大动能和势能，就像正在高速升空的火箭，尽管有很大的内外部阻力和摩擦，但所带来的正面效应远大于转轨过程中各种问题所产生的负面效应，包括政府主导经济发展和社会治理所导致的负面效应。这造成了理论上和现实中诸多深层次的混淆、误区和错误的观点，隐现改革开放之后第四次思想交锋之势。交锋的焦点是，政府主导的发展模式是否应该继续下去？对这个问题的不同回答，将指向截然不同的发展路径。

所以，中国经济当前又走到了一个十字路口。笔者的基本观点是，中国改革的成就不容否认，但依然面临诸多深层次的问题和矛盾亟待解决，其根源是“重政府轻市场、重发展轻服务、重国富轻民富”的“三重三轻”，其实质是没有合理界定和理顺政府、市场与社会的治理边界。并且，从某种意义上来看，其中一些深层次问题和矛盾的解决已经到了刻不容缓的地步。那么，如何去解决呢？关键靠改革，靠进一步深化市场导向的改革。

进一步深化改革的必要性

为什么我们必须深化改革？这是由内外部环境共同决定的。从外部看，世界格局和外部环境正在发生深刻变化，这对中国的改革形成一种倒逼。

第一，世界正在经历从美国的单极霸权向双极、多极体系的转型。经常有人说，我们不要当老大。从目前的世界格局演变来看，中国成为世界关键一极不是愿不愿意的问题，而是已成为客观现实和所面临的历史使命。中国的发展需要一个稳定的外部环境，必须平衡好国家利益与国际道义、民族主义与国际主义、国家权利与国际义务的辩证关系，实现从追随者到领导者的转型。

第二，随着“金砖五国”其他国家，以及越南、印尼等其他新兴经济体的崛起，国家之间的竞争，也就是资源的竞争、人才的竞争、制度的竞争和话语权的竞争，正变得越来越激烈。这要求我们必须重新审视自身社会经济发展中所面临的深层次问题和体制困境，以改革创新的精神和实际举措，应对外部激烈的、全方位的竞争态势。

第三，中国所面临的外部经济环境已经发生了巨大变化。在世界金融危机、欧洲主权债务危机的持续影响之下，全球经济仍处于不确定的震荡调整之中，经济复苏之路并不平坦，各国也纷纷“祭出”了形式各异的贸易保护主义手段，使得长期受益于全球经济一体化和开放国际贸易体系的中国经济所面临的外部经济环境堪忧。这样，中国经济必须实现向内需驱动的转变，这一转变不是一蹴而就的，而是要依赖于一系列相配套的改革制度安排来推动实现。

从内部看，中国也有自己的愿景，希望变成世界政治经济强国，真正实现中华民族的重新崛起。改革开放使得中国距离这一愿景的实现更加接近了，但中国经济也同时面临发展方式转变和制度转型的双重难题，面临着诸多深层次的问题和矛盾。因而，亟待以创新的精神，通过改革、发展来加以解决，进行全方位的深刻转型，实现从要素驱动向效率驱动、创新驱动转换。与之相伴的是，中国经济制度改革的路径需要实现从经济自由化向市场化、民营化的跃迁，通过深化市场导向的改革牵引经济社会制度的合理化转型，最终理顺政府与市场及社会三者之间的合理治理边界。这些是中国顶层设计必须考虑的。

要素驱动，是一国经济发展初级阶段的普遍特征，其实现手段就是通过经济改革来达到。通过“放”和“开”的政策打破不合理的政策束缚，给老百姓更多的自由，给市场更多的自由，内外部劳动力、资本和土地等要素就充分流动起来了，中国经济在改革开放之初正是这样发展起来的。不过，随着人口、资源、环境等要素红利和全球化红利的衰减，根据边际收益递减规律，中国经济依靠粗放式的巨额投资驱动和外需驱动的发展模式已经不能继续维持，无法继续推动中国从中等收入国家向高收入国家的跃迁。其次，要素驱动本身是在要素市场发育不充分的前提下，通过非市场行为压低要素价格而产生的不合理却阶段有效的竞争优势，易于导致高投入、高耗能、高排放、高污染、低创新附加值的粗放式经济发展方式。所以，从长远看，要素驱动的发展模式是不可持续的。再次，这一发展模式所伴生的社会机会不均、收入差距过大、国民基础教育薄弱、民事纠纷上升、贪污腐败盛行的问题都没有得到很好的治理和解决。所有这些问题，都是市场化改革不彻底，没有合理界定和理顺政府、市场和社会的边界所造成的。

效率驱动，主要是通过市场化改革，建立现代市场经济的基本框架体系，让市场在资源配置中发挥基础性作用，让竞争产生效率。应该说，中国经济已经进入到了市场化这个阶段，并取得了相当程度的进步和成效，但是还远远没有成熟，市场在资源配置中的基础性作用没有得到充分发挥，“重政府轻市场”的现象非常突出，离一个有效市场还有很大的差距。特别是世界经济金融危机以后，中国政府在应对危机中起到了很大的作用，但也进一步加大了政府对经济的直接参与力度和控制力，越位和错位现象值得警惕。

一方面，政府宏观调控随时随地随处都在运用，而且现在已经发展到开始对微观经济也进行调控了，导致行政权力干预价格、干预市场供需的势头增强，市场价格传递信息、提供激励和决定收入分配的三个基本功能出现扭曲，市场配置资源的基础性作用被削弱。另一方面，政府在强力介入市场的过程中，已从市场秩序维护者蜕变为市场参与主体，控制了太多的生产要素和重要资源，控制了太多的市场准入，并且国有企业也进入了一般性竞争行业，使得民营经济的生存和发展空间受到限制，其动力引擎的作用被削弱。

不可否认，中国改革开放之初包括当下，政府都发挥了很好的作用。但是，随着中国的转型，政府的作用主要应该是服务和维护这两个功能，且不能混淆。由于我国政府长期居于资源配置的主导地位，并将资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域，由此逐步形成了一个“重发展轻服务”的模式。政府本应将从居民激励收益中抽取的高税收用于提高福利，但实际上却没有做好社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等公共服务和基础设施的建设，形成制度性缺位，使得居民的福利收益得不到应有保障。

创新驱动，是今天主要发达市场经济国家经济发展的主驱动，而其创新所依靠的不是国有部门，而是民营部门。一般来说，由于追求自身利益的强烈动机，民营经济是最具有创新意识和创新力的。然而，从当前中国的经济现实来看，国有资本依然在一般竞争性领域分布过广，垄断行业的改革进展缓慢甚至还尚未破题，民营经济发展环境堪忧。这些都是需要着力推进改革的。民营经济、创新经济最强的是美国，而其东西部也有差异，东部大谈政治，西部搞创新。这里的创新，就是熊彼特所谓的毁灭性的、革命性的、颠覆性的创新，与企业家才能结合起来，形成企业家精神。

民营化也是扭转“重国富轻民富”的重要手段。自20世纪90年代中后期以来，我国政府财政收入年增幅一直高于城乡居民收入年增幅。尽管2007年之后受金融危机影响，二者之间的增幅差距有所缩小，但近几年来增幅差距又有明显拉大的趋势，其中个人所得税征税起点过低、税率过高的现状，更与早期作为发展中国家的美国不收个人所得税形成鲜明对比：美国直到1913年成为世界最发达国家后，才专门通过宪法修正案，允许国家征收个人所得税。因此，减税和民营化应成为未来发展的重要议题。

这样，对外我们需要应对时局变迁所带来的机遇和挑战，肩负起世界大国、强国的使命和责任，崛起成为世界的领导者。对内我们需要应对发展过程中面临的诸多深层次问题和矛盾，解决发展驱动方式和科学发展的问题，因而进一步改革非常必要。遗憾的是，不是所有人都意识到深化改革的必要性。由于中国在应对世界经济金融危机时表现积极，效果不错，使得学术界产生了很大的争议，不少人将中国的成功归功于政府主导下的经济发展路径、社会治理方式及政治权力结构，并主张将现有的一些过渡性制度安排固定下来。这也是当前改革动力逐渐消弭的一个重要原因。

改革面临的艰难性

根据前面的分析，中国经济改革现在正处于一个十字路口，沿着改革开放的道路继续往前走是法治的市场经济，但是也很可能退回到政府统制型经济。之所以说中国经济正面临新的十字路口，与关于“中国模式”的争论有很大关联。下面我们先来理清理论上的误区，探讨改革的艰难性。

一是理论上的误区。理论指导原则，理论上的偏误会导致方向性的错误。如前所述，当前中国最大的争论是围绕“中国模式”展开的。究竟有没有中国模式？所谓模式需要具备相对的稳定性。但无论是从终极目标的相同性、转轨路径的差异性还是成功原因的共通性来看，尚不存在完全成熟的“中国模式”，只有“中国路径”或至多“中国经验”可言。

首先，中央十六届四中全会确立下来的构建和谐社会的宏伟远景目标，以现在的社会经济状态来看，离目标的实现还相差得很远。按照和谐社会六大特征（民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然的和谐）的内涵来看，还做得非常不够，和谐社会的政策目标并没有得到很好的执行。所以，“中国模式”还不是一个终极意义上的成熟模式，仍处于塑形和优化过程之中，中国离真正意义上的现代化强国与现代性社会发展目标还有相当远的距离。

其次，从转型和发展的过程上讲，由于初始禀赋条件、内生状况、外部约束不同，没有任何后发国家可以完全复制先发国家的发展经验，因而既需要、也只能另辟蹊径。由于中国转轨初期计划经济的极度扭曲，政府在促进社会经济实现效率、公平与和谐发展方面发挥了重要作用，但是一旦政府僭越了自身的合理边界，过度且持续介入本应由社会、市场解决的事务，其后果将是十分严重的。

再次，中国经济取得迄今为止的巨大成就，其根本原因是承认个体利益，赋予经济选择自由，激发老百姓发家致富，引入竞争机制和对外开放，体现了经济学的内在逻辑，也是被东亚乃至西方一些国家一再验证的共同经验。当然还包括正确处理好发展和稳定的辩证关系，以及采用适应中国国情的渐进转轨方式。这些才是中国经济改革取得巨大成就最根本的原因。

之所以产生这些误区，可能是由三方面的误区所导致的：一是没有区分好不同的改革发展阶段。在不同的改革发展阶段，政府主导的过渡性安排所起的作用是不一样的。政府主导只是从计划经济向市场经济转轨过程中的一个阶段性特征。二是没有区分好常规和非常规情况，常规情况下的治理方式和非常规情况下的治理方式是非常不一样的。三是没有区分好发展的动力和阻力。

这些误区、误解是缺乏经济学基本训练的结果。说到经济学基本训练的重要性，有人说经济学理论完全没有用，约束条件太强。如果30年前有人发表这样的观点，笔者认为情有可原，但现在说就不合适了。市场经济理论本身没有错误，它为经济发展提供了一个参照系，是非常有用的，但也有其适用范围和边界条件。笔者坚定支持我们国家的社会主义市场经济道路，但是也不否认有市场失灵的地方，从而需要政府发挥作用。就像药本身是好的，但如果用得不对，再好的药也会药死人。同理，经常有人说经济理论都是错的，笔者对此很不以为然，经济理论没有错，除非有逻辑错误，更多情况下是用的人误用了。

二是改革本身的艰难性。从中国五千年的历史来看，改革和变革，老百姓基本上都是支持的，但几乎都不成功。有人说改革是社会进步，但是为什么难以成功呢？实际上改革是非常残酷的，是需要大智慧和冒巨大风险的。真正反对改革的很可能是做出过贡献，甚至重大贡献的好人和能人，这些人具有很大话语权。但是他们或由于理念的不同，或由于相对地位、名声、利益下降，当然也可能是改革的方式方法有问题，而可能会对改革产生强烈抵触和反对。比如，商鞅变法所创立的一套行政管理机制体制沿用两千多年，至今在中国的行政体制里面还有很深的烙印和痕迹，具有很大的社会进步意义。但是，商鞅没有树立起势，其改革得罪了旧贵族阶层。秦孝公去世后，旧贵族挑拨继位的秦惠王以谋反罪逮捕商鞅，商鞅被秦国发兵讨杀于郑国，死后还受车裂之刑。王安石、张居正、光绪皇帝所进行的变法，结局也大都悲惨，不是被流放、罢黜就是被囚禁。

中国的改革和变革常常是被逼到崩溃的边缘，被逼到一个死角，才会有动力去改革，这其实是有很大问题的。因为问题和矛盾积压越深、越多，改革的成本和难度往往会越大，使改革无法进行，而不进行改革，最终往往导致社会停滞不前，结果出现了中国朝代不断变更的现象。中国的改革需要借鉴中医的思想。中医在病人身体好的时候就注重调理，认为平日的健康调理比治疗疾病更重要。但话说回来，治病只是涉及一个人，而改革则具有极强的外部性，涉及许多人的切身利益而易于遭到反对，大家都在博弈，只有将大家逼到一个死角的时候，才会有动力去改革，这就是改革的艰巨性、残酷性，所以往往很难成功。

邓小平所倡导的改革为什么能成功？首先，他做了一件正确的事，符合民心民意，符合国家的前途和客观现实，也就是“明了道”；其次，他有巨大的威望，所以“取了势”；最后，他正确处理了发展与稳定的关系，进行“放开”和“开放”的改革，方式方法对路，也就是“优了术”。所以，做成事需要综合治理，也就是“明道为本，取势为导，优术为用”。

下一步的改革关键所在：政府职能的两个根本转变

中国经济改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。市场的本质是无为而治，无为而治的必要条件是完善市场制度，让市场有效，而让市场有效的必要条件是要有一个有效的政府，要有一个有效政府的必要条件是有一个有限和定位恰当的政府。有限就是恰当，多了不好，少了也不行。前面的讨论已经说明，中国社会经济平稳转型需要顶层设计，需要合理界定和理顺政府、市场与社会的治理边界，改变政府角色缺位、错位、越位并存的现状，建立有效市场，造就有限政府，构建和谐社会，提高人们的幸福感，实现科学发展。

那么，如何合理定位政府的有限职能呢？哈耶克主要从两方面来界定：一方面，政府必须承担实施法律和抵御外敌的职能；另一方面，政府必须提供市场无法提供或无法充分提供的服务。同时，他也指出，必须将这两方面的职能和任务明确地界分开来，“当政府承担服务性职能的时候，我们不能把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的权威性也同样赋予它”。所以，从这个意义上看，政府最基本的作用可以用两个词来概括，就是“维护”和“服务”，也就是制定基本的规则和保障社会秩序的稳定，以及供给公共产品和服务。

为此，中国下一步改革的关键在于实现政府职能的两个根本转变。

第一，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变。政府的触角无所不至，过度干预经济，使得规则让位于“关系”，这本身说明中国的市场化程度还不是非常成熟。放眼世界，选择市场经济的国家占绝对多数，但真正建立起规范的市场经济的国家并不多，就是因为没有建立起法治环境和民主制度，陷于权力设租、寻租的权贵资本主义的泥淖中。所以，有效市场的必要条件是有限政府。建立有限政府，关键是要让公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督，也就是民主法治问题。

在此要强调的是，这里并不是反对早期政府的干预。笔者认为，到现在为止，政府的干预、政府主导经济仍有一定的合理性。但是，随着市场化改革的深入推进，政府应该逐步放手，让市场和社会力量充分发挥作用，否则与政府主导相伴生的深层次问题和矛盾会不断累积，而又不能得到市场和社会力量的缓冲，这会使得后面改革的成本越来越大，所以迟改不如早改。

第二，从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变。政府要最大限度地缩小自身的经济人角色，扩大公共服务范围和力度。一方面，政府为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，提供经济发展所需的软件和硬件基础设施，这是政府公共服务的经济维度。另一方面，通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目，为全体公民参与市场竞争创造公平的起点，这是政府的社会性公共服务部分。

这样，在考量政府绩效的时候，仅仅依靠GDP指标就是非常不全面的，不利于政府职能和社会经济发展方式的转变。所以，社会公共服务指标应成为硬约束，这就要求政府要少伸“掠夺之手”，多伸“援助之手”，采用“无为之手”，让财富更多地流向百姓，以使社会福利最大化。只有这样才能从根本上改革政绩评价体系，引导地方政府更多地关注科学发展，形成可持续的平稳较快发展，最终构建成和谐社会。

中国古代思想中也有很多至今仍闪烁着智慧光芒的政府治理哲学。正如太史公司马迁在《史记·货殖列传》中所言，“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”。其寓意就是，最好的办法是顺其自然，其次导之以利，其次加以道德教化，再次用规定加以约束，最坏的做法就是与民争利。司马迁还有句名言“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，他认为人们对欲望和财富的追求带有普遍性的特征。司马迁的这一论断与亚当·斯密在《国富论》中的观点颇有共通之处。自利性假设加上信息不对称，这也正是必须充分发挥市场机制的两大根本原因。所以，对于市场能够充分发挥作用的地方应该管得越少越好，要相信市场，依靠市场。相反，对于政府则应该是管得越多越好，因为政府是唯一具有强制力的经济人，这种强制力如果不加约束，可能会导致经济滑向国家资本主义和坏的市场经济。

结论

本文考察了中国改革所面临的内外环境，明晰了下一步改革的目标和手段，同时也阐明了改革所面临的艰难性。在此基础上，笔者认为下一步改革的关键在于政府自身，在于政府职能的两个根本转变，即从全能政府向有限政府的转变和从发展型政府向公共服务型政府的转变。只有这样才能改变政府角色缺位、错位、越位并存的现状，才能合理界定和理顺政府、市场与社会的治理边界，建立有效市场，造就有限政府，构建和谐社会，提高人们的幸福感，实现无为而治和科学发展。

当然，中国要实现更深层次的改革突破和发展创新，还必须进一步加快推进政治体制改革，这应成为未来30年改革开放的重要议题，是国家真正实现长治久安和现代化的根本保障。但是，政治体制改革是一个系统工程，不能故步自封，也不能好高骛远，需循序渐进、扎实推进。当务之急，是将行政体制改革这一政治体制改革的重要内容做实做好。一个政府是否真正有作为，不在于其管得到底有多宽，而在于管理的范围和程度是否合理，管理的方式和结果是否有效，是否让市场、让政府有效。按照老子的观点，改革和治理之道在于“以正理国，以奇用兵，以无事取天下”，也就是要“行得正，用得活和管得少”。所谓“行得正”就是遵循普适正道，按客观规律办事；“用得活”就是因时、因地、因事，具体情况具体分析；“管得少”是政府要少管，但要确保经济人受到约束。

（本文原载于《人民论坛》）

中国社会的五大颠覆性问题及其改革路径

竹立家（国家行政学院公共行政教研部主任）

今天的中国已进入转型社会，转型就意味着风险，未来5～10年的改革举步维艰，政府责任也在加大。那么，中国应该如何走？要了解中国现实，必须认清转型与战略这两个关键词。未来30年的改革，要建立起一个良好的社会运行机制，使中国社会变成一个高度信任的社会，使每个人都有温馨感和安全感。

四大挑战

转型意味着风险社会来临。我国风险社会的特征已经非常明显，包括对未来改革预期的不确定性也在增强。未来5～10年中国改革举步维艰，政府责任也在加大。我国进入转型社会，主要有四大标志，或者说挑战。

第一，政府威信在不断下降。政府公信力下降必然造成治理能力和成效的下降，我国未来的改革、发展、社会稳定等，都面临着严峻考验，需要花更大力气。

第二，有组织的不负责任现象比较突出。一些部门、组织、公共机构，以部门利益甚至个人利益为重，置国家、民族、人民和集体利益于不顾的现象时有发生。比如，食品安全事故、拆迁事故等。一旦组织不负责任，社会治理的难度就会加大。所以，要抓责任机制。

第三，理论的不在状态和现实的不在场。国外的思想家是出思想的，比如康德、黑格尔、马克斯·韦伯，等等。现在我们研究问题，好多部门的领导人，包括一些专家学者，基本上是顾左右而言他。社会主义又到了一个需要理论创新的时候，但是我们的学术界基本上是解释派。在很多学者的研究实验里，把中国的现实系统排除在理论思维之外。不能只有一个人在说真理性的话，其他人只对真理性的话做注释。这些问题的产生都与我们的理论不在状态和现实的不在场有关。

第四，主体意识的崛起。中国社会过去的一致性正在向多样性转化，特别是微博出现后，每个人都可以表达见解。“80后”、“90后”的主体意识比五六十年代出生的人强得多。主体意识的觉醒与强大，是人类历史进步的一个表征。可是，很多人认为出现不一致会把社会搞乱。古语讲，君子和而不同，小人同而不和。我们说和谐，就是承认多样性，只有多样性才能出现和谐。主体意识的强大，总体来说是好事，但同时也把我们带入风险社会，加大了社会治理难度。

中国进入转型社会的这四个标志，每个都是要做的大工程。这要求深入研究中国社会现实，研究下一步的改革路径。十八大和2013年全国“两会”的一些主要观点，都试图在理论上解决这些问题。比如，从1982年至今，我国已进行7次政府机构改革，只有这次把职能转变放在了标题里，提出“国务院机构改革和职能转变方案”。事实上，职能转变要重点解决机构内部绩效机制、责任机制、奖惩机制的建立问题，使政府机构内部的运行机制符合现实需要，符合我国已进入风险社会这一状况。

五大问题

目前，中国社会存在五大颠覆性问题。

第一，贫富差距持续扩大。2000年，我国的财富分配是“二八开”，即20%的人占有80%的财富，80%的人占有20%的财富；2010年的一个联合调查显示，我们的财富分配变成了“一九开”，中国现在是世界上贫富差距最大的国家之一。

第二，“三农”问题日益突出。我国在抓城镇化，大批农民进城的法律成本、安全成本、财政成本都很高。“三农”问题搞不好，也是中国未来发展的一个重要隐患。

第三，腐败问题趋于恶化。现在的反浪费也好，改作风也罢，都是治标不是治本。我认为，先治标后治本，就是先止血后治疗，这是正确的。可怎么止血呢？各级主要领导干部要向中央常委学习，公开家庭信息，主要就是三样：有几套房子，妻子干什么，孩子做什么。不要光把党章、社会价值挂在口上，要落实在行动上。新一届中央领导上任后，首先改变作风，反对特权，抑制公款吃喝，已经初见成效。

第四，就业问题非常严重。我国每年约有700万大学毕业生，近800万职业院校毕业生，农村非农就业人口年均增加500万。按照我国每年8%～10%的经济增长速度，每年的就业能力大约是900万～1200万。每年几乎有一半的人不能就业，要直面这些问题，采取解决措施。

第五，社会信任出现危机。有人说，啥都靠不住，领导靠不住，同事靠不住，老婆靠不住，丈夫靠不住。这话恐怕太邪乎，但不少人却在理论上认同它。还有毒牛奶、地沟油等，诸如此类，已经形成了一条相互伤害的链条。

战略管理

一个国家、一个团体乃至个人，什么都可以失败，但战略不能失败。战略失败是最彻底的失败。

苏共一个政治局委员2008年出版《苏共失败的教训》一书，书中提出苏共是战略性失败。长期以来，苏共社会主义价值和社会主义制度处于两张皮的状态。百姓开始相信你，因为你带他们闹革命、反剥削、要公平。可是，之后作为公仆的你，住好房、坐好车，老百姓生活却比你差很远。久而久之，苏共失去了百姓信任。这导致了一个不可思议的局面，苏共拥有20万党员时夺取了政权，200万党员时打败了希特勒，2000万党员时一晚上垮台。

可见，共产党执政的合理性，应该是其价值理念与制度实践得到人民的认同和拥护。

战略事关每个人的切身利益。很多人认为，战略是国家领导人的事，离我们很远。事实上，战略决策决定了每个人的生活水平、生活质量，乃至前途。

我讲一则童话。一天，老鼠看到主人在仓房里放了老鼠夹子，很害怕。于是，老鼠先找到老母鸡(代表贫民)，告诉老母鸡要小心，主人在仓房里放了老鼠夹子。老母鸡说，这不关我的事，祝你好运。老鼠又找到大肥猪(代表有钱人)，大肥猪说，这不关我的事，祝你好运。老鼠找到大黄牛(代表有权人)，大黄牛说，我没听说老鼠夹子会夹死大黄牛，这不关我的事，祝你好运。失望的老鼠晚上躲在窝里，不敢出来。

第二天早上，女主人听见仓房里有响动，以为夹住了老鼠，事实上夹住的是一条蛇。因为天刚蒙蒙亮，仓房很暗，女主人没看清，被蛇咬了，男主人立即把女主人送到医院。

出院后，男主人做的第一件事，是把老母鸡宰了给女主人炖汤喝。然后，男主人宰了大肥猪，宴请亲朋好友和邻居，以感谢他们到医院探视的好意。为了偿还医疗费，男主人又将大黄牛卖到屠宰场。

这个故事告诉人们，灾难来临时，任何阶层、任何人都跑不了，只是迟与早、损失大与小的问题。每个人都与社会发展息息相关，好多事情看起来离我们很远，实际上离我们很近，战略是事关群体里所有人的问题。要实现中国梦，必须动员全社会各个阶层，特别是管理阶层、政府阶层，所有干部党员，人人都要负起责任。

改革路径

改革的重点是要确立人民群众在权力结构中的主体地位，给老百姓五权。

未来5～10年，乃至未来30年，中国从哪些方面切入来规划改革大局呢？我觉得，中国未来发展面临四个重大战略转变。

第一，改革重点从经济体制到政治行政体制转变。中国改革的重点要转移，要健全以人民群众为主体的权力结构。过去30年，我国建立了社会主义市场经济体制，经济改革已经完成了体制性改革。中国没有解决的体制性问题是政治行政体制，要以公正为中心，重构中国改革话语。要实现社会公正，权力配置是关键，而在权力配置中，人民群众必须占主导地位。

第二，尽快完成从现代化到现代性的转变。社会现代化是一个过程，现代性是一个结果。实现中国梦，就是要实现一个现代化的中国梦。根据发展经济学和发展政治学的观点，人均GDP为1000～3000美元是初级现代化阶段。这一阶段社会利益比较一致，改革容易达成共识。到了人均GDP为4000～6000美元，就进入中等现代化阶段，利益出现分化，改革难以达成共识，这一阶段又被称为发展陷阱。

2012年我国人均GDP达6100美元，“十二五”期间能不能跳出发展陷阱不得而知。中国有三种前景：越过陷阱，进入一个稳定性的、现代性的社会主义社会；掉入陷阱；社会崩溃。倘若社会崩溃，谁都要为此付出代价。

第三，从工业型社会向城市型社会转变。未来30年是中国一个重要的发展转型期，就是要从生产型经济、资源型经济、加工型经济，向技术型、环保型、休闲型经济转变。

第四，从管理层垄断性权力到公民协商性权力转变，即实现从官本位向公民本位的转变。要实现每个个体的尊严，就必须按照温家宝曾讲的给老百姓五权，即选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。

幸福社会

人民幸福的社会，是实现中国梦的标志。幸福是任何一个社会中个体发展的终极目标。

幸福不是一个对象性概念，而是一个关系概念。幸福是一种持续、稳定的感觉状态，这种感觉状态只能存在于关系中。我们说要建立一个美好、和谐、幸福的社会，就是要建立一个具有良好人际关系的社会。

英国有心理学家研究说，有三种关系决定人的幸福度：家庭关系，决定幸福度的50%；同事关系，占幸福度的25%；朋友关系，占幸福度的25%。

从哲学角度讲，人有三个最基本的规定性：唯一性，不可重复性，偶然性。美国有位哲学家讲过，裹尸袋上没有口袋。在世的时候，我们浑身都是口袋，贪婪的人装、偷、拿，恨不得把这个世界都装到自己的口袋里，死了以后什么也带不走，一个口袋也没有。所以要做有意义的事，要与人为善。

新一届政府上任以后，中国开始了新的征程，提出了中国梦。从幸福的角度讲，我们需要建立一个公平正义的社会和良好人际关系的社会，这也是幸福的指向。因此，未来30年的改革，主要是从制度安排上建立起一个良好的社会运行机制，包括良好的人际环境，使我们的社会变成一个高度信任的社会，每个人都有一种温馨感和安全感。

(本文原载于《京华时报》)

附录

附录一
一张图读懂三中全会

（来源于人民网）

附录二
中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定

（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）

为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题，作出如下决定。

一、全面深化改革的重大意义和指导思想

（1）改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。党的十一届三中全会召开三十五年来，我们党以巨大的政治勇气，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，不断扩大开放，决心之大、变革之深、影响之广前所未有，成就举世瞩目。

改革开放最主要的成果是开创和发展了中国特色社会主义，为社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障。事实证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。

实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。

（2）全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进，坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。

紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。

紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

（3）全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

（4）改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持。最重要的是，坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展；坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。

当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。

到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

二、坚持和完善基本经济制度

公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。

（5）完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。

国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。

（6）积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二○二○年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

（7）推动国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。

准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。

健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。

国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。

（8）支持非公有制经济健康发展。非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。

鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。

三、加快完善现代市场体系

建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。

（9）建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境。

改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。

（10）完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。

（11）建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

（12）完善金融市场体系。扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。推进政策性金融机构改革。健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。

完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换。

落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定。

（13）深化科技体制改革。建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体地位，发挥大型企业创新骨干作用，激发中小企业创新活力，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，建设国家创新体系。

加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。发展技术市场，健全技术转移机制，改善科技型中小企业融资条件，完善风险投资机制，创新商业模式，促进科技成果资本化、产业化。

整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制。国家重大科研基础设施依照规定应该开放的一律对社会开放。建立创新调查制度和创新报告制度，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制。

改革院士遴选和管理体制，优化学科布局，提高中青年人才比例，实行院士退休和退出制度。

四、加快转变政府职能

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

（14）健全宏观调控体系。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。

深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。

（15）全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。

（16）优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。

统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。

五、深化财税体制改革

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

（17）改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

（18）完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。

（19）建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

六、健全城乡发展一体化体制机制

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

（20）加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

（21）赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

（22）推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

（23）完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

七、构建开放型经济新体制

适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。

（24）放宽投资准入。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。加快海关特殊监管区域整合优化。

建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。

扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。

加快同有关国家和地区商签投资协定，改革涉外投资审批体制，完善领事保护体制，提供权益保障、投资促进、风险预警等更多服务，扩大投资合作空间。

（25）加快自由贸易区建设。坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。

扩大对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区开放合作。

（26）扩大内陆沿边开放。抓住全球产业重新布局机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。

加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。

八、加强社会主义民主政治制度建设

发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。

（27）推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。

完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。

（28）推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。

构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。

发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。

（29）发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。

九、推进法治中国建设

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（30）维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

（31）深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

（32）确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。

建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

（33）健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。

改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

（34）完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。

废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。

十、强化权力运行制约和监督体系

坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。

（35）形成科学有效的权力制约和协调机制。完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。

加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。

推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

（36）加强反腐败体制机制创新和制度保障。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。

落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。

推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。

（37）健全改进作风常态化制度。围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进会风文风。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风。改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。

规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。

完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，坚决反对特权思想和作风。

十一、推进文化体制机制创新

建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育和践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革。

（38）完善文化管理体制。按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。

健全坚持正确舆论导向的体制机制。健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。整合新闻媒体资源，推动传统媒体和新兴媒体融合发展。推动新闻发布制度化。严格新闻工作者职业资格制度，重视新型媒介运用和管理，规范传播秩序。

（39）建立健全现代文化市场体系。完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。

鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛，允许参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营。支持各种形式小微文化企业发展。

在坚持出版权、播出权特许经营前提下，允许制作和出版、制作和播出分开。建立多层次文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合。完善文化经济政策，扩大政府文化资助和文化采购，加强版权保护。健全文化产品评价体系，改革评奖制度，推出更多文化精品。

（40）构建现代公共文化服务体系。建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心。

明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。

引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。

（41）提高文化开放水平。坚持政府主导、企业主体、市场运作、社会参与，扩大对外文化交流，加强国际传播能力和对外话语体系建设，推动中华文化走向世界。理顺内宣外宣体制，支持重点媒体面向国内国际发展。培育外向型文化企业，支持文化企业到境外开拓市场。鼓励社会组织、中资机构等参与孔子学院和海外文化中心建设，承担人文交流项目。

积极吸收借鉴国外一切优秀文化成果，引进有利于我国文化发展的人才、技术、经营管理经验。切实维护国家文化安全。

十二、推进社会事业改革创新

实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。

（42）深化教育领域综合改革。全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，加强社会主义核心价值体系教育，完善中华优秀传统文化教育，形成爱学习、爱劳动、爱祖国活动的有效形式和长效机制，增强学生社会责任感、创新精神、实践能力。强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健。改进美育教学，提高学生审美和人文素养。大力促进教育公平，健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距。统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班，破解择校难题，标本兼治减轻学生课业负担。加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流。推进学前教育、特殊教育、继续教育改革发展。

推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生。推行初高中学业水平考试和综合素质评价。加快推进职业院校分类招考或注册入学。逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。

深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。

（43）健全促进就业创业体制机制。建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度。规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视。完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。完善城乡均等的公共就业创业服务体系，构建劳动者终身职业培训体系。增强失业保险制度预防失业、促进就业功能，完善就业失业监测统计制度。创新劳动关系协调机制，畅通职工表达合理诉求渠道。

促进以高校毕业生为重点的青年就业和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业。结合产业升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位。政府购买基层公共管理和社会服务岗位更多用于吸纳高校毕业生就业。健全鼓励高校毕业生到基层工作的服务保障机制，提高公务员定向招录和事业单位优先招聘比例。实行激励高校毕业生自主创业政策，整合发展国家和省级高校毕业生就业创业基金。实施离校未就业高校毕业生就业促进计划，把未就业的纳入就业见习、技能培训等就业准备活动之中，对有特殊困难的实行全程就业服务。

（44）形成合理有序的收入分配格局。着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度。改革机关事业单位工资和津贴补贴制度，完善艰苦边远地区津贴增长机制。健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。扩展投资和租赁服务等途径，优化上市公司投资者回报机制，保护投资者尤其是中小投资者合法权益，多渠道增加居民财产性收入。

完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。

规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。

（45）建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。

健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。

积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度。

（46）深化医药卫生体制改革。统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革。深化基层医疗卫生机构综合改革，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制。加快公立医院改革，落实政府责任，建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度。完善合理分级诊疗模式，建立社区医生和居民契约服务关系。充分利用信息化手段，促进优质医疗资源纵向流动。加强区域公共卫生服务资源整合。取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制。改革医保支付方式，健全全民医保体系。加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度。完善中医药事业发展政策和机制。

鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。允许医师多点执业，允许民办医疗机构纳入医保定点范围。

坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

十三、创新社会治理体制

创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

（47）改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

（48）激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

（49）创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。

改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

（50）健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。

设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

十四、加快生态文明制度建设

建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

（51）健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。

健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

（52）划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。

（53）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

（54）改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

十五、深化国防和军队改革

紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。

（55）深化军队体制编制调整改革。推进领导管理体制改革，优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制。健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制，推进联合作战训练和保障体制改革。完善新型作战力量领导体制。加强信息化建设集中统管。优化武装警察部队力量结构和指挥管理体制。

优化军队规模结构，调整改善军兵种比例、官兵比例、部队与机关比例，减少非战斗机构和人员。依据不同方向安全需求和作战任务改革部队编成。加快新型作战力量建设。深化军队院校改革，健全军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育三位一体的新型军事人才培养体系。

（56）推进军队政策制度调整改革。健全完善与军队职能任务需求和国家政策制度创新相适应的军事人力资源政策制度。以建立军官职业化制度为牵引，逐步形成科学规范的军队干部制度体系。健全完善文职人员制度。完善兵役制度、士官制度、退役军人安置制度改革配套政策。

健全军费管理制度，建立需求牵引规划、规划主导资源配置机制。健全完善经费物资管理标准制度体系。深化预算管理、集中收付、物资采购和军人医疗、保险、住房保障等制度改革。

健全军事法规制度体系，探索改进部队科学管理的方式方法。

（57）推动军民融合深度发展。在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度。拓展军队保障社会化领域。深化国防教育改革。健全国防动员体制机制，完善平时征用和战时动员法规制度。深化民兵预备役体制改革。调整理顺边海空防管理体制机制。

十六、加强和改善党对全面深化改革的领导

全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。

（58）全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，充分发扬党内民主，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署。

中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制，以重大问题为导向，把各项改革举措落到实处。加强各级领导班子建设，完善干部教育培训和实践锻炼制度，不断提高领导班子和领导干部推动改革能力。创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导广大党员积极投身改革事业，发扬“钉钉子”精神，抓铁有痕、踏石留印，为全面深化改革作出积极贡献。

（59）全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑。坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任，改革和完善干部考核评价制度，改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象，用好各年龄段干部，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来。

打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流。破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出。完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系。深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。

建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之。打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制。加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，完善人才评价机制，增强人才政策开放度，广泛吸引境外优秀人才回国或来华创业发展。

（60）人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。

全党同志要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，锐意进取，攻坚克难，谱写改革开放伟大事业历史新篇章，为全面建成小康社会、不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗！

图书在版编目（CIP）数据

读懂中国改革/厉以宁，林毅夫，周其仁著. ——北京：中信出版社，2014.1

ISBN 978-7-5086-4365-6

I.　①读… II.①厉… ②林… ③周… III.①改革开放—研究—中国 IV . ①D61

中国版本图书馆CIP数据核字（2013）第280067号

读懂中国经济改革

著者：厉以宁 林毅夫 周其仁 等

策划推广：中信出版社（China CITIC Press）

出版发行：中信出版集团股份有限公司

（北京市朝阳区惠新东街甲4号富盛大厦2座 邮编100029）

(CITIC Publishing Group)

电子书排版：张明霞

中信出版社官网：http://www.citicpub.com/

官方微博：http://weibo.com/citicpub

更多好书，尽在大布阅读;

大布阅读：App下载地址（中信电子书直销平台）

微信号：大布阅读

读懂中国改革2

——寻找改革突破口

吴敬琏 周其仁 郑永年 等 著

中信出版社

目录

代序 中国改革的未来方向

第一章 中国改革的方向

改革不能回避的7个问题

中国为什么要全面改革

中国改革的动力何在？

不改革仍然是中国最大的风险

思想转型是全面深化改革的前提条件

第二章 未来10年中国经济大趋势

深化经济改革，坚持市场出清原则

未来10年中国经济大趋势

中国经济增速下降是一个必然趋势

中国经济面临的挑战和出路

中国经济六大趋势及其投资机会

第三章 政府不改革，经济改革就难以推动

市场效率的道德基础

政府不改革，经济改革就难以推动

交给市场的事政府就不要多管

市场、政府与法治

改革顶层设计方案不能忽略纠错机制

第四章 在市场的平台上推进国企改革

国企改革与国有资本关系

国资改革路线图

没有市场平台，国企改革是改不出来的

国企民营化过程是民权自由化过程

为什么国有企业内部权力斗争严重

第五章 全面深化改革与城镇化

城镇化战略应当明晰的12个问题

全面深化改革与新型城镇化

传统城镇化向新型城镇化的道路转型

城镇化或城镇神化

中国土地制度改革的逻辑与出路

第六章 资本市场是改革突破口

资本市场是改革突破口

金融改革是结构转型的最重要核心

金融改革发展中的套利

中国金融的深度变革与互联网金融

第七章 中国怎样反腐败才会有效？

反腐治本之策

中国反腐败运动的新政治意涵

中国需明确目前反腐与改革的关系

修正权力异化的制度性改革

中国怎样反腐败才会有效？

第八章 社会改革比政治改革更重要

撬动新一轮改革的历史进程

国家释放社会是社会善治的前提

第二次改革与公共治理变革

直面中国经济社会风险

社会改革比政治改革更重要

法制改革的逻辑

附录1 习近平总书记关于改革的重要言论节选

附录2 关于深化经济体制改革的若干问题

代序
中国改革的未来方向

吴敬琏

未来中国改革的方向，是当前许多经济学家甚至全国人民都在思考的一个问题。1978年的中共十一届三中全会，确立了市场化的正确方向，并取得了推动经济高速成长的巨大成就。但是21世纪初以来，出现了不同的意见和选择，改革似乎走到了一个新的十字路口，面临选择。未来10年，在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益。在这样的问题上，容不得半点犹疑。

改革尚在半途

根据1992年中共十四大做出的社会主义市场经济的顶层设计和1993年中共十四届三中全会做出的改革总体规划，在20世纪末把一个对世界市场开放的市场经济制度框架初步建立起来了。但这个体制与以“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”为基本特征的社会主义市场经济制度还有相当大的差距。

两者之间差距的主要表现是，政府继续在资源配置中居于主导地位，限制和压制了市场发挥基础性作用。

政府仍然支配着主要的经济资源，矿山、海洋、城市土地和大部分资本都掌握在政府手里。虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势，但是，它仍然控制着一切“制高点”(列宁语，中文译为“命脉”)。国有企业在一系列重要行业中的垄断地位不但没有减弱，反而有所加强；国有经济的规模仍然很大，而且相当一部分国有企业保持着政府赋予的行政垄断权力。另外，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员享有过大的自由裁量权，他们通过直接审批投资项目、对市场准入广设行政许可、对价格进行管制等手段，直接对企业和个人的微观经济活动进行频繁干预。

在开始研究经济改革的目标模式的20世纪80年代中期，有过不同的设想，其中最重要的是两种：一种属意于“政府主导的市场经济”(东亚模式)，另一种属意于“自由市场经济”(欧美模式)。大致说来，官员钟爱东亚模式，具有现代经济学知识的学者向往欧美模式。不过，在改革初期命令经济还占统治地位的情况下，两者之间的差异并不显得十分突出，因为即使认为改革的最终目标应是欧美模式的市场经济的人们也承认，在竞争性市场体系还没有建立起来的情况下，政府不能不承担更大的协调经济的职能。而在命令经济已被全面突破，市场的规则还有待建立的情况下，它们之间的分歧就日益突出了。

对于持后一种观点的人们来说，改革的目标还远未达到。他们要求坚持改革，进一步完善市场经济体制，建设符合社会上绝大多数人，而不是极少数寻租者利益的法治的市场经济。对于持前一种观点的人们来说，改革的目的已经达到。特别是对于其中一些要求维护从寻租活动获得的特殊既得利益的人们，最合意的做法更是进一步增强各级政府官员不受约束的权力，以便扩大权力寻租的可能性。

政府对经济和社会生活的控制和干预，较之东亚实行“政府主导的市场经济”国家要强得多。

所以在20世纪末建立起来的，是一种过渡性经济体制，正是针对这种市场体制很不完善、市场还不能在资源配置中起主导作用的情况，2003年的中共十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求在若干方面进一步推进市场化改革，以便充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，到2020年建成完善的社会主义市场经济体制。

但是回过头来看，这个中央决定执行得并不好。这种情况是由多种原因造成的。其中一个很明显的原因，是改革进入深水区，触及了政府和政府官员自身的权力和利益，因而对进一步改革产生了来自党政机关内部的阻力和障碍。另一方面，中国改革历来都是由危机促成的。可是，由于20世纪的改革十分成功，经济有了很大的发展，官员们觉得日子很好过，于是失去了推进改革的压力和动力。既存在阻力，又缺乏动力，就使得改革的步伐放慢了下来，甚至在某些部门出现了倒退的趋势。

所以说，中国还走在改革的半途：一方面，20世纪末期建立起市场经济的初步框架；另一方面，一些领域改革的大关还没有过。于是这种半市场经济、半统制经济的双重体制从建立之日起，就出现了“既是最好的时代，又是最坏的时代”的“两头冒尖”状况。

这种过渡性体制建立后，出现了两种可能的发展方向：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品和服务等方面的职能，使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济，即“法治的市场经济”；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有部门的垄断力量，蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义，甚至权贵资本主义的畸形体制。

强势政府不是中国经济取得成功的原因

一部分人认为，中国能够创造如此优异成绩的根本原因，是中国拥有自己特有的发展模式，即所谓“中国模式”，其最大特点和优点是拥有一个强势政府，因而可以充分利用自己强大的动员资源能力，依靠强政府、大国企，用海量投资来支持高速增长，集中力量办大事。这种政府主导的发展道路，在全球金融危机发生后从西方各国政府的短期救市政策中得到鼓舞，其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”，例如被“中国模式”的支持者所盛赞的“高铁奇迹”，还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。

我们应当明确，强势政府不是中国成功的根源。从历史来看，改革开放以前的30年，中国政府也许比现在更加强势，可是结果有目共睹。而改革开放30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神。现在，强政府、大国企和海量投资营造高速增长等亮丽政绩付出的高额成本和产生的消极后果正在显现。

各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的管制造成的最严重的后果是，强化了寻租活动的制度基础，导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大。

1990年初期商品价格自由化，阻断了通过商品价格双轨制寻租的“官倒”们的财路。然而，行政权力不肯退出市场，使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大，使权力腐败愈演愈烈。由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。如果没有步伐较大的改革阻断这一路径，使之回归市场化、法治化和民主化的正途，就会锁定在这一路径中。而一旦路径被锁定，就会像诺斯所说，除非经过大的社会震荡，就很难退出了。

两种可能的前途严峻地摆在前面：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行，走向权贵资本主义。这样，中国发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。

政府自身的改革是推进政治改革的关键

中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界，必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将各级党政机关和官员置于民众的监督之下。

既然改革的焦点在于政府在市场经济中的地位和作用，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。由于这一改革将会触动政府和官员的权力和利益，它就不可避免地面临很大的阻力和障碍。这样，改革要取得突破，就不但需要领导人具有远大的目光和很高的政治智慧，还需要大众的积极参与和监督。只有这样，才能打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰，推进从所谓威权发展模式向民主发展模式的转型。

政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。

一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责，又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦努力。从当前看，政府改革迫切需要解决的有以下几个问题。

确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确规定。人民群众的这些基本权利，包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由，人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障，不受任何侵犯。

公民对政府公务活动的知情权，也是一项基本的人权。因此，现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己当家做主的权利，政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以，在报纸杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，把它作为自己的一项基本职责。

政府要严格遵守宪法和法律，实现依法行政。在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力，对政府活动边界又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况，必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时，切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法，防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。在依法行政问题上，作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须“模范遵守国家的法律和法规”。

培育公民社会，提升社会的自组织能力。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”，或者叫作“没有社会的国家”。如果政府领导做出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威，动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府官员的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。

法治是政治体制改革的突破口

实行法治是现代市场制度有效运转的基本前提，市场化改革对建立法治的要求十分迫切。中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”，双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用，需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。

可是，由于这一体系极不完善，“司法地方化”成为合同执行的一个严重问题。在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在这样的环境下，企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结，以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。

法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分，是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切”、“普天之下，莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立，也与“专政是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有根本原则的区别。它要求树立法律至高无上的地位，而一切组织和个人，包括执政党和执政党的领导成员，都必须和只能在法律规定的范围内活动，而不能凌驾于法律之上。

在法治的条件下，法律必须具有透明性。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。现在有些政府官员无视人民的知情权，把反映公共事务处理过程并与民众切身利益密切相关的法律和行政法规当作党政机关的“内部文件”，并加以“保密”，或者在公众不知情的情况下，在政府内部寻求处理的办法。在这种情况下，不法官员很容易上下其手，枉法害民。法律应当适用于全社会的一切行为主体，保持稳定和不追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期，从而安心发展自己的事业。否则行为主体就无法主宰自己的命运，而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例，才能办成自己的事情。

法治社会，独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。

防止极端思潮撕裂社会

当前，有两种极端趋势值得特别警惕。

一种是扩大寻租基础的趋势。在21世纪的城市化过程中，出现了一个新的寻租空间，即各级政府垄断土地资源，用以生财。据农口专家估计，通过出售从农民征用来的土地，各级政府能够拿到的土地差价总额高达20万亿～35万亿元，这么大规模的财富被各级政府官员控制，可见寻租空间有多大。所以跟土地有关的腐败官员可以说是前仆后继。另一个是贫富差距拉大的趋势。中国目前的基尼系数，大致在0.5左右，贫富悬殊的程度已经居世界前列。

这两个问题愈演愈烈还不是最可怕的。如果能够认真、理性地讨论，当前中国面临的社会问题应该是能够找到适当的解决办法的，不会没有出路。

但现在的问题是，除了那些靠权力寻租的特殊既得利益者顽强地固守他们的阵地，甚至还要扩大他们的特权外，有些人采取另一种极端的立场，认为问题的症结并不是政府支配资源和干预微观经济权力太大，反而认为是市场放得太开，政府管得不够，还不够强大有力，因而要求用强化政府权力的办法去解决矛盾。他们极力要使人们相信，目前中国遇到的种种问题，从分配不公到看病贵、上学难，甚至国有资产流失，都是市场化改革造成的。他们给出的解决方案是：扩张政府的权力，加强行政机关对经济生活的干预，在重要的经济领域中实行“再国有化”和“再集体化”，甚至要求重举“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，“再来一次无产阶级文化大革命”，实现“对党内外资产阶级的全面专政”。

其实，目前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间经济活动，造成广泛的寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。然而，如果听任改革开放前旧路线和旧体制的支持者利用这种情势蒙蔽和误导大众，把反对的目标从进行权力寻租的特殊既得利益者转移到市场化改革的一般受益者——企业家、专业人员等的身上，则会把大众引向歧途。

在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间的争辩趋于激化的时刻，如何正本清源，重聚改革共识，防止各种极端思潮撕裂社会，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。

（作者系国务院发展研究中心研究员，本文原载于《商周刊》）

第一章
中国改革的方向

我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久……对改革进程中已经出现和可能出现的问题，困难要一个一个克服，问题要一个一个解决，既敢于出招又善于应招，做到“蹄疾而步稳”。

改革不能回避的7个问题

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

中国的改革在这30多年中，很多改革都是这样磕磕碰碰的，但因为它的方向是正确的，不怕慢，不怕措施不起眼，在往前进，不要倒退，倒退就麻烦了。为什么转变经济增长方式举步维艰呢？为什么这个腐败问题三令五申，而且说会亡党亡国，可是它却继续蔓延而变得十分猖獗呢？根本的问题在于体制。

行政改革：监管应转事前为事后

过去监管办法是事前监管为主——许你做才能做。事前监管主要的办法是审批，这个弊病很大。所以市场监管要从事前监管为主转向事后监管为主，要从实质性审批转到合规性监管，因为规则在这里，在运行过程中违反了规则就管你处罚你。这个行政审批讲的每一项，大概都有具体的措施，这个文件、审批到什么程度，还要通过各方面的讨论。定了以后，就需要打破阻力，要让监管方式转型。

垄断：改革是为公有制经济添活力

国有企业垄断，从头到尾一直贯彻一个口号，但是内容变了，叫国有为主导。

中共十五次全国代表大会报告中很重要的一条，就是确立基本经济制度，这个基本经济制度是什么呢？是公有制为主体多种所有制经济共同发展。这个话也是老话，而且文件里面也有这句话，国有还是要占主导地位，但中共十五次全国代表大会的解释比十四届三中全会的解释更加开放、更加灵活，它讲到国有制为主导，就是国有经济要控制，但只要控制关系国民经济命脉行业的重要行业和关键领域。

关系国民经济命脉的关键领域是什么呢？又出现了争论，比如说一个很大的争论就是电信，电信当然是关系国民经济命脉的关键领域，应该国有，但当时实际情况已经变成了两分天下，像华为和中兴，而且华为从来就是一个私营企业，中兴后来改制了。所以到了1999年十五届四中全会，就把关系国民经济命脉的重要行业和关键领域做了进一步规定，规定为三个行业一个领域。三个行业：第一是关系国家安全的行业；第二是自然垄断行业，这个有点争论；第三是提供公共品和公益性的行业，这个是不赚钱的行业；第四是高新技术产业和重要产业中的骨干企业，据说这个在起草组就争论得很厉害。在世纪之交的改革过程中，其实证明了这三个行业和一个领域中有一些也不需要国有控制。

改革在世纪之交其实前进了很大一步，把国有控股的事情做好，都要变成多元的公司，但二级公司在世纪之初到了集团公司的时候就卡住了。理由就是十六次全国代表大会提出的两个毫不动摇，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制经济发展，他们抓住第一句，就是要发展公有制经济，怎么发展呢？发展国有经济。从习近平总书记的武汉讲话，两个毫不动摇第一句叫作增强公有制经济，特别是国有经济的活力，怎么增强活力呢？我觉得这个改革以来就证明了，就是改革增强活力。

土改：完全放开需要时间

关于土地制度是否全面放开的问题，能走到什么程度很难说，因为反对声音很强。有两种反对，一种反对来自管农业的同志，认为这会冲击18亿亩红线。当然在我来说，我觉得没有问题，美国也有用途管制，完全放开了用途管制也还是有的，但是这个阻力很大，特别是近年来我们对土地的依存度，大豆基本上依靠进口，粮食现在也有问题，当然不光是土地问题，还有安全问题、污染问题。另外一种来自各级地方政府，各级地方政府有利益问题，而且有负债率，现在负债率很高，许多地方看起来很繁荣，其实资不抵债，不过我们没有像美国这样地方政府破产的政策。

如果土地开放了，或者征购价不高，差价拿不到，利益就会受损，这个有实际困难，2013年土地出让金一线城市大幅度增长，如果它们没有这笔钱就露馅了。所以处理上走到什么程度，这就需要像十八大说的：不但要有勇气，还得要有智慧。北大的周其仁教授写了很多，他有很多实际的调查，也提了很好的意见，不知道领导们是否采纳。

金融：存款保险制度是把双刃剑

我们一定要建立存款保障制度，没有存款保障制度，竞争一加强，银行一倒闭就麻烦了。但是存款保障制度本身是双刃剑，如果是一般性的全部赔付的话，就造成了银行经营者的道德风险，就是反正国家赔偿，我随便怎么弄。所以它的推行是一项很细致的工作。另一方面，会使得现在银行的利益格局发生很大变化，现在我们存贷利差很大。

在现有格局下，其实我们实际坏账率很高，但是表现出来的坏账并不高。利差大有一定原因，出现变动会有什么影响，我们还要做很多考虑，来防范大改革中出现的风险。

根据过去的改革经验，在一个很紧的经济环境下推出改革风险比较大。以银行的状况，就是货币超发、负债太高，资产负债表里隐藏着很大的风险，在这种情况下，一方面要保证出台的时机适合，另一方面还要预做一些准备。

第一，现在各个地方好像出现了比全国海量投资还要厉害的情况，这个要制止，否则会造成很大的风险。

第二，灵活运用经济措施，稳住宏观经济。我们的宏观部门就是两个，一个是财政部，一个是中央银行，这两个部门有充分的能力运用经济手段。

第三，负债率过高、资不抵债的企业和政府机构应该实行债务重组，比如说最近一个问题引起了大家的讨论，就是铁道部有3万亿的债务，怎么办？现在它变成企业了，第一要求活命，那当然最后就落到财政身上。另外一种意见是你有净资产，你应该出售净资产，出售股权。还有是有些地方一贯有事找财政部，要求给它钱，说日子太穷了。财政部说：你有那么多开发区，卖掉。这是一种思路。

第四，建议动用国有资本存量去偿还或有债务，我们有些或有债务，就是说它大概是债务，但现在明显的不表现为债务，比如说社保，社保政府被有承诺，但是老职工账户是通胀的，这就是或有债务，把或有债务先还了，因为大概99%都是债务，虽然现在不是债务。我很欣赏2012年上海做的一件事，就是把国有企业上海家化，像化妆品、牙膏，卖了，把它用来补充养老金，老工业城市都出现了这个问题，老工人的社保基金国家都拿走了，这个账户是空的，还有像公租房等等都有这样的问题。

最后，打击贪腐分子，贪腐分子肯定是对进一步市场化、法制化、民主化改革的阻碍，打击贪腐有两个好处，一个好处是赢得民心，另外一个好处就是预先消除阻力。

财税：资产负债表隐藏巨大风险

最近这三年，地方政府的资产负债率急剧升高，现在最低的估计大概是20万亿，三年前是10.7万亿，现在是翻了一番，这个是很危险的。

1993年的时候，分税制改革，国内外舆论都认为行不通，叫作政令不出中南海，但结果挺顺利，当然中间有点技术性的问题。如果能够保证它实现，我们会出现一个新局面，像从1990年到1991年，整个社会信心是改革，1992、1993、1994打开了一个新局面，老是说中国的崛起就是靠这场改革，当然改革也有很多缺陷。所以我们需要认真地去研究这些问题，保证改革能够真正推进。

竞争：没竞争的市场比没市场可怕

改善竞争环境，说的是要建立统一的市场体系，你不形成这样一个市场体系就没有办法在资源配置中起到积极的作用。一个是讲它的重要性，另外可以看到这句话虽然很短，但是切中我们的实际。

我在20世纪90年代说过一句话：没有竞争的市场比没有市场还可怕。这就是行政保护、地区保护、垄断等等，使得这个市场缺乏竞争性。市场缺乏竞争性就不能够形成有效配置资源的价格，不能形成这样的价格就不能够有效地解决。所以一定要强调要有竞争性。

非禁即入：对公民天然活动的保护

从事什么活动，这是公民的天然活动，当然为了公共利益有些活动可以限制，但是凡不是法律明文禁止的都自由进入，过去的办法叫作正面清单，就是说政府许你做什么你才能做什么，非禁即入就是上海自贸区讲的负面清单，哪些领域是要行政许可的。我们的《行政许可法》也是这样的，当然上海自贸区现在意见很大，负面清单一开出来长得不得了，但这个不要紧，正面清单是许你做的以外全部取消。“非禁即入”这个目标是要逐步达到的，但一定要建立这样的目标，就是”非禁即入”。

我们现在所处的状况，就是形势逼人，只要稍微有远见的人都会看到不改革就是邓小平1992年说的死路一条。但我们有责任，特别是我们做研究工作的人，我们是知识分子，我们应该弄清楚，到底我们国家的目标是什么，途径是什么，然后一切机会朝向这个目标往前走。就是我刚才说到的，“非禁即入”，这是基本原则，因为现在第一要解决的是保证人民的基本权利，从事一切不违法的社会活动，这是现代国家公民的基本人权。但是要实现这一条，它第一步可能并不理想，我看网上很多人骂上海自贸区，说负面清单怎么把正面清单反过来点一遍。但我还是对它比较看好，因为透明了，让大家知道了，而且我们可以预见你要保证自贸区的成功，这个单子一定会缩短。

中国的改革在这30多年中，很多改革都是这样磕磕碰碰，但因为方向是正确的，不怕慢、不怕措施不起眼，在往前进，不要倒退，倒退就麻烦了。

最后，我想说：经济学家不是算命先生，算命先生可以告诉你在某时某刻会发生什么事，经济学家他不会这样说，他一定说在发生了什么条件变化之下会发生什么事，因为未来是不确定的。

一个很顺利的状况，就是十八届三中全会通过一个很好的路线图，我们提出一些基本的要求包括在内，而且很巧妙，可行，我们又能够群策群力，保证能够打破阻力贯彻下去，那么中国肯定能够为世界人民做出巨大的贡献，真正能够撑得起。

但是也有一种可能，改革没有能够推进下去，甚至出现了倒退。现在的经济社会矛盾已经到了临界点，不能够继续再错，如果再错可能就会发生革命，在中国目前的条件下，革命是不是能够改善我们的状况？是不是能够振兴我们的民族呢？至少从近代史来看不会。然而也要看到，这种危险其实是存在的。我们能够做的是预测所有的结果，然后来做准备，但是不能把主要的精力放在议论，因为我们不是旁观者，每个人都是这里面一个主人公的角色，要采取行动，这个行动首先是弄清楚用什么办法才能解决问题，然后参与到改革的实践中去，包括我们的企业，你只要是合规经营的，越赚钱，越是爱国的表现。

（本文原载于《新经济导刊》）

中国为什么要全面改革

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

中国为什么要全面改革，有三个层次。第一个层次是对这个题目的直接回答，为什么还要改革，就是改革没有完。从制度变化来看，1978年以来的改革开放成就巨大，但还是有“半拉子”工程。很大的一栋楼，样子是有了，但在一些关键的部位还没有弄懂，这是第一个层次。

第二个层次是把这个问题反过来，不改行不行？改了30多年，很多地方还没有完成，难度很大，干脆不改了，能不能应付得下去？

第三个层次是讨论一下如何进一步改，会面临哪些问题。这个主要是说改革的逻辑。

先讲讲怎么来看现在这个改革的“半拉子”工程。改革持续时间已经蛮长的了，从1978年到现在，已经30多年过去了，计划经济也没有搞这么长时间，1958年有点乱，一直到1978年也就是20年，20年形成的体制改了30多年，还在改，这本身就是一个问题。

值得反思的一个农村制度陷阱

我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈，为什么这30多年的改革还是未完成的工程。先讲农用地，这是中国改革最早发生的一个领域，实际上在十一届三中全会之前，内蒙古等各个地方已经开始发生变革，从原来的集体耕作，慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制，这是跟十一届三中全会差不多同时发生的，实际上可能还早一点。按道理说，从观念上这已经没有太大争论了，家庭联产承包责任制已经成了农村的基本经济制度，不但有当年的文件，也有2002年《中华人民共和国农村土地承包法》，也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件，无论是十一届三中全会，还是十八届三中全会，讲到这个问题，就是要坚持这套流程的基本生产制度。

但是仔细去观察，农用地方面还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢？农民家庭人口变了以后，这个地要不要调整？这听起来是很小的一件事，但成了一个很大的困扰。农民家庭人口在变，而且不同家庭人口变化趋势不一致，有的是儿子娶媳妇进来，有的是女儿要嫁出去，有的是老人家去世……所以有的家庭人口会增加，有的会减少。人口变动，土地要不要调整？调的话，所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变会有什么后果呢？有一个今天来看或者说从将来来看的后果，土地怎么样转出去？好几亿人出去打工，农业土地应该可以通过转包形成较大的规模，转包需要签约，这个约算不算数？从期限来看，我们的改革已经很配套，一开始叫10年不变，之后逐渐改成15年不变、30年不变。2008年十七届三中全会写了叫长久不变，长久不变的期限内，农民的土地是不是可以自由流转？是不是可以签约给别人去种？这些制度障碍没有变。签约不管用，这涉及人口变动要不要调整的问题。

城里人不太知道这个问题的存在，但这是一个非常深的农村制度陷阱。

中国五千年文明，三千年农业文明，有文字记录以来，从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地，这个制度从哪儿来的？集体制度不能退出来，生在这个地方，所有人天生就是这块地的产物，老子的土地进了社，儿子就是社员，儿子的儿子也是社员。1986年、1987年、1988年，在贵州、遵义等地就做了不调地的试点，因为农民家庭不断调地影响农民投资土地。地固定后，人就会好好地在土地上投资，上农家肥，保持地力，所以有“增人不增地，减人不减地”这个改革试点，这个试点在当地虽然很困难，但是坚持下来了。2000年我专门回去看了一次，当年在湄潭做过调查，坚持25年，就是增人不增地，减人不减地，大家问增加人口多的农民家庭怎么办，现在来看，这个制度起到了一个作用，当地有几十万荒山荒坡，如果土地不再分，人口多了，劳动力就会往荒山荒坡努力垦荒，所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的，当然也还是有出去经商的。

仔细看相关法律，比如说农村实行农民自治、村庄自治，镇上的政府机关到乡镇这一级，再往下的行政村是村民自治，村民同意就要照办。土地怎么承包，很多农民说我要调地，那就调，不是每年调也是隔几年调一次，所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法，增人不增地，减人不减地，家庭土地承包的边界是清晰的、长久的，有利于进一步订立市场化契约。还有一些误区，认为边界应该是变动的，能对进一步发展带来好处，但如果你是农民，敢不敢对土地进行投资？投资了，过两年村里说要重新调地，怎么应付？所以从这个角度来看，我们最早改革的领域——农业用地里头，有很多问题没有解决。

农村集体用地一直存在制度歧视

农村、城市还有一种地叫建设用地，这个问题就很大。今天无论是上访还是其他刺激人感官的新闻，都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化、城市化、搞建设，这些土地就是专门用来搞建设的，这是所有国家都会发生的一个过程，为什么在我们这里改革了30多年，这块地怎么利用还没有搞好？关键是一部分改了，一部分没有改。

改革的部分是1987年、1988年全国人大通过的立法。原来的土地，包括国有土地、集体土地，在那个时代，认为是不能随便改的，土地买卖、租赁，似乎要引起严重的社会问题。所以1988年之前的《宪法》、《土地管理法》、《刑法》都是制止土地流转的，但这样的规定为改革开放带来了一些矛盾。外商进来办厂，得拨一块地，可外商不是国有企业。所以当时围绕这个问题做了很多的试验和调查，找了很多参照。最后一个办法是所有权不能买卖、不能租赁、不能转让，但是使用权可以买卖、可以转让。

但是，全国人大在改这么重要的一个法律时，写了中华人民共和国的土地所有权不得买卖，不得租赁；后面又加了一点，土地的使用权可以依法转让。什么土地的使用权可以转让呢？没有讲。于是就有了两种地，一种是城市的国有土地，一种是农民的集体土地。从字面上来讲，1988年的《宪法修正案》中的这个原则，表明两种土地的使用权都可以转让。但是，当时里面写了一句话，叫可以依法转让。可以依的这个“法”当时还没有，宪法原则通过，然后组织起草，1990年才出台土地转让法的细则和规定（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），规定城市国有土地怎么转让，而集体土地没有讲，也没有相应的立法。你到广东珠三角看实际情况，港商、台资、外资来的时候，既占了城市的国有土地，也占了相当一部分农村的、集体的土地。佛山市南海区也有相当一部分地都是农村用地，港商一来了就用。但是我们上层建筑给了法律空间的时候，仅仅给了城市土地的使用权，没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。

第二条，这些年工业增长很快，城市扩张很快，已有的城市建设用地用完了，要扩大，怎么办？怎么扩大这个土地？我们改了30年，这一点没有改，就是征地。政府有权为了公共利益征用农村集体用地。不属于公共利益的，比如商业，批块地建高尔夫球场、修栋写字楼、搞个商场、搞一批商品房，这都不是农业用途，是不是为了符合工业利益可以征地呢？没有很好的司法解释，但实践中全部是用征地解决，这是强制性的，不是你愿意行、不愿意就不行，政府有权征，政府有权决定怎么赔偿。早年政府财力有限，为了有限的财力可以搞更多的国家基础设施、搞公共设施，所以早年的立法是倾斜的，向城市倾斜。怎么表述的呢？政府征一块农民的地，按不超过这块地过去三年原用途产生的收益平均值的20倍的标准来补偿，1999年的土地法就是这样，这不能怪地方政府，不超过20倍，按上限发给你，下限是多少不知道。这变成了什么呢？今天在法律框架下，地方政府就可以一只手到农民那里去征地，另外一只手向市场竞拍。这种情况持续发展，形成了一个所谓的土地财政，其实不止财政，这块地还可以拿来押给银行，从银行贷款。

一方面，城市的基础建设突飞猛进，但另外一方面是很大程度上对不起农民。造成的很多矛盾都是源于制度性安排，最大的麻烦是什么呢？是农民看着政府把他的农用地变成商业用地，看着地价涨起来，农民慢慢会理解这个现象，尤其是后进城市的农民率先被影响。他想，为什么我不能分享到一部分呢？所以就开始闹，开始要求提高补偿。当然，我们的法律在这方面做过一些调整，从原来不得高于20倍，后来变成30倍，再后来超过30倍的经国务院调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变，始终没有允许农民作为土地的所有者，把土地作为要素拿出来，参加市场活动。而经济有这个需要，就冒出很多法律以外的边界现象，比如城中村，还有在集体土地盖一些设施搞农家乐，主要做城里人的生意。

第三条是争议非常大的小产权房，卖给城里人或长期租给城里人，现在一片乱象，我们的首都、天子脚下，离城没多远就可以看见周边的小产权房，我们从北京大学往郊区方向骑自行车，30分钟之内必有小产权房。

还有更敏感的一块，集体建设用地中有一块是农民的宅基地。按照正统的经济理论，生产资料是公有制，消费不应该搞公有制。宅基地是生产资料还是消费资料？过去划分为消费资料，所以宅基地一直是农民的私人财产。什么时候把这块地说成是集体的地呢？是1961年搞人民公社的时候提出来的，毛主席最后修订，八届十中全会通过，规定农村的所有土地，包括山林、宅基地等都是国有土地，不得买卖，不得租赁，不得转让。这份文件后面的条文里又提到一点，宅基地上盖的房子是农民的私人财产，可以买卖，可以租赁，可以赠送。如果要买卖，找一个第三方做中间人，就可以签订契约，根据市价完成交易。

以前的房子是可以转手的，房子和地连在一起，要转房子，底下的地就跟着走了，包括“文革”期间，农村很多房屋想转，贴一个房屋的转手合同，好像没有底下这块地。事实上是连在一起的。我们上层建筑里面提供的游戏规则，实际上是天天制造一些麻烦，房屋转了，地怎么办？甲方知道没有地，都是悬空式的，我的房子卖给你，底下那块地怎么办？好的地方给你办过户，房子过了，土地也跟着过去；有一些地方很麻烦，老乡就房子自由再买卖，底下那块地是封死的。这是过去的情形。

等到城市土地市场一起来，城市地价慢慢往上涨，那么那些靠近中心城市、靠近高地价地区的宅基地的相对价格就开始变化，就有人对这种变化做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间，没有让这个反应顺着合法通道来完成，这就派生出很多概念问题。所以你说有多复杂，不就是一块地吗，全世界城市化、工业化都用到土地，一部分土地要转用途。农业用地总有一些被拿来盖厂房、建城市，可是在我们的框架下，这变成了一个极其复杂的问题。农村的建设用地不能种粮食，目前为止的法律上定的都是只给农民自己做宅基地，哪家到年龄要一块，在农村谁不要谁吃亏。所以现在两亿多农民进城，宅基地还在发展。如果要占这块地办一个乡镇企业，只能农民自己搞企业，企业垮了，这块地能不能转出去，没有法律空间，唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地征为国家所有。只有国家所有的地，才可以入市。我们的市场化改革怎么办？本来挺好的经济上的事情，因为土地升值，而升值这套架构没有完善处理里面每一个环节的利益分配，就变成了社会化进程、城市化进程，社会矛盾也因此出现，经常冒出来很多你看了就心里发紧的事件，动不动哪里就要点着，动不动到门口竖一面国旗。我现在有一点经验，中国老百姓在哪里竖国旗，哪里就是要涨价钱。为什么用这种方式，我也不知道。你退后一看，不就是一块地吗，不就是一个要素，怎么那么复杂？政府征来的地，是不是用得很好呢？现在来看的话，这得打个非常大的问号。因为低价拿到了地，他就不会好好配置，所以我们这个城市为什么这么发展，城市化得有个界限，城市不能无限扩张。产生的资源配置跟我们土地制度当中的“半拉子”工程有关，没有把所有的环节改到位，资源的取得本应以其稀缺程度来反应，现在还做不到这点。只要政府有魄力，敢动用手里面的硬家伙，就可以一大片拿下来用。现在城市大部分的地铁，耗资10亿~15亿，地铁修那么老远，地表上有脉冲式、蛙跳式的，农民不同意，就跳下去，插花式的发展，对我们管理社会都是很有特点的挑战。从根上看就是，改革有一些领域在推进，有一些领域迟迟没有推进。迟迟不推进，就很难说服我们的国民，国有土地有流转的权能，集体土地为什么就没有呢？在很多事情上，对农村的歧视已经有很多年了，而在这个问题上还要继续歧视下去，很多农民和他们的领头人物都不接受。

现在的麻烦就在这个地方，他们不接受，他们也看关于土地的公告，也听到土地天价的消息，知道这块地原来就是他们的地，他们就要求参与，要求分享，要求说得通也行得通的体制，来处理城市化过程中土地增值的再分配。这是很难扛得过去的，有很多矛盾。

国企改革处于停滞状态

我们再来看国企改制，应该说早就开始了。20世纪80年代的放权，实际上就是在改传统的集体制，现在已经有很大的进展。过去国有企业哪有什么破产的？后来市场经济以后，有民企竞争、外资竞争，竞争不过就要破产，这个问题是1996年、1997年开始大规模提上议程的。改革很不容易，前后大概涉及六七万原国有企业，为此我们从原来的靠企业保障工人，急急忙忙建立企业社会保障，通过社会统筹来应对产业结构调整，对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来推进是顺利的。但是有一条，就是赢利国企改革存在的问题。企业亏损，资不抵债，无论是社会舆论和政策都支持改制。但整个社会对赢利的国企要改的必要性没有全面的共识。比如云南白药方案做了，基本上都要干了，最后叫停了。还有一个困难，赢利国企怎么进行资产定价，混合所有制怎么混合，国有资产算多少钱，其他如民营、自然人怎么进来，怎么在这个平台上达成一个新的企业结构？这些都还没有提到。

国有企业一个个去谈判，当然会留下这么多问题。再加上“郎顾之争”，最后都叫停了。赢利国企怎么改？是不是没有改的余地了呢？有的，因为什么叫赢利啊？首先很多大片的国有资产，包括中石油的石油储备、通信公司运用的网络、煤炭集团的煤矿储备，这些交给谁去经营，都会有一个产权，都得交租金，我们没有把这些从已有的国企账上列出来，也没有制度收取这个属于全国人民的公共资源的租金，而是算进了国企的赢利账里，这是一条。

第二条，国企是全国人民的企业，全国人民企业赢利，那么应该给股东交钱吧，我们多少年不交钱了，而是把这个赢利放在国有企业里，当然壮大了国有企业的发展动力。但是从国有权的关系来看，对所有者的资金，国有企业和民营企业有什么区别？都交税，如果国有企业的赢利不给股东，对不对？国家财政代表着全国人民的利益，不交一部分钱，怎么表明你是国企？这个问题讨论来讨论去，终于同意收10%，中央大型国有企业税后利润10%交国家财政。

所以国企的赢利和所有制之间的关系没有完全匹配。后来财政部说再提高5个百分点，也就是说加上原来的10%，赢利部分的15%上交国家财政。至于国家财政在多大意义上可以落到全国人民的口袋里，那涉及公共财政改革。当然国企还有很多其他优势。我们始终把国企看作国家政权、国家机关的组成部分。改革到最后，涉及国企老总的股权问题。他在企业工作，在市场里和不确定性做斗争，他的竞争对手都是有接力的，2002年、2003年对此有过争论，这件事提到台面上讨论，最后叫停。因此，国企改革，赢利国企要不要改，存在很多问题，实际上是半途终止，2003年以后没有进一步推进这些改革。

至于大型国企当中带有行政垄断的，在市场进入方面有障碍的，当年是拆分了中国电信，一家垄断改成很多家竞争，电力改成南北部署，铁道准备搞，后来没有搞成，大行业动了几个，变成若干国有控制竞争，但到此为止，没有再进一步开放。这当然比不竞争要进步，但是这个进步不完全。所以像这个领域的改革，无论是观念上、政策上、法规上，可以说是没有，所以通过这次提出在混合所有制基础上往前推，放开工业产品、农业产品、商业重组，要不市场差别比较大。

资本市场政府管得太多太细

资本市场现在推的就是所谓的利率市场化，那么资金和利率市场化是什么状态呢？是高度控制在行政手里，你看谁能得到贷款就知道了。我们的国家储蓄这么多，经济结构要变化，很多地方要用钱，要用贷款来支持经济的成长。但是贷款的分布是非常不均衡的，都是大型超大型企业集团拿到贷款，小微企业很难，尽管喊了这么多年、推了这么多年。

第二，早就认识到我们仅仅靠银行这种间接融资是风险非常大的，应该推动一部分直接融资，就是股权融资，但是改革了那么多年，现在资本市场在整个的国民经济中的占比，所有的加在一起约占6.6%，大头还是大银行、超大银行，最后还是国家金融在后面顶着，一旦有问题，是国家行政规则的问题。有句话我听了大概20年，说要扩大这些融资的比例，可你看我们的股票市场，上海市场和深圳市场都不尽如人意，这就是为什么房地产畸形发展的原因，因为有很高的储蓄率、很大的货币投放量，最后买什么去，有什么可投的？那么多公司，1600多家公司想上市，排成大队，但是监管方面很紧张，每次IPO（首次公开募股）一开就担心市场被砸了。这就变成一个很有意思的现象，中国经济在全球表现最好，股市的表现完全相反，不反映国民经济的综合实力。这讲到底是什么问题？要素市场的改革远远没有推进，包括外汇、人民币、直接融资和期货、更多的衍生品市场，行政管得太多太细。如果说改革前是部委直接管工厂，现在基本上进入到部委管市场。交易所能定的很多事情，现在交易所根本定不了。一个交易品种要很多部委会签，最后要总理签字。

很多交易品种策划了20年，还没有推到市场上，一方面是国民经济高速增长，各种融资需求非常旺盛，实体经济需要金融支持，这些问题需要改革，但要素市场问题上的改革“半拉子”都没有做到。像教育、卫生、文化，这些是国民经济中越来越重要的组成部分。教育竞争最后是知识的竞争，知识最重要的是知识的生产体系，这比工厂还重要。可能我们的教育体制，某种程度上到底改了多少？十八届三中全会提到了决定去行政化，常委会通过到现在，我在北京大学工作，可还没有听到一句去行政化的话，看不到有任何变化。因为这谁先去谁吃亏啊，是不是？大家都讲，你出来宣布不讲的话，不是很多会上不去，很多待遇就没有了？可是去行政化的教育体制，怎么样组织生产，怎么样组织，这些问题都没有解决。

医改这些年在供给方面没有进步

卫生的问题，我做过一年多的研究，看到的基本是误判，认为看病贵、看病难是我们卫生领域市场化较弱，有一个时期是有这么一个认识。什么叫市场化？不是说永远收钱就叫市场化。准入是什么样子呢？允不允许方方面面进来办医呢？我们的门远远没有打开，价格全部管制，全部要审批，很多价格都在变动，我们却单独定死了医务部门的很多服务价格，调一次价10年。医护人员的生活成本是市场定的，他的贡献、他的努力不是市场定价，那他的供给部分的努力怎么样达到充分点？我到很多医院问到底什么情况，说打针的不如打气的，打气的价格是市场定的，打针的价格是机关定的，机关很努力给你定啊，考虑成本、计算、实际应对。10年间打气的价格发生多大的变化！

所以今天大家抱怨医院的服务不好，在这个价格体系下，还有人给你打针，挺不容易，挺让人敬佩的。把这样一个问题的根子算到医生头上，算到护士头上，引起很多不尊重医生的事情，引起很多医患矛盾的紧张，现在怎么收场？最近把药品价格的上限放掉，这很好。那么前几年为什么要加上呢？天天搞宣布多少、限价限价，你到现场调查看看，限一批，这批药品就不用了，换一个牌子再来；再限一批，他再换一批，就这么玩，脱离供求规律。

我们这些年医改有进步，进步在什么地方？需求扩大是一种进步，农村新医保把原来不在保障范围内的很多人覆盖进来，这是了不起的。但是供给方面没有进步，或者说没有太大的进步。你先去好医院看，排队，医生的工作强度大，很多人说别到大医院来，到小地方医。问题是他是不是就去了呢？你把很多房子刷白了，就叫医院吗？有合格的医生吗，能信任吗？我们说台湾也是这样，医改专家也是说就近医疗，台湾的记者还是蛮够水平的，就在总统府门口看，看总统夫人去哪里就治，发现都是直接去大医院，没有就近的。台湾用很多资源搞诊所，但最后是要有合格的医生、合格的护士，有品牌才能做到有效供给，不是快速地把一些地方迅速宣布是医疗机构，患者就会认它是医疗机构。这个从医习惯有很大的顽强性。可是我们在改革当中，对这些领域的规律的尊重是不够的。这样会受到惩罚。台湾这方面也是没有成果。有个有名的笑话，说老张天天在这个诊所，有很多老太太天天去，后来说老张今天没有来，他病了。病了就去医院，诊所平时就是社交文化场所。国家收入增长那么快，城市化速度那么快，老龄化那么快，不动员很多人好好学医、好好行医，平衡不了。钟南山在2014年“两会”上讲医改，中心是医生的公益性、护士的公益性，我加一句话，还包括潜在的医生的公益性、潜在的护士的公益性，现在很多院长的孩子都不学医了，社会声誉低，工作强度大，怎么动员年轻人学医？这些问题不解决，过不去呢。

城市管理体制跟不上人口流动变化

人口一流动，城市化变化就非常快，可是相应的体制进步非常慢，我们传统的城市概念就是一个行政管理，农业文明的行政管理，一块地方、一片疆土，中心地区设一个管制机构，够级别盖一座城墙，城市就起来了。经济不动而起来的城市，历史上不是没有。但是很多叫法，像景德镇叫一千年还叫镇，其实早就是大城市了。为什么呢？朝廷觉得级别不够，佛山市也曾经叫作镇，中国四大古镇就有它，其实经济早已超过它的行政量级。近代唯一打破这个的，一个是香港，一个是上海，再加上一批沿海城市，后来建了租界，讲起来很屈辱，但它们是冲破了原来的农业文明管辖范围、穿行政外套的工程。

改革开放以后农民一流动，往哪儿走是有道理的，能赚到钱，有收入，就聚在一起了，现在整个城市框架适应不了这种聚集。你从底下看，3万人、5万人、10万人、50万人，都有叫镇的。日本5万人就叫市。说现在开会研究这个问题，这个背后涉及的内容很深，涉及国家的城市设立体制，谁叫城市，凭什么可以叫城市。80年代的时候，温州最早流动起来的有个叫龙港镇，农民自发聚集，当时超过3万人，还讨论能不能农民集聚起来就形成一个城市。可是这样的事件最后不了了之，我们整个非常硬的行政框架对这些变化的反应是非常慢的。我们还以上层建筑来传统地看问题，所以带来大量问题，一些地方人口结构非常高，但是管理架构上不去，相应的提供不了。还有大家非常愿意去的地方，北京、上海、深圳、广州，每次去看，预测的人口数、规划的人口数和实际相差甚远，差一个数量级。

上海城市规划是2000年报国务院批准的，规划到2020年实际居住人口1600万，现在就已经2415万，离2020年还有很多年。假设按规划人均100平方米土地，配相应的基础设施，你想，按1600万准备的，现在已经是2415万，上海真是人仰马翻啊，都跟不上去。

这些问题已经大量提上日程。20世纪80年代还做过试点，搞计划单列市，试图让我们的城市冲破原来清朝就奠定的18行省的架构，但是从全局看，这种试点没有推行下去。现在的经济是以城市为中心的经济，可是从行政体制上看，省会城市叫副省级城市，很多城市的经济容量很大，管理权限方面却有很多事情需要省里批，而省里想直截了当一点，报什么问题议不了，所以也批准不了。很多事情都有这个问题。唯一冲破的是直辖市，没有省管，后来把重庆升为直辖市，重庆的情况就好很多。从全国来看，现行城市体制的行政外套和“身体”不适应，已经成为国民经济发展中很大的一个障碍。与此同时，还有很多地方的人口大量流动，城市的“衣服”穿着，级别还在那儿，还是县，还是地级市。人口普查的资料我看过，2000~2010年，10年时间，有900多个地方政府单位的人口是绝对减少的，但是架子还在，和实际人口的集聚不对称。当时的改革当中最困难的就是遇到了这个问题，人口一流动，很多国民待遇地方化，所在某一个县，所在某一个省，社会的基本福利，城乡至今不一致，不是一个标准。我们老对国外讲国民待遇，其实中华人民共和国的国民待遇之间也是高高低低的。这个地方财政好，待遇就好一点，财政差，就对不起了。人口一流动，这个矛盾就暴露出来了。因为我们讲的是国民待遇，假设我们的基本福利对应我们对国家的认同。现在这个待遇完全地方化了，是某一个地方政府给的，而不是中华人民共和国给的，从长远看，这会带来很大问题，所以要适当地进一步在财政改革中增加中央的事权，有一些开支就应该中央负责。但中央政府是没有直接行政能力的，我们的模式就是中央管地方，地方管老百姓。中央政府目前伸到底下去的，就是一个国税局，工作还是蛮有效的。真正给老百姓“打折扣”，中央政府没有这个能力，这是很大的传统时代的变动，形成这个变动的，是国家的整合力，还有相应的财政、税收、福利、社保这些体制深刻的变革。

所以，我举这些方面的例子是说，1978年以来的改革成果，我们都讨论过无数次，没有这个改革，中国不可能有今天在全球的地位。

但是仔细观察我们社会生活的方方面面，这个改革是远远没有完成的。这个工程很宏伟，这个建筑看着也很让人耳目一新。但是仔细看最关键的部位，有一些部位没有封顶，有一些地方基本的改革步骤还没有迈出来，如果在进一步的变化中，不仅这些问题，还有后续的问题，都是非常严重的。但是你看看官场风气，权力腐败，那是寸步难行。抑制公款消费政策一落实，所有的高档消费就减少了，这是一个记录，说明消费都在哪些地方，是成就，但是像我这样的看到这种消息，会觉得我们这个国家在某些地方出了严重的问题。高档酒的价格全线下去了，怎么会发生这种事？对市场价格都产生了影响，这得多大的消费量。

这表明问题很严重，权力腐败很严重。你看现在这么抓腐败，看新闻，随便举一个人，铁道部长或者其他人，贪污数目都很大。我比较吃惊的是，他们没有什么很特别的动作，就是很正常在那里上班，一上班就有好几千万。这一定是我们的制度出了问题。不是小问题，不管经济总量是第二大还是第一大，或者比第一大大多少，这种现象这么多，说不过去，因为人心当中不会接受这样的秩序，不会认为这是对的。收入当然提高很多，但还是要让人们觉得这个社会是对的，否则，收入很高也不会觉得这个国家非常稳。

这些方面加在一起，就是我所说的改革的“半拉子”工程。不是说我们的政治行政体制没有改变，不是说监督机制一点儿没有进展，有，但是远远不到位。权力本身的发展和含金量之间不匹配，如果不把对权力的监督推上轨道，所有的改革成果恐怕都靠不住。

改革仍属于“半拉子”工程，不继续改革不行

讲那么严重，改革这条路这么难，那么不改行不行？不改还真不行。第一，这种试点的工程，成就有，问题也会有。还有一个对比问题，十根手指按一只跳蚤能按住，等到你一根手指要按十只跳蚤，就来不及，就按不住了。现在体制的问题，可以说是突发事件，这么大的国家，偶发的，概率很低。但这种事情多了以后，真得想想跟我们改革之间的关系。征地制度、卖地制度，政府可以一手征、一手卖，不改的话，将来按都按不住。还有权力腐败这种事，将来按得住吗？我的结论是按不住的。与其等到按不住的时候后悔，不如趁现在问题没有严重之前下决心，这是第一点。

第二点涉及人口统计学。现在这个社会的主流人群早不是我们这些五六十年代出生的人，我是在几年前认识到这点的。我们一讲改革对不对，会有一个改革前的参照，我们好歹下过乡，好歹经历过那个时代，所有的场景在脑子里边有记忆，所以一看改革开放就觉得进步是显著的，问题是，我们不是主流人群了。主流人群是“80后”，他们的参照系和上一辈人不一样，通信、信息开放多了，我是1985年第一次离开中国的，安排我去南斯拉夫（必须先去社会主义国家），南斯拉夫把我们看得目瞪口呆，按照1985年的标准，看中国到现在发生的变化，所以这代人再怎么说，有一个基准。再加上1977年邓小平恢复高考，我们才考上大学，因此对已经有了的改革政策，总是有一个基本的东西。主流人群不这么看问题，你看主要的消费者是谁、主要的工作者是谁，我去阿里巴巴，每一个事业部都是很年轻的人，每个事业部自己定游戏规则。休息的时候干吗？我去访问的其中一个事业部，休息的时候全部倒立，我是没有见过这个场面。一到休息的时候，都倒立，有人讲话的时候，都躺在地上，一大厅的人愿意怎么坐就怎么坐。这个时代不是我们这些人的时代，他们怎么看社会，他们认为什么是对的，什么是应该的，什么是可以接受的，你要跟这个抗，没有胜算。还有“90后”，还有“00后”呢，一茬一茬可快了，他们有他们的看法，有他们的语言习惯。这是第二条，我认为非改革不可，不改革不能满足他们。所以，就得听听大部分人怎么说。年轻人的标准不一样。

第三条是我着重想讲的一条，什么叫作“机会损失”，每一个企业、每一个组织，花同样的时间，能得到的最大的力量有多大？如果得不到就是损失，就是丢了，丢了什么，丢了机会。

你从未来看，中国五千年文明，2014年说中国将成为世界第一大经济体，但是早就是第一大了，唐朝就是第一大，然后还挺高兴。想想，机会损失多少？应该做得多好？

所以30多年改革到今天，进一步改下去，我相信以后的人会觉得很可惜。因为你能得到的东西，其实是很多的。这是我要讲的第二个层次的意思。加起来看，就是不改革不行，混不下去，难题、状况此起彼伏。另外，主流人群变了，年轻人当道，他们的参照系、他们觉得社会应该是怎么样，越来越具有主导地位。第三个，从我们国家的长远来看，应该有很大的一块所得，拿不到是我们对不起这个国家。从这个角度上讲问题，不进一步推进改革，恐怕是满足不了的。

关于怎么改革，有很多讨论。第一，得摸着石头过河，十八届三中全会的提法是要把顶层设计和摸着石头过河相结合。在我们看来，顶层设计主要还是基本方向的确立。整个国家到底往哪一个方向走？这要有一个整体意识。我们国家一直是有整体意识的。近代以来，救亡图存，日本人打到中国，占领中国国土，当时的整体意识是抗日。等到抗战胜利以后，整体意识是民主建国。1953年以后，这个整体意识现在来看升级升得过快，原来是18~20年的过渡，新民主主义、多种经济成分、发展生产力等等，但是1953年以后加大筹码，赫鲁晓夫一上台，我们和苏联较劲，看谁先进入共产主义。本来想快的，最后退回来一大步。

然后领导人以为通过阶级斗争，通过组织不断的斗争，可以解决这个问题。“文革”后期，周恩来等人提出“四个现代化”，提出这个整体意识。什么叫现代化，不是像原来想象的一个国家要先实现共产主义，而是总得在当代变成生产力比较发达的国家，总要让国民过上比较正常的、好的日子，要让国家在竞争中有一席之地。四个现代化，工业现代化、农业现代化、科学技术现代化，包括国防现代化，这是一致的。然后就是改革开放。

我的看法是，虽然整体意识不是那么清晰，但是一直是有的，不是完全没有。麻烦就在于怎么实现。有很多现实问题，10亿人口，8亿是农民，怎么解决农民问题？解决不了，怎么实现现代化？所以顶层和顶顶层的东西不要很多，但是要明确、要持久。困难是怎样一夜之间从顶层当中找到这个整体意识？找到实现这个目标的路径？我相信改革是同一个问题，现在的基本目标是确定的，市场经济、民主、法治，有各种表述，但是这三个关键词一定在里边。

现在的问题就是怎样找到这个路线。像市场经济，那么多“半拉子”改革，怎么往前推，这是第一个要解决的问题。第二个问题，也是我们这些年研究中国改革经验的一个新路子，中国所有的难题，讲破天，底下都有一些办法在准备着。中国不存在完全没有办法的问题。这个道理很简单，其实就是，既然存在一些让人难受的东西，有人难受，就总会有人来找办法解决这种难受。问题是底下找到的办法，上层认可吗？上层建筑承不承认，给不给政策地位，给不给法律地位？这些年的改革，推进的经验在里面，前进的轱辘在里面，问题也在里面，不是说没有办法，有很多办法，问题是久拖不决，不能上升为政策。

现在北京讨论土地能不能流转、农房能不能买卖，到下面一看，温州的农房买卖早就蔚然成风。现象存在几十年了，问题是我们对这个现象的提炼、概括、上升卡住了，法律迟迟不修改，迟迟不动。最后开口宣布农房可以买卖、流转，说本地的农业户口可以买本地农业户口的房子，从村扩大到一个县。我到底下去问，本县谁来买房子？没有。所以最近李克强总理讲的一句话，我觉得有道理，很多事情不要再试点了，试什么啊，看明白了就下决心吧。我们现在把试点变成不改革的一个办法，实在扛不过去了，就试点，现在全国到底有多少个试点！试了以后要提炼，提炼了以后就变成政策，地方政策地方立法，全国政策全国立法。现在有关法律的现象很丰富，讨论了半天有没有，去底下看，都有。外汇买卖，你说哪儿没有，多少钱转不出去、转不进来？！都能转！法外现象实际上到处都有。

当然，反过来，有些行为损害他人、损害社会，这个要制止。现在很多现象其实不损害他人，但明显是违规违法，打击不过来。我们人口有“黑人”，我见过很多大小伙子说自己一生下来就罚15万，这样的人一大批。打车有“黑车”，我打过很多次。基本规律就是“白车”跟不上的地方，“黑车”就停。为什么我们合法的服务那么差呢？上海的出租车到了杭州，不许拉客回去，杭州的出租车到上海，也不许拉客回去，白跑好几百公里啊，路上要油钱、要过路费，司机不得急死啊。他就想其他的名堂，各种名堂最后就发生了，其实就是拉着客回去。然后我们说要打击违法违规行为，你看看现在违法违规这个词出现的频率就知道了。

国家总要让绝大多数老百姓生活在法律的框架内，不要轻易把他们轰到法律外面，法外行动多了，大家不尊重你的法律，我生下来就是法律以外的，怎么尊重你的法律？我的看法就是，要把解决问题的办法合法化。

现实中有很多办法，用不着重新想新的，当然很多办法很粗糙，可能只在某个地方可行。能不能对办法做一些改进？这个其实不难。把很多人无端放在法律框架之外，这个问题一定得解决，否则对社会治理没有好处。

接着要讲的是利益和观念。很多人说既得利益，所有经济体制都会形成利益，但是我的看法是观念的问题，利益是有观念的。什么叫利益，什么叫损失利益？要高度重视这个关键领域。科斯先生、一百来岁的老人家研究中国，最后结论是，关键是要有思想市场，不同看法可以讨论。讨论当中，整个社会的民主观念逐步发生改革，重新看待利益。城里人不准外地户籍同学来考试，说会加剧竞争。这是观念问题。假设在贫穷这个领域你歧视他，但是你在别的领域受歧视，你高兴吗？在法律面前人人平等，这个社会才能有长远利益。利益和观念之间是有关联的，是有观念定义的。20世纪80年代发展的关键是从解放思想开始的，如果认为搞包产到户就是走资本主义道路，如果不解放思想、观念僵化的话，很多改革就无法展开。我相信这个经验到今天还是一样。

下一个我们要讨论的是渐进改革，但是改革也是革命。为什么很多改革拖下来呢？总是说慢慢来，关键的步伐迈不出去。是不是迈出关键的一步和渐进就冲突呢？这个问题有人提出过，改革是在同一个国家框架下完成的，所以当然是渐进的。无论经济、社会、文化、政治，不可能一天就把事情改出来了。但是这并不妨碍有一些事情可以做得深一些，力度到位一些。你看进化论，猴子是怎么变成人的，是怎么站起来的？不是慢慢站起来的，慢慢站起来很难。他是一下子站起来，站不住，倒下去，过一段时间再站起来，站的时间长一点，再倒下去，再站，慢慢就站住了。这是一种进化论。改革是同样的道理。有时候不试不知道，不知道能站多久，站不住也没有关系，还有下一步。20世纪60年代河南、安徽等很多地方都大面积搞包产到户，后来我们调查这个问题，追溯到温州永嘉，农民发现大锅饭不行了，搞了包产到户，被打下去，因为认识不一致，认为这个危险；后来又搞一次，又被打下去，很多农民都知道这件事，所以1977年第三次站起来，加上北京城里观念的变化和政策结构的调整，最后站住了。其他的关键领域改革，怎么看都要运用这个。

我在上海调查要素市场，一千多家企业，怎么可能只有一个主板市场？最近很多小企业可以通过柜台交易、店头交易来获得融资。这个现象不是今天才出现，1996、1997年，全国形成了一波店头交易的市场热潮，我访问过山东淄博当时乡镇企业试验的柜台交易，55个企业在那里挂牌上柜交易。后来青岛一家、济南一家，全国各地一哄而起，出现20~25家，有些地方就出现乱象了。当时济南把一家桑拿浴挂了上去，有个记者写了内参，朱镕基一看就火了。后来阿尔巴尼亚发生集资风潮，然后就争论这个现象。这是一拨。第二拨场外交易起来，全国各类名目的场外交易市场累计不是二十几，而是三十几。你看一拨起来，一闹，下去了，再来一拨。我的看法，改革和进化一样，就是一拨一拨地起来，试试看、站站看，不可能渐渐站起来，这是比一下子站起来更难的一个动作。有时候就一次做到位，持续时间不长也没有关系。

最后一点，改革不是听报告、听北京做了什么决定，而是要广泛参与。不要站在那里等，不是说等到最后靠一个人、两个人，这是不可能的。十几亿人的国家，这么多领域，很多地方改了就改了，改革进行一步就会有新的东西，无论对企业、对个人、对整个国家，都会有帮助，当然也会有风险，因为改革就是在没有明确一致的意见、没有明确的法律保护下做的尝试。要根据我们各自的实际情况，无论是国企改革、要素市场、城乡统筹、土地市场一体化，包括权利观念、立法修法等，能参与的就参与，这应该是一个很大的舞台。

（本文是作者为北大国发院“国家发展”系列讲座所作的主题演讲）

中国改革的动力何在？

许成钢（香港大学经济学教授）

产业转型的困局，面对社会经济矛盾的复杂化、尖锐化，面对第三次产业革命的挑战，改革是保持中国持续发展的唯一出路似乎成为共识。但是改什么，改革的动力何在，仍是必须讨论的基本题目。

今天的世界是产业革命造就的世界，但是产业革命又是世界历史的分水岭。所有经历了产业革命以及追随了产业革命的国家都经历了持续的快速发展，与此同时，背离产业革命的中华帝国，使中国从曾经的世界最强，一度衰落为世界最穷之一。现在，虽然从经济体的规模上，中国恢复了一百年前（即1913年）曾有过的世界第二的位置，人均财富在世界上仍然只是中下水平。大量的社会经济问题丛生，社会经济不稳，经济增速骤降，中国的发展能否持续？中国能否成长为发达国家？中国是否应该学习发达国家的体制？这些都是改革要回答的问题。

为扭转中国的落后，一百多年来，先知先觉的国人，发奋努力，试图以改革追上先进国家。今天改革的目标，其基点应与这长期奋斗一致，即全面学习、追赶世界上的先进国家。从产业革命至今，世界上所有的发达经济都是市场经济，都在基本相似的体制下运作。从历史、从科学的角度看，他们都遵循基本相同的规律。如同人们的宇宙航行必须遵循关于天体运动的道理一样，在经济社会领域，无视经济社会其道而行之，例如试图坚持所谓“中学为体，西学为用”的原则，过去失败，今天还会失败。改革一定要放眼看世界，尊重社会经济的自身之道。

早在一百多年前的戊戌变法时，国人中的先知先觉者就已经悟出，中华帝国落后的体制是所有重大问题的根源所在，经济的稳定持续发展取决于体制改革。无可争议的基本事实是，所有发达经济体的共同的基本体制，使得它们的社会经济稳定，技术创新，经济发展。概要地说，它们共同的基本体制（虽然不同的市场经济之间有一些差异，例如英美模式与德日模式有差别，英美模式与北欧模式有不同。但是与不发达经济比，他们体制之间的差异与其相似的部分对比，非常小）包括：私有产权为主体，私有产权受到法律的严格保护；私人在市场上的合约为经济的主要操作方式，司法是合约执行的制度保障；司法独立于政治，行政当局无权干预司法；行政当局的权力受宪法限制；立法独立于行政和司法；在无立法授权的情况下，政府无权干预市场；政府的作用是以监管和提供公共服务的方式辅助和保护市场经济以及社会福利。与此对应，近百年来的基本事实是，世界上所有的国有制统治经济毫无例外都是低效率的，最终垂垂衰败，直至苏联和东欧的整体崩溃。

相比之下，所谓的中国模式，事实上，是一个改革发展到半路的政府高度控制的半市场经济，不但不是一个发展了的市场经济，更重要的是，其核心的控制机制是政府。

中国改革改的是政府和市场关系的逻辑

为了认识改革什么，让我们看看发达经济中，政府和市场之间的逻辑关系，以及为什么存在如此的逻辑关系。首先来看市场。市场是私人之间交易的机制，因此一定是以私有产权为基础的。而且，以私有产权为基础的市场是满足公众对所有竞争性私有物品需求的最有效机制，所有的竞争性行业都不是政府操作的。从这个意义上说，改革必须要求政府离开市场。那么，政府是不是重要呢？政府非常重要，改革要求政府必须离开市场，但是又必须在市场上。原因在于有许多问题是市场自己没有办法解决的，需要政府来解决。那么必须政府发挥的是哪些作用呢？

政府第一位的作用就是保护市场运作的先决条件。首先，政府要应对市场失灵。例如金融危机是市场失灵的一个表现。当市场失灵的时候，是需要政府来帮助的。但是，政府绝对不能代替市场，政府代替市场，市场就死了。当产生强烈的负外部性的时候，我们希望政府来保护市场。中央银行的非常基本职责之一是防范金融危机。

政府要保护私有产权，防止政府本身和有权有势的人侵犯公民权利。这是任何市场经济能够发展的最基本条件，没有这个条件，市场经济就不可能正常发展。

政府要以独立司法来保证合同的执行，限制垄断，防止欺诈。这一点是核心重要的，为什么？因为市场交易实际上就是合同交易，如果没有政府来帮助执行合同，市场就没有办法发展。

政府还有第二位重要的作用，就是提供公共品。首先，政府要提供硬的基础建设和软的基础建设，这些实际上也是市场运行的先决条件，其中包括学校、医院、道路、桥梁、鼓励正外部性。所谓正外部性就是某一个经济活动给他人带来的收益，比如研究开发需要大量的投入，一旦成功，不仅可以为投资于研发的人带来收益，也会给社会上的其他人带来收益。这就是正外部性。当有很强的正外部性时，市场上可能没有人愿意出钱，这时候就需要政府来帮助。其次，市场自身无法解决贫富差别问题，需要政府帮助减少贫富差距。其中包括提供公共品和保证贫穷人口的最低标准，以及保护贫穷人口的财政政策。

市场经济发展的前提是法治民主

在人类正在经历第三次产业革命的时期，中国面对的产业结构转型问题的实质，有很多相似于一百多年前大清王朝面对产业革命时的情景。选择“中学为体，西学为用”，还是奋力推动体制改革，是决定中国长远命运的问题。为此，必须正视一个基本事实，即，世界上产业革命的产生，市场经济的蓬勃发展，都是以民主法治为前提的，这是市场经济发展的基础。要保障法治和市场秩序，就要限制政府滥用权力。如果没有民主和法治的制度限制，市场就没有秩序。因为，在政府自身利益驱动下，政府有足够的力量侵犯市场，侵犯个人和企业的产权。

其背后经历事实反复验证过的道理很简单。世界上任何政府都是由人组成的，组成政府的人本质上与商人、经理、学者、工人没有大的差别，都是普通人。他们不会天然大公无私，因此不可能存在自动不偏不倚的制度和不偏不倚的政府。如何限制政府里面的人不贪便宜？如何保证政府保护市场运作，提供公共品？所有这一切问题合在一起，就决定了民主是至关重要的。民主制度保证政府代表公民，能为了公民的利益保护市场、保护经济、保护社会。民主制度的基本原则是，政府和政策是通过投票，由多数公民的选择决定的。从历史上看，民主的程度是从低到高演进的，从少数精英投票到普选。与此同等重要的是保证言论自由，保证产权，保护法治。

在不同历史时期，在不同国度，民主程度有大有小，但有民主和没有民主是质的不同。哪怕在有限民主的情况下，它也是保证法治的基础。英国的产业革命是全人类工业化的起点，是全人类近现代经济发展的先导。为英国产业革命奠定制度基础的，是1688年在英国建立了宪政的光荣革命。虽然当时英国只是很有限的民主，但它保证了对权力的限制，即三权分立，在权力分割的情况下，它保证了政府或王室没有权力侵吞私人的财产，它保证了整个社会能够稳定地保护私有产权，从而为产业革命创造了基础条件。因为保护了私有产权，才有企业家的大量产生，才有私人企业的大量发展，才有技术革命、技术革新、技术发展、经济发展等等。

面对第三次产业革命的挑战，面对产业结构转型问题的挑战，最大的挑战是创新力。纵观古今中外的发明创造，人类绝大多数的重大创新都源于私人企业家。百年前发明电话的贝尔，今天的乔布斯都为实例。原本他们只是千万公民中的一员。让每个公民有机会才是实质问题所在。这是解决产业转型问题中最基本的问题。从体制上说，保证每个公民有机会的核心体制问题是，拥有私有产权是每一个公民天生不可剥夺的基本权利。所有人生来就有拥有私有产权的权利，每个公民的私有产权必须得到保护，这是人权的基本部分。这个概念来自英国光荣革命的基本文件，其制度实现是产业革命的奠基条件。以私有产权为主的市场制度同时也是保护公民权利的基础。哈耶克早已论证，剥夺公民私有产权的国有制的统治经济，会导致走上全面剥夺公民权利的“通向奴役之路”，一定没有创新能力，最终经济一定衰退。

改革动力问题的核心是激励机制

中国一百多年来的改革教训甚多，不知其教训，即无法推动今天的改革。其中，除了改革什么，很重要的另一个基本教训是，改革触动体制内既得利益，而改革又不能摆脱体制内力量。即，改革的动力何在？谁来改革？为答此问，必须深入了解中国的体制，由此了解这个体制带来的正面和负面影响，包括对改革的掣肘。

我把中国的现行体制概括为地方分权的威权主义体制，简称分权式威权制。这是世界上独一无二的体制。世界上的威权制都是高度集权的，中国的威权制也有这个特点。但是，中国的威权制在很多方面是分权的。在中国的体制里，中央对政治、人事高度集权，除此外还包括对大银行、证券市场进行集权控制，在能源方面实行垄断式的集权保护。分权表现为行政、除金融和能源之外的资源，以及其他大量的经济控制权向地方高度分权。一个具体的例子就是土地资源。

这个体制是一把双刃剑，它决定了过去中国改革和发展的轨迹，同时也是今天我们看到的大多数严重问题的制度根源。这个分权式威权制正是所谓中国模式背后的基本制度。

改革的动力何在？谁来改革？这个问题的核心是激励机制问题。在一个威权主义体制内，整个社会经济都被一个自上而下的官僚机构统治，如何解决上下级之间的激励机制问题，决定了这个体制的改革与发展。纵观古今中外的所有威权主义官僚体制，各层官僚的激励机制问题都无法得到基本解决。因为在威权体制下，下级要服从上级，但上级又要从下级那里获得信息。知情的下级很容易欺骗上级。所谓“上有政策，下有对策”，便是人们对这种体制的运行的生动描述。下级为了自己的利益欺骗上级，上级又要根据下级报告的信息来决定是提拔他还是压制他、惩罚他，由此导致上下级官僚之间的激励问题很难解决。当然像新加坡那样的特殊情况，国土很小，总理无须下级就能亲自观察一切时，官僚体制内的激励问题不大。但稍大一点的经济体，情况则完全不同。尤其像中国这样，国土大到连省甚至市一级政府都无法直接观察到实情、都需要依赖基层报告时，这个激励机制问题就几乎无法通过官僚体制自己解决了。中国改革前的状况，苏联和东欧地区等25个转型国家在崩溃前的30年改革的失败，都非常清楚地告诉我们，威权主义官僚体制解决不了激励机制问题。

为什么苏联、东欧解决不了的激励机制问题，中国在改革的前一阶段似乎能解决？所谓的中国奇迹，实际上增长速度并不是奇迹，而是在威权体制下，居然能调动千百万个地方官僚拼命地往前赶，也就是说，在改革早期，中国解决了威权体制下无法解决的激励机制问题。这才是奇迹。但是这个奇迹只是暂时的。长远地看，只要体制是威权主义官僚体制，就无法解决各级官僚的基本激励机制问题。

中国改革短暂奇迹的制度基础是分权式威权制

造成中国改革前期的短暂“奇迹”的制度基础是分权式威权制，即把大量权力下放给地方政府，引诱地方政府竞赛GDP（国内生产总值，以下简称GDP）增长速度，这是一个在威权制下曾经非常有效地解决各级地方官员激励机制的绝招。在这个竞赛的过程中，许多地方政府同时试验不同的方式和手段。GDP这个统计指数是度量市场活动的总和。一旦市场不存在，就没有办法解决复杂的激励机制问题。如果没市场，如果不是竞争GDP，地方政府的竞赛可能会导致大灾难，例如“大跃进”。中国前30年的改革比较成功的一段，其关键就在于开始建立市场，利用市场的综合指标GDP，地方竞赛GDP。

但是，地区竞争只在特定时期、特定条件下暂时解决了威权主义官僚制下的激励机制的一部分问题。换句话说，地区竞争GDP只是权宜之计，在这个权宜之计有效的时候，如果抓紧改革，改变威权主义体制，地方竞争这种机制就可以被更好的机制取代。

为什么地区竞争不再能继续帮助解决官僚体制内的激励机制问题？基本原因之一是，政府的职能从来不是单一的，世界上不存在一个只为经济增长而存在的政府。因此，政府把经济增长设为目标，只能是权宜之计。若长远如此，一定造成严重的政治、经济和社会的扭曲。基本原因之二是，只要政府的目标不是单一的GDP或GDP增速，地区竞争就丧失了解决激励机制问题的效力。

威权主义官僚体制解决不了体制内的激励机制问题，这是腐败猖獗、改革停滞、经济结构问题恶化、社会经济问题尖锐化、保持社会经济稳定日益困难等弊病的根源所在。任何有效的改革一定必须着眼于激励机制问题的解决，否则即使有好的具体政策改革措施，也一定流于言辞，无法实施，无果而终。因此，“改革什么”的问题，与“谁来改革”的问题，与“改革的动力”的问题，实质上是同一个大问题，因为激励机制的解决依赖体制改革。

各级官僚的激励机制的核心问题是，他们自身的动力何在？他们对谁负责？在威权制下，他们由上级任命，由上级考核，由上级决定升迁，他们只对上级负责。但下级通常比上级更知道地方发生了什么，上级依赖他们报告信息，依赖他们执行。这正是官僚体制内激励机制的问题所在。如今的一个普遍问题是，许多县、市政府在涉及大量基础建设投资、融资、债务、搬迁、拆迁、地方经济发展与城市化的问题上，因激励机制扭曲而导致了极其严重的债务问题、政府与公民的关系问题等。问题的普遍性和性质的严重性，使得地方政府的改革成为一个必须尽快解决的问题。但是，在现在的威权制官僚体制下，上级无法解决下级的普遍性的激励机制问题。不改变体制，在放权和收权之间便找不到答案。“一收就死，一放就乱”的死循环规律早就尽人皆知，威权制下无法解决的激励机制问题就是其制度原因。

因此，从基本上解决各级官僚的激励机制问题，其关键在于，从根本上、从制度上，改变官僚体制本身，改变官员的任免、考核、升迁的机制，把自上而下的任命改为民选。由此，使官员从只对上级负责变成对选民负责，把他们的动力从听从上级考核调遣，变成争取选民支持。这个体制改革会从根本上调动起公民和各级官员的动力，保证社会经济的稳定发展，保证以创新为基本动力的长远发展。选举的正常展开需要制度条件，其中一个基本条件是独立的司法，保证选举能合法进行，使得有利益要干预选举的力量不能得逞，否则正常选举无法进行。此外，地方民选的立法机构必须独立于地方司法和地方行政首长，由此限制选出的政府的权力，以保护选区公民的基本利益。选区内所有重大决策，包括地方债、地方税、地方重大投资等，都必须由地方民选代表（即地方立法机构）决定。总之，彻底改变体制，由人民决策和监督代替中央监督地方政府，是从根本上解决地方政府激励机制问题的唯一途径。

以上的改革方案不仅与公民利益一致，不仅符合解决地方政府激励机制的逻辑，而且实际上也正是当今世界所有幅员辽阔的发达国家的地方政府所遵循的基本原则。对于相似的改革方案，有人以中国国情为由拒绝讨论，但此种理由不仅逻辑不通，而且违反历史和事实。

中国台湾省早在抗战后不久就在县级及以下地方政府实现了普选。这一制度实际上是逐步实施1946年通过的《中华民国宪法》的结果。而这一宪法是由中国共产党和其他民主党派及国民党共同讨论并通过的。中共在推动此宪法的宪政原则方面的重要贡献，尤其是以制度制约执政党的原则，已经昭然载于史册。虽然台湾省直到20世纪80年代末才真正全面实施这一“宪法”，但从地方选举做起的渐进的实施民主过程，决定性地帮助了台湾的社会经济稳定和持续快速发展，不仅为后来的全面落实民主奠定了基础，也为台湾从一个落后的农业经济，发展成为一个发达的、以创新为动力的经济体（人均GDP超过许多欧盟国家），奠定了制度的基础、社会的基础。韩国的历史制度与中国极为相似，其战后的制度演变和经济发展也都与台湾极为相似。概观类似“中国国情”的渐进式民主改革的规律，发人深省。

不是中等收入造成陷阱，而是制度造成陷阱

在“文革”刚结束的贫穷状况下，中国将经济增长速度作为政府的目标，实际上是改革早期的政治折中，只是暂时的，加上市场化的正确方向，由此决定了地方竞争机制可以有效地暂时解决体制内的激励机制问题。但是，此时的中国已不是彼时的中国。中国已经从一个极度贫穷的国家变成了世界第二大经济体。中国不是新加坡。作为一个超大规模的经济体，当这个经济体采用出口导向发展经济，是全球经济无法承受的。此外，中国已不是“文革”刚结束的状态。那时，大批刚刚从被打倒的状态中解放出来的干部与民众渴望改变。现在，各级政府的自身利益巨大，经常同社会利益冲突，经济增长之外的社会经济问题变得越来越重要。

因此，地方竞争机制一方面推动了GDP的高速增长，另一方面也产生了大量的社会经济问题，如中小企业发展严重受阻、内需低迷不振、收入不平等问题、环境问题、政府侵犯私营企业和公民权益的问题、城市住房问题、地方财政问题、腐败问题等。每一个省、市、县都面临着所有这些问题。各级地方政府竞赛GDP增长速度或财政收入，使其中许多问题更为恶化。

上述的多数问题在“十一五”规划中全都讲过，解决方案也都讨论过，“十二五”规划又重提，并提出了解决方案。今天这些问题整体上在持续恶化。为什么这些问题迁延不愈？一个流行的说法是因为增长速度太快了。综上所述，这个说法是对中国问题的误诊。这些问题不是因为增长速度本身所致，而是因为分权式威权制下的激励机制造成的。这个激励机制只能激励各级地方政府竞赛GDP的增长，没有办法激励各级地方政府去做GDP之外的事情。

综上所述，在分权式威权制基础上产生的地区竞争，在过去30多年中，曾是解决激励问题的有效手段，是中国奇迹的机制。但是这种机制早在10年前就已不适应形势。要想解决新形势下的激励问题，必须从根本上改革分权式威权制。在现有体制下的集权、放权改革，最好能成为为基本改革买时间的权宜之计，否则，长远看，都已于事无补。

与此同时，值得提及一个流行说法，即所谓的中等收入陷阱。这个提法不仅肤浅，而且误导改革方向。如果我们看中国香港地区、日本、新加坡、韩国、中国台湾地区、印度、非洲、拉美从1950年到2000年半个世纪的发展状况，可以发现，这些国家和地区，要么发展，要么不发展，没有所谓的中等收入陷阱。中国，从1940年或1930年一直持续到1978年改革前夕，人均GDP相当于非洲最穷的国家之一，是一个贫穷陷阱。

文献里的所谓中等收入陷阱是以拉美国家为主的。但是认真看看拉美国家的情况，从有数据记录的最近两百年历史来看，拉美国家并不是从贫穷国家进入中等收入国家后落入中等收入陷阱的，而是正好相反。拉美国家在历史上曾是世界上的富裕国家，远比北美更富裕，直到19世纪的中期，美国虽然已经开始工业化，变得比较强大，但拉美国家仍比北美富。那个时候的古巴比北美新英格兰地区还富，后来它们从富裕国家变成了中等收入国家，而美国则从一个相对贫穷的国家变成了富裕国家。所谓的中等收入陷阱其实是错误总结历史，更是忽视了拉美国家的制度导致它们从富裕经济停滞不前，沦落为中等收入国家。而美国则因为有利的制度，从相对贫穷变成中等收入，然后又成为富裕国家，并最终演变成超级大国。经济的长期增长和衰落是由制度带来的。

我要强调，核心不是中等收入造成陷阱，而是制度造成陷阱。真正决定中国命运的，不是因为中国现在是中等收入国家，所以面临挑战；而是因为中国的体制有问题。这同一个体制，即分权式威权制，曾经帮助中国从世界上最贫穷的国家之一进入了现在世界上低中收入国家，但也阻碍了中国进一步发展。障碍是这个体制，而不是收入水平。

如何改革分权式威权制

如前所述，中国的分权式威权制曾经通过地区竞争机制解决了普通威权制解决不了的激励问题。但是，分权式威权制同时是今天中国面临的严重的经济社会问题的制度根源，是制约中国经济可持续增长的最基本因素。因此，中国经济未来的可持续增长，有赖于对分权式威权制的改革。以下是人们为了在不触动现有体制的条件下，改进激励机制的方案。

第一个方案，就是坚持地区竞争，以多目标代替GDP增速的单一目标，比如在对地方政府的考核指标中纳入收入分配、社会稳定、环境保护等目标。但问题是，地区竞争机制无法有效解决多目标问题。经济学理论严格地证明了，不存在一种能同时有效解决多个目标的激励机制问题的自上而下的体制。如果一定要求地方政府同时在许多方面进行竞争，结果会适得其反。即，地方政府会把其中的许多竞争变成逐底竞争（race to the bottom）。例如，当收入分配公平与获取财政收入有矛盾时，他们会竞相寻找增大财政收入、牺牲收入分配公平的新方法。经济学的理论证明，在多目标的情况下，在自上而下的体制里，最好的激励机制是没有激励的机制。这就是为何世界上的官僚体制，基本都不为官僚提供强有力的激励。世界上所有的发达经济体都是以宪政为基础的市场经济，在这种制度下，经济与政府、经济与官僚体制的关系松散，因此，不为官僚提供强有力的激励，有制度的条件。

第二个方案，坚持单一目标的地区竞争，但改变竞争指标。例如设计一个综合目标，例如绿色GDP来代替GDP，作为地区竞争的指标。但是，这个方案也不可行。原因在于：第一，许多指标相互之间存在深刻的内在矛盾。第二，在这诸多指标中，有的是界定明晰，容易度量的，如GDP；有的是界定模糊，难以度量的，如社会稳定。第三，在这些指标中，不仅执行难易有别，而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官员的自身利益。以上前两点问题加上自身利益，使得地方政府既有动力也有能力扭曲目标。第四，中国不存在真正独立于地方政府且有权力全面收集和审计地方政府各方面工作数据的机构，绝大部分信息收集要依赖地方政府，因此地方政府可以轻易做手脚。

第三个方案，是否可以放弃综合目标，也放弃多项指标，而只用地区竞争来针对某些单项社会经济问题呢？这是完全不可行的。分权式威权制并不是新的体制，地方竞争也并不是改革才有的新机制。市场才是中国体制里新的东西，GDP，作为市场活动的整体综合指标，才是新的、特别好的指标。地方政府竞争GDP增速是决定中国经济改革不同于计划经济的关键点，也是决定中国经济改革不同于苏联、东欧改革的一个关键点。地方政府竞争GDP增速的时候，竞争的既不是计划体制下的单项定量指标，也不是千百万个定量指标，而是市场的整体活动。当行政与市场有矛盾时，这一竞争可以大大削弱改革的阻力。而且，由于市场向所有人开放，GDP是市场活动的总体指标，任何独立的机构可以独立地从任何地区的市场收集信息，从而验证各地的GDP统计数字，这使得GDP数据难以造假，这本身在很大程度上帮助解决了考核地方政府的信息问题。

试图让地方竞争（或单项考核地方政府）市场以外的其他定量指标，实际是背离30年的市场改革，回到漏洞百出的计划体制。当地方竞争GDP之外的东西时，信息和激励机制方面的基本问题无法解决，地方政府会为了竞争某些定量指标不惜作假，不惜牺牲其他，由此会恶化一系列相关问题，导致灾难性后果。最坏的极端例子就是“大跃进”。“大跃进”就是地区竞争出来的，人民公社是当时中央鼓动、地方实验、地方竞争产生出来的，这场地方竞争酿成了古今中外空前的大饥荒。

以金融为例，金融领域改革面对的最大问题是全面的体制问题。首先，国有部门的软预算约束问题以新面目重现。计划经济时期直到90年代后期，国有部门都受制于严重的软预算约束。90年代后期起，经过了大规模的国有企业改革，重组国有银行，以及民营企业的迅速发展，中国经济的软预算约束问题得到了基本的遏制，但是，近年来这个问题又以新的形式重现。典型的例子是还有地方政府融资平台和那些规模巨大的央企。这些融资平台以土地和财政收入做抵押，向金融机构融资。它们既无财政纪律约束，也没有可信的破产威胁，因此肆无忌惮地大规模借贷，在软预算约束下，大量投资到低收益项目上，由此造成一方面GDP增长，一方面资不抵债。如此持续发展，最终会拖垮整个国家的财政金融体系。由此可见，软预算约束严重扭曲了资源配置，降低了效率，威胁金融稳定。

其次，金融业尤其是银行业的国家垄断。这种国家垄断不仅导致软预算约束，还导致金融资源配置效率低下，加剧不平等。垄断的国有金融部门向国企和地方政府提供全世界最廉价的贷款，牺牲了储蓄者的利益，尤其是那些缺少投资机会、更依赖储蓄的低收入民众的利益。金融垄断导致中小企业融资难，减少民众创业增收的机会。国有垄断金融部门为了维护自身利益，会利用自身在体制中的政治力量，阻碍民间金融机构的发展，而相比之下，民间部门在政治立法体制中缺少代表力量。

再次，在中国，土地是国有的，国家垄断金融和土地国有制相结合带来了更严重的问题，例如剥夺公民，尤其是剥夺农民使用土地做抵押融资创业的机会；地方政府通过融资平台以土地为抵押从国有银行大量贷款，投资到许多低效项目上，对银行安全乃至金融安全造成巨大威胁。纵观世界，所有金融发达国家的制度都是以私有土地产权和私有产权为基础的。

最后，由于司法不独立和缺少法治，中国的金融监管屡屡失效。新闻媒体多年来披露的大量金融丑闻都源于因司法不独立和法治缺失导致的监管失灵。

要解决这些问题，必须从体制入手，以体制改革推动市场经济的发展，才能有效制止经济下滑。其中的核心和当务之急是帮助中小企业的发展。从全球经济来看，有一个规律性的现象：一个国家的人均GDP高低和该国中小企业的比例高度相关且成正比。反过来说，一个国家压制中小企业，压制市场机制，进而压低GDP。中小企业的发展还和大家都关心的收入平等问题紧密相关。因为世界上任何国家，最多的就业都是在中小企业。中小企业发达，就业才发达，居民收入水平才高。为此，必须降低中小企业的进入壁垒，保证政府不直接干预企业；同时还要为中小企业提供宽松的金融环境，货币政策不应过紧。

从中长期来看，体制改革应该从以下几方面着手。

第一，建立民营为主体的市场经济，尤其要破除金融垄断，大规模开放民企尤其是中小民企金融领域，金融监管包括银行监管应该对国企和民企一视同仁。

第二，承认和保护公民特别是农民的土地所有权，在最终实现这一目标之前，可以推动延长租期、允许土地抵押、以法律形式限制各级政府征地权等方面的改革。

第三，推动设立完全脱离地方的专业法庭，包括金融专业法庭、土地专业法庭等，帮助部分解决这些领域里的司法独立问题。以此为起点，扩大独立司法的范围，自下而上推动司法独立。

第四，推动地方选举，完善村级选举，尽快推动镇级选举，尽早准备县市级选举。选举包括行政首长和地方人大代表，自下而上推动选举制度的全面普及。

第五，确立各级人大作为立法机构的基本权力。当务之急的第一步是地方财税权力。至少可以从县市级起推动，保证地方立法机构约束地方政府的财税行为。自下而上推动立法机构的独立行使权力。

（本文原载于FT中文网）

不改革仍然是中国最大的风险

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

中国的改革开放从1978年中共的十一届三中全会算起，已经进行了35个年头。35年对中国历史而言只是一小段时间，但对于中国经济、社会、政治和文化体制而言，又是前所未有的大转型时代。这场巨大的转型绝不仅仅是一场经济体制从“计划”到“市场”的变化。从更深一层讲，这场转型意味着中国从一个以农业、农村和农民为主的国家，过渡到一个以工商业、城市和市民为主的国家。想象一个几千年以来占全人类1/5以上人口的巨型农业社会在30多年内进入现代工业文明和后工业时代，GDP从占世界2%上升到10%以上，中国对于中国自身和世界不仅仅是一个量的变化，更是前所未有的质的变化。这种变化已经产生，也在继续产生同样巨大的不确定性。

正如我们习惯用“革命”理解20世纪中国前四分之三个世纪的巨大变革，“改革”是我们理解这场巨大变化的关键词。我们日常所说的改革又有两层含义：狭义的改革和广义的改革。狭义的改革，是指对计划经济以及一系列管制制度的市场化改革。这种理解已经无法让我们理解当下改革的真实含义。事实上，在改革开放已经进行了30多年之后的今天，许多改革的阶段性成果已经成为改革的负担，而有限的、不彻底的改革有时会通过制造既得利益而成为真正改革的“敌人”。现在我们很多改革其实已经是以改革体制为目标的新一轮改革。从历史上看，从来就没有“毕其功于一役”的改革，改革永远是一个不中断的事业，我们现在的改革也是这样。

正因如此，我们不仅需要继续坚持改革，还必须提倡一种广义上的改革，一种通过主动的国家转型来应对大转型带来的各种问题和挑战的战略选择。为什么我们要坚持这样的改革？因为中国目前经历的历史性转型规模之巨大，问题之复杂，影响之深远，在人类历史上也许都是空前绝后的。例如我们如何处理经济增长和结构调整的矛盾，如何促进环境和经济的和谐发展，如何保证社会稳定地转型，如何确保国内政治的平稳发展，如何处理好中国与世界的关系。随着中国和外部环境不断变化，这些复杂的问题还会不断涌现出来，而我们没有任何历史上和外国的先例可以模仿。而且所有这些问题都是体系性和综合性的，除了国家力量，没有任何力量可以全面应对。所以说，只要中国未来的前途面临问题和挑战，我们就要想方设法、坚定不移地把改革进行下去。

对于学术界而言，中国改革也催生了一种可以称之为“改革学”的东西。“改革学”既是国内社会科学的主流，也是海外当代“中国学”的核心。对于我自己而言，“改革学”始终贯穿了我的学术研究和时事关切。我一方面试图从历史、现实和全球化的维度对中国国家、社会、文化等理论问题展开理论思考；另一方面，努力从改革面临的各种实际问题和挑战入手，通过一个学者对社会关切的方式阐述我自己对改革的各种认识和想法。

“改革学”不同于一般的书斋式研究，它的历史使命是要推动改革进行下去，为中国改革提供知识和智力的支持。所以无论是在国内还是在海外，改革的困难和动力都是“改革学”的研究重点。我的学术研究和评论也非常重视这一课题。基于对中国改革问题的研究和观察，我认为目前中国最大的风险不是来自改革，而是因为不改革。改革所产生的风险，是可以理性地加以控制和解决的，而对于不改革所产生的风险，任何人也控制不了。我经常说，“不改革，而被改革”，“被改革”就变成革命了。

中国目前不改革的症结在于改革动力不足。在当前形势下，我觉得至少有三个重要因素影响着人们的改革动力。第一，权力集中和改革之间的矛盾。中国早期改革的特点是分权，把权力分到地方、企业和社会，让它们去执行改革。但现在的改革不一样，需要集权。原因很简单，如果没有一定的权力集中，很难克服庞大的既得利益的阻力。同时，改革也需要有人担当和负责，改革是一种责任制。责任制表明各级主要领导人要把改革责任担当起来。根据这两个需要，在中央层面成立全面深化改革领导小组，省一级政府也成立省级改革领导小组，由省委书记来担任。但集权又会影响改革的执行。从前的改革是分权式的，大家已经习惯了，现在要进行集权式的改革，就觉得不习惯了。很多领导和政府官员因此对改革并不热心，好像改革不是自己的事情，而是主要领导的事情。一些人的心态是：“反正权力都在你手里，那么你去改革吧！”所以，一定程度的集权化和责任制是改革的前提。

第二，今天的改革与反腐败同行。改革需要反腐败。腐败盛行，政府的合法性就会出现问题。如果社会不信任政府官员，那么政府即使推出最好的改革方案也会无济于事。不过，客观地说，反腐败对改革也有些“负面”影响。各级干部官员中，一些人现在心里不定，担心自己会出事情。于是，一些干部就采取“静观其变”的态度。在反腐败的同时，各级政府也在建立一些预防腐败的机制，总体上说就是要“把权力关进笼子里”。因此，一些省份就开始搞权力的负面清单，明确规定干部官员不能做什么。但是如果这张负面清单过长，领导人就不知道该做什么了。例如，个别省规定，省主要领导人不管财政、人事、项目等等大权。改革当然不能和腐败等同起来，但在改革过程中不可避免会出现一些常见的腐败现象。我们对腐败还没有科学的界定。如果不对腐败做科学的规定，那么要各级领导大刀阔斧地进行改革会是一件不可能的事情。但对腐败做科学的界定只是一个开始，我们还需要建立一整套相对独立的司法和纪律检查体系，法律才能发挥作用。所以，改革的另一个前提是对反腐和纪律检查体系进行改善，让法律发挥更重要的作用。

第三，“不改革”的风险也来自改革的主体没有明确。改革的顶层设计由中央来做，但在大部分领域，尤其是地方、企业和社会层面的改革，中央并不是改革的主体。改革的主体是地方、企业和社会。因此，如何发挥地方、企业和社会的积极性，是改革实施的关键。现在大家在宣讲改革。不过，历史地看，改革不需要做很多宣讲，要做很多宣讲的改革就很难做好。20世纪80年代农村土地承包制改革、农村自治制度的建立，90年代的国有企业民营化的改革，都没有什么宣讲，地方、企业和社会各方面自己就动起来了。90年代的分税制改革和中央银行制度改革等都是集权的改革，照理说这很困难，因为要把财权和金融权从地方集中到中央来。但当时的改革采用有效的策略也成功了，而且也没有做多少宣讲。那么，为什么现在计划好的改革和改革的主体都动不起来呢？这是需要我们深入思考的问题。可能有人会说，这是因为从前的这些改革主体现在已经演变成为庞大的既得利益群体了。这话说得也对，但既得利益群体的存在并不意味着改革的不可能，八九十年代既得利益群体也是存在的。这是改革的策略问题。所以，现在主要的问题是法律、制度和政策层面都没有向新利益倾斜。没有新利益的出现和成长，改革者的权力再大，也不足以克服既得利益的阻力。其实，这些新利益已经初见端倪。未来改革的突破口之一就是让这些新的力量，例如网络社会、私营企业和新兴中产阶层，在国家主导的改革中扮演更为积极活跃的角色。成功的改革需要中央的规划和引导，也需要社会力量的积极参与和推动。

虽然中国改革的问题错综复杂，但对改革者来说，现在最重要的挑战就是如何尽快把改革运作起来、执行下去，并且能够使老百姓获益。从这个角度来说，尽管需要全面改革，但找到突破口更为重要。如果能够从中共十八届三中全会的“60条”中找到少数几个突破口，进行攻坚战，那么在短时间内中国的改革格局就会发生根本上的转变。

《不确定的未来》一书所收的文章都是我近年对于改革问题的一些新的思考。正如本书主题所示，这些思考涉及中国问题的方方面面，特别是当前改革的困难和未来的路径选择。我的核心观点是：中国现在正站在一个千载难逢的历史机遇面前，机不可失、失不再来。中国过去的改革都只是更深层次、更全面的改革的铺垫，而我们现在真正进入了改革的攻坚期。我不提倡以西方为模式的激进改革，但我更担心改革因动力不足而陷入僵局。虽然改革困难重重，但我还是主张温和的庖丁解牛式的改革路径，通过开放新的空间来改革旧的体制，通过培植新的利益来克服既得利益，通过释放社会和地方的潜力来化解官僚体制的惰性，通过保护社会来促进社会转型。

（本文是作者新作《不确定的未来》序言）

思想转型是全面深化改革的前提条件

高尚全（中国经济体制改革研究会名誉会长）

在全面深化改革过程中，经济转型、体制转型乃至政府转型能否顺利进行，关键是思想转型。因此，思想转型是前提和基础。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平同志在2014年冬奥会上接受采访时指出，改革已进入艰难时期，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头……改革再难也要向前推进”。

当前阶段的改革之所以难度更大，很大程度上是因为全体社会成员均或多或少受益的增量改革进程已经基本结束，下一步改革的重点是要调整目前已经成型的利益格局，以扭转经济社会结构的不协调、不合理、不公正，并通过对市场经济的完善和对公权力的约束形成新的利益分配机制，推进国家治理体系和治理能力现代化。这样的存量调整必然要触动一部分群体的利益，而这些能够在过去的体制机制下获得更多利益甚至不合理利益的群体往往又是掌握了更多社会资源的强势阶层，有些甚至就是主导、执行改革措施的公权力持有者和政府部门本身。在这种情况下推进改革，如果单纯从物质层面推进，必然事倍功半，只有从思想转型方面首先突破，才能使改革获得更大的助力，这既是历史的经验，也是现实的选择。

思想转型是前35年改革的突破口

改革开放35年来，我国社会经济状况发生了天翻地覆的深刻变化，这些变化归纳起来，可以总结为五个转变：一是以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心；二是从计划经济转向市场经济；三是从封闭半封闭转向全面开放；四是从人治转向法治；五是从物资紧张缺衣少食转向小康社会。这五大转变有的已经实现，有的仍在进行过程当中，整体来看，它们都有一个共同点，就是以思想解放为突破口，首先是思想获得转型，继而顺利推动了体制、机制的转变。

以第一个转变为例，10年“文革”结束后，我国虽然进行了初步的拨乱反正，恢复并稳定了国家生活的正常秩序，但“左”的影响依旧强大。“两个凡是”和“以阶级斗争为纲”仍然占据政治和意识形态的主导地位，国家的发展进步仍然受到禁锢。1978年5月开展的真理标准问题大讨论，从思想理论上否定了“两个凡是”，号召人们彻底打破思想枷锁，把实践作为检验真理的唯一标准。真理标准问题大讨论打破了教条式的理论禁锢，恢复了马克思主义思想路线，成为开辟中国特色社会主义道路的奠基石。在“解放思想、实事求是”的思想基础上，1978年12月，党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”，把党和国家工作中心转移到经济建设上来。

从计划经济转向市场经济，也同样是从思想方面逐步打开局面的。首先，这个转变是得益于真理标准大讨论，正是因为确立了实践是检验真理的标准，所以才使得从实践中得来的认知开始不断地冲击计划经济理论的藩篱。其次，从十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”，到十二届三中全会经过多方讨论提出“社会主义商品经济”，这其中经过了充分的讨论、辩论，诸多专家学者在各次会议、文件以及报刊上碰撞思想，最终达成共识，使我国的经济体制改革取得重大突破，小平同志高度评价为：“写出了一个政治经济学的初稿。”没有思想解放的空间，就不可能在改革进程中取得如此重大的突破。小平同志南方谈话打破思想再次险遭禁锢的阴霾之后，在之前一片反对资产阶级自由化的恶劣环境当中，《解放日报》刊登了署名为皇甫平的《做改革开放的“带头羊”》等一系列文章，文章激起极大的争议，但真理在辩论中越辩越明，最终十四大突破性地提出“社会主义市场经济体制的改革目标”，十四届三中全会进一步确立了社会主义市场经济的整体框架。

从人治走向法治也是以思想转型作为先导，“文革”的10年动荡，已经使人们充分认识到人治的缺陷和法治的重要性。小平同志在反思“文革”时指出，“要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”，在南方谈话时又指出，“搞法制靠得住些”。此后，经过法学界以及其他社会各界人士的辨析，对法治的认识更加深入，法治也逐渐升级成为与人治完全对立的法治。思想的转轨最终推动十五大确立依法治国的方略，十五大报告指出：“我国经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”

从封闭半封闭转向全面开放等也都走过了这样的历程，35年的改革历程用实践告诉我们，什么时候解放了思想，什么时候改革就能取得巨大的进步乃至突破；哪个方面率先解放了思想，哪个方面就能获得长足的进步。

思想转型是推动当前改革的前提条件

当前的经济社会条件比之改革刚刚起步时物资匮乏的20世纪80年代要好得多，同时，改革的总体方向也已经确定，就是不断完善社会主义市场经济体制，这比过去需要摸索改革的方向要更加有利。但是，就改革本身而言，当前的改革难度一点儿都不比20世纪80年代、90年代初的改革难度低，改革的阻力甚至有过之而无不及。主要的原因就是彼时的改革，主要是思想上的障碍，只要能够在思想上取得一定的共识，改革就能够获得立竿见影的效果，同时又为全体社会成员带来收益，进而迅速印证改革思路的正确性，并进一步取得改革的思想共识。当下的改革除了仍然存在的思想阻力之外，既得利益因素已经成为阻挠改革前进的最大障碍。

过去35年来的改革虽然取得了极大的成功，但13亿人口的大国在转型的过程中必然存在一些制度上的缺漏，并导致利益分配格局上的扭曲。改革是社会主义自我完善的过程，当前改革很大的一个任务就是要补足这些制度缺漏，并扭转过去形成的不合理的利益格局。但是在利益格局已经定型的情况下，制度层面上的任何一点改革都会对现存利益结构带来极大冲击。虽然改革是通过调整利益分配格局来促进经济社会的健康、稳定和进一步发展，最终受益的是包括既得利益者在内的全体社会成员，但短期内必然要损及既得利益者，改革对既得利益者而言总是未见其利、先见其害。在这种情况下，既得利益和腐朽思想就会加速合流，既得利益利用落后的思想来保障其维护既得利益的政治正当性，落后保守思想利用既得利益的权势来弥补自身在逻辑上的缺陷和理论上的虚弱。既得利益与保守思想合流对改革的威胁在于，能够通过制度上的缺漏并在不完善的市场条件下攫取到更多利益的既得利益群体，很多都是体制内的权力持有者，在屁股决定脑袋的情况下，这些负有推动政策落实责任的人员在思想上难以真正跟上中央的步伐，对十八届三中全会做出的关于全面深化改革的《决定》采取一种消极的态度，这就极有可能使《决定》在各种阳奉阴违当中无法得到真正的落实，成为一纸空文。

要打破这样的改革僵局，最有效的方法还是要争取思想的转型。习近平同志就十八届三中全会《决定》向全会做说明时指出：“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。”改革的攻坚阶段对改革的系统性、整体性、协同性提出了更高要求，要达到改革的目标，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系就必然以切断既得利益链条为前提条件。如果思想被既得利益所绑架，那改革就必然顾左右而言他，专注于细枝末节的修补，有意无意地忽略改革核心领域的突破。

思想转型之所以是推动当前改革的前提条件，还在于它是化改革的阻力为动力的重要武器。许多学者在谈及改革时，都将既得利益者与既得利益格局混同，认定其为改革的阻力。实际上，既得利益者并不一定就是改革的阻力。在中外历史上，许多革命家、改革家本身都是原有制度条件下的既得利益者，譬如毛主席是富农家庭出身、周总理出身富商家庭、朱德元帅曾经是旧军阀，他们作为旧制度下的既得利益者，毫不犹豫地投身革命事业，就是因为他们的思想没有被利益所绑架，而是跟上了时代的步伐，接受了新的思想，思想的转型促使他们从既得利益者变成了革命家。而且，往往这些从既得利益者转化而来的革命者才是革命（改革）的中坚力量，因为他们比那些希望变革的弱势群体更有知识、更有力量去推动社会的变革。因此，不能简单地将过去改革过程中获利的既得利益者归结为改革的阻力，恰恰相反，这些能够成为既得利益者的社会精英中有很大一部分，是可以通过思想转型积极争取的最重要的改革力量。一些事实也已经表明，当下许多思想清晰的成功人士、社会精英乃至体制内的各级官员都认识到了现有发展模式、体制机制的不可持续，并且愿意牺牲自己的利益来推动改革前进。这些既得利益者当中的有识之士，将会是改革有力的推动者。我们可以而且应当通过思想转型将所有愿意为国家繁荣富强、持续发展做出贡献的既得利益者团结起来，建立有利于改革的统一战线。

要为思想转型创造良好的舆论环境

人的思想要在现实当中发挥作用，必须经过言论的媒介，使思想表达给众人，思想的转型必然存在新思想对旧思想的冲击和碰撞，思想的碰撞则必然伴随言论的交锋，所以才有真理越辩越明之说，简言之，言论是思想的载体。只有通过言论的辩驳，人们才可以相互启发、督促，言论没有自由的空间，思想就难以实现真正的转型，所谓创新、突破等都将只能是黄粱美梦。推动改革，需要以思想转型为突破口，而思想转型则有赖于一个宽松的舆论环境，如果动辄因言治罪，那么即使开始时的方向是正确的，但是国无诤臣、官无诤友、民无诤言，最终的结果也不会乐观。当我国的改革进入深水区，如果没有良好的舆论环境，就更难以通过思想转型使改革取得突破。

改革进入到深水区后，改革的对象从能够直接影响社会财富生产的生产力与生产关系之间的问题，推进到了更间接但影响又更深远的经济基础与上层建筑之间的关系。一方面，这个层次的改革与意识形态问题更加容易混同，思想解放的难度和敏感度进一步提高。如果不能够与时俱进地解放思想，过去的改革者就可能成为当下的保守者，这个道理与“鸟笼经济”在一大二公环境下是改革进步的，但是在市场经济时代就变成保守落后的是一样的，只有在思想上进行与时俱进的转型，才能够对改革的进度做出正确的判断。另一方面，改革已经不能够通过社会财富的创造立竿见影地证明自身的正确性，而是有赖于运用清晰的逻辑、总结历史的规律、凭借卓越的远见和追随世界的潮流来探寻要走的改革路线，并最终通过一定实践的积累来验证。因此，要实现思想转型，就不能预先划定言论的禁区。试想如果20世纪80年代严禁提及商品经济而不是激烈争论，严禁提及股份制而不是允许讨论乃至试行等，就不可能实现思想转型，我们也就不可能取得今天这样的改革成果。今天系统性、复杂性、协调性更高的改革更需要广泛的讨论，尝试并结合国情吸收各种在国际上行之有效的方法。

当前我国市场经济还不完善，国家治理体系也还不够健全，市场上有毒食品时常出现，环境资源屡屡遭到破坏，雾霾笼罩大半国土，贪腐问题也为人民所关注。这些发展中出现的问题并非我国的特例，一些发达国家和地区也曾经出现过：美国在19世纪末20世纪初也经历了经济快速发展后类似的诚信缺失、环境污染、贪污腐败等社会问题，面对这样的局面，美国的媒体人发动了长达10年的新闻揭黑运动，其间广播媒体曾揭露不良企业用老鼠肉、病死猪制作肉馅，把正在吃早餐的罗斯福总统恶心得把早餐都吐了出来，但得益于美国宪法对公民言论的保护，新闻揭黑运动尽管被一些政府官员嫌恶为“扒粪运动”，但美国舆论界不屈不挠地报道，对国家制度的改良、公民意识的觉醒产生了深远的影响和积极的社会作用，奠定了美国社会繁荣的基础。20世纪80年代末至90年代初，我国台湾地区的新闻媒体也在较宽松的舆论环境当中，通过对“吴苏案”、“萧天赞案”、“上上级案”的新闻监督，颠覆了广大司法人员的思想认识，有力促进了台湾司法界的道德自新运动。十八届三中全会《决定》要求“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化……加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家”，要达到这些目标，必须要破除从政府官员到市场主体的不良习惯、不良思想、不良作风，而要实现这样的思想转型，则必须有一个宽松的舆论环境，使公序良俗能够感染之、鞭策之。

创造良好的舆论环境是为了让不同观点、不同意见能够自由表达，并为改革得出最佳的思路，使对政府公权力的监督、批评能够发挥更好的督促作用。与此同时，国家也需要有力的监管来剔除那些渲染黄赌毒、宣传煽动民族分裂、恶意造谣中伤等违宪违法的言论。但我国对舆论的监管还没有完全纳入法治的轨道，不受限制的行政权力对社会舆论随便干预的结果不仅扼杀了思想解放、思想转轨的希望，也使政府本身的宣传丧失公信力。因此，只有将舆论管理真正纳入法治的轨道，才能摆脱这种尴尬局面，由此来看，尽快制定《新闻法》是当下促进思想转型，进而推动全面深化改革的一个可行选择。

（本文原载于《人民论坛》）

第二章
未来10年中国经济大趋势

中国经济已经进入新的发展阶段，正在进行深刻的方式转变和结构调整。这就要不断爬坡过坎、攻坚克难。这必然伴随着调整的阵痛、成长的烦恼。彩虹往往出现在风雨之后。没有比人更高的山，没有比脚更长的路。只要我们锲而不舍地前进，就有达到目的的那一天。

深化经济改革，坚持市场出清原则

夏斌（国务院发展研究中心金融研究所名誉所长）

当前中国经济的困境是什么？

对于当前中国经济的困境问题，传统分析往往是从出口、投资、消费三个因素入手，预测增长中的问题，指出增长中的困境之处，然后寻找对策。这种分析在当前仍是重要的、必需的，但仅此而已，可能已不便突出当前中国经济与过去相比，经济矛盾压力的特殊之处。

另一分析思路，直接从经济运行中的主要问题、最困难处入手，就影响“当前经济稳定、社会稳定”而言，思考最值得担心的问题是什么。

物价？不是。固然当前仍有物价上涨的压力，但当前的2014年远不是2007年全球繁荣下市场担心大宗原材料商品价格飞涨的年代。

外部环境？不是。当前也没有遇到如2008年美国危机突如其来、我国面临外需骤降的紧张局面。危机已历经好几年了，对于外需减少的局面，我们也已慢慢承认并在适应。另一方面，即使美国的量化宽松政策在逐步退出，中国与“脆弱五国”（指巴西、南非、印度、印尼、土耳其）也有所不同，一是资本账户并未完全放开，二是增长潜力相对还比较高。因此，要重视外部环境，但这是一个老问题，不必过于敏感。

就业？也不是。从追求增长速度是为了保就业、保就业就是保社会稳定的角度看，我认为当前的社会稳定压力主要不是来自于就业。当前有就业压力，但与过去不同。原因是：第一，目前是结构性失业的压力，不是简单的农民工就业压力；第二，人口在慢慢老龄化，压力在减轻；第三，在第三产业、服务业发展较快的今天，经济每增长一个百分点带来的就业人口，与10年前相比，已不能同日而语，其带动的就业人口增加了；第四，当前中国的国家财力在壮大，意味着“社会托底政策”的实力增强了。

那么进一步分析，当前稳经济，从而稳社会的最大压力是什么？我认为是经济增速下降后，担心系统性风险的爆发，中断、延误中国经济健康稳定的增长。这也就是舆论界担心的“经济硬着陆”问题。

中国经济正处于一个从过去两位数的高增长平台逐步走向趋缓增长的平台，这是中国经济发展的内在逻辑决定的。这不仅仅是经济周期的问题，更重要的是结构问题。增速下滑是合理的，硬用货币把它“托起来”反而会是危险的。基本理由是，随着危机后全球需求的萎缩，出口对经济的拉动率接近于零。对于投资中的三块：制造业全面过剩；基础设施投资空间很大，但由于地方债务问题越发突出而缺乏资金；房地产投资已形成泡沫。这三个因素决定了中国过去的高投资率难以为继。而对于消费问题，尽管中央政府过去几年采取了各种政策措施，但严酷的现实是，居民消费率占GDP的比例从2000年的46.4%一路下滑，到2011年下滑到33.8%，2012年为34%。这说明扩大消费是一个漫长的过程。

而速度一旦下降，问题就水落石出了。从实体经济层面讲，问题集中在三个方面，即产能过剩、房地产泡沫投资和地方基础设施建设的债务风险。从金融层面讲，这三个问题集中表现为金融业的风险。

经济增速下降后主要存在哪些风险？

经济实际增速合理下降后，与此相伴的是货币供应要回归正常。如果货币供应回归正常，必然会暴露以下四个问题。

第一，整个社会的资金紧张。不管叫稳健的货币政策，还是叫其他什么名称的货币政策，只要是货币供应慢慢回归正常，而僵尸企业[1]在市场上难以出清，那么过去大规模铺开的投资项目仍然需要持续的货币资金支持，整个社会就会出现“八个瓶子七个盖”的现象，就会出现类似中诚信托某项目所面临的兑付问题。

第二，推高了资金成本，进一步加剧了债务风险。经济增速下降后，本应可以用不紧不松或偏中性的货币政策来引导利率的下降，稳住经济增速。但由于目前的改革不到位，实体经济结构不合理，单纯的利率市场化并不能解决一切问题。在市场上能获得资金或者能消化高利率成本的是房地产、地方平台及其所体现的各种理财产品。这些高息理财产品推高了整个社会筹资成本，进一步加剧了一些地方融资平台或地方债务的债务风险，目前有些地方甚至是在靠筹集新的资金维持原有债务的利息支出。

第三，僵尸企业问题不解决，挤压了中小企业、创新和服务经济体的资金需求，使得总量资金更加偏紧。这既影响了经济结构和发展方式的转变，客观上又加剧了全社会的资金紧张局面。

第四，因为社会资金成本在不断被推高，境内外利差在加大，拖了汇率、资金账户开放的改革后腿。这反过来又影响了国内金融市场正确信号的形成，出现了当前大家都不愿意看到的资金配置市场化能力不足的问题，影响了中国经济走上健康的市场化轨道的进程。

小结以上四点，可以说只有解决了僵尸企业问题，总体资金偏紧的状态才会改善，社会总体筹资成本才能下降，经济需求减弱、货币需求高涨的怪现象才可以得以纠正。

怎样破局？

首先，必须明确：唯一出路在改革。

当前的金融问题反映的是实体经济的问题。而解决经济结构问题，仅靠货币政策的紧紧松松并不管用。可以说，目前我国金融市场的市场化程度已经相当充分。不管是国有背景的大银行，还是民营背景的村镇银行等各类金融机构，做企业是做得很到位的，都在讲“利润原则”。但是，为什么国有背景的大银行也愿意向地方政府、房地产融资？就是因为整个市场运行不能优胜劣汰，没有出清机制，没有风险压力。尽管没有明文规定，但整个社会存在“道德风险”，都认为金融风险是由政府“兜底”保险的，所以不管什么样的金融机构都愿意向承担高利率的地方政府、房地产融资。大银行也没错，是坚持了企业利润至上的改革原则。但是，全社会的资金配置却被扭曲了。

其次，要清醒认识。

不管是英美的市场经济、北欧的社会市场经济，还是我国现在的有社会主义特色的市场经济，甚至是过去曾经的计划经济，只要一个经济社会前几年是过度需求、过度投资，以后几年的经济运行就难以支撑下去，就要进行调整，这是由历史反复证明的必然事件。对此，马克思与西方经济学称之为经济周期，要市场出清，出清是通过危机来解决的。我国过去的计划经济是通过“调整”、“关停并转”来解决的。在当前有特色的市场经济中，不管是叫关停并转、市场出清，还是叫存量调整，都是一个意思，当经济增速放慢后，要有市场的优胜劣汰机制来加以调整，不能再让有些低效的经济主体继续占有社会有限的经济资源，包括资金资源了。说穿了，市场要让一些企业倒闭、破产，否则，经济没法转型，改革也无法深入。我们现在正处于这个转折时期的关键时刻。

市场如何出清？

市场如何出清，即如何实现市场的供求平衡？

第一，要有底线思维，要守住不发生系统性风险的底线。

这是一个国家保持稳定的基础。就这一点，其实连每天向全世界兜售市场主义的美国，当发生“百年一遇”大危机时，也是不顾他人反对，大发货币，先稳住金融大局的。今天，应看到我国经济客观上已存在一定的潜在风险，对此，调控与改革要兼顾、要慎重。只有市场出清，才能纠正扭曲的资金配置，才能让市场机制真正起决定性作用。但是，目前又不敢完全市场出清，因为要防止震动过大，防止自动引起不可驾驭的系统性风险爆发。那怎么办？我认为在国民经济各领域中，金融业一是负债面广、涉及各个产业方方面面；二是风险传导快，在一个小时、甚至一分钟内，一个金融企业的风险可以瞬间传到全国金融同业市场。相对于银行，在金融审慎监管中，对单一企业的贷款是被限制在银行资本的一定的较小比例内，即一些实体企业的风险是相对可控的。因此，如果要市场出清，相比金融企业，对实体企业的动作可以大些，可以先着手。

第二，要有适当的缓兵之计。

要坚守不发生系统性风险的底线，确实把握好稳经济、促改革和防风险三者的关系。要以改革的原则来确定风险的防范和化解，通过风险化解和防范确保经济的基本稳定。因此，可以采取新旧划断、逐步推进等策略。例如，对已形成规模巨大的地方债务的风险，一定要向市场明确讲清楚具体处置的方针与原则，讲清楚债务最后损失的处理原则(中央财政兜底或其他办法)，而且还应讲清楚“新旧划断、隔离存量”的原则。这样，整个市场就能由“利空”迅速转为“利好”，并通过进一步改革地方融资制度，彻底让市场明了：今后无偿债能力的地方政府是难以在市场借到钱的，整个社会借债需求会相应减少。低成本的资金需求方往往意味着它是有效益的项目，高成本的资金需求往往意味其风险大，也不易融到资，真正让市场出现风险高低不同的分类趋势，实现资金的市场配置。只有“新旧划断，隔离存量”，才能既坚持改革导向，又不引爆系统性风险。

第三，在坚持底线思维、采取适当的缓兵之计后，要及时发出明确信号，坚决防范全社会(地方政府、金融机构和老百姓)的“道德风险”。

重新确立严明的市场纪律和依法治国的理念。唯有如此，才能真正推进改革，才能使已经出台的或即将出台的改革措施事半功倍，而不是事倍功半，才能不使改革流于形式，不使社会出现“法不治众”的被动局面(例如，目前各地政府纷纷做出的担保，其实早在1995施行的《中华人民共和国担保法》中已被视为违法)。至于具体信号怎样发出，要有艺术，同时要加大宣传力度。既要防止多米诺骨牌效应，又能让市场拒绝有风险理财产品的出现。

第四，与此同时，必须按中央部署，加快推出其他方面的一系列改革措施。只有通过统筹协调相关方面改革，处理好过去几年遗留下来的问题，在稳住经济、稳住社会的大前提下，整个改革才能真正加快。而进一步的改革措施，强调让市场机制起决定性作用，就是为了构筑防范过去问题重犯的制度基础，确保今后中国经济的健康发展。

(本文原载于《债券》)

[1]　僵尸企业是指那些无望恢复生气，但由于获得放货者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。

未来10年中国经济大趋势

管清友（民生证券研究院副院长）

如何把握未来10年的中国经济大趋势？习近平总书记近期调研时强调：“从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”我们把这一提法称为“习近平常态”（Pinormal）。

结合习总书记提出的“三期叠加”，我们总结了“习近平常态”的核心特征：一是增长速度的新常态，即从高速增长向中高速增长换挡；二是结构调整的新常态，即从结构失衡到优化再平衡；三是宏观政策的新常态，即保持政策定力，消化前期刺激政策，从总量宽松、粗放刺激转向总量稳定、结构优化。

经济增速的新常态：内外红利衰退，从高速增长向中高速增长换挡

过去10年的高速增长主要来自两大红利的驱动。从供给端看，内部的人口红利带来了丰富的廉价劳动力，推升了储蓄率和潜在经济增速。从需求端看，外部的全球化红利带来了外需的爆炸式增长和外资的大规模涌入，奠定了外向型增长模式的基础。但目前来看，内外两大红利正在加速衰退，甚至变为拖累，这势必导致中国经济从高速增长向中高速增长换挡。

从国际经验来看，高增长之后的换挡也是必然趋势。根据世界银行增长与发展委员会的统计，“二战”后连续25年以上保持7%以上高增长的经济体只有13个，排除博茨瓦纳、马耳他、阿曼这样的小国，剩余10个经济体基本上都从第三个10年开始减速，第四个10年能保持7%以上增速的只有中国台湾地区，其余经济体基本都掉到了4%以下。而中国大陆目前已进入高增长的第四个10年。

供给端的新常态：人口红利衰退，储蓄率出现拐点，潜在增速下滑，劳动力比较优势丧失。

过去近40年的时间里，中国人口抚养比从78.5%一路下滑至37.8%，劳动力人口即15~64岁人口占比从57%升至74.5%，在此带动下，国民总储蓄率从30%左右大幅攀升至2008年的53.4%。但从2011年开始，中国的人口结构已经迎来拐点，劳动力人口比例开始下降，老龄人口占比加速上升。未来10年，计划生育对人口结构的冲击将加速显现，老龄化趋势将愈发明显，劳动力人口占比将降至70%以下。

人口结构的恶化起码会从三个方面拉低潜在增速。首先，拉低储蓄率，而不论是从传统的经济增长理论还是现实的国际经验来看，储蓄率与经济增速具有显著的正相关关系。其次，会继续抬高国内的劳动力成本，使中国逐步丧失在劳动力成本上的比较优势。未来的世界工厂将向东南亚、“金砖”、拉美、非洲国家转移。

最后，从国际经验看，人口拐点往往意味着房价拐点，美国劳动力人口占比2006年见顶，2007年房价开始转向；日本劳动力人口占比1992年见顶，1991年房地产泡沫就已经开始破裂。虽然中国51.8%的城镇化率仍远低于美日房价泡沫破裂时的水平，未来城镇化进程带来的刚需能对房价构成一定支撑，但奢望房地产市场延续过去10年的辉煌已不现实。

当然，这种人口结构的冲击是个缓慢过程，并不会引发潜在增速的断崖式下行。首先，人口年龄结构变化的同时，人口的素质结构也在变化，劳动力人口的绝对和相对数量虽然都在减少，但随着义务教育和高等教育普及的后续效应加速显现，劳动力人口的素质将明显提高，对冲劳动力数量的下滑。

其次，政府的人口政策将加快调整步伐，目前“单独两孩”已经放开，根据卫计委的预测，近几年每年出生人口将因此多增200万人左右，长期来看，有助于延缓人口老龄化趋势。

需求端的新常态：全球化红利衰退，全球经济从失衡到再平衡，外需和外资从涨潮到退潮。

对中国来说，21世纪最初几年是全球化的黄金时代，外需膨胀，外资涌入，双顺差成为中国经济奇迹的核心引擎。从贸易渠道看，伴随着发达国家一轮史无前例的加杠杆，其储蓄——投资负缺口不断扩大。再加上中国加入WTO和人口红利带来的出口竞争力的迅速提升，中国迅速崛起为全球第一大出口国。

从资本渠道看，发达国家的宽松货币政策尤其是一轮又一轮的量化宽松政策浪潮，推动全球流动性迅速扩张，外资大量涌入以中国为代表的新兴市场。但金融危机之后，这种趋势已经逐步逆转。

首先，贸易再平衡正在加速。从需求角度看，2008年的银行业危机之后私人部门去杠杆，2009年的主权债务危机之后公共部门也开始去杠杆，去杠杆的直接后果是发达国家的储蓄——投资负缺口和经常账户逆差不断收窄。从制度角度看，内需不给力，各国开始加大力度抢外需。美欧搞TPP、TTIP实质是变相的保护主义。

未来10年，WTO红利将逐步消散，取而代之的是所谓ABC WTO(Anyone But China，意为排除中国在外的WTO)的巨大挑战。从技术角度看，中国的服务贸易逆差、投资收益逆差以及货物贸易中的能源逆差正在逐步吞噬一般货物贸易日渐萎缩的顺差，未来中国经常账户可能全面陷入逆差。

其次，资本退潮也已拉开序幕。2014年量化宽松政策逐步退出，2015年美联储大概率加息，全球流动性拐点到来。伴随着欧美经济的“逆差纠正式”复苏，全球资本将加速回流中心国家。拉长周期看，2008年的美元指数很可能已经是个大底部，未来美元升值大周期将加速刺破新兴市场泡沫，中国虽然有资本管制和外汇储备的防火墙，但未来从“资产本币化、负债美元化”向“资产美元化、负债本币化”的转变足以终结外资的单边流入和人民币的单边升值。

结构调整的新常态：从结构失衡到优化再平衡

过去10年是结构失衡的10年。从产业结构上看，以加工制造业为主的工业产能严重过剩，而服务业产能却严重不足，看病难、上学难、融资难问题成为困扰国民福利改善的镣铐。从需求结构上看，政府以GDP为纲的考核机制引发了各地方政府的招商引资锦标赛，投资和出口超常增长，而消费占比不断下滑。

从地区结构上看，东部沿海地区快速崛起，中西部地区发展滞后，大城市尤其是北上广深等特大城市的城市病愈发严重，而中小城市及小城镇相对薄弱。未来10年，必须通过优化结构，缓解失衡，当然，这个再平衡过程中的阵痛在所难免。

产业结构的新常态：从工业大国转向服务业强国。

中国在出口和投资拉动的增长模式下，迅速崛起为工业大国。自1990年以来，工业在GDP中的比重一直维持在40%以上。但金融危机之后，先是需求大幅萎缩，后是4万亿造成严重产能过剩，中国的工业占比开始加速下滑，服务业占比半被动、半主动地提升。到2013年，GDP中的服务业占比已经超过了工业，服务业对经济增长的贡献率(48.2%)也超过工业(46.5%)。未来10年，中国将完成从工业大国向服务业大国的蜕变。

从主观上看，问题倒逼之下，中央将加大力度进行产业结构调整。工业部门的产能过剩与服务业部门的供给不足并存是最核心的矛盾。为此，中央一方面将“以伤筋动骨的决心和代价坚定化解产能过剩。对产能过剩，绝不能不作为、把问题往后拖”。另一方面，为了解决“看病难”、“上学难”、“融资难”的顽疾，中央必将加速开放以民营医院、民营银行为代表的服务业部门，扩大供给。

从客观上看，伴随着收入和资本存量的增长，中国正在从投资和出口主导型向消费主导型经济过渡。从历史经验看，这必将明显提升对服务业的需求，尤其是商贸物流、互联网金融等生产性服务业。

质量结构的新常态：从“吹泡沫”到“挤水分”，实现有效益、有质量的增长。

习总书记曾说过：“增长速度再快一点，非不能也，而不为也。”为什么不为？习总书记也给出了答案：“增长必须是实实在在和没有水分的增长，是有效益、有质量、可持续的增长。”这意味着必须刺破过去GDP导向下盲目吹起的泡沫，挤出经济增长的水分。自十八大以来，这种挤水分的动作一刻也没有停止。

一是投资挤水分。去产能的过程中，新政府通过收缩非标融资、信贷窗口指导等方式断了产能过剩领域的水源，实际上相当于挤出投资中的水分，使稀缺的资源更多地投向有利于转型升级和服务民生的领域。

二是消费挤水分。2013年以来，“八项规定”掀起的反腐浪潮狠狠打击了“三公消费”，铺张浪费、无益于人民福祉的消费“水分”被挤出。紧接着的扫黄则有效挤出了非法消费的水分。未来10年，“八项规定”、反腐不会只是一阵风，新一届领导层的决心毋庸置疑。

三是出口挤水分。从2013年5月的外管局20号文开始，中央严打隐藏在经常账户下的套利资本流入，虚假贸易的水分被大幅挤出。这个过程中，中央同样顶住了出口大幅放缓甚至负增长的压力，展现出非凡的决心。

区域结构的新常态：从各自为战到协同发展，打造“一弓双箭”格局。

改革开放以来，每届领导层都会在区域发展中寻求突破。邓小平时代设立沿海经济特区，江泽民时代推动浦东新区和西部大开发，胡锦涛时代重点建设滨海新区。但在经济增长的黄金时期，区域经济实际上未成为发展重点。

当前国内外形势发生深刻变化，新一届领导再一次把区域发展提升为国家战略。核心思路是打破过去的“一亩三分地”思维，顶层设计、协同发展。正如习总书记所说：“区域一体化乃大势所趋。”在区域一体化的基础上，从点到面，逐步实现“一弓双箭”的战略布局。

“一弓”指贯穿我国东部一线的东北老工业振兴基地、京津冀经济圈和21世纪海上丝绸之路，这片“弓”型区域基本涵盖了我国经济最发达的地区；“双箭”指横贯我国东西部地区的丝绸之路经济带和长江经济带，两支箭连接了我国广袤且资源丰富的中西部地区。

“一弓双箭”基本涵盖了我国所有省市区，向东连接东北亚、东南亚、澳洲，向西连接中亚、中东、欧洲，不仅是国内经济发展的重要引擎，也是对外开放的重要窗口，在政治、经济、外交战略上均具有重要意义。

“一弓双箭”战略上各有侧重。京津冀经济圈的政治战略比较明显，首先要解决的是首都的安全和环境问题；丝绸之路经济带和海上丝绸之路的外交战略更为突出，目的是解决中国的外交战略突破问题；而长江经济带和东北老工业振兴基地则更侧重经济效益，希望能够成为托底中国经济、推动稳定增长的快速抓手。新一届领导的区域战略明显不同于以往的各自为战、粗放发展，而是强调“全国一盘棋”，着力优化结构、协同发展。

金融结构新常态：打破金融垄断，让利实体经济。

金融混业趋势逐步形成。第一，简政放权，牌照放开，业务交叉。银行业垄断的局面即将打破，首家民营银行或将落户上海自贸区。证券业牌照管制逐步放开，民营资本等各类符合条件的市场主体均可出资设立证券经营机构，券商、基金等可以交叉持牌。金融机构业务交叉、互相渗透。第二，融资方式变化倒逼金融机构分化。

根据《金融业“十二五”规划》，股票和债券融资占社会融资规模比重将显著提高。这将导致银行、信托等金融机构的高速增长时代结束，证券、私募等行业进入快速发展期。根据证券业2014~2020年发展规划，总资产规模按照年均20%~30%增速，2020年或将超过10万亿。

金融机构推动实体经济转型升级的作用更加重要。首先，金融行业享受政策红利，赢利高企。2013年金融类上市公司利润占全部A股上市公司的比重超过55%，但上市企业数量占比不足2%。金融机构的快速发展并没有解决，反而加重了实体企业融资门槛高、成本高、负债高等的问题。未来金融机构的角色必须有所调整，加快利率市场化、机构改革、业务创新为实体经济让利。其次，资本市场是国企改革的重要战场。国有企业通过资本市场，可以跨区域、跨行业引入民资发展混合所有制，并购重组来进行产业或技术的整合，股权激励员工持股来完善治理结构，市值管理来优化股东价值，推动传统产业的转型升级，满足新兴产业的投融资需求。

资本市场结构深度分化，体现在主板和创业板市场分化、传统产业和新兴产业板块分化、估值分化、交易分化。宏观经济处于合理区间，波动趋缓，以传统产业为主的主板市场难有明显的投资机会，低估值，业绩下滑，交易清淡，蓝筹股逐步失去弹性。以新模式、新业态、新产业为代表的创业板，以及具有成长潜力的新三板公司，有望成为经济转型升级的领军者，部分企业市场关注度高、估值长期处于高位，交易活跃。

未来，伴随创业板首发、再融资以及新三板转板制度的陆续推出，资本市场各层次的功能更加明晰化，创业板、新三板、场外市场等服务于中小创新型企业的作用更加强化，债券市场的融资功能凸显，期货、大宗商品、衍生品等市场的金融创新将加快。

宏观政策的新常态：前期政策消化期，从西医疗法到中医疗法

过去10年，中国经济的潜在增速处于上行通道，经济下行基本是周期性波动，决策者更倾向于从需求端入手，通过“大投资”、“宽货币”实现总量宽松、粗放刺激，弥合产出缺口。这种思路类似于西医疗法，一生病就要吃止疼药、打抗生素，对疼痛的容忍度低。从积极的一面讲，西医对症下药、药劲猛，在治理危机时见效速度快。

但是，从消极的一面讲，这种疗法治标不治本，而且是药三分毒，长期使用西医政策必然会产生不利的副作用，甚至造成严重的后遗症。从历史上看，凯恩斯主张的干预政策虽然带领各国迅速摆脱战后萧条，但却间接导致了滞胀困境，里根和撒切尔的新自由主义虽然成功克服了滞胀，但却为之后的全球金融危机埋下了种子，同样道理，中国的4万亿虽然保住了经济增速，但却导致了今天严重的产能过剩和债务风险。

未来10年政府将采取一种全新的中医疗法。面对病痛，不再是简单的头痛医头脚痛医脚，而是休养生息、增强身体的免疫机能，凭借自身力量克服病痛，消除病根。也就是说，面对经济下行的压力，政府不再寄望于通过“放水”、“刺激”等需求管理手段抬高经济增速，而是如习近平总书记所说，“保持战略上的平常心态”，着力通过促改革和调结构消化前期政策，发掘经济的长期增长潜力。

财政政策的新常态：从挖坑放水到开渠引水，从建设型财政到服务型财政。

十八届三中全会明确提出加快转变政府职能，其中重要内容就是转变财政职能。过去是建设型财政，政府在投融资过程中发挥主导作用，财政资金大量投向“铁公基”等基础设施建设。但这种模式已经遭遇瓶颈。

按照财政部的测算，从现在到2020年，城镇化带来的投资需求约为42万亿元，仅靠财政存在巨大缺口，而且可能加剧效率低下、权力寻租、政府债务等风险。因此，未来随着政府加快简政放权、转变职能，财政也必须从“挖坑放水”式的建设型财政向“开渠引水”式的服务型财政过渡。

“开渠”旨在解决财政资金来源问题，未来迫于经济转型升级的需要，政府将不断通过结构性减税支持重点领域和产业的发展，比如扩大中小企业所得税减免，扩大出口退税范围，继续推进营改增等等。税收开源空间有限，完善政府的举债融资机制势在必行。总体的思路是“开正门，堵歪门”。“开正门”，适度扩大地方政府举债权限，引导地方政府以市场化原则在资本市场发行地方债；“堵歪门”，加强对银行同业业务和影子银行监管。

这一方面有助于解决融资平台政企不分、预算软约束造成的实体融资成本高企和期限错配风险，缓解对私人部门金融资源的挤出效应以及对金融市场的扭曲作用。另一方面，地方债务融资规范化，成本降低，有助于弥补新型城镇化的巨大融资缺口。未来，将会逐步剥离融资平台的政府融资功能，修改预算法，披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表，完善地方政府融资机制。

“引水”有两层含义。一是搭建平台和渠道，引入更多的社会资本参与公共建设和服务。基础设施建设方面，政府主导的大规模刺激不会再现。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，事实上就是国际上流行的PPP（公私合营）。2014年4月，国务院常务会议宣布向社会资本推出首批80个基础设施建设项目，PPP模式已经进入实质推广阶段。

未来政府将从示范项目入手，继续扩大地方试点，地区性的PPP中心也将陆续跟进。公共服务方面，政府亲力亲为的格局也将逐步改变。未来公共服务将更多地由社会主体提供，政府负责出资向社会力量购买服务。2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》可以看作纲领性文件，明确了到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度的目标。

二是引导财政资金和社会资本的投资重点从经济建设向服务民生转移。近年来，我国财政支出中与民生关系最为密切的社保、医疗、教育占比持续提升。2014年，中央财政支出预算中上述三项支出占比已从2010年的15.3%大幅攀升至19.1%。但从国际经验来看，未来仍有很大提升空间。欧盟的医疗卫生、教育、社保在政府支出中的合计占比为47.8%，美国联邦财政支出中社保、医疗保险、医疗补助合计占比为48.0%。

货币政策的新常态：从宽松货币到稳健货币，从总量宽松到结构优化。

经济增速换挡的新常态之下，货币政策的分析框架和调控思路也在发生适应性的改变。过去总量宽松的货币政策已经不再适用，中国当前需要的是稳健的货币政策框架。所谓稳健，即“保持政策的连续性、稳定性，既不放松也不收紧银根”。

货币政策不能大幅宽松，因为中国经济减速属于结构性的潜在增速下移，并非周期性产出缺口，盲目松银根容易引发滞胀。货币政策也不宜过度收紧，因为经济结构调整的过程中，传统行业存在下行压力，但新的经济增长点尚未大规模形成，货币政策必须维持适度，避免经济出现“硬着陆”。

2012年三季度以来，央行基本放弃了直接的总准备金率和存款利率调控，取而代之的是精细化的正、逆回购操作。央行通过频繁公开市场操作，对货币政策进行预调微调，发挥货币政策的逆周期调节作用，熨平周期性的产出缺口。实际上，自2013年年初推出常备借贷便利（SLF）和短期流动性调节工具（SLO）以来，货币政策通过不同期限的搭配使用，通过正、逆回购和SLF、SLO等多种公开市场操作工具调控流动性的手段已是愈发精细和娴熟。

政策工具的变化最终是为经济结构调整和转型升级的政策目标服务。过去总量宽松的政策之下，资金大概率流向房地产、地方融资平台和产能过剩行业等资金黑洞。现在，在盘活存量、用好增量的原则下，央行已经通过信贷管控、同业和非标监管彻底堵死了上述通道。

因非标规模萎缩，金融机构沉淀在银行间的流动性通过正回购主动上缴至央行。央行可以利用这个“钱袋子”，通过定向宽松，支持再贷款促进信贷结构优化，鼓励和引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业、现代服务业相关等重点领域和薄弱环节，实现“总量稳定、结构优化”的目标。

总而言之，货币政策的新常态是：政策基调从过去的宽松货币转向稳健货币，政策工具从过去的总准备金率和利率调控转变为精耕细作的公开市场操作，由此在保持“总量稳定”的基础上引导资金流向，实现“定向宽松、结构优化”，更好地为实体经济的转型升级服务。

供给管理的新常态：从浅水区改革到深水区改革。

如前所述，中国目前的经济减速不是简单的周期性现象，自然不能单纯依靠逆周期的需求管理，更重要的是打破供给端的瓶颈，寻找新的增长动力。增长动力哪里来？习总书记上任之初就给出了明确的答复：“只能从改革中来”。2012年12月7日，距离十八届政治局常委亮相不到21天，习近平第一次离京调研选择了重走小平路，宣示对攻坚深水区改革的信心。时隔一年之后，中央全面深化改革领导小组成立，习近平亲自出任组长。

改革的核心是从制度层面打破未来10年经济增长的供给瓶颈，对冲潜在增速的下行压力。首先，改革基本经济制度，提高全要素生产率，包括国资国企改革（理顺国企与出资人以及国企内部的关系，提高国企运行效率）、财税体制改革（理顺中央和地方政府关系，降低企业税收负担）、行政管理体制改革（简政放权、强化市场）和涉外经济体制改革（从贸易开放到投资开放，从制造业开放到服务业开放，探索负面清单管理）四大关键领域。

其次，改革人口和户籍制度，改善劳动力供给，包括放开“单独两孩”，逐级放宽户籍限制等。再次，改革金融体系，改善资本供给，包括理顺价格(利率和汇率市场化)、健全市场（多层次资本市场建设，新“国九条”）和深化开放（推进资本账户开放和人民币国际化）等。最后，改革土地制度和城乡管理体制，改善土地供给，重点是建立城乡统一的建设用地市场，推进要素平等交换和公共资源均衡配置。

（本文原载于新浪财经）

中国经济增速下降是一个必然趋势

韦森（复旦大学经济思想与经济史研究所所长）

对中国经济的现实格局和长期经济增长前景，近两年在中国经济学家中间有不同观点。前世界银行高级副行长林毅夫教授2014年1月在纽交所做了一场关于中国经济增长前景的讲演，他预计在未来10年到20年中，中国经济还能有年均8%以上的潜在增速。但我个人没有林毅夫教授那样乐观。我的判断是，中国经济增速目前正在下降，这是一个改变不了的自然趋势。

中国经济增速下降的原因

实际上，中国经济已连续十几个季度在下降。尽管2013年下半年以来美国经济呈现了加快复苏的势头、欧盟和日本的经济已经开始见底回升，但“金砖五国”的经济都在下降。至少到目前为止，中国经济增速下降是一个自然趋势，这可从三个表层现象来看。

一是外贸出口。有学者认为，未来的外贸出口会因为全球经济向好而走好。2014年中国的外贸出口会不会好?从各种数据来看，外贸出口应该还会上行。但是也要看到中国的外贸出口企业目前面临着四个方面的挑战：1.中国企业的劳动力成本近些年来不断升高，已经接近甚至超过东欧国家和俄罗斯的平均劳动力成本；2.中国企业的税收负担相当重，尤其是企业的所得税几乎是世界上最高的；3.人民币升值；4.企业融资成本相当高，例如，目前许多企业尤其是中小企业从银行根本拿不到年利率10%以下的贷款。这几个因素决定了中国企业的竞争力和中国制造的产品竞争力在全球范围内正在下降。

目前中国政府最好的宏观经济刺激措施应该是减税。十八届三中全会上，中国政府所定的调子是“稳定税负”，减税目前还没有成为本届政府的一个宏观经济政策选项。即使美国、欧盟和日本经济自2013年下半年以来有复苏，中国的外贸出口在2014年乃至未来数年可能也不会有很大的增加，至少不能像前几年那样每年有百分之二十几或两位数的增加了。如果外贸出口订单没有大增的话，在目前中国制造业普遍产能过剩的情况下，中国企业的固定资产投资还会保持下降的趋势。这就导致第二个表层现象：中国未来的投资率也会自然下降。

二是国内投资。中国的国内投资可以分成三个部分：企业固定资产投资、房地产投资和政府所推动的基础设施投资。自2012年下半年以来，唯有房地产投资、政府所推动的基础设施投资还在上升，但是目前，国内投资——无论是基础设施投资还是房地产投资增速，尤其是企业固定资产投资都折头向下，最起码未来中国的投资不可能像2008~2009年世界经济危机之后那样超高速增长了。

三是消费。尽管中国居民家庭的消费还在上升，但是近几年以来增速却一直在往下走。因此，从经济的投资、消费和出口数据看，中国经济确实在下行。

但以上这三个方面都是表层现象。从深层问题看，无论是中国的国有企业、三资企业，还是民营企业，这些年的利润增长率下降都是一个趋势。中国500强企业的利润率，没有美国、澳大利亚高，甚至还没有经济增速为负的荷兰的大企业的利润率高。另外，企业的负债率是中国经济的一个深层次问题。尽管中国企业负债占GDP的比重目前大约为120%左右，与其他国家相比不算太高，但问题是中国企业的债务与税前收入比太高，高达3.5。而按照经济学家的通常估计，如果超过2，企业还债就有很大挑战。未来中国经济若出现什么问题，可能不是先出现在大家比较担心的地方政府负债上，而很有可能会出现在企业负债上。

能否靠投资来推动中国经济增长?

是不是未来仍可靠大规模投资来推动中国经济增长?对此学界有争议。2012年，中国GDP约为52万亿元，在建项目总额约70万亿元，其中新建项目与GDP的比例已高达60%。这说明目前中国经济仍然是靠高投资率来维持着7%以上的增长。2009~2012年这四年间，中国的全社会固定资产投资总额高达110.64万亿元。这么大的投资规模，还怎么再加码?

按照奥地利学派米塞斯和哈耶克的经济周期理论：当投资高速增长时期，经济会高速增长，但是当经济繁荣时期的不当投资和过度投资大规模出现后，当要收回投资、要清算的时候，大萧条就来了。投资没有回报，或投资回报率偿还不了银行贷款时，问题就来了。中国的投资主要是由银行贷款所推动的，这实际上把中国经济的风险全压在了中国的金融业特别是银行业上。当大部分企业和政府所推动的投资项目的收益还不了银行贷款时，经济就可能会出大问题。

综合上述情形，我认为：第一，经过35年的高速增长，中国经济在产能基本过剩的情况下，已到了增速下台阶的时候了。而且不是在一段经济高速增长后经济增速慢慢地下行，而是一个台阶、一个台阶地降下来。第二，政府决策层不能再依靠高投资来推动中国经济增长了，如果这样的话，最终会把中国经济推向大萧条。

中国经济的三个“保险杠”

另外，也要指出的是，尽管中国经济增速正在下移，但是在短时期还不会出现大的问题。尽管中国经济的潜在增长率已经下降到8%之下，但仍然是在惯性高速增长的后期。

为什么有这样一个判断?目前中国经济至少还有三个“保险杠”。

一是目前各项储蓄超过106亿元，加上中国经常项目仍然是顺差，这说明中国经济在整体上是储蓄大于投资，在此情况下，中国经济不会像美国在2007～2008年那样出现严重的次贷危机。

二是目前中国的外汇储备超过3.81万亿美元，预计到2014年会超过4万亿美元。这无疑又给中国金融系统的风险多了一道保险杠。

三是随着这几年外汇储备的增加，基础货币和央行的资产也大幅度增加，为了控制基础货币的投放，商业银行的法定存款准备金率保持在20%的高位。这确实有很多弊端，给中国经济带来了很多问题，其中主要是货币市场供给一直很紧，利率尤其是影子银行的利率很高，导致企业的融资成本很高，但实际上也替所有商业银行“扣押”下来了超过20万亿元的备付金，这意味着大多数商业银行破产倒闭的风险还不大。

就此看来，尽管中国经济增速正在下降，但是中国经济短期还不会出大问题。中国经济增速下降并不可怕，可怕的是还不能认识到这一自然趋势，而人为再靠扩大政府推动的投资来“保增长”，这样最终会把中国经济推向大萧条。

（本文是作者在纽约美中关系全国委员会上的演讲稿，发表时有部分删节）

中国经济面临的挑战和出路

陈道富（国务院发展研究中心研究员）

中国经济已到了转折的十字路口。经济增长的逻辑面临根本的改变，与此相适应的体制、机制，也需要全面转变。但路径依赖、原有资源配置对新结构的制约、转型过程的“破”和“立”关系的把握，都给中国经济“脱胎换骨”带来难度和风险。中国需要直面挑战，充分利用其拥有的资源和制度优势，承担必要的成本和风险，深化改革，推动经济完成“华丽转身”，为中国经济增长开创新的时代。

面临的挑战

潜在增速下降只是需要面对的事实。经过30多年的经济高速增长，我国的潜在经济增速已有所下降，但这只是需要面对的现实。较低经济增速是与资源状况相适应的，是可持续的，能实现资源充分使用的，特别是能保证充分就业的。当然，如果不承认，或者市场没有及时面对这个现实，则可能发生资产定价错误，产生政策失误，从而给经济运行带来风险。

中国经济面临的最大挑战是转型。以往存在明确的产业方向，通过政府集中资源办大事，以生产为中心，“跑马圈地”式粗放扩张，出口导向型的经济增长阶段基本结束。民众需求从生存转向生活，从使用闲置资源转向优化配置资源，社会快速老龄化。我国经济需要逐步形成内需驱动、以消费者为中心的社会。我国的分工体系将得到拓展，对有助于降低社会交易成本的制度需求强烈，特别是对社会服务、法制、金融等需求上升，降低成本、提高效率成为企业竞争的重点。通过激发活力的单一制度变革，在原有制度体系下的修修补补，已不足以应对经济转型。我国需要理念和制度体系的根本转换，需要重塑政府、市场和社会之间的关系。政府既需要引导这轮伟大的转型，更要实现职能的转变，弥补社会服务不足，转而提供社会公共服务，建立良好的经济和社会秩序。

当前较为急迫的挑战，是资源错配和体制机制扭曲。当前我国经济过度依赖于“土地财政——房地产——影子银行”循环，导致各类成本高企。为了把经济保持在较高的水平，为了应对国际金融危机，我国在相当长时间内过度使用需求刺激政策，延缓了经济转型，导致原有的经济结构矛盾进一步积累。

适应于原经济结构的金融体系，在利润压力和实体经济错误信号的引导下，源源不断地将经济资源，直接或者间接配置于加强原有结构扭曲的领域，抬升了市场利率水平，恶化了金融体系的脆弱性，挤出了新兴的中小企业资金需求。金融体系的运行，建立在脆弱的政府隐性担保和房地产泡沫的基础上，原有的增长体系和潜在的新增长体系都已在竞争社会资源。在这种环境下，延缓经济结构调整，不仅积累系统性风险，还扼杀新的增长点。

基本判断

需求端政策空间有限，有效性下降

在缺乏存量调整和供给侧改革的环境中，所能允许的经济波动越来越窄，宏观经济调控空间越来越小，总量政策越来越无效，不得不借助部分行政性调控工具。

进一步通过企业加杠杆的方式，刺激需求的空间已不大。2008年以来，我国企业的资产负债率持续上升，5000户工业企业的资产负债率已接近62%，各类企业债务占GDP的比重已达到166%，处于较高水平。

金融资源的错配，进一步降低了货币政策的有效性。社会融资（扣除股票融资）与规模以上工业企业的负债（扣除应收账款的增加）之间的差距保持在较高水平，大量的社会融资投到非工业企业领域。2010年以来，规模以上工业企业的负债水平维持在4万亿元左右，但社会融资总量快速上升到12万亿~16万亿元之间，两者之间相差8万亿~12万亿元。2008年之前，规模以上工业企业负债占社会融资总额的一半左右，2009年以来，则下降到25%~30%。

财政赤字的空间也不大。在实体经济缺乏明确投资方向的时候，财政的带动作用有限。我国的基础设施投资占投资的比重已超过20%，具有瓶颈或没有现金流基础的基础设施投资空间越来越小。财政赤字率已达到2.1%左右，考虑到近期地方债务的快速膨胀，财政债务空间也不大。粗略计算，我国政府债务占GDP的比重已处于40%~60%之间，地方政府的现金流越来越紧张。进一步考虑到快速的老龄化，养老和医疗等隐性负债严重，我国已不宜为刺激经济而继续累积政府债务。

需更注重供给侧改革，重塑政府、市场和社会关系

成本快速上升是我国当前经济运行的主要特征之一。既有房租等商务成本、劳动力成本、原材料环境成本高企，又有社会交易成本（冲突的协商和信任成本）高企。这与持续的货币投放、原有结构延缓调整、冻结过多社会资源有关，也反映了相对价格的变化，是产业升级转型所必需的。但高成本的背后，也反映了政府过度干预、垄断等人为因素，是“供给约束”和“供给抑制”。

形成新增长机制，需要启动适当的存量调整

原有的资源配置已严重影响了新增长机制的形成。一是增长机制的转换，是利益格局的转换。只有通过较充分的存量调整，才能触动和改变现有利益格局，才能倒逼相关领域改革。二是存量和流量问题相互交织。在没有很好隔离的情况下，历史上存量结构的责任问题不解决，将始终制约新机制的形成；过于轻易解决，又易引发道德风险。三是存量问题是个无底洞，优先吸收着社会资源。维持存量结构，需要债务不断扩张，资源不断投入。更重要的是，存量和流量之间存在“救火”和“防火”竞争。存量调整属于“救火”，其紧迫性高于“防火”，将导致资源的浪费和进一步错配。

我国20世纪末的银行改革提供了一个实验。当时银行业已“技术性”破产，国内的争论集中于先剥离不良资产，还是先建立有效的银行运行机制。最终证明，只有剥离银行的不良资产，才有可能建立有效的银行治理机制。

在资源已较充分使用的经济环境中，实体经济的“去杠杆”，消除政府不合理的隐性担保，是建立市场合理激励约束机制，实现经济转型所必需的。实体经济的调整，将给金融体系带来一定程度的动荡。欧债危机给我们的一个重要启示，我国宜借助金融市场的动荡，理顺金融领域中政府与市场的关系，构建多层次，分工合理、界限清晰的金融风险分担和应对体系，促进金融体系向更加市场化的方向演进，推动货币调控和金融监管适应金融体系变化的转型。

金融不再“加杠杆”，通过行动纠正市场普遍存在的“道德风险”，则是破坏僵尸企业存在条件，启动实体经济“去杠杆”的重要因素。考虑到金融调整具有自我加速的特点，当且仅当实体经济已进行不可逆的“去杠杆”，且开始建立起合理的激励约束机制时，就宜大幅度放松货币，隔离金融体系中的不良资产，切断金融系统的自我恶化对实体经济的不必要损害，使金融系统能正常发挥作用。

政策建议

大力推动供给侧改革，便利中国经济转型

除自然垄断外，我国当前供给侧的问题，从根本上看，是财政欠账和权利保护问题。表现为：一是社会服务提供不足，例如权利的合理界定和保护，社会保障体系的建立，市场秩序的维持等；二是要素市场化程度不足，例如要素市场的准入和退出、价格的市场化定价等；三是基础设施建设欠缺，特别是信息、法制等；四是政府管理能力不足。

为此，一是要正确看待我国的财政空间，尽快建立和完善我国的社会保障体系。国际上，从中等收入国家到高收入国家，普遍出现国债负担率跳升的现象。如果我国能充分利用潜在的国债空间，以及特有的国有资产、外汇储备，建立适合的社会保障体系，则能有效缓解我国的财政约束，有助于推动包括户籍、土地、养老、医疗、教育等领域的改革，甚至对高度依赖于社会安全网的金融领域改革也有裨益。二是要更加清晰界定公民权利，激发企业家精神，允许土地、资金、劳动力等要素的自由流动和市场定价，释放市场空间。特别是推动土地确权和流转，进而推动物权法等法律制度的完善。保护消费者权益，推动形成消费社会。三是重塑政府和市场关系。推动政府行政体制改革，更加透明，强化预算约束。转变政府职能，减少政府对经济的直接管制，增加政府的社会服务职能，理顺社会管理体制，包括政府对市场准入的行政审批、对价格特别是要素价格的行政管制、直接干预企业的经营行为、管理企业的个别风险等。政府应更加积极弥补市场不足，对技术创新、中小企业的税收支持，如固定资产的加速折旧、中小企业的担保体系和税收优惠等。四是借机推动国有企业改革，特别是垄断行业改革。在铁路、电网、电信、石油、银行领域，通过适当分离（电网、路网分离）、分拆，引入竞争因素，真正实现从国有资产管理到国有资本管理的转变，政企、政党分开。适当降低国有资本比例，将资金更多投向民生领域。

建立必要的社会、经济缓冲

我国的存量已足够大，新的增长点还不足以替代。在建立新机制、推动市场化的过程中，会加剧原有矛盾和资源错配的暴露，引发风险的释放和经济的波动。原有存量问题的最终解决，在纸币社会，还得借助货币发行和政府发债，保护易受通胀等收入再分配影响的弱势群体。这是提高全社会风险承受能力的关键。

为此，除了积极培育新的增长点，适当维持原有结构中仍具有增长空间的增长点，如城镇化、全球化等，我国还需要借助特有的资源，在经济和社会上为调整以激发内在增长动力争取必要的空间和时间。一是通过增加国有资产利润上缴比例、减持国有资本等方式，构建有效的社会保障、救助等安全网，这是短时间内不引发较高通胀、提高社会结构承受经济下滑能力的方法之一。二是可通过外汇储备的运用，结合人民币国际化，鼓励企业走出去，支持国际新兴市场国家加速工业化进程，客观上增加对我国的需求，主动构建适合我国需要的全球经济发展格局，平缓我国去产能和去杠杆的速度。

三是挖掘我国未被充分使用的财富来源。财富本质上是能给人的生活带来便利的能力总和。当前阶段，充分利用我国现有的土地（推动农村土地的确权、流转，推动租值上升），国有企业效率提升（抑制垄断，提高国企效率，引入混合所有制乃至从竞争领域及时退出），借助网络大数据等带来交易便利，打破内贸市场的地方和市场分割等。

实现存量调整和增量改革的良性互动

当前我国的地方融资平台（土地收入）、房地产和过剩产能、影子银行的过度膨胀已相互联系，成为一个自我维持的系统。房地产、金融领域的调整，都比较容易引发三个领域的共振，产生全局性的被动紧缩效应。地方融资平台（包括隐性的）风险和过剩产能的渐进调整，是化解当前金融风险的核心和源头，是唯一可能实现软着陆的切入点。

化解地方融资平台风险的关键，是要建立明确和合理的中央和地方、银行和政府关系。当前，新的地方融资约束尚未有效建立，制约了中央政府对原有地方融资平台损失的化解意愿，而原有的融资平台风险尚未有效化解且与新的融资平台风险相互交织，又影响了建立新的约束机制。

为此，一是可允许出现一至两地的地方政府违约，启动地方政府债务的调整。在风险处置过程中，应尽快明确“新老划断”。确定原有融资平台边界和后续融资等处理方案，明确三方在承担最终损失方面的责任和分担机制。对于现有的地方融资平台的债务，在经济合理性分类的基础上，可通过对部分有现金流回报基础的资产进行资产证券化。同时可允许银行更大幅度的核销，对于缺乏现金流基础且具有公益性质的项目，中央和地方在一定规模额度内，发行较长期债券进行替换，降低地方政府债务的利息成本。二是探索地方政府的债务融资方式。在明确历史债务的处理方式、强化地方政府的债务约束方式以及公开披露政府资产负债表和财政收支基础上，可考虑试点地方政府在银行间市场自行发行债券。三是加快推进财政体制改革，明确中央和地方之间的财权、事权关系。推进政府行政体制改革，清晰政府和市场的边界。

当前实体经济资源的重新配置，产生合理的经济结构，是金融体系安全最终、最有效的保证。过剩产能的调整是金融体系不得不面对的资源重新配置过程。金融体系应尽快发展有助于经济结构优化的市场和工具。为此，一是鼓励市场化的兼并重组。可通过财政贴息等方式鼓励金融机构发放兼并重组贷款，取消政府对兼并重组的不必要前置审批。除少量涉及国家安全的领域外，国家原则上不必对兼并重组进行审批。对于国有企业，其兼并重组作为重大事件，宜发挥股东代理机构的职责。二是适当降低债券、股票融资的投资项目要求，提供兼并重组的市场化融资来源。适当放宽债券、股票融资的“确定投资项目”的限制，允许市场主体在更长时间内选择发行时点。

（本文原载于《上海证券报》）

中国经济六大趋势及其投资机会

李稻葵（清华大学经济管理学院教授）

十八届三中全会后，中国经济六大趋势值得关注，包括金融领域的民间资本办银行，百姓出境投资，宅基地流转引发的农民带资进城，户籍改革带来的中小城市良性竞争及房地产价格多级分化，城市管理的市场化与精细化，国有企业向国有基金的转变。如何抓住其中机遇，投资者必须认真研判。

十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。这一改革涉及面之广、决心之大、措施指向性之强，为20多年来少见。如今，在全国范围之内，已经出现新一轮以启动基层改革热情和创造力为特点的上下互动、推动中间的改革新浪潮。那么，在这一轮改革启动之后，中国经济有哪些大变化值得社会各界期待，有哪些机遇值得民营企业家捕捉呢？笔者总结，有六大趋势值得高度关注。

民间资本办银行，百姓出境投资

金融改革应该说是条件相对最成熟、争议最少、酝酿时间最长的改革，其中很快将要推出的是全面利率市场化。当前，利率市场化的条件非常成熟，贷款利率已于2013年7月全面放开，而存款利率在今天理财产品充分竞争的形势下，事实上也基本放开。利率市场化所带来的新局面是存款利率将全面上升，很可能从目前的年利率3%上升到5%，也就是名义利率基本上保持高于通胀率2%的水平。银行间争夺存款的竞争也将由此公开化。随着存款利率的上升，银行有可能将其部分转嫁给贷款方，因此贷款利率可能出现一定的上涨。对许多国有企业而言，如果利率成本提高，其贷款需求会部分萎缩；对那些此前愿意接受高利率也得不到贷款的民营企业而言，这实际上是利好。利率市场化将压缩银行的利润空间，银行将进一步加速寻找新的赢利模式，从简单的市场利差服务转为向企业和消费者全面提供各类金融服务。

金融改革最大的亮点将是放开一批中小型、区域性金融机构的准入门槛，尤其是区域性银行。这些机构必然会在自己的所在地精耕细作，利用长期积累的人脉关系，寻找给本地中小型企业贷款的机遇。这些银行的进入，一定程度上会蚕食全国性大银行在贷款市场的份额，届时，大银行的优势会凸显于针对个人的消费贷款、房屋贷款、信用卡服务、理财等全国性业务。与此同时，可以预计大型商业银行将必然走房屋贷款证券化之路，从而盘活其存量资产，充实资本金，从而更好地专注于上述业务。

汇率形成机制改革，是金融改革的另一场重头戏。可以预计，随着中国经常账户余额与GDP之比逐步下降以及美国量化宽松政策逐步退出，未来3年之内，完全市场化的汇率机制将有可能形成。这里的假设是中国经常账户以及资本账户的余额分别下降到占GDP的1%左右，即中国的国际收支基本平衡。

相比其他金融改革措施，资本账户自由化的影响将最为深远。可以预见，资本账户的自由兑换将有序实行。比如，先出台一些合格的境内个人投资者计划（QDPI），比如在单个金融机构的金融资产总额达一定规模的客户，允许其将一定比例的个人资产完全自由地转化为外汇出境投资。这么做的目的，是让有一定风险应对能力的个体先开启出国投资的航程，风险自负。之后逐步推广到全社会，以减少境外投资风险的冲击。同时，这一进程始终要有一个附加性的应急措施，即建立多级防火门：一旦发现短时间内（如半个月之内）有相当数量（如5000亿美元）的资产流出，那么，人民币兑换外汇的批准将会延期；如果流出速度加快，可在短期内完全禁止这种资本账户的可兑换。资本账户的完全可兑换将调动百姓新一轮的投资热情，他们将可望关注国外的金融资产，特别是那些根植于中国经济并从中获得大量利润的跨国公司的股票，如宝马、大众、通用汽车、英国石油、力拓等。这相当于让中国百姓分享中国经济发展的红利，让流入外人田的肥水重新流回自己的家园。

农民以土地资源置换金融资产，带资产进城定居

这一轮改革特别强调在一定条件下允许宅基地流转以及在符合规划的前提下允许集体建设用地与政府用地平等入市，这等于开启了农民获得资产性收入的大门。更重要的是，这让农民可以离开土地，带着金融资产进城。

经济学界与政策界长期辩论的一个话题是，转让了宅基地或者集体建设用地股份的农民，会不会短期内挥霍掉自己的财产性收入从而变为失地农民，进而成为社会福利体系的包袱。答案毫无疑问是从理论上争论不出来的，只能在实践中摸索。不同地区的农民有不同的市场经济理性。江苏、浙江等沿海一带的农民在市场经济中游刃有余，恐怕不会出现以上情形。但在其他地区，这或许是一个令人担忧的难题。

在这方面，世界各地有很多成功的经验，例如日本和中国台湾地区。为了避免产生大量失地无业农民，有一种可行的办法是，建立农民土地基金，要求农民出让宅基地或集体建设用地时，只能换取短期不可转让的基金份额，而不能获得现金。这一基金既可以投资于相关企业的股份，也可以长期持有土地，从而获得租金收益。这种基金可以由有关部门长期公开透明地运营管理，由上级财政监督并且保底。农民持有这种基金，可以长期比较稳定地获取现金流，从而规避了短期挥霍掉资产型收入的危险。持有这种土地基金份额的农民可以自由地迁徙，进城打工定居等。通过这种基金方式的运作，一方面可以使土地流转起来，另一方面也可以让农民在获得一定保障的基础上进城，体面地成为城镇市民，避免成为城中贫民。

户籍改革启动城市良性竞争的大门

十八届三中全会决定，户籍体制将不同程度地放开，尤其是中小城市户籍原则上完全放开。当中小城市的户籍不再是一个限制因素的时候，成千上万百姓将能够自由迁徙，劳动力市场将成为城镇化的决定因素。百姓的迁徙既取决于各个城市提供良好就业的能力，也取决于其提供医疗、教育等公共服务和社会福利的能力。可以预计，一大批中小城市将使出它们招商引资时的法宝，吸引来自全国各地的移民。这种良性竞争将使一大批中小城市逐步发展成为大型城市。

那么，什么样的城市将脱颖而出呢？这其中肯定有一定的随机性，例如取决于某些城市领导人的战略眼光，但也必然会有一些规律性。笔者估计，那些生态条件较好、离大城市相对较近、在高铁沿线，尤其是沿海和南方的城市将有可能胜出。伴随着一批中小城市逐步演变为大型城市，中国的经济地理将再次剧变。

房地产出现多级分化的新格局

特大型城市如北京和上海的房地产限购政策将持续。对这些城市而言，限购事实上已经变相成为与户籍政策互补的限制人口大规模流入、避免生态环境危机的基本措施。这部分城市面临着城区面积有限、盘活存量土地成本较高的难题。而与此同时，其产业聚集能力将按照经济发展的一般规律持续上升，新的高科技企业、金融企业等机构仍会选择在这里发展，当地职工的收入增长速度仍会较快。因此，这些城市的房租仍会提高，房价仍有上涨压力。

与此相反，中小城市将出现分化。一部分竞争力强、生态环境好、人口聚集快的城市，房地产价格将持续上涨。而另一部分城市由于产业规模的相对萎缩，地产价格将会下降，一些城市甚至会出现地产泡沫的破裂。这对银行业和相关个人会产生一定影响。但中国经济毕竟是一个增长型经济，在增长的过程中，银行可以逐步化解这一影响。从这些城市逃离、迁徙至就业条件更好区域的居民，则只能通过日益增加的可支配收入弥补投资损失。

市场机制引入城市精细化管理

十八届三中全会提出发挥市场在资源分配中的决定性作用，同时加强政府的职能。这指出了未来城市管理的一个基本方向。当前，城市管理仍然依赖大量行政手段，市场机制没有完全发挥，这种格局将会逆转。

一个具体表现为，城市的交通将会更加市场化，拥堵费将会逐步推行。有人认为，拥堵费对于公车一族不起作用，但是，随着省部级以下官员不配公车的政策推行，未来公车的比例将大大缩小，这为拥堵费推出创造了条件。北京、上海、广州的车牌管理也将市场化，像上海那样以市场为基础的车牌拍卖形式有可能在全国逐步推开，因为北京那样靠摇号获得车牌的体制弊端已充分暴露——越来越多的居民不堪等待摇号中签之苦，宁可花钱购买牌照，因此号牌的市场化越来越被接受。为了避免投机行为，有一种办法是以后每一个车牌只能使用10年，满10年后重新投入拍卖，10年之内可以转让，这样存量车牌也可以流通，每个车牌的费用将不会像上海那样令人望而却步，同时也减少了炒作号牌的空间。

此外，城市的垃圾费今后也会通过小区对居民进行征收，让居民有意识地减少垃圾排放。水价将会提升，这取决于各个小区中水处理的效率，效率高的小区将获得较为便宜的水价。电价不仅将普及按用量区分的阶梯电价，峰谷定价也会推广。

国资退出国企，大规模转变为国有基金

国有企业的改革方向在十八届三中全会中已经指明，那就是进一步厘清政府和企业的关系。国家将以管理国有资本为方向，这就意味着国资委将退出大量国企，而转向管理相对独立运行的国家基金。各个国家基金将交叉持有包括国企在内的各个企业的股本，而财政部和国资委将通过管理这些基金获得稳定的财政收入。

这一改革的另一个推论是，未来国企的众多高级管理人员将不再由政府直接任命，也不再享有行政级别。他们大多数会作为职业经理人，工资与业绩挂钩，由市场机制决定。这种改革能够绕开国企内部人持股、国有资产流失等难题，未来各个国有基金将会根据市场原则对相关经理人进行股权激励。如此，国有企业与民营企业的界限将逐步地消失。

民间资本迎来投资重新布局的机遇

那么，综合以上六大趋势，投资者可以进行哪些准备呢？应该说，随着众多领域的开放，民营经济的投资领域将会出现前所未有的开阔局面。比如，民营投资者可能通过开发农村建设用地，参与土地一级市场的开发。目前对民企关闭的电信行业，未来可能开放，尤其是4G领域。中小型金融机构已成为民营资本的追逐热点，而资本账户的可兑换则意味着投资者在全球范围内布局金融资产。城市管理的精细化意味着许多城市建设将引入民营投资者，BOT（即建设——经营——转让）等经营方式将进一步用活。总体说来，未来几年，中国经济发展的格局将发生重大变化，企业家和投资者今天必须认真研判、做好准备，才能抓住新一轮机遇。

（本文原载于《新财富》）

第三章
政府不改革，经济改革就难以推动

理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

市场效率的道德基础

厉以宁（北京大学光华管理学院名誉院长)

效率的双重基础

我们经常谈效率，效率其实有两个基础，第一个是物质技术基础，包括现有的厂房设备，也包括劳动力等。第二个就是道德基础。如果仅仅有物质技术基础，只能产生常规效率，而超常规效率来自何处？来自效率的道德基础。

比如抗日战争期间，为什么国民有那么大的热情和积极性，有那么高的工作效率？就是因为效率的道德基础起了作用。

又如大地震、大洪水等特大自然灾害来临的时候，为什么全国都有那么高昂的抗震救灾精神？也是因为效率的道德基础起了作用。

再比如，为什么移民社会的效率非常高？闯关东，从清朝中期以后一直到民国时期，山东人闯东北，那种凝聚力，那种开发精神，都是前所未有的，这就是道德力量的作用。同样，山西人走西口，广东人、福建人闯南洋，也都是依靠道德力量发挥作用，它把整个家庭家族都凝聚在一起了。

我们到福建龙岩参观土楼，土楼是客家人南下以后在那里居住的，有些是上百户在里面住，外面有土墙。放火烧，土越烧越硬，包围也不怕，别人也打不进来，客家人靠的就是家族凝聚力。我参观以后很有感慨，临走时让我题字，我想了想，写了七个字：“人情道德一楼中。”土楼反映了一种道德关系，客家人在当初的蛮荒之地扎下根来，最终从这里走向全世界，这也是道德力量起了作用。

道德调节的力量

我们的社会有三种调节方式。市场调节是第一种调节，靠一只无形的手来支配资源的配置。政府调节是第二种调节，靠政策、法规、法律起调节作用，这是一只有形的手。

道德力量调节是第三种调节。既是无形却有形，既是有形又无形。有形的是靠乡规民约来管理的，无形的力量就是自律，都是道德力量的调节。

难道第三种调节真的存在吗？当然。在人类漫长的岁月中，既没有市场，也没有政府。但人类社会存活下来了，而且一直在前进，是什么力量在调节？是道德力量在调节。

即使有了市场以后，有了政府以后，在偏远的地方，政府力量是达不到的，市场力量也到不了，但是这种地方仍然有人居住，为什么？这就是道德力量在发挥调节作用。

社会生活是个大领域，社会生活领域中，交易行为只是一小部分，很大一部分都属于非交易领域。家庭关系、家族关系、社交关系、街坊邻居关系等，都属于非交易领域。

非交易领域中，社会生活靠什么运转？市场的力量进不去，因为这不是市场活动。政府调节只规定了界限，社会生活不能违背法律。但是，多数场合还是在道德力量调节之中。中国古代有句话：“小乱居城，大乱居乡。”小乱，乡下人往城里跑，因为城有城墙，有兵把守，所以乡下人投亲靠友到城里来。大乱居乡，大乱的时候人往乡下跑，跑得越偏僻越好，为什么？因为城市是兵家必争之地，包围、断粮、断水、火攻、水淹，破城以后还大开杀戒，所以人们都怕了，跑得越偏僻越好。市场当时是瘫痪的，起不了作用，政府是无能的，在战乱期间管不了那么多。但人类社会存活下来了，就是靠道德力量起作用。这些都告诉我们，道德调节是存在的，是无形的，它不是市场调节，也不是所谓的政府调节。

现在深化改革遇到阻力了，阻力在哪里？

第一，利益集团的干扰。

第二，就是制度惯性的存在。制度惯性在经济学里面又叫路径依赖，就是说老办法我习惯了，老的一套我适应了，所以人们不想变，也不准备变。

第三，要有完善的、独立的市场主体。没有完善的市场主体，市场化改革是难以推进的。我们正在通过国有企业的改革，通过民营企业的转型，来逐渐使市场主体完善化。

第四，就是信用体系的建立，也就是道德力量的作用。道德力量的调节是重要的，在没有市场调节，也没有政府调节的时候，它是唯一的调节。有了市场以后，必须要有完善的道德力量的调节，要有有效的道德力量，这样，市场才能更好地起作用。人一定要讲信用，一个没有信用的社会是不可能建立市场经济的。

经济起飞需要信念

19世纪末20世纪初，德国著名的经济学家、社会学家和历史学家马克斯·韦伯，写了很多书，包括经济学的、社会学的、哲学的。最著名的代表作是《新教伦理与资本主义精神》，这本书当时轰动了德国全社会。他解释了一个问题，为什么资本主义16~17世纪的时候在荷兰和英国产生。因为大家知道最早的资本主义的萌芽都在地中海沿岸，如意大利，意大利经济很繁荣，但意大利没有最早发展成资本主义。

古代中国经济也很发达，但是中国也没有走上资本主义道路。那为什么荷兰和英国最早建立资本主义制度呢？我们用唯物主义史观来解释，我们讲物质生产是最重要的，生产力跟生产关系等，用这个来解释。韦伯是用一种伦理观念、宗教伦理观念来解释。中世纪的意大利是天主教社会，天主教的伦理观念是这样的，人是上帝的仆人，人都是有罪的，人怎么赎罪，有两条途径供选择。一条途径：进修道院当修女当神父，把终身奉献给上帝。第二条路，你去不了修道院，就把钱捐献给教会，教会来替你做好事，你也就可以赎自己的罪了。所以当时的天主教会还发明了一种赎罪券，你买多少赎罪券你的罪就会少多少等等。这两条路现在看来都不能发展经济。人都不结婚，都进修道院去念经了，经济怎么发展？人把钱都捐给教会了，这也不能发展经济。所以天主教不能促进经济向前发展，意大利不可能最早发展成资本主义市场。

韦伯认为，拿古代中国来说，中国以三种宗教为主。

第一种宗教，外来的宗教，就是佛教。佛教在观念上教导人：这一辈子做好事，下一辈子就会过好生活；这一辈子做坏事，下辈子变猪、变狗、变羊、变马。所以人们把希望都寄托在虚无缥缈的来世。这当然很不现实，讲究轮回不能使经济发展。

中国的第二种宗教是土生土长的宗教，就是道教。道教分上下两支，上支的道教追求享乐主义，比如王公贵族追求长生不老、炼丹等，追求享乐。下支讲究平均主义。东汉末年黄巾起义就是道教徒的起义。五斗米道，出五斗米你就入道了，有福同享，有难同当了。这是平均主义思想，所以这也不能使经济进一步发展。

第三种宗教，其实并不是宗教，而是我们所说的儒家思想。有时我们也称儒教。儒教就是要忠君，要做一个清官，帮助皇帝治理天下，这样一种思想也不能使经济进一步发展。

韦伯认为，荷兰和英国之所以能发展成资本主义，因为当时实现了宗教革命，基督教分成新教和旧教，旧教就是天主教，新教有新的伦理和资本主义精神。新教的伦理是这样的：人是上帝的仆人，人都是有罪的，人怎么赎自己的罪呢？勤奋工作、积累财富、创造事业，因为是以上帝的名义在创造事业，事业做得越大，在上帝面前完成的任务就越好。正是这样一种精神，促进了资本主义发展。

第二次世界大战以后，全世界出现了“韦伯热”。韦伯已经去世多年了，为什么会掀起“韦伯热”？西方国家从韦伯的书里得到了启发，那就是必须要有一种创业精神。尤其是德国，战败了，德国人认为，如果没有创业精神，就不可能再起来了，所以就拼命地干，韦伯讲的就是这样一种思想。

改革开放以后，中国有一阵子也出现了“韦伯热”。一个重要的原因是，必须有一种动力，一种竞争力。没有信念，没有精神，是不行的。信念需要精神力量。中国曾经落后那么多年，现在时机到了。改革开放以后，大家就应该贯穿这种精神，没有信念，没有信心，中国经济不可能起飞。

最大红利是社会和谐红利

我们谈过很多红利，比如资源红利。旧的资源红利消失了，科学进步导致不断出现新的资源红利。旧的人口红利也会慢慢消失，因为廉价劳动力时代过去了，这个时候就要加强教育，培养新的人口红利。发展方式的红利很重要，发展方式的改变就产生了新的红利。但是所有这些红利还不是最大的，最大的红利是社会和谐红利。

在其他发展中国家，以及一些西方资本主义国家，论资源红利，他们可以有新的；论人口红利；他们也可以有新的；论发展方式的红利，他们同样可以有新的，他们的发展也可能走在中国前面。但社会制度的和谐红利，他们不可能有，因为我们的社会制度决定了我们会产生这个红利。

因此，我们不仅要重视资源红利、人口红利和发展方式红利，更应当创造社会和谐红利。而社会和谐红利要依靠信用体系建设，要使人成为有道德、有信念、有信仰的个体，这样，社会就有动力了。社会和谐红利要靠我们去创造。

有人问我，怎么来理解“市场在资源配置中起决定性作用”？这个跟人的素质就有关系，假如人都是讲信用的、有信念的，这就能够建成，否则就建不成。

混合所有制经济在于投资主体的多元化，要真正实行法人治理结构，健全混合所有制，这样我们还需要做很多工作。比如员工持股制。员工持股制实际上在探索一条路，能不能走向社会和谐。因为从经济学理论上来讲，财富、利润是人力资本和物质资本共同创造的，既然是共同创造的，为什么利润被物质资本的投入者占有，而人力资本投入者却没有？最重要的是实现产权激励制度，让那些发明者、管理者，一切做出贡献的人，都能够在自己创造利润的过程中得到一部分的股权。

不是比尔·盖茨、乔布斯他们个人多么聪明，而是公司培养了一支研究团队。正是研究团队充分发挥作用，公司才不断发展。他们用什么力量调动这个团队呢？靠的就是产权激励制度。这就告诉我们，在进一步探索混合所有制经济的过程中，要不断试点，不断总结经验，最后实现社会和谐红利，这是我们最大的红利。

（本文原载于《新京报》）

政府不改革，经济改革就难以推动

姚洋（北京大学国家发展研究院院长）

今天讨论的话题是中国经济改革新阶段，我想讲一下自己对政府改革的看法。如果我们能实现十八届三中全会提出的改革目标，那我们国家的经济制度会向前迈进一大步，就是向着市场的方向迈进一大步。但是在十八届三中全会报告里，没有强调政府自身的改革。

我个人认为，如果政府的改革不能往前推进，有可能经济改革本身比较难推动；另一方面，即使我们的经济改革推行下去了，由于我们政府没有改，改革的成果也会受到影响。为什么说仅有经济改革是不够的呢？我们从四个方面简单说一说，为什么我们还要进行政府改革。

第一点，政府占据的资源还是过大。我们简单地算一笔账，中国政府预算内收入占到GDP的22%左右，这个数听起来不是很大，但是如果把政府一些其他的收入，所谓全口径收入计算，那么政府的收入会占到GDP三分之一强，就是把社保，卖地的收入等等加上，三分之一强，还在增长。另一方面我们国有企业增加值占到GDP三分之一。仅仅这两项，占到整个经济三分之二。所以政府在经济中占据的资源还是非常大。在这种情况下，给我们民营企业、民间力量留下来的空间非常小。

第二点，政府的企业在市场中是一种非市场性因素，比如国有企业的运作很难说是完全符合市场原则，特别是一些大型的垄断企业，它们的目标还不是以赢利为目的，一方面政府强加了很多政策目标、社会目标，使得它们的行为扭曲了。另一方面，地方政府通过所谓的融资平台，直接或者间接控制了大量的资源。不仅如此，由于它们的存在，我们的金融市场被扭曲了。比如城投债的问题，现在有一部分学者，也有很多政府官员认为，地方政府债务改革的方向，就是发行更多的城投债，直接由市场来管，既然我们管不了它们，把这个任务交给市场，这样做行不行？我感觉这样做风险太高了，毕竟这些融资平台不是一个真正的市场主体。简单说，它们会不计成本地到市场上融资，我们发现结果城投债的回报率远远高于市场上应该给的回报率，造成了很多问题。其中一个很大的问题，挤出了企业债，支撑了我们国家在二渠道的利率市场化、在非正规的利率市场化过程中，推高了利率，实际是把中国经济运行推到一个高风险的区段中。

第三点，地方政府有非常强的GDP冲动。再加上现在的杠杆制度，通常来说一个城市的市长也好，书记也好，很少在一个城市能干满一届。平均而言3.7年，中位数3.2年，一半的人三年之后就走掉了。在这种情况下，他们搞经济建设不计成本，以前搞土地开发，现在土地开发潜力越来越少，国家说缺能源，我们昨天开会又说是搞煤质气，把煤换成气，成本极其高，这根本没有前途。由于地方政府觉得既然中央要求我们找替代能源，这又能拉升GDP。当然这跟我们税收制度有关，我们主要是流转税、增值税，只要一开工，一卖东西就收税，不是一个以利润为导向的税收体制，造成极大的浪费，同时也造成极大的环境破坏。

第四点，政府官僚化倾向非常严重。事实上我们整个国家架构是在变成官僚阶层的国家。这一点，在中央层面，上一届政府已经出现，这届政府延续了。各个部委的权力越来越大，大到直接和我们改革方案相对立的地步。权力分散到各个官僚手里，最终不仅导致改革的停顿，也会导致国家体制出现巨大的问题。

由于这四个方面，政府改革要再一次推动。朱镕基在20世纪90年代推动过一轮政府改革。那一轮主要是消减政府规模、简政放权，这次政府改革是否还是按照这个路子走，简政放权，这是远远不够的。为了保证未来10年经济改革能顺利推行，我们的政府改革应该有新的方向。如何改？国有企业改革现在是搞混合所有制，我也不是反对混合所有制，毕竟是一个进步。但是如果混合所有制最后的结果是企业还是由政府来控制，企业的总经理、董事长，还是由我们国资委来任命，甚至由组织部来任命，这样改是没有任何意义的。最重要的还是谁来控制这个企业。

更重要的是剥离政府的经济功能。这个说了很多次，政府该做政府的事，企业该做企业的事，为什么老剥离不了呢？可能我们要反思一下过去30年搞改革的历程。过去30年改革成功的经验，就是让地方政府竞争，参与经济运行，到了今天这条路子走不通了，实际上是在强化政府在经济中的地位，包括城投债的问题。特别是在基础设施、公益事业这些领域，能不能有更加明确的方式。所谓划清政府的职能能动性落到实处，我们天天这么说，但是没有一个抓手，能不能从基础设施、从融资开始，不要到市场上融资，该政府发债就发债，最后以税收作为担保，而不是让地方政府到市场上去发。是不是可以下一道死命令，地方政府不能再建新企业，地方政府不能再参股，包括所谓的融资平台，直接、间接地参股企业，哪怕所谓的混合所有制，把这个联系斩断。

其次，增强地方人大的监督功能，强化各种专业委员会，没有这些专业委员会，发挥地方政府作用是非常困难的。地方人大代表现在完全是个业余的，一两个礼拜开会，开会时变成专职的，其他时候全是业余的，根本没有这个时间和精力，也没这个能力去监管政府。怎么去监管呢？要靠一些专业委员会。

再者，一个人大代表能不能变成兼职化，每个月给他两天的时间，由政府出工资也好，单位出工资也好，给他两天时间行使人大代表的责任，他就会关注一些事情。

最后就是在最高层次上如何引进竞争机制，我们现在解决党内竞争，要么是残酷的斗争，把你扔到监狱里去，要么是大家妥协。妥协的结果就是在政府里头有各种各样的人，这些人未必受总理的节制，甚至未必受总书记的节制，在这种情况下要想让政府运转起来，执行总书记或者总理的意图是非常非常困难的。党内最高层的竞争机制，能不能搞内阁制？当选了，他来组阁。至少组阁的人都能听总书记或者总理的，使得政府不被官僚系统所蚕食。这是非常大的问题。

十八届三中全会经济改革描绘的宏图非常宏大，非常理想，真正要推行下去，阻力非常大。我感觉政府不改革，我们要真正实现十八届三中全会提出来的宏伟的改革目标，是有相当难度的。

（本文是作者在北大国发院20周年庆典上的演讲）

交给市场的事政府就不要多管

成思危（中国科学院大学管理学院院长，华东理工大学名誉校长、博士生导师）

中央经济工作会议提出，稳增长、调结构、转方式，关键就是要全面深化经济体制改革。十八大报告明确指出，深化经济体制改革的关键是处理好市场和政府的关系，要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。

从历史和现实角度回顾政府和市场的关系

现在有一种误解，认为西方经济学就只讲市场，甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者，这个说法不够全面。

西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森的《经济学》，他指出，任何社会都是指令经济和市场经济的结合，都是既有指令经济又有市场经济，没有百分之百纯粹的市场经济。

事实上，我们从历史和现实来看也是这样。20世纪二三十年代，强调市场作用是经济学的主流，但也有斯图亚特提出要重视政府的作用。20世纪30年代美国大萧条，导致市场万能论破产并出现凯恩斯主义，凯恩斯强调政府的作用，又有些人倾向强调政府万能。第二次世界大战以后到六七十年代，自由资本主义思潮兴起，例如弗里德曼的货币学派，又强调要尊重市场作用，甚至有人说管得最少的政府是最好的政府。最近的金融危机以后，西方舆论又转向于要更加重视发挥政府作用。

1997年东亚金融危机以后，世界银行发表过一份报告，讲如何提高政府有效性的问题。这次金融危机以后，西方国家对于提高政府管理有效性的认识又更进了一步。

从横向来看，我在1998年和一些学者共同出过一本书，探讨政府和企业的关系。当时我们提出来有三种模式：第一种模式是盎格鲁·撒克逊模式，例如英国和美国，政府对市场和企业管得比较少，基本上没有产业政策和国有企业；第二种模式是莱茵模式，例如德国和法国，政府对市场和企业管得稍微多一些，还有一些产业政策，也有一些国有企业；第三种模式是东亚模式，例如日本、韩国、新加坡等，政府对于市场和企业的管理更多一些。我国政府的强势比东亚模式国家更强一些，对市场和企业管理得更多一些。

从历史和现实的角度看来，在任何时候，政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都要发挥作用，这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度，就能够实现1+1大于2的结果。如果政府对市场的干涉过度，那市场就会丧失效率，政府的公信力也会受到影响。因为市场的力量不是靠政府一个命令就能抑制的，如果政府宣布了某个目标但又没有做到，政府的公信力肯定会受到影响。所以研究政府和市场的关系问题，实际上最重要的是要研究这个度的把握问题。

宏观调控不应违反市场规律

宏观调控是必要的，因为在任何国家中，市场都是追逐效率、追逐利润的，在有关国家安全、人民生活保障、禁毒等问题上，都不可能只依靠市场的力量。而且市场也有失灵的时候，所以宏观调控在任何国家中都是必要的。但是宏观调控不应违反市场经济的三个基本规律。

一是价值规律。商品价格不应该过度脱离它的价值，价格是在市场供求平衡过程中形成的，补贴和限价都只能是权宜之计，因为它会扭曲市场的供求关系。

有一段时间猪肉涨价，这是影响民生的重要问题，政府当然需要关注，问题是应当采取什么样的办法来关注。按照市场经济的原理，猪肉涨价必然会刺激猪农养猪的积极性，而且猪肉涨价对于提高农民收入是有帮助的。所以在这种情况下应该关注城市中的低收入人群，他们承受不了猪肉的涨价，而城市里中、高收入人群对于猪肉的涨价是可以承受的，因此应该重点补贴给城市里的低收入人群。但是当时政府采取了补贴生产者的做法，这就容易过度刺激供应。而补贴生产者实际上是补贴了所有消费者，不但是城市里的低收入者，城市里中、高收入者也享受到了补贴，甚至外国人到中国来吃猪肉也享受了补贴。后来发生的情况就是由于过度刺激，猪肉因供过于求而降价，猪农利益受到损失。由此可见，尊重价值规律是非常重要的，如果人为地抬高或者压低价格，最后效果都不会很好。

二是供求规律。供求关系是由市场需求和供应来决定的，不是由计划人员主观判断来决定的。计划经济时期有两句话，就是“多了刀子砍，少了鞭子赶”，总是“少了少了多了多”那样扭秧歌。就是因为当市场某一个商品稀缺反映到计划部门，计划部门采取措施再去建立新的生产装置，或者改造现有生产装置来增加产量，但等到计划部门下达投资后建成装置时，情况可能早已发生变化了。

市场本身有调节功能，一旦某个产品稀缺，就会刺激很多企业自发地增加生产。市场的供求关系会自动地引导生产者和消费者的行为。我前些年到浙江，地方的同志给我反映，说那时候发现电不够，希望能建设新的电厂，但是有关部门就是不同意，说按照弹性系数计算电力足够了，最后到了最严重的时期，浙江的企业“停三开四”，老百姓家里的空调都因为缺电而开不了，跑到人防工程里去避暑。

三是竞争规律。只有通过竞争才能够提高劳动生产率，降低成本，最后使消费者受益。

以前有一种说法是反对重复建设，这是不对的。如果新建的工厂有更高的劳动生产率、更低的成本，就应当允许建设，新装置建成后，会迫使原有的企业去提高劳动生产率，甚至迫使那些低效率的企业退出市场，最终对消费者有利。所以后来这句话改成了“防止低水平的重复建设”。

垄断本身既对社会不公平，也对劳动者不公平，因为同样劳动得不到同样待遇；对消费者也不公平，因为消费者没有选择的余地，只有接受垄断企业制定的“霸王条款”。所以，政府应该鼓励竞争，防止垄断，不要人为地限制竞争，保护垄断。

从企业角度看，已占有市场的企业肯定不愿意让新的竞争者进入。就像挤公共汽车，没挤上去的时候就说还能再挤一下，等挤上汽车之后，就对后面的人说别挤了，等下一辆吧！因此，《反垄断法》最主要的精神是反对企业利用其垄断地位来谋取不正当的利益。

政府官员不能不讲理

现在有学者提出要建设善治政府，也就是善于治理的政府。我认为要更好地发挥政府作用，起码应做到以下几点。

一是政府要依法行政。依法治国首先就要依法治官，也就是官员要依法行政，如果官员不能依法行政，那还谈什么依法治国？

要更好地发挥政府作用，首先就要求政府守法，不能够以政府官员的意志来代替法律。关于这个流传着一句俏皮话：“法律不如红头文件，红头文件不如领导批示，领导批示不如领导口头指示。”

二是要讲理。政府官员不能不讲理，这个讲理有两个方面。一个是要改革审批制。关于审批制也有一句俏皮话：“说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行”，后来有人加了一个横批，“不服不行”，还有人加了一个备注，“说你行的人要行”。如果是这样的话，还到哪儿讲理去？

当然，对于涉及国家安全，民生的一些重大问题，审批制还是必要的，但是现在的问题是审批事项过多，审批过程不透明。据说现在还有1500多件审批事项，李克强总理宣布本届政府要大幅减少审批事项，但做起来很不容易。因为审批背后往往藏着部门利益。要改革审批制，不但要取消一大批审批事项，而且要把一些审批事项改成核准制或者备案制。凡是可以交给市场处理的事情，凡是可以交给社会组织例如行业协会等处理的事情，政府就不要多管，只有这样才能真正减少审批事项。

另一个是不能因领导更换而改变原来的承诺。我听说，有一个城市引进台商投资，原来的书记说按照现有的城市规划，先发展城市东部，让台商在东边建一个大购物中心。等台商投资并建成后，书记换了。新任书记认为原来的规划不行，应该先发展西部。这样大量的人聚集到西部，东部这个购物中心人气大减，以致亏损。这种情况可能还不是个别的。

三是政府办事要提高效率。政府提高办事效率包括两个方面：一是要注意综合处理问题，二是要注意运用现代科学技术。

四是政府要加强政策研究。政策研究非常重要，没有十全十美的政策，也没有一成不变的政策，任何政策都是在权衡利弊之中制定的。今天的一个好政策过了若干时间以后，如果不能与时俱进，反而可能成为一个阻碍发展的政策。

政策研究中非常重要的就是利弊权衡，在西方经济学中称为代价和效益的平衡分析。

例如2008年底我国启动了4万亿的经济刺激计划，根据我的研究，如果当时不出台这个刺激计划，我国2009年的增长率就会下降到2.4%，肯定会造成严重的就业等社会问题。由于这一经济刺激计划，2009年实现了9.2%的经济增长，由此说明这一刺激计划是必要的。

但是从另一个角度看，当时确定中央政府共投资11800亿，2008年1800亿，2009年5000亿，2010年5000亿，以拉动地方政府和其他方面的投资。但实际上仅2009年银行信贷就增加了9.6万亿，再加上政府投资的5000亿，就超过了10万亿，这样当然会造成一系列的问题：产能过剩、库存积压、投资效益下降、环保问题增多、通货膨胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀等等。从2010年到现在，政府都在处理这些问题。如果当时在政策研究上多下一点功夫，分析它的利弊，把握好一个“度”，不要过度，可能今天遇到的困难就会少一些。

五是政府要保障市场的公平，要重视非公有制经济。从发展过程来看，改革开放之初说非公有制经济是对国有经济有益的补充，后来说是必要的补充。十五大将非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成部分，十六大提出包括非公有制经济人士在内的新兴社会阶层都是中国特色社会主义的建设者，十七大提出毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，十八大又再次强调这一点。但是现在确实存在“玻璃门”等现象，国务院发布的两个“非公经济36条”中提出的“一视同仁，平等对待”，也还没能做到。

让大猫小猫都有路走

现在对非公有制经济重要性的认识还停留在对GDP的贡献、对就业的贡献、对财税的贡献上。这样理解是不够的。

非公有制经济对社会主义市场经济来说还有三个更加重要的作用。一是鼓励创新和创业。国有企业不存在创业问题，因为资金是国家给的，而非公有制企业的资金是要靠自己筹集。提出一个创新的想法后，还要自己去筹集资金，将这个想法变成产品、变成企业、变成产业，这是一个相当艰苦的过程。

二是非公经济发展有助于打破垄断，最终使消费者受益。

三是非公经济发展有助于完善市场。计划经济时期全靠国家来管理市场，实际上有两个缺陷：一是市场边角被忽略，很多小商品没人去生产。另一个就是有些新的市场需求没人去注意，因为政府计划人员不可能这么敏感。而非公经济的特点是只要市场有需求，它就会去满足。

因此，对于非公经济应当做到一视同仁，平等对待。这一点在十八大报告中写得更加明确，就是保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。

中小企业融资难也需要重视。十八大报告提出要加快发展民营金融机构。2005年我专门做过调查，提出要发展社区银行。由于社区银行本身规模小，必然是为小微企业服务的，它生存在社区中，信息比较对称，借款人的失信成本非常高。因为是新建银行，负担也比较小。现在居民和企业手中有大量存款，超过100万亿元，而小微企业却贷不到款，这就需要有一条通道，这条通道就是社区银行。发展社区银行，一是要实行存款保险；二是允许存款和贷款利率向上适当浮动；三是要在政策、人才方面给予支持。

我始终觉得让大银行贷款给小微企业是较难的，因为大银行从商业角度来说，本身就是嫌贫爱富、嫌小爱大。小微企业的市场风险很大，交易成本也高。跟大企业签一个1亿元的合同，相当于要跟小企业要签20个500万的合同。发展民营的、小型的金融机构，就是要解决好小微企业的融资困难。

大企业是我国经济的脊梁，但是小微企业是血肉，没有大企业，国民经济站不起来，但是如果小微企业垮了，那国民经济就成了骷髅，成了骨头架子。

我讲过一个寓言，著名科学家牛顿养了两只猫，一只大猫一只小猫，他在墙上开了两个洞，一个大洞，一个小洞。有人笑话说你还是大科学家，开一个洞就够了，小猫也可以走大洞嘛。牛顿说不对，如果两个猫同时要出去，那大洞肯定被大猫占住了，小猫就无路可走。这说明要真正解决小微企业的问题，就要建立真正为小微企业服务的小型银行，让大银行服务大企业，小银行服务小企业。

（本文原载于《新京报》）

市场、政府与法治

张维迎（北京大学国家发展研究院教授）

2000多年前，荀子问到这样一个问题：人的力量没有牛大，走路不如马快，为什么牛和马都能被人所利用，而人不能被牛和马所利用？他的答案是因为“人能群”，用今天的话讲，就是人会合作。看看人类的历史，可以说所有的进步都是合作带来的，而我们创造的各种行之有效的制度，都是为了人类相互之间更好地合作。今天可以说人类历史上的合作达到了空前的程度，也就是全球范围的合作、全人类的合作。我们手头使用的几乎任何一件产品，都是全球合作的结果，不是任何一个单个国家生产的，更不是任何单个的人可以生产出来的。

为什么人类今天可以达到这样一个合作程度？最重要的原因，是人类走向了一种新的制度，这种制度就是我们今天称之为“市场经济”的制度。当然这种制度并不是一天实现的，而是一个不断从局部走向全球、不断深化的过程。这之间有曲折、有冲突，但总的趋向是市场化。

市场经济促成个体的分工与合作

为什么市场经济可以带来人类如此高的合作和如此迅速的发展呢？我想有两个原因。

第一，市场经济可以使陌生人之间进行合作。传统社会也在合作，但都是熟人之间的合作，只有市场经济使得合作可以在陌生人之间进行。今天，我们所消费的产品的生产者，我们基本上都是不认识的，但是我们仍然能够信任他们，我们仍然能够使用他们所生产的产品。

第二，市场经济下的合作不是简单的相互帮助，而是相互依赖。也就是说，在市场经济当中，每个人只是复杂的分工链条中的一环，任何人离开了别人，都没有办法生存下去。而每个人专注于一件事，就可以做得更好，这就是我们现在说的专业化分工给我们带来的好处。这个道理，2000多年前荀子就讲过，他说：“故百技所成，所以养一人也。而能不能兼技，人不能兼官，离居不相待则穷。”而正是市场经济，使得大范围的分工成为可能，人类才享受分工带来的这种好处。200多年前，英国经济学家亚当·斯密说，市场就类似一只看不见的手，它把每个人追求自身利益的动机变成为服务其他人的这样一种行为。

市场要达到这样一个效果，有三个东西是最重要的：一是私有产权，二是自由，三是企业家精神。只有在每个人的财产权利能够得到充分保证的情况下，人们才能有稳定的预期，才愿意和别人进行交换。如果没有私有产权的明确界定，自由交换是不可能的，创造价值的合作也是不可能的。自由，意味着我们每个人可以做自己最擅长的事情，在分工中发挥自己的优势，而且能使我们的聪明才智得到最好的发挥。也正是自由，使得我们创造了好多新的思想、新的技术和新的产品。而在人口当中，确实有这么一类人，比一般人更有一种判断未来的能力，更有一种冒险精神和警觉或者说想象力，这种人我们叫企业家。企业家就是不断地发现别人需要什么，不断地创造出别人愿意支付价格的东西，也就是新的、可以被市场接受的产品。也正是通过企业家的创新活动，分工才不断深化，价值链才不断拉长，新的产业才不断出现。总之，产权、自由和企业家精神，是市场经济最核心的东西。

要使得这三个条件得到满足，就需要有政府，因为我们知道，在没有政府的情况下，一个社会可能会陷入像霍布斯讲的人与人之间的战争，也就是丛林规则、强盗逻辑。这也就是说，我们需要政府就是为了保护我们的自由、私有财产权利和社会的企业家精神，从而使人类能够享受合作带来的好处。但是我们知道，政府是一个抽象的构造，世界上不存在所谓“政府决策”和“政府利益”，所有的政府决策本质上都是个人决策，因为能够做决策的人一定是有血有肉、有想法、有情绪、有欲望、有私利的活生生的人。这样的一个个体，如果有权以政府的名义制定游戏规则、有权使用强力执行这些游戏规则，我们怎么能够使他们制定的游戏规则有利于人类的合作，而不是损害人类的合作？我们怎么能够保证他们在执行游戏规则的时候能公平、公正，而不是用公权力谋取私利？办法就是对他们进行约束，这个约束就是把权力关在笼子里。所以我们必须有一些基本的制度规则，使政府官员没有办法超出我们允许的范围去做事情。

将权力关进法律的笼子

我必须强调一下，人类过去500年最重要的思想进步是什么呢？就是我们认识到，在政府工作的人，不论是国王、皇帝还是部长，他和普通人是一样的，是自利的。过去人们认为，国王和皇帝是“天子”，是上帝派来统治我们的，他们无所不知、无所不能，并且总是大公无私。对这样的统治者，约束他们是没有必要的。但是过去了500年，我们人类认识到，统治者既不可能无所不知，也不可能无所不能，更不可能大公无私，所以同样需要受到约束。当然我们知道，在2000多年前，亚里士多德就看得非常清楚，任何一个政府，如果不受法律的约束，就可能变成暴政。一个君主如果不受宪法的约束，就会变成僭主；一个贵族统治如果不受宪法的约束，就可能变成寡头政治；一个平民政治，也就是民主政治，如果不受宪法的约束，就可能变成多数人的暴政。无论哪一种暴政，人类的自由都会受到侵害，私有产权没有办法得到保证。所以我们要有一个很好的市场经济，宪法及其制度就变得非常重要。我们一定要使得政府所有的权力都在法律之下，政府的所有行为必须符合法律。唯其如此，私有财产才能得到有效保护，个人自由才能得到充分保证，企业家精神才能得到有效发挥。

但是我们总要给政府一些权力，这些权力就是他们可以制定我们的游戏规则，包括法律，也包括一些必要的政策，并保证这些有效规则得到普遍遵守。唯其如此，我们才能成为一个法治社会。但我们还必须认识到，政府制定的法律和政策必须尊崇一些更高的准则。现在很多人在有关法治的认识方面是不够的，他们认为法治就是有法可依、违法必究，所以建立法治社会的关键就是制定法律和执行法律。但我认为这只是法治的第二部分，法治的第一部分是什么呢？就是任何法律必须符合天理，也就是西方学者讲的自然法。天理是什么？就是基于人类合作的需要而长期演化形成的一些天经地义的戒律，比如大家能想到的杀人要偿命、欠债要还钱、说话要算数，这都是天理。如果政府制定的法律不符合天理，就会导致人们之间不是更好地合作，而是更大的伤害。

我国法治建设面临的一个很大的挑战，不仅仅是制定法律，更重要的是法律符合自然法，因为现在中国有太多的法律不符合自然法。我们改革的目的就是怎么使符合自然法的法律真正变成法律，不符合的法律被废除。计划经济不符合自然法，因为它限制了人们的自由，剥夺了人们的基本生存权利，扼杀了企业家精神，所以我们把它废了。人民公社不符合自然法，安徽小岗村的18位农民就抛弃了这个法律。今天仍然有很多不符合自然法的法律，包括政府部门拥有的各种审批权，政府机关随意对私有财产的侵害，随意对企业家的拘捕和对财产的任意剥夺。政府在这样做的时候，通常也是依“法”行事，但不合自然法。计划生育政策对超生罚款和拒绝上户口，也一样。还有一些看起来不很重要，但是引起我们关注的不符合现实的法律和法规，比如公安部曾制定的闯黄灯视同闯红灯，就是一个不符合现实的法规。如果我们仅仅认为，有法可依、违法必究就是法治国家，我认为这样的“法治”国家可能和秦始皇的法制——也就是古代法家讲的法制，没有什么不同，充其量只能称之为“国家法治”，不能算作“法治国家”。而古代儒家是把自然法放在第一位的，也就是所有的法律必须符合自然法。

这意味着我们的立法机构和司法机构，在制定法律和执行法律的时候，都应该想想，我这个法律符合不符合自然法。当然自然法有好多条，每个人的理解也未必相同。300多年前，霍布斯归结出19条自然法规则，然后他讲了一句话，这19条大部分人可能记不住，好在我们可以把它们总结为一句非常简易的总则，甚至最平庸的人也没有借口忘记，这就是“己所不欲，勿施于人”。如果政府官员在做事的时候经常想着这样一句话，把自己放在普通百姓的位置上想一想应不应制定这个法律，我想我们就可以避免大量的不符合自然法的法律。

另外，我注意到200多年前，苏格兰启蒙思想家大卫·休谟总结了三条基本的自然法。第一条是个人的私有财产神圣不可侵犯；第二条是人类具有自由交易的权利；第三条是每个人都有信守承诺的义务，也就是说话要算数。近代以来，如同哈耶克所说的，人类所有伟大的法律改进，其实都是这三条自然法的延伸和扩展。中国在制定法律的时候，如果我们都用这三条标准检查一下我们的法律是不是符合自然法，我想我们可以比现在做得更好。

市场经济是最符合道德原则的制度

最后，我要讲一下法治与道德的关系。很多人认为市场经济可能是与道德相矛盾的，但我认为到目前为止，市场经济是人类建立的最符合道德原则的制度，因为在市场经济下，每个人的权利得到尊重，每个人的行为以不伤害别人为前提，这正是正义的基本含义。自由企业制度和公平竞争意味着每个人要赚钱、要富有，首先必须给别人创造价值。这也就是我总结的市场的逻辑：你要自己幸福，首先要使别人幸福。要做到这一点，当然离不开法治。尤其是，如果政府的权力不受约束的话，我们不能叫法治国家，这个国家一定是道德败坏的。

中国当前的道德危机有很多方面的原因，其中一个方面是政府的权力太大，老百姓都觉得这个社会不公平、不公正，如果一个普通人认为这个社会不公平的话，很难想象他会遵守做人的基本的道德原则。另一个原因是，政府权力过大，导致严重的官员腐败。我们知道官员腐败会形成对社会道德最严重的伤害。举一个简单的例子，公费报销这么简单的一件事，对中国人的道德有多大的伤害。我们现在已经公私不分，很多人可能是自己请客吃饭，但是拿到公家报销，时间长了以后，很多道德原则就没有了。还有一点非常重要，就是自由。如果没有思想和言论自由，就会出现语言腐败，这对人类的道德又带来了非常大的伤害。我喜欢引用的一句话就是200多年前美国思想家汤姆斯·潘恩的一句话，他说：“如果一个人堕落到宣传自己根本不相信的东西的时候，他已经做好了干一切坏事的准备。”我们人类的道德在很大程度上与我们的语言系统相关，当我们认为我们可以信口开河的时候，我们在说自己根本不相信的东西，我们说的东西和我们做的完全不一样的时候，我们的语言和我们的灵魂已经分离了，让这样的国家的人民具有道德，我觉得非常困难。所以怎么清除语言腐败，使我们每个人能够真实地表达自己，能够说真话，对未来的法治建设、未来的市场经济的建设，也包括未来的道德建设，具有重要的意义。

（本文原载于《财经》）

改革顶层设计方案不能忽略纠错机制

张军（复旦大学中国经济研究中心主任）

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾勒出一张怎样的改革路线图？诸多新机构、新提法、新举措，释放出哪些改革信号？

“改革将没有讨价还价的余地”

从中共十八届三中全会披露的内容看，如果用一个或几个词来形容概括中共十八届三中全会，你会如何评价？

中共十八届三中全会可以用“有惊有喜”四个字来概括。

所谓“惊”，指的是，中央在改革方面显示的决心让我惊讶。在中共十八届三中全会开幕前海内外有些微词，认为中国十几年改革缓慢，积累了太多的问题，利益集团的形成且力量比较强大，中央政府会不会在改革上出现雷声大、雨点小的情况。而现在决定成立全面深化改革领导小组，显示了中央对改革的决心。

之前，经济学界一直在呼吁，能不能成立一个国家级的机构，来协调和推进改革，但是没想到这次全会不仅成立了这么一个机构，而且它没有放在国务院，而是由中共中央直接领导，这将全面深化改革领导小组放在了非常高的位置，这可能意味着党中央和国务院在改革上形成了一定的分工：国务院作为改革的执行者，而改革方案的协调、总结等会放在党中央的层面上，从力度上讲，可能更大。

从推进改革的角度来讲，顶层设计方案在往下推进的过程中，难度会非常大。在地方政府层面，改革不可避免会触及利益集团，通过国务院来协调，力度会受限，而现在通过成立全面深化改革领导小组，通过党的系统来进行协调，意味着改革将没有讨价还价的余地。

过去，“顶层”的改革机构就曾在20世纪80年代出现：国家经济体制改革委员会（体改委），而体改委的前身是1980年成立的体改办，这一机构在存在了23年后并入国家发改委。不同的是，体改委是一个政府机构，在级别上与部委相当，无力协调，靠的是主任个人的级别和权威。有意思的是，在政府机构的改革过程中，它逐步由大变小，最后合并至国家发改委。

从某种意义上说，全面深化改革领导小组在改革中的角色，不仅是一个组织者、决策者，可能更多还是监督者的角色，这对自上而下进行改革、保持中央与地方在改革上的一致性来说，非常关键。

改革不是5年、10年的事情，而是一个长期的事业。

就中共十八届三中全会，你所谓的“喜”是指什么？

经济改革是中共十八届三中全会制定的全面改革的重点，而在经济体制改革中，政府与市场的关系是一个关键而核心的问题。这个表述很到位。

为什么这个是此次公报中的“喜”呢?原因在于，这与过去10年尤其是过去5年内经济学界不断讨论的“国进民退”有关。这次在党的层面上统一了思想，尽管大家有不同的议论，但还是要坚持市场导向的改革，即改革要继续扩大市场的作用和范围，而政府要不断地往外退。

回到1993年十四届三中全会到2003年十六届三中全会期间，总体的方向是市场在扩大，国有部门在缩小，非国有部门在扩大，这也被理解为是典型的市场化改革。但从2003年以来，这点出现了一些反复。特别是过去5年，在金融风暴的环境下，政府加强了对经济的干预，总体上采用了凯恩斯主义的政策，扩大内需，特别是通过4万亿刺激政策、地方政府融资平台的扩张等，强化了地方政府和国有企业的角色，出现了所谓“国进民退”的过程。这也引发了全社会，尤其是思想界、理论界和经济学界对中国在市场和政府关系上出现“倒退”进行了反思。

从十八届三中全会看，中央层面统一了思想，用了一个有意思的表述，“发挥市场的决定性作用”，而在之前2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中还是“基础性作用”的表述。

“基础性作用”这一表述，将政府与市场的关系看作是：市场是基础，政府起到调控作用。这次“决定”这两个字一改，传递出一个信号，代表着党中央统一了思想：市场是不能取代的，必须为市场发挥更重要的作用提供制度保障。这么多年理论界和学术界对市场与政府关系的讨论，总算从领导层得到了一个令人满意的结果。

“顶层设计仍需要经验主义的自然实验”

近年来，在谈及改革时，“顶层设计”这一概念被越来越频繁地提及，而十八届三中全会提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，如何理解这种结合？

“顶层设计”本身是一个工程学的概念，但从中国改革的实际情况看，“顶层设计”这个词并不能很准确地描述整个过程。

在中国，许多改革方案的形成并不完全是自上而下的过程，如财税体制改革、土地流转等改革方案的形成，首先是一个自下而上的过程，方案的研究小组要去全国各地跑，了解各地的“自然实验”，即没有经过设计而地方已经在做的改革，从不同的经验中去寻找共同点。

比如，在土地流转中，很多地区在实践中已经出现了很多有趣的做法：在浙江有所谓的公司制，即村民自己成立公司，把集体土地成为公司的资本，再与开发商进行交易，而不经过政府征地的环节，直接进入二级市场;同时还有重庆采用的地票制，以及有些地方通过地方政府成立产权交易市场，然后再进行土地的“招拍挂”，这些都不是通过顶层设计设计出来的。

但是不同的做法中肯定有共通点。方案的制定者肯定会受到不同地方“自然实验”的影响，从中总结寻找最大公约数。此外，方案的制定者还会受到理论界的影响，而绝不是拍脑袋决定的。

可是，这些年来，大家开始习惯使用“顶层设计”这个词来形容改革，它是相对于20世纪80年代以来20多年的改革流行的做法，即自下而上、摸着石头过河的、经验主义的、局部的改革而言的。

现在为什么逐步接受“顶层设计”这一概念呢？

现在到了整体改革的阶段，强调需要整体设计和通盘考虑，很多方面的改革已经纠缠在一起，例如户籍制度的改革、土地流转、财政体制改革与社会保障制度改革等，单一的推进不可能成功，需要同步推进。实际上，能分开进行的改革在20世纪80年代和90年代基本搞完了。

另一方面，现在很多需要改革的问题已经摸索得很清楚了，问题就摆在桌面上，不再需要摸索就可以直接制定方案执行，因此形成了对“顶层设计”概念的接纳。

在过去的改革中，改革常常可以称之为局部改革，可以零敲碎打地进行。当时鼓励地方自主进行局部的改革，不需要整体方案，进行试错的改革，有弹性、可以伸缩的改革。倘若试验成功，国家体改委就会总结经验并在全国进行推广。

而用“顶层设计”这个词，就会容易让人“遗忘”改革中依然存在和不可回避的自下而上的过程，以及对地方政府智慧的尊重，同时，可能会忽略改革方案在自上而下的过程中的纠错机制，必须与差异化地方条件相结合。

但矫枉不能过正。以“营改增”为例，方案本身是设计好的，但在自上而下推广的过程中，也需要利用纠错机制不断调整。事实上，“营改增”的改革也并不是立刻在全国范围内铺开，而是采用试点的方式，试点过程实际上就是在寻找一个纠错机制，如果中央拿得太多，则影响到地方的积极性，在试点中可以逐步调整比例。

这也是之前领导人在各地调研，以及十八届三中全会将“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合的重要原因。在现阶段的改革过程中，同样需要经验主义的自然试验，十八届三中全会提出将“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，就是想平衡一下，不能把改革简单地视作北京决定的、自上而下推进的过程。

从过去历届三中全会看，更多是聚焦在深化经济改革方面，而这次从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的名称上看，突出了“全面”两字，如何看待这一变化？

虽然这次表述上强调经济体制改革是重点，但从三中全会对社会和老百姓的影响而言，更直接的影响是来自社会改革与政府改革。

如果从出挑的角度排序，个人觉得，十八届三中全会应该是社会改革、政府改革和经济改革。

经济体制改革需要设计复杂的方案，然后接下去会分门别类进行，而时间会比较长。以国有企业改革为例，比方说现在铁道部已经进行了拆分，未来可能国家电力、国家电网等也将进行拆分，但这是一个漫长的过程，对老百姓并没有直接影响，短期内也不会产生剧烈的震动效应。而社会改革不同，比如户籍制度改革、“单独二胎”放开、养老、社保、医疗等方面的改革，都是立竿见影的。

政府改革的方面，同样有亮点，成立国家安全委员会，提出加强反腐败体制机制创新，在司法改革方面提出要独立公正行使审判检察权、“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。

其中，如果能够加强地方人大对地方政府的监管，对于推进缓慢的政府改革而言，无疑是一个巨大的进步。

金融改革方面，从目前看，主要是寄托在上海自贸试验区在未来2~3年时间的先行先试，然后可能会有一个提速。

“财政联邦主义是方向”

在经济改革的逐步推进过程中，哪些领域是更迫切需要进行改革的？

从十八届三中全会的表述看，是把财税体制的改革放在了更为重要的地位。但需要注意的是，虽然国有企业改革难度最大，但在未来5年政府的改革路线图中，肯定是重要一环。

具体来说，国企改革主要难在哪儿？

最难的就是央企转型的问题。

央企转型第一是涉及国有股份是否可以更多地向社会开放，通过由民企、民资来持有，或由企事业单位持有来稀释央企的股权集中程度，政府依旧可以控股，但持股比例可以适当降低。

第二就是国有企业的分类问题。比如分为公益性的、经营性的、需要自然垄断的、需要竞争的、需要维持现有的组织架构还是需要拆分成更小的公司，这些都需要在未来的5年中进一步设计。虽然是个巨大改革工程，现在有了全面深化改革领导小组这一独立的新机构，国企改革也会提速。

那本次着墨较多的财税体制改革，可能在哪些方面取得突破？

目前比较成熟的方案，一是资源税的改革。

在中国的经济版图上，中西部许多省份都是资源大省，可是资源税都不在这些省份手中，而是属于中央税，因此，在未来资源税改革中，可能会把资源税留在地方，地方在发展经济方面也有了与它禀赋有关的稳定收入来源，这样也有利于地方产生一个“造血”的功能。

从现在看，很多资源大省在财政上更多依靠中央的转移支付来弥补自身的财政开支，而在实施资源税改革后，一方面可以解决这些省份发展动力的问题，另一方面也有利于它们的工业化。

二是财政部或者中央与地方财权、事权划分方面的改革。这其中，又有两个思路。

一种是财政部主导的方案：把地方政府很多的支出责任收归中央政府来“埋单”。减少地方财政在支出上的压力，这样地方政府就不会像现在过多地依靠土地财政。

另一种思路则是，既然地方政府的支出责任比较大，80%以上的支出都压在地方政府身上，那就把它收入占国家财政收入的比例由现在的五成提高至七八成相称的比例上。

这种思路不是上收支出权，而是下放收入权，这意味着地方政府是不是可以自主地设立税种，包括资源税、消费税、房产税等，地方有了稳定的税收，就不会过度举债，这种思路的代表就是中国国际经济交流中心。

因为1994年分税制改革后，中央和地方在税制上进行了国税和地税的划分，但税种是由中央来划分的。如果按照第二种思路来改革，就要重新修补分税制，中央与地方不仅在税种上要分开，还将在分税权上分开，地方有权可以直接设立直接税等税种，因此在改革难度上也较为敏感。

上述两种方案，对中国而言，哪种更合适，你有倾向性吗？

在我看来，如果能够使地方在某些方面有设立税种的权力，中央与地方的财税关系也会向前跨进一步，即财政联邦主义的方向，中国是一个大国，财政联邦主义一定是方向，但不可能一步到位。

因此分税制是走了一半的路，中央与地方通过国税与地税分开，彼此不需要每年谈判扯皮，中央与地方在财政关系上相对稳定。但是税种是中央决定，地方政府没有发言权，因此它不是一个完全的财政联邦制，但是如果慢慢可以给地方一些征税的权力，地方政府一方面可以分享在经济发展过程中的果实，另一方面也可以形成一种激励。如地方政府开征房产税，作为一种直接税，这是由老百姓直接缴纳的，因此地方政府也会更加关注百姓的疾苦，只有改善教育、治安、环境等，才能吸引更多的人来当地买房居住。而如果是企业税，作为间接税，地方政府就会自然更加关注企业，关注招商引资。

虽然未来5年中国无法达到这一步，但财政联邦主义是一个方向。

上面两种思路是完全不同的两个系统，中国是一个以间接税为主的国家，财政收入的主要来源是增值税、营业税。如果未来我们搞消费税、房产税，是一个财税系统的全面调整。

现在很多人都主张在财税体系上转向以直接税为主，但随着民主的推进，依旧依靠间接税可能是蛮难的。老百姓也希望自己是一个直接的纳税人，而现在老百姓更多的是通过企业来缴税。

“同地同权”可对地价形成一定的抑制作用

土地改革无疑是十八届三中全会的焦点之一，此次“建立城乡统一的建设用地市场”的提法与上届三中全会相比，减少了“逐步”二字，同时提出“赋予农民更多财产权利”，如何看待这一变化？

这回应了这么些年来学者对城乡土地二元结构的批评。因为二元结构的存在，造成了城乡收入差距拉大，农民不太可能更多地分享经济发展过程中的成果和土地增值的收益。

这次强调要公平合理地流动，强调同地同权，农村土地与城市土地享受同样的收益权。

当然，“同地同权”在学术界也有一些顾虑，就是在城市扩大的过程中，城市周边的土地升值很快，而距离城市很远的地区，土地升值的空间非常小，这也会带来事实上同村土地在价值上的差异。即在城市化的过程中，城市周边的农民获益更多。同时，在农民进城后，闲置下来的土地怎么办?也有学者认为，上述土地并不属于农民而是集体所有，只是有权在上面盖房子，一旦进入流转，又会造成新的不公平。上述问题都需要在未来慢慢理顺。

这次一个原则性的方向，就是逐步使城乡土地“同地同权”。但这个更多的是涉及农村的经营性建设用地，个人认为，并不会过快地涉及宅基地。宅基地和小产权房问题比较复杂。

但起码农村经营性土地进入流转市场，可以通过新的思路来解决：不再过多地通过政府征用使土地入市，现在考虑是不是可以使农民自己处理土地，收益归农民，这是基本的方向，但具体操作方案仍须国土资源部出台。

这一变化会不会加速地价房价上涨？

“同地同权”意味着更多的土地可以流转，从而扩大建设用地量，因此，从中长期来说，可以增加土地的供给，反而可以对地价形成一定的抑制作用，起码可以使地价不会上涨得那么快。

关于房价，我认为，需求持续旺盛是中国一线大城市的房价上涨的主要原因，而需求强劲源于经济增长。内地和中小城市的房地产问题主要表现为需求增长慢于供给，这是因为那里的城市化落后于工业化进程，而加快城市化有助于那里的市场出清。与一线城市完全不同，内地和中小城市的房地产开发是要与那里的工业化进程联系起来看才能理解。在经济落后地区，以工业园区为抓手的工业化需要房地产开发的配合来实现地方政府的财务平衡(所谓土地财政)。而与此同时，城市化进程缓慢。这是导致那里的存量房过多，需求增长慢于供给的主要原因。中国处于城市化过程中，这一过程至少还需要20年，在这过程中，大量的人口会涌入城市，二线、三线城市未来会吸纳更多的人口，从而带动对住房的需求的增加。

产业升级“由市场决定”

在《决定》落地后，接下来的执行同样重要，你如何看待本届政府的执行力？

改革方案很重要，但对改革的执行更重要。全面深化改革领导小组就是改革执行力可能强化的信号。

不同于20世纪80年代皆大欢喜的改革，即不是通过牺牲一部分利益而改善另一部分人的利益，现在改革进入了“卡尔多改善”（Kaldor improvement）的阶段，即一部分人利益的改进必须要伤害另一部分人的利益，但如果改进的利益超过被伤害的利益，那改革就应该进行。事实上，在朱镕基任期内，国有企业改革时已经进入了“卡尔多改善”的阶段。

但不可否认的是，现在改革不可避免地会触及既得利益的调整。因此，在“卡尔多改善”阶段，就需要在改革过程中注意一定的技巧，不过，中国在这方面并不缺乏：在中国30多年的改革中，即使是皆大欢喜的改革，里面也积攒了改革的智慧，特别是在民间，一个行业或是一个企业，都会出现很多“改革家”。

对于备受关注的中国经济增速，李克强总理2014年提出了“上限”、“下限”的概念，而你也撰文称“未来10年GDP潜在增长率约为7%～8%”，形成反差的是，国外机构不断有唱空的声音出现，如何保证实现这一中高速的经济增长？

这一轮的改革如果有一个很好的开局，可以很好地改善中国的投资机会。

中国经济现在面临的一个问题，是投资机会的缺乏。看上去这似乎是个悖论，从收入上看，中国目前仍然只是一个中等偏上的国家，而非高收入国家，按照购买力换算，中国的人均收入也只有美国的五分之一，理论上应该还有很多的投资机会才对，人均钢的消费量也仅有韩国的四分之一，但是从另一方面看，钢铁又存在产能过剩的问题。很显然这就是短期与长期的关系，是短期的总需求波动造成的问题。一般来说，总需求的波动可以用凯恩斯主义的短期手段来解决，但李克强总理的思路是希望用长期的手段来逐步解决短期的问题。简单地说，他希望用改革和结构政策促进中国经济结构的升级，结构升级了，自然就解决投资机会不足的问题了。

从升级观的角度看，就很容易理解为什么中国可能在未来保持7%～8%的增长率是可能实现的、正常的增长率。

那哪些产业或领域需要优先进行产业升级？

这是由市场来决定的，而不能由政府来设计。投资者和企业家才最清楚，哪些产品在市场上卖不掉，然后做出选择。

可能选择的出路无非两种：一是产能转移，将国内市场需求很小的产品转移至非洲、印度等经济体;二是寻找新的投资机会，做高附加值的产品。

作为上海决策咨询委员会的委员，对于接下来一段时间上海的经济发展，你有怎样的建议？

上海经济发展的实际水平比GDP反映出来的要高很多，从经济实际、人均GDP的角度看，上海的经济实力实际上已经进入少数发达国家的行列中，经济实力可谓非常雄厚。现在的问题就是，上海如何来更好地服务全国的经济发展。

而这一问题很大程度上与上海要加快转型有关。上海要服务全国经济，就不能再以制造业为主，而是更多地以金融贸易、软体的经济为主，逐步变成金融中心，让要素在这里集聚、配置和交易。

而这十几年来，上海在转型上步履艰难，受到了各种牵制，而上海自贸区的建立，就提供了这样一个机遇。上海面临的一个很艰难的工作就是，如何协调自贸区和自贸区以外的经济之间的关系，具体而言主要是三个方面，一是自贸区本身要做的东西，二是如何利用自贸区帮助上海经济转型，三是利用自贸区辐射全国经济，即自贸区的复制。

接下来上海需要研究的文章是，如何巧妙地利用自贸区的机制，帮助上海加快经济的转型。自贸区的敞口是向外的，理论上说与上海并没有关系，因此，这一机制非常重要。

（本文原载于《东方早报》）

第四章
在市场的平台上推进国企改革

发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。

国企改革与国有资本关系

厉以宁（北京大学光华管理学院名誉院长)

现在，一个关键性的问题是要把国有企业体制改革提升到国有资本体制改革的高度，着重提高国有资本配置效率，把国有资本用到最有利的地方，比如新兴行业和高新技术行业。要在现有基础上赋予国有企业更多经营自主权，让国企成为自主经营的主体，有健全的法人治理结构，这样才能调动国企的积极性。

国有资本体制改革分两个层次：一是国有资本配置体制改革，要点是使国有资本配置优化，结合结构调整进行，产生更高的配置效率；二是国有企业管理体制改革，要点是改革后的国有企业一律要按股份制企业模式运行，使企业效率提高，使国有资本保值升值。两个不同层次的体制及其改革，不可混为一谈。在现阶段谈到中国国有资本体制改革时，必须两个层次的改革一起进行，而且着重点应当放在国有资本配置体制的改革方面。

国有企业应当自觉实现国家发展战略，为社会尽更大的责任，提供更多更好的产品和服务。国家的政策目标是国有企业和民营企业发挥各自优势，有公平竞争也有合作，形成双赢共赢，“国退民进”或“国进民退”都不应是政策目标。

国有资本的特殊性决定了国有资本配置体制改革的方向和实际做法，可以从四方面来论述。

第一，重在提高国有资本的配置效率。在经济学中，长期以来着重的是生产效率的变化。而事实上，资源配置效率和生产效率是同等重要的。今后，改革国有企业体制的着重点不在于如何调整国有资产监督管理部门的权限，而在于把它的权限规定为只管国有资本的配置，而不再管国有企业的运作。国有企业尽可能改制为股份制企业，其中又尽可能改制为上市公司。它们同其他非国有的或非国家控股的股份制企业、上市公司一样，一律自主经营管理，由股东大会、董事会、总经理、监事会行使各自的权利，承担各自的责任。

第二，调动国有企业的积极性。国有企业在管理体制方面至今存在的一个突出的弊病或问题，就在于政府部门干预多，国有企业并未成为真正的市场经营主体。这在很大程度上同国资委没有把工作的重点放在提高资源配置效率方面，而对本来可以由国有企业作为一个市场经营主体自己决定的事情，通过烦琐的申请与批准的程序，集中由国资委做出决策有关。这样，不仅容易错过机会，而且还挫伤了国有企业的积极性。在某些场合还会使一些国有企业养成事事依赖国资委的习惯。假定通过国有资本体制改革，国有资本配置体制由国资委直接管理，那么国有企业就可以成为真正的市场经营主体，它们的主动性、积极性也就可以调动起来。

第三，国有企业应致力于健全法人治理结构。国有企业既然成为市场经营主体，就应当健全企业的管理体制，建立完善的股东会、董事会、总经理和监事会制度。这样，国有股不一定占绝对多数，在非国有股股权分散的情况下，国有股可以占相对多数。这实际上是让更少的国有股份取得对企业的控制权。在不止一个国有投资单位参股某个国有企业时，可能形成不止一个相对大股东，这也有利于改变董事会的结构，便于董事决策的合理化、民主化。

第四，伴随国有企业市场经营主体地位的确立、国有企业积极性的调动以及国有企业法人治理结构的健全，国有企业的另一个弊病和问题——创新动力不足和创新能力弱——也将发生变化。造成国有企业不敢自主创新的障碍主要有三个：一是国有企业受政府部门的干预过多，使它们没有主动性和积极性；二是怕吃力不讨好，风险责任大，而利益和责任则是不对称的；三是部分国有企业总是对现实生活中存在的行业垄断现象有依赖性，以为自己可以在行业垄断的保护下，不必搞什么自主创新也能取得巨额利润。通过国有资本体制两个层次的改革，情况将会发生变化，上述不利于国有企业自主创新的三个障碍将会逐步消失，从而将会出现国有企业自主创新、技术突破、产业升级的热潮。

（本文原载于《文汇报》）

国资改革路线图

陈清泰（国务院发展研究中心研究员）

根据十八届三中全会审议通过的《决定》，未来将“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。向社会发出的信号是将加快由“半市场经济”向“市场经济”转型。相应地，国有企业也面临再改革。

经济体制转型与国企再改革

中国经济体制改革始终围绕两大主题：一是资源配置方式是计划还是市场；二个财富创造的主体是单一公有制还是多种所有制，而非公经济在多大程度上、能否公平地参与财富的创造和分配。这两者有很强的相关性。

较长时期以来，我国处于以投资驱动、产业跟踪为特征的经济发展追赶期，具有明显的政府主导经济增长的“半市场经济”特征。

此时，国有企业作为政府调控经济的工具、配置资源和推动经济增长的抓手，始终处于“半政府工具，半市场主体”的状态，政企分不开，也不能分。与此同时，政府对不同所有制企业有亲有疏，实行差异化政策。客观地讲，这种体制大体适应了当时的发展阶段，使我国用很短时间成功走过了经济发展的追赶期。

但是超越一定时限后，这种体制的弊端日益显现。

十八届三中全会的决定为向市场经济转型进行了重要的理论和政策突破，并做了全面的部署。政府要处理好与市场的关系，就必须摆脱与国有企业关系的掣肘，政企分开，公平对待各类企业；要发挥市场的决定性作用，国有企业就要改变“半政府工具，半市场主体”状态，成为平等的市场竞争的参与者，保障庞大的国有经济能与市场经济很好地相容。国企改革依然是经济体制改革的重要环节。

国企改革基本命题和当前重点

在确立社会主义市场经济改革目标后，国有经济改革的基本命题就是，公有制、国有经济与市场经济能不能结合？如何结合？

十四届三中全会以来，中央为破解这一历史性难题提出了三个要点。

一是建立现代企业制度。利用“所有权与经营权分离”的特点，在保障国家最终所有的情况下，构造众多独立的市场主体。

二是与时俱进地调整国有经济布局和功能，保障国有经济在不同发展阶段都能有效发挥作用。

三是探索适应市场经济的“国有资产实现形式”，在保持较大份额国有经济的情况下，政企分开，保障市场配置资源的作用。

就是说，国家拥有的国有资产是实物形态的“国有企业”，还是可以用财务指标清晰界定、计量并具有良好流动性、可进入市场运作的国有资本？

如上三大要点相互关联，但进展参差不齐。在国有企业仍是政府“工具”和“抓手”的情况下，在产业领域以实物形态呈现的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。而政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有企业群，并与其保持着复杂的关系。这就造成政府不独立、国有企业也不独立，政府无法正确处理与市场的关系。

这次国有企业再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业”转变为“管资本”。即推动国有资产实现形式由实物形态的“企业”，转变为价值形态的资本，包括证券化的资本。这是当前深化国企改革的关节点。

两类国资管理形式

经过多年的探索，经营性国有资产管理已经有多种形式，大致可分作两类。一类是全国社保基金，信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等。这类机构的共同特点，一是都属经注册的金融持股机构，管理的对象都是资本化和证券化的国有资产，也就是“国有资本”；二是与投资和持股的公司是股权关系，不是行政关系；三是持股机构是市场参与者，在市场中运作。

国资委则是另一类管理形式。它的特点，一是以实物形态的“国有企业”为对象，“管人、管事、管资产”，管理着一个企业群，政府不独立，企业也不独立，是诸多体制性矛盾的焦点；二是从法律和财务意义上，国有产权的委托代理关系并未建立，政府对国企是行政强约束、财务软约束；三是国有产权基本不具有流动性，有进有退的调整很难实质性进行，资本效率低。这类管理形式在诸多方面与市场经济很难相融，是当前改革的重点。

国有资产资本化改革的意义和目标

国有资产的资本化应当实现三个目标。

一是建立以财务约束为主线、权责明确的国有产权委托代理关系。国家保持最终所有权，实行所有权与经营权分离；国有资本投资机构运作国有资本，与投资的企业建立股权关系；企业有股东、没有婆婆，自主决策、自负盈亏，是独立的市场主体。这对国有企业是又一次解放。

二是资本化特别是证券化的国有资产具有良好的流动性，使国有经济布局和功能可以灵活调整。资本化是对国有资产流动性和效率的解放。

三是按照所有权与经营权分离的原则，从体制上实现政资分开；通过国有资本投资机构的隔离，实现政企分开。在这种管资本不管企业的制度安排下，政府可站到超脱地位，正确处理与市场的关系。这对政府也是一次解放。

这项改革的重要意义在于，资本化和证券化的国有资产的预期效能，主要通过市场而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”，从而可以保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。

国有经济的功能转换

渐进式改革留下了一笔巨大的国有资本，是保障我国经济体制平稳转型的宝贵资源，它应当发挥非国有经济不可替代的作用，而不产生挤出效应。基于我国的特点，国有资本有两大功能：一是政策性功能，即作为政府实现特殊公共目标的资源；二是收益性功能，获取财务回报，用于公共服务。两者的比例结构应当与时俱进地调整。

在经济发育程度较低、政府主导经济增长阶段，国家更加重视它的政策性功能。即国有经济主要作为政府调控经济的工具，配置资源和推动经济增长的抓手的功能。但这一发展阶段正在过去。

在市场起决定性作用的情况下，国家宏观调控将主要依靠发展战略的导向和财政、货币为主的政策手段。国有经济的政策性功能将限定在某些市场失灵的领域，国有经济作为“工具”和“抓手”的功能应大幅度转向收益性功能。

当前，在国家有需要，非公经济不愿进入或不准进入的领域、天然垄断行业、涉及国家安全和某些公共服务等领域，以国有资本投资实现政府特定的公共目标的功能还不可少。但其所涉及的领域必须经过充分论证和法定程序，列入负面清单，并随形势发展逐步减少，避免随意性、不可泛化。

另一方面，很多曾经的“重要行业、关键领域”已经成了竞争领域；而制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的很多方面也已变化。社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品的短缺，已经上升为主要矛盾。应将更多的国有资本分别注入社会保障、扶贫、教育等公益基金和金融性投资机构，以投资收益作为公共财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。一方面补充社会保障资金的不足、保住社会底线；另一方面补充社会公益性资金，减少社会不公、促进区域协调发展。以此保障体制转轨的平稳进行，并使全民所有回归到全民分享的本性。

“从竞争性领域退出”并非关键

到目前为止，产业领域的国有资产基本不具有流动性，在一些领域发挥着“控制力”的作用。资本化后具有流动性的国有资产如果在竞争领域继续谋求对产业的“控制”，将会对市场产生巨大冲击。从这个意义上说，很多人提出“国有经济应当从竞争性领域全部退出”不无道理。但国有经济规模巨大，全部退出是不现实的。

此时，一方面国有资本“应加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献”；另一方面，关键的不是“退出”，而是在竞争性领域与时俱进地改变国有经济的功能，由过去看重对产业和企业的“控制”，现在转向专注资本投资的收益。

存续在竞争领域国有资本的公共性不是表现为“退出”，而是体现在收益分配的公共性。

进入市场的国有资本应当具有一般资本的本性，即逐利性。谋求“控制”，会扭曲市场；投资为了收益，对市场无碍。

实际上，对于资本，不论谁是最终所有权人，只要受市场法规约束，以平等的身份、遵从市场理性参与竞争，都是市场有效配置资源的积极力量，都与市场经济相融，对其他投资者不会造成不当伤害。资本化的国有资产的绝大部分应当是追求投资回报的“收益性功能”的资本。

“政策性功能”的国有资本要实现政府目标，例如特定的发展目标或控制目标，有时会背离收益性目标、不按“市场理性”运行。这类资本应限定在市场失灵的领域和较小的规模，否则就会成为搅乱市场的因素，造成资源错配。

建立以财务约束为主线的国有产权委托代理体制

国有资本的管理属于公共职能，应当由政府部门承担。其职责包括建立国有资本资产负债总表，制定国家所有权政策和推动国有产权立法，组织建立国有资本委托代理关系，分别注入国有资本，组织编制和执行国有资本经营预算，统筹国有资本收益分配，负责国有资本的统计、稽核、监控等。

国有资本运营。设立若干国有资本投资机构和公益性基金，作为政府与市场之间的“界面”。它们一方面受政府之托，接受国家政策指导，管理边界清晰的国有资本；另一方面在市场中独立运营，集中统一行使所有权；投资收益上缴委托部门，接受监管部门的监督。

监督机构。对国有资本运营机构进行审计，对运作合规性、资产状况和运作效率进行监督。

国有资本的状况、损益，经营预算和收益分配应当向人民代表大会报告，接受监督，并获得批准。

国有资本投资机构的组织和机制

国有资本投资机构的组建应遵循如下六个原则。

第一，投资机构是由财政部门注资设立、独立于政府部门的运营国有资本的机构，实行所有权与经营权分离，受托市场化运作国有资本。财政部门对投资机构施加硬财务约束，并使其对投资的企业保持强财务约束，形成有约束力的委托代理。

第二，投资机构建立有效的治理结构，聘请职业投资经理人及研究团队从事市场研究，对于总体和产业的投资环境有清晰的判断，对目标公司的运营、财务和公司治理状况有深度了解，并通过参与股东会、董事会成为“积极股东”。在此基础上，通过增持、减持或退出不断优化投资组合，确保资本的安全，并能获得市场平均或较高的投资收益。

第三，国有资本投资机构分为两类。一类是实现政策性目标的产业类金融投资公司。它通过资本投资而不是行政权力，保持对某些产业和企业的控制力，通过参与公司治理对企业进行财务约束和监督；另一类是实现收益性目标的投资机构，受反垄断法约束。这类属中性的“无差别化资本”，它对产业和企业没有特殊的偏好，不再承担对产业和企业的“控制”，或以资本“保驾”个别企业“做大做强”的使命，而是关注财务表现，必要时进行“有进有退”的调整。投资机构包括公益性基金、金融性资本运营公司。

第四，监督机构为两类投资机构设定各自的目标、评价体系，并严格考核。

第五，当期投资收益应上缴财政，用于公共服务和再分配；当期收益用于再投资的部分，应获得国家批准。

第六，投资机构的数量和各家投资机构的资本规模应经论证和在实践中逐渐明晰。

“顶层”集团公司的改制

资本化改革需要将“顶层”集团公司改制为股份制公司，这是本轮改革的重点。21世纪初，汇金公司持股对几大银行整体改制、上市的经验值得重视。

改制前有两项基础性工作：一是集团公司进行清产核资和结构及资产重组；二是将专业审计机构认可的集团公司净资产作为国有资本在财政部门入账。

集团公司的改制与分流：基于资本市场的专业性和风险性，集团公司普遍转为投资机构没有必要，也缺乏条件。改制分流是必然选择。

少数具备条件的可转制为国有资本投资公司或运营公司。但它们与产业集团为扩展业务从事某些对外投资的混业型公司不同，应当是专业型金融性投资或运营机构。需要剥离经营性业务、调整人员结构，经财政部门注资设立。

另一部分可转制为新公司。集团公司持有的上市公司股权划回财政部门，对存续业务进行重组，由国资投资机构为其出资人，重新注册为一家或几家公司。

部分可注销。主业优良资产注入上市公司，上市公司股权划回财政部门。辅业可转让、可独立，具备条件的可以上市。不良资产划拨给信达等资产管理公司处理，人随资产走，剩下的“壳公司”注销。

在改制过程中，财政部门应将每家上市公司的国有股权分别注入若干持股机构，改变一股独大的状况，形成多元股东相互制衡的股权结构。

建立多元制衡的公司治理机制

转向管资本之后，国家所有者权益的保障机制发生了变化。此前，国家为保障所有者权益，政府机构在企业之外不断加强干预、控制和监管；现在则由受财务硬约束的投资机构以股东身份进入企业，通过参与公司治理而获得权益保障。

一些国有控股上市公司治理结构失效，往往与“存续公司”滥用控制权、外部无规制的干预有关，由此导致人为地扭曲公司治理，为“内部人控制”留出了空间。实践证明，多元机构投资者相互制衡，有利于公司把目标集中于投资回报和创新，有利于提高公司透明度和财务约束，有利于激励管理层创造良好业绩。

在资本化过程中，应将公司国有股权改由多家持有并引进非公投资机构。公司经营状况不仅对非公投资机构，而且对国有资本投资机构以及职业投资经理人都有切肤之痛，由他们进入董事会和股东大会，决定管理层的激励和去留、拍板公司重大决策和决定收益分配，比在企业之外政府部门的干预和监管更有利于克服信息不对称和内部人控制，保障资本的效率和安全。

随着混合所有制的发展和资本流动性的增加，竞争性领域企业的股权结构将更加复杂，而且动态变化；特别是按企业所有制属性区别对待政策的逐渐取消，每家企业、包括上市公司头上继续戴着“国有”或“民营”的“所有制标签”已经失去了政策意义。继续保留不利于消除“姓国”、“姓民”的社会裂痕。应当考虑改革相关统计指标体系，进而弱化“姓国”、“姓民”的社会舆论，保障各类企业权利平等、机会平等、规则平等。

给改制企业一个新的起点

此前国有企业将主业优质资产重组上市时，在集团公司都保留了规模或大或小的一块“存续业务”和历史形成的政策性包袱。在这次集团公司改制时应当给它一个新的起点，对历史性包袱进行一次清理，采取多种途径将其卸掉，并在国有资本经营预算中支付必要的成本。

如对资产进行清理，实行“主辅分离”，重组优质资产、剥离不良资产，必要时进行债转股。将冗员、办社会的职能，包括住房、医疗、子女教育和就业等转交给政府。职工的社会保障由依托企业转交社会，改变“国有职工”身份，使员工具有流动性。保障转制后的企业获得平等的竞争地位。

先顶层设计、后有序推进

这一轮国企改革的重点是国有资产管理的改革。这是从国家层面自上而下的系统性改革，不是设立几家国有资本经营公司和投资公司所能解决的，这场变革涉及经济体制的转型、政府与市场和企业的关系、巨大国有资产“存量”的功能转换、市场主体再建设，牵动全局，涉及诸多利益关系的重大调整，是一场攻坚战。

在体制框架尚不清晰的情况下急于操作，搞不好会给后续改革制造障碍。还是应当先厘清改革的目标、所要建立的体制和机制、设计出可行的方案，妥善处理历史遗留问题，再进行必要的试点，之后再大规模行动，从而保障这项改革积极而稳妥地进行。

（本文原载于《财经》）

没有市场平台，国企改革是改不出来的

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

2014年被称为中国全面深化改革的元年，而对于改革中的重中之重——国企改革，目前争议颇多。10年前“郎顾之争”所遗留的问题：改革中如何避免国有资产流失，消除国企高管被扣侵吞国有资产的帽子，以及民营企业不敢介入国企改制的担忧，至今尚未得到解决。中国国企改革如何深化？国企体制改革中存在的问题又该如何解决……十八届三中全会提出下一步国企改革的重点是混合所有制，目标有了，要解决过河的船和桥——怎样混合，在什么条件下实现？我的理解，在市场经济里改国企，关键是利用以交易所为代表的高端市场平台，发挥资本市场对各类企业股权的价格发现功能，为更大范围推进混合所有制服务。高端市场是很多关键领域改革的基础。

如果没有高端市场公开的价格发现，不同企业的股权很难得到一致的定价，很容易在场下的一对一定价缔约中发生问题，被指控为国资流失。另外，民营企业要进入行政垄断领域实现混合，也离不开资本市场的支持。为此就要界定高端市场里政府与市场的关系。我认为应该加紧修法。本届政府提出的民间“法无禁止即可为”、政府“法无授权不可为”，是非常正确的原则。考虑到中国的实际，当前不少法条对市场限制过多，也对政府授权过度，迫切需要修法，减少行政审批和不当管制，率先在资本市场等高端市场厘清政府与市场的关系。

高端市场的深化改革不能以现有主管部门来主导，应该由深化改革领导小组主导，破除改革中既得利益的阻力。

国企改革的关键是股权定价

现在国企改革和混合所有制争议还很大，但是怕争议就什么也改不了了。争议是争议，分歧归分歧，还是要靠改革的实践来检验。混合所有制，实际上是要解决不同产权之间缔结适应市场需要的契约。缔约就离不开股权定价，为此必须利用公开的、全国性的资本市场，否则还是难以把国企从等级身份制转向市场契约制。要明确，国企改革不是为改而改，关键是终结行政命令体制，激发企业家精神，让国企和民企都能集中精力于市场、技术和管理，进一步解放生产力，增强中国企业在全球市场上的竞争力。

问题是具体怎么做？目前看，进一步改革国企的资本结构很关键，而实行混合所有制是一条可能的推进路线。要混合，就一定会涉及资产定价问题，因为这一波国企改革涉及的大多是规模比较大的企业，很多都赢利，像过去抓大放小那样，对亏损严重的小国企那样的改革办法，就不适用了。一定要在公开的、全国性高端市场上完成股权的价格发现，否则难以推进。

价格释放出来后，交易就会比较公开、透明、合理，这样不仅是参加交易的各方受益，社会也会受益，因为很多股民可以参与重组投资。所以，要抓住这个“牛鼻子”，健全市场规则和公开监管，将其作为一个支持国企改革的平台。

当然，现在工具比过去多很多，我们还有社保基金，可以考虑把很大一部分国资划入社保？那直接就是全国人民受益，而国资最完整的定义就是属于全民的资产。社保基金的保值增值也离不开高端市场，可以委托给市场化程度较高的机构去打理。

国企改革重点是需要市场平台

再回到改革中最具争议的国有资产流失不流失的话题。我认为首先要有一个参照标准，知道股权的价格，不能主观地说其价值是多少，所以一定要有一个高端市场的定价机制，尽可能地把国有资产放进市场。放进市场后，股权就可以通过合约进行非常平滑的转移。政府可以借助资产交易平台选择恰当的持股份额。全国那么多国企，情况各有不同，政府参与混合的比例也可以不一样。有市场平台，便于定价交易，进退自如。那些地方政府财力有问题的，债务风险大的，就可以把一些股权卖给公众，或战略投资人，然后把这部分钱用来搞民生。

我的看法，国企改革走到今天，重点不是在企业改企业，而是一定要建立一个市场平台，在市场里改国企。改革是需要平台的，尤其是中国的国企改革，改到今天已经有30多年，如何充分释放国企的潜力，减少改革的难度，很需要经由一个平台，其中最重要就是高端市场。

市场的“场”是一个场所。研究我们中国现在市场的“场所”可发现，初级市场发育挺好，像农贸市场、专项商品市场、专业市场等等，都办得很好。义乌小商品市场很多国际贸易都在那里做。阿里巴巴其实也是一个市场，网上的交易平台。然而，这些都不是下一步改革的重点，下一步改革的重点是以交易所为代表的高端市场部分，也是改革中的一个薄弱环节。

这些以交易所为代表的高端市场“场所”虽小，但具有价格发现的功能，实现价格发现功能后，它将对全国的资源配置产生辐射作用，影响极强。比如上海交易所，四川、重庆以及西藏等地的企业都可以在这里挂牌。用不着把上海交易所这套规则移到地方市场上去，再者有些地方搞交易所，人才不够，明白人也不够，法律法规的监管难度非常大。我认为改革突破点就是证券交易所、债券交易所、银行间货币市场和外汇交易中介这几个交易所，厘清政府和企业、政府和市场之间的关系，然后再建一些交易所，如地权交易所。这事情看起来难干，但是真干起来也没有那么难，而且资本市场有辐射性，可达到事半功倍的效果。

我在中国发展高层论坛上听郑永年谈改革，思路还沉浸在过去的改革经验中：一谈改革就是省市自治区发展经济的积极性很大。需要指出的是，地方发展积极性很大有个代价，即政府控制力很强，组织底下搞名堂，应该剥离政府这项权力。政府就应该好好搞民生、搞环境，用不着像商业公司一样积极地去搞投资。投资权利应该交给企业，由市场对企业进行评估，在市场竞争中决定高下，这个路就慢慢走出来了。

修法界定政府和市场的关系

要建立以交易所为代表的高端市场，首先应该利用这次非首都核心功能的疏散，把一些地方交易所搬到上海，让市场做决定，别在政治中心搞交易所。因为现在很多大商所推出的交易品种需要很多部委会签，一举一动、一招一式要经过行政审批；任何一个交易品种，都要经过一大圈的文件审批，人财物都管着，没有发挥市场本身的作用。例如上海交易所理事会，据我所知十几年不开会，完全成了行政部门的附属机构。在这种情况下，市场是很难发挥作用的。实际与它们有什么关系啊？离得远远的，不需要他们去签。

国有企业改革走到今天重点不在企业，而是需要市场平台，让市场在有限的资源配置中发挥决定性作用，实现价格发现的功能，所以下一阶段应重点改革以交易所为代表的高端市场。其中之一是资本市场，因为资本市场的带动性非常强。当我们讨论国有改革，讨论多种所有制，其中就涉及价格发现问题，大量资产重新组合需要定价。如果没有一个公开、合理、透明的定价机制，只能一对一谈：私人财产可以一对一谈，什么价就是什么价；但是公有财产一对一谈，政治上就通不过，会带来大量政治和社会方面不能接受的变化，变成私相收受，这是上一轮国企改革中遇到的困难，实际上后来改革停滞也和这点有关。

所以，如果没有市场平台，国企改革是改不出来的，其中的腐败问题也无法解决，最后，就只能是国有企业与民营企业之间一对一的谈判，政府不断地审批。

具体来说，就是要在高端市场界定政府和市场的关系。

第一条，要修订法律，因为这些高端市场都有一些相应的法规盯着，这些法规有正面的东西，但是从经验来看，也有反应过去观念跟不上，甚至一些部门利益包在法律里面。现在政府领导人理念是对的，一定要修订法律。现在有些法规禁止的事情不合理，法规授权的东西也不合理。总的来说对市场活动的禁止偏多、偏杂，对政府和政府主管部门的授权范围过大。所以，一定要修订法规。

如果全面的法规修订有困难，应该用上海自贸区的办法，集中某些领域，我的看法就是在高端市场领域，授权进行准备新的法律措施。

第二条，划清政府和市场的界限，首先要在高端市场做。具体到高端市场就是监管部门和交易所的关系要清晰。现在是边界跨越得太多，我的观点是，我们现在的高端市场非常像计划时代的工厂，计划时代不会管工厂，管的最后结果是非全面改革不可。

深改组是督促国企改革的第三方机构

上一论的国企改革，因“郎顾之争”骤停。那么通过上述市场平台是否可以解决此前“郎顾之争”的问题？我的看法，当时郎咸平攻击“定价不合理”，这在当时是有点求全责备，因为当时没有这么大的市场。今天这一轮国企改革，虽然讲的是企业改革，但抓手是市场，是资本市场，是把股权拿出来评价，进行公开定价，这当中是没有猫腻的。

后来，中国不少大银行到国际上上市，也有很多人持批评态度，但是这次批评就没有像“郎顾之争”那么凶，原因就是它是市场定价。你再说贱卖国有资产，它也是市场价，这就是汲取经验教训，把重点放在市场上。市场化改革就要以市场为抓手。

实际上，现在各个部门都在学习文件，这需要一个阶段接着一个阶段来推进。中国是个大国，改革不喊口号也不行，不喊口号就没有氛围，但是喊完口号后还得有人推进。

我的看法就是抓市场，围绕法律、管理体制、政府和市场关系、权力清单、负面清单、税收等关键问题进行改革，包括监管机关，都要靠市场去做决定。最后，应该抽调一些真正有市场经验的人到监管机构中。

我们现在很多管市场的人，从来没有实际的市场经验，想得挺好，但是根本行不通。世界上成熟的市场监管机构中，很多人都是操过盘的，知道市场波动以及实际运作，对各种猫腻心知肚明。但是我们这里监管官员都是标准的公务员，和市场实际隔得很远。

那么深改组（中央全面深化改革领导小组）就可以在这个改革中成为督促改革的第三方机构。深改组很重要，它充当的是领导、实施并推进改革的角色。反正不能指望让利害攸关的当事机构去设计改革、领导改革。让既得利益集团主动放权，怎么可能做到？当年之所以成立国家体改委，就是因为当时如果让工业部门自己去改自己，不可能做到。实际上，这也是人之常情，自己改自己是很难的，自己拿个毛巾勒自己，舍不得的，所以一定要有权威的第三方。

成立深改组是要换一个主体督促改革。所有的方案、方针、政策、程序的权力全部放在深改组，不能放在主管部门。如果是放在主管部门，可能永远改不出来，因为主管部门今天给你放两个权，明天就可能收回去五个。

那么进一步的国企改革应该涉及哪些方面？首先，应该允许股权变动，不能教条地说社会主义就是政府控制企业。至于如何做，需要具体分类。股权真要变化，需要一个发现价格的公开平台。所以国企改革离不开资本市场。目前我们的资本市场是低于国民经济表现的，如果改得好，可以释放市场的潜力，反过来更能支持改革。

在目前改革资源不足的情况下，如果真想推进，让改革“落子”，可考虑集中在几个地方先开锣。现在，银行间市场、外汇市场和证券市场都在上海；另外，以重庆、成都、武汉、天津四个农村土地产权交易市场为基础，可以组建一个全国性的土地交易系统。要看到，市场交易会倒回去，推动土地确权与流转，因为市场会显示流转的好处。因此，以这些交易所为代表的高端市场，应该是深化改革的突破点。

不能认为地方的利益只能在“半拉子”市场下才能得到满足。譬如允许地方发债，让市场来评估地方债或城市债，这是市场化的解决地方债务的出口。美国城市和基础设施怎么搞起来的？主要靠在市场里发债。中国就一定行不通？难道我们就只能靠低价拿农民的地，再高价去卖？所以今天国企改革的重点，还是要建立市场平台。

（本文原载于《中国民商》）

国企民营化过程是民权自由化过程

张文魁（国务院发展研究中心企业研究所副所长）

重启改革议程，需要重建改革信心，因为在过去10年里，整个社会的改革信心遭到了严重破坏。10年前的“郎顾之争”现在又重新引起关注，就是因为“国进民退”使许多人至今无法消除对改革进程的疑虑。十八届三中全会出台了一份全面深化改革的文件，但是改革文件会成为可信承诺吗？人们还在期待之中。

关键领域需做出大力度改革

在我看来，十八届三中全会所描绘的改革，大致可以分为四个大类。

一是价格改革，包括资源价格的市场化和利率市场化、汇率形成机制市场化等。

二是准入改革，包括打破行政垄断、在自然垄断行业放开竞争性环节、开办民营银行等。

三是产权改革，包括国企产权改革、土地产权改革等。

四是国家治理改革，包括约束政府权力、改革财政体系、调整政府层级之间关系、司法改革等。

从过去几个月的情况来看，很多部门对价格改革持积极态度，而对准入改革、产权改革、国家治理改革持回避和观望态度。但实际上，后几个领域的改革比价格改革重要得多。特别是产权改革，它是市场化改革的基础工程，不推进产权改革，整个市场化改革的进程就会受到严重制约或者被严重扭曲，所以属于全面深化改革的关键领域之一。特别是国企产权改革，如果还是裹足不前，不但会有越来越多的国企陷入困境之中，而且也会再次破坏整个社会对于改革的信心。

现在我们看到的情况是，对于国企产权改革，无论是国企还是有意参与其中的民企，都在观察和观望，不敢轻举妄动。因为他们对于产权改革怎么改，混合所有制到底是“馅饼”还是“陷阱”，心里没底。

特别是民营企业家非常担心，是否会像当年顾雏军那样，参与国有企业改革，最后却被“关门打狗”。顾雏军事件出现之后，这种记忆在他们心里留下了很深的伤痕。为什么现在很多民营企业选择投资国外？除了有战略性目的，例如收购矿产等资源或者企业还不具备的技术外，还有一部分是为转移资产，寻找安全感所致。也就是说，如果民营企业家对自己财产权利和人身权利缺乏安全感，就很难充满信心地参与到新一轮改革中来。

在这种情况下，当前迫切需要在关键领域做出一些大力度的改革动作，并通过一些能产生重大影响的事例来给出清晰的方向、发出明确的信号，这样才能重建企业家的信心。

判例的力量大于文件的力量，如果能够公开重审顾雏军案，这类事例就非常有助于使十八届三中全会文件成为一个可信承诺，从而助推国企改革形成突破，使新一轮经济改革形成不可逆转之势。

民营化决定市场化

改革有着特定的含义，不是把一个部门或一个企业的名字改一改，牌子换一换，就叫作改革。特别是国企改革，更需要厘清改革方向和改革路径。很多人都认为，国企改革只要实行市场化就行了。由于1992年党的十四大已经正式决定，中国经济体制改革的目标就是要建立社会主义市场经济体制，尽管经历一些风雨，市场化的改革方向始终为官方所坚持，党的十八届三中全会进一步确定市场机制在资源配置中发挥决定性作用，因此，推行国企的市场化在逻辑上是完全说得通的，在政治上也是没有风险的。但问题在于，国企市场化的具体内容究竟有哪些？到底有没有一条可以回避国家所有权改革的国企市场化途径？

在我看来，离开国企产权改革来推行国企市场化改革，不过是水中捞月、镜中摘花。你永远无法叫醒一个装睡的人，你也永远无法叫醒一个躺在国有制被窝里的企业。的确，国企应该面向市场开展经营，但从根本上来说，这其实不属于真正意义上的国企改革，而是属于政府改革，是政府的去计划化、去管制化改革。而国企面向市场开展经营之后所必须面对的问题是：谁来判断国企在市场中经营得好还是不好？谁在国企经营成功或经营失败中收益或受损，以及如何实现收益或受损？如果经营得不好谁来处罚或更换国企管理层，以及如何做到这些？如果经营失败，谁来决定企业退出市场，以及如何退出市场？这些问题，实际上就涉及国企产权与公司治理问题。

市场机制与产权制度密切相关。市场体制不但包括产品市场，也包括要素市场、劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场、控制权市场等；不但包括市场交易行为，更包括维护交易、维护契约、维护竞争、维护权利的制度基础设施等。

我们推进国企改革已经30多年，决定实行市场经济已经20多年，国企实现了市场化吗？其实大部分国企已经不存在了、被市场淘汰了，但并不是国企主动退出市场，而是国家拿出财政资源和金融资源、付出巨大代价之后，才勉强退出市场；而剩下的十几万家国企，它们究竟在哪些范围、哪些层次实现了市场化呢？

目前，国企的市场化主要还局限在产品市场这个范围和市场交易这个层次，而在要素配置领域国企远远没有做到市场化。

譬如说，国企的劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场和控制权市场目前基本上是自我闭锁的，离市场化还有相当的距离。在遵循和维护市场的制度基础设施方面，国企也享有不少治外法权。

许多人都认为，把国企领导的选聘和解聘真正实现市场化，就可以在很大程度上解决国企的问题了，但回顾一下国企改革的历史，这其实也是在20多年前就尝试过的事情，而事实已经证明，在国有制的前提下，这根本就走不通。尽管披着市场化经营的外衣，国企并不是与其他类型企业一样平等进入市场，并不是与其他类型企业一样平等获取生产要素，并不是与其他类型企业一样平等竞争并平等接受市场淘汰机制，并不是与其他类型企业一样平等受到国家保护并在特定境况下平等获得国家救助。许多国企经过一些市场化改造之后反而走向了反面，商业意识和自我膨胀的欲望大大增强，但软预算约束的问题又以新的面目出现，这不过是一种“伪市场化”，其实是一种对真正市场体制的破坏。

从逻辑上来讲，如果国家预先设定某些企业的所有权必须由国家拥有，这些企业的所有权被国家事先锁定、永远不变，国家就会排斥产权市场和控制权市场，就会对这些企业不断注入国有资本以维持国家所有权、不断注入资源以维持经营状态，那么，将不会有平等竞争和优胜劣汰，当然就不可能有真正的市场经济。

因此，从根本上来说，国有制与市场经济是不相容的，国企并没有实现与市场经济的结合，也无法实现与市场经济的结合。

以更广泛的视角来观察过去30多年中国的改革进程，完全可以发现，没有民营化就没有市场化。民营化进程的快慢决定了市场化进程的快慢，凡是民营化最快的时期，也是市场化最快的时期，而民营化最慢的时期，也一定是市场化最慢的时期。

在过去10年里，市场化改革的推进进度大不如前，甚至在某些方面还有所倒退，而这10年也恰恰发生了一些“国进民退”的情况。实际上，“国进民退”和“政府进市场退”是发生在一起、联系在一起的。如果大讲市场化，实际上却回避甚至抵制民营化，不过是在绕弯子、兜圈子，再过多少年还在老地方，除非任由国企自然萎缩，但也需要付出巨大的时间代价、经济代价。

推行“好”的民营化

国企下一步改革，要走民营化的道路。

我所谈论的民营化，不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思是所有权的转移；第二层意思则是公司治理的转型。公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，去行政化、形式化再加上内部人控制、内部人分享的公司治理，应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。总体而言，民营化就是产权民间化、治理商业化。

国企民营化，对于全国13万家中小型国企而言，完全可以选择整体出售的办法实行一步到位的完全民营化，同时应该进行职工身份的转换；而那些大型和特大型国企，特别是集团性国企的母公司，包括央企的母公司，可以通过混合所有制的方式实行走一步看一步的渐进民营化，国家可以持有一定的国有股，而且要尽量进行职工身份转换，并在股权多元化的基础上推动公司治理转型；在极少数特殊领域，譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域，以及真正关系国家安全的领域，在目前阶段，如果国家看不准、民众也有疑虑，继续保留一些纯粹的国企也是可以的，以后再根据情况来考虑后续的改革举措，但不能裹足不前。

当然，也有不少人对民营化比较担心，他们担心民营化的过程会成为少数人，特别是权贵人物，大肆瓜分和掠夺国有资产的过程，从而在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层。我认为，如果人们反对少数人在民营化过程中以不法手段和不当途径化公为私，这完全可以理解，而且也应该避免这种情况的出现。

我这里借鉴美国著名经济学家威廉姆·鲍默尔提出的好的资本主义和坏的资本主义的概念，主张在中国推行“好”的民营化，避免“坏”的民营化。“好”的民营化就是：竞争性领域的中小国企，通过公开性竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者，大型、特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权，或者在证券市场释放部分国有股份，所有的鼓励性优惠购买计划都要经过严格程序并公开透明；带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路，在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入以破除行政垄断，通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断，通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金；对于极少数特殊领域的国企，在目前没有把握的时候，可以选择保持国有独资，但要提高公司治理的透明度并强化政府监管。

这样一种“好”的民营化，不是瓜分国有资产的民营化，而是促进财富创造的民营化，应该得到民众的欢迎和支持。

诚然，民营化不可能解决中国国企的全部问题。即使那些天生的私有制企业，无论是单一股东企业还是多股东企业，无论是非上市企业还是上市企业，它们也有自己的公司治理方面的问题。现阶段我国一些民营企业在诚信守法、承担社会责任等方面还存在很多不足，这也毋庸讳言。但是，这些问题要么无关所有制，要么通过完善市场机制和改进政府监管就可在很大程度上得以缓解。更重要的是，一个正常的社会，进而一个繁荣的、以民众福祉为上的社会，应该是一个民有产权能够自由伸张的社会，而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。

从这个意义上来说，中国的国企民营化过程，实质上也是中国的民权自由化过程。

（本文原载于《财经》）

为什么国有企业内部权力斗争严重

张维迎（北京大学国家发展研究院教授）

无论在西方的股份制公司还是中国的国有企业，企业内部的权力斗争是一个普遍现象。但我们不得不承认，国有企业内部的权力斗争比西方股份公司内部的权力斗争要严重得多。观察表明，国有企业的高层经理人员不是将大量的时间和精力用于改进管理和提高企业效益，而是争权夺利。权力斗争的方式多种多样，从秘密收集竞争对手的黑材料，写匿名信告状，公开撒播流言蜚语进行人身攻击，拉拢贿赂上级主管，到给对方的工作设置障碍，甚至用暴力手段残害竞争对手，可以说无奇不有。我们发现，那些能力低而权力斗争技能高的人最热衷于权力斗争。有些能力高的人本来不愿意斗争，但也不得不耗费大量的时间和精力应战。能力低的人为争夺权力而战，能力高的人为捍卫权力而战。而且，权力斗争的结局常常是高能力的人被低能力的人所击败，好多企业被内部的权力斗争拖垮。相比之下，西方企业经理人员用于权力斗争的时间和精力大概不会超过国有企业经理人员用于权力斗争的时间和精力，斗争的方式也比后者简单得多。在那里，我们看到的不是写给股东的匿名信，只有写给股东的支票。权力斗争的通常结局是，控制权从能力较低的经理转移到能力较高的经理。

在政治组织，权力斗争常常是组织设计的目标之一，为的是使政治家之间相互监督，避免权力的垄断对社会带来的损害。我们不能排除国有企业的权力斗争也有制度设计的目的性因素。当没有真正的股东监督经理人员时，通过权力斗争的相互监督可能是必要的。但国有企业内部如此严重的权力斗争已远远超出了相互监督所要求的界限，极大地损害了企业作为一个经济组织的功能。人们用“内耗”形容企业内部的权力斗争，意味着这样的权力斗争并不是我们希望的；政府高层号召加强领导班子的团结，意味着这样的权力斗争也不是作为“所有者”的政府愿意看到的。那么，为什么国有企业内部的权力斗争如此严重呢？

我曾提出一个基本假说：国有企业内部的权力斗争是产权安排的结果。事实上，国有企业产权安排带来的一个主要弊端就是将企业由一个经济组织转换为一个政治组织，从而诱使企业内部人员不是将时间和精力用于生产性活动，而是用于权力斗争。通常，我们认为企业只创造货币收益。事实上，企业产生两种收益，一种是货币收益，另一种是控制权收益。前者可以理解为通常讲的利润（或销售收入），与经理的经营能力和工作努力正相关；后者包括指挥下属带来的心理满足感，当经理的社会地位，在职消费，将企业资源转移到能给个人带来其他好处的用途等所有难以用货币度量和合约化的个人收益。企业的货币收益按照正式的所有权安排在所有者之间分配，控制权收益则只能由掌握控制权的经理享有。与此相对应，企业内部成员可以将时间和精力分配于两种相互竞争的用途上：或者从事生产性活动提高企业的货币收益，或者从事权力斗争以获得控制权收益。我们可以将前者称为“生产性努力”，后者称为“权力投资”。在西方的私有企业制度下，控制权的转移是通过股票的转让或经理人市场（包括内部经理人市场）完成的。一个人要获得控制权，或者需要把股票买下来，要付出货币形态的代价，或者要说服股东自己可以为他们带来更大的货币收益。因为股东只关心经理创造的货币收益，他们最有积极性选择经营能力高的人控制企业，争夺控制权的斗争通常表现为预期能力高的竞争对手向预期能力低的现任经理的挑战，能力低的人是很难获胜的。特别是，因为现任经理一般都持有企业的股份，尽管退位会带来控制权收益的损失，但如果由一个经营能力更强的人接替自己，这种控制权收益的损失可以从股票的升值得到补偿。退一步讲，即便现任经理不持有企业股票，外部股东和高能力的竞争对手也有积极性赎买它们（所谓的“金降落伞”），如果控制权的转移带来的货币收益的增加足够大的话。因而，低能力的现任经理对职位的捍卫会很有节制。进一步，因为在经理人市场上，企业的货币收益是显示经理经营能力的一个有效信号，经理们只有增加生产性努力，才能树立起一个高能力的声誉，非生产性的“权力投资”并不是获得控制权的一个有效手段。这样，我们看到，西方企业的经理人更有积极性把时间和精力用于创造货币收益的生产性活动，而不是权力斗争。

相比之下，在国有企业中，经理们只能享受控制权收益，却没有合法的货币收益，只有控制企业，才能获得个人好处，而获得权利又没有一个合法的交易市场，因为控制权的转移与股票的转让没有关系。因此，争夺控制权收益，成了他们追求的主要目标。国有企业的政府主管部门拥有西方股东任命经理的权力，但他们并不是真正的股东，并不真正关心企业的货币收益，从而并没有积极性选择经营能力高的人当经理。高能力的人控制企业可以给企业带来更大的货币收益，但没有股东愿意买他的账；低能力的经理给企业带来亏损，但没有人愿意赎买他让位。当政府官员对企业的货币收益无差异时，能力标准就让位给其他标准。官僚制度的本质特征决定了政府官员选择经理最安全、最有利的标准是候选人有没有“毛病”，是不是与自己“亲近”，而不是有没有能力、经营绩效如何。现任经理捍卫自己地位的最有效手段是在主管部门寻找自己的代理人，诋毁竞争对手；想夺取经理位置的人最需要做的事情也是在主管部门寻找自己的代理人，诋毁现任经理。当经理人市场不存在时，声誉机制也就失去了作用。这样，我们看到，对控制权的争夺变成了典型的政治斗争，国有企业经理人更有积极性把时间和精力用于权力斗争，而不是创造货币收益的生产性活动。

由于同样的原因，与私营企业相比，国有企业经理更不愿意退休。在私营企业，经理持有企业的股份，尽管退休会带来控制权收益的损失，但如果有一个年富力强的人接替自己，这种控制权收益的损失可以从股票的升值得到补偿。相反，在国有企业，经理只有掌握控制权才能得到收益，退休只有损失而没有补偿，因此，除非身体特别糟糕，退休是不划算的。如果现任经理不得不退休的话，他更有积极性选择一个亲信而不是能力高的人接替自己。选择亲信接班等于变相地出卖经理职位，因为亲信掌权为自己退休后分享一部分控制权收益提供了可能。相反，如果由能力高但非亲信的人接班，尽管企业的货币收益会增加，但退休经理将没有可能继续享受一部分控制权收益。这一点可以解释为什么国有企业任人唯亲的现象最为严重。

我的研究还证明，经理人员的经营能力越低的企业，内部权力斗争越严重。当经理队伍由能力较高的人组成时，经理们更热心于生产性活动；相反，当经理队伍由能力较低的人组成时，经理们更乐于争权夺利。这里，起作用的仍然是比较优势的原则。

上述理论的基本政策含义是，解决国有企业的“内耗”问题，必须从改革产权制度着手。不解决所有权问题，企业内部的权力斗争就会无休止地进行下去，国有企业很难有真正的起色。我提出如下政策建议供政府有关部门参考。

第一，用自然人治理结构代替法人治理结构。自1979年以来，国有企业改革的目标一直是建立企业的法人治理结构。但实践表明，法人治理结构实际上是一个误区，因为所谓的法人治理结构充其量只能解决企业的经营自主权问题，不能解决经营者的选择问题，从而也就无法解决长期困扰国有企业的“内耗”问题。只要选择经营者的人不承担经营风险，他们就不可能有积极性任人唯贤，权力斗争就是内部人获得控制权的最有效手段。相反，如果企业经营者是由真正承担风险的自然人所有者选择，经营能力就会成为他们选择经营者的主要标准，经理市场就可以形成，经理们就会将时间和精力主要用于生产性活动而不是权力斗争。

第二，让内部人购买足够数量的股份。我们的分析表明，即便国有企业的经理仍然由政府任命，让内部人持有股票也有助于减缓企业内部的权力斗争。当然，内部持股制度必须精心设计，否则也可能带来很大的消极作用。比如说，如果只有总经理一人持股，并且总经理的股票是免费赠予的，这样的持股制度等于增加控制权收益，可能会强化而不是减缓为争夺总经理职位的权力斗争。但如果经理班子集体持股（个人之间可以有差别），并且获得股票时必须支付相当的价格，就可以减缓经理层的权力斗争。最好是规定只有持有足够数量股票的人才有资格当经理，而不是相反。特别是，如果股票价格定在平均经营能力下的企业价值的水平，低于平均能力的人就不大有兴趣竞争经理的职位，权力斗争就会减少。当前，股票期权制度备受推崇，并开始由政府推行。但我们必须认识到，西方的期权制度是与其自然人治理结构相对应的，如果企业经理仍然由政府任命，期权制度有可能导致更大的权力斗争。企图在马背上画白道道画出斑马是很难成功的。

第三，限制政府官员选择经理的自主权。在某种意义上讲，国有企业经理们之所以热衷于权力斗争，是因为政府选择经理的标准太软，主观性太大，容易受权力投资的左右。解决问题的一个办法是用法律的形式将用人标准客观化。比如说，如果年龄和资历是选择经理的唯一标准，内部人就不会有兴趣从事权力斗争了。学历和文凭也可以作为一个标准，尽管它们没有年龄那么客观（因为有假文凭）。根据考试成绩选拔经理也不失为一个办法。最简单的办法是用抓阄来决定谁当经理。当然所有这些办法都是没有办法的办法。

第四，用股票赎买“元老”。与私营企业相比，国有企业经理更不愿意退休的原因也与产权有关。在私营企业，经理持有企业的股份，尽管退休会带来控制权收益的损失，但如果有一个年富力强的人接替自己，这种控制权收益的损失可以从股票的增值中得到补偿。相反，在国有企业，经理只有掌握控制权才能得到收益，退休只有损失而没有补偿，因此，除非身体特别糟糕，退休是不划算的。类似的情况在一些产权不清的民营企业也存在，甚至更为严重，因为这些民营企业应该退位的人通常正是那些为企业做出重要贡献的创业元老，加之，这些企业也没有类似国有企业的上级主管裁定谁该让位，要让这些创业元老一无所有地退位是很难的，不少民营企业就是在激烈的权力斗争中分崩离析的。解决问题的一个办法是给该退位的创业元老股权。联想集团用分配股票的办法解决“元老”问题，真是聪明之举，值得所有类似的国有企业和类似的民营企业效仿。

（本文原载于《经济研究》）

第五章
全面深化改革与城镇化

城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥……我们现在搞城镇化，不能单兵突进，而是要协同作战,做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在推进城镇化的过程中,要尊重经济社会发展规律,过快过慢都不行。

城镇化战略应当明晰的12个问题

夏斌（国务院发展研究中心金融研究所名誉所长）

实现城镇化，可以说中国目前几乎没有现存的可完全沿用的制度与政策，而是需在国民经济方方面面的领域进行改革。因此，当前实施城镇化战略就是进一步推进改革。

什么是城镇化

用经济术语讲，城镇化是人类生产和生活活动在区域空间上的聚集。具体从衡量提高城镇化水平的角度看，在中国当前，要提高城镇化率的真实水平，除统计上意味着农村人口的减少、城市人口的增加之外，就其实质而言，而且在当前也是最难办的是，当农民离开农业和土地进城就业后，能否同样享受市民的公共服务与福利待遇？城市环境能否保持相对的宜居？

城镇化对总体经济意味着什么

随着大量农民迁入城镇，在农业总产出继续保持不变甚至增加的情况下，就总体经济而言，农民能进城就业，意味着一国经济总体的薪酬收入在增加，从而可增加消费，推动工业产出的维持或者增加(就社会、政治而言，是缩小了城乡分配差距，有利于稳定社会)。另一方面，随着大量农民进城，城市面积在扩展，城市要新增包括住房、水、电、气、排污、道路等基础设施建设投资，从而可推动一国投资。因此，就经济而言，城镇化率的提高，意味着消费与投资的增长，意味着内需的扩大，意味着GDP的增长。

城镇化与工业化、经济可持续发展

各国经济史表明，城镇化与工业化高度相关。城镇化水平的提高，是工业化(包括农业产业化)的相伴产物。推动工业化(包括今天所提的信息化)的进程，必然同时是在推动城镇化率水平的提高。中国30多年的改革开放史也表明，尽管改革开放初中央并未提出城镇化战略，但随着30多年来工业化水平的不断提高，我国城镇化率同样由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪个地区工业化水平高，自然城镇化率水平(甚至是城乡一体化水平)也相对较高。因为工业化率水平的提高，意味着一个地区的城市中，工业就业人口在增加，农业就业人口在减少；工业产值占比在增加，农业产值占比在减少。

城镇化与经济可持续发展的关系，尽管两者定义域不同，但是有交集。由于城镇化进程客观上推动了投资与消费的增长，自然就构成了中国经济发展的重要内容。但是，要全面完成中国经济可持续发展的历史任务，就不仅仅局限于城镇化的内容。因为城镇化率的提高，直接意味的是仅仅带动与新增城市人口相关的消费与投资的边际增长部分，而涉及中国经济可持续发展的问题相当繁多、复杂。其不仅仅涉及与增量和存量城市人口相关的消费与投资增长问题，从机制与体制改革角度看，还涉及经济总体中以城市经济为主体的结构调整、农业劳动生产率的提高、产权的改革、要素价格的改革、企业治理，以及对外开放政策的调整等各方面的制度改革内容，可以说涉及整个中国经济发展方式改变的内容。因此，推动城镇化战略，是有助于经济发展方式的改变，但要从根本上改变经济发展方式，恐还需要进行一系列除城镇化所涉内容之外的制度改革。

城镇化与农业产业化

农业产业化是用现代工业、信息等先进技术改造传统农业(以新增投资为支撑)，形成规模经济，以提高农业生产率，解放了部分农业劳动力，从而给城镇的工业发展和就业提供了可能条件。因此，随着农业产业化进程的加快，会带来城镇化水平的提高。农业产业化和城镇化的关系，可以说是近似工业化和城镇化的关系，都是有助于城镇化率的提高，所不同的只是工业化和农业产业化在产业统计种类归属上的差异。

城镇化与社会主义新农村建设

前几年中央提出的新农村建设问题，是出于推动城乡发展一体化、统筹城乡经济社会发展的目标，把解决“三农”问题放在城乡社会、经济全局高度上提出的一个新的战略性要求。具体是立足于城镇社会和市民福利待遇的标准，瞄准缩小城乡差距的目标，对如何解决“三农”问题赋予了新的内容，提出了更高的要求。但是，从事物的规定性看，新农村建设问题着眼解决的仍是“农村、农业、农民”的问题，而不是城镇化的问题。因此，新农村建设问题不是直接意义上的城镇化问题。但是，随着新农村建设进程的推进，加快农业产业化和提高农业劳动生产率，又会推动城镇化水平的提高。同时，从一个含有工业和一定比例农业经济的地区看，在科学布局和推动城镇化的过程中，往往又会包括城乡统筹发展含义上的新农村建设进程的布局和改善“三农”问题的措施。所以从总体上看，城镇化与新农村建设不是一回事，但是仍有交集，是互相促进的。

当前城镇化问题的提出

正是由于从经济理论上看到了城镇化与工业化、GDP的相关关系，从各国经济发展历史上看到了可以佐证的中国未来城镇化率水平仍可大大提高的潜在空间，从中国经济现实看到了2 .5亿农民工极差的生存环境、社会收入分配的严重不公以及带来的社会不稳现状，同时又看到了美国金融危机后中国经济长期靠出口推动的经济结构再也不能维持、中国经济高增长再也不可持续的险象之后，决策层统筹全局，提出了要稳定中国经济的持续发展，必须加快推进中国城镇化的战略。无疑，这一决策方向是正确的，是能为未来的历史所证明的。正如诺贝尔奖得主斯蒂格利茨曾说的：21世纪世界上有两大历史性事件，一是中国的城镇化，二是亚太经济。

城镇化战略的历史任务

能否实现城镇化战略，最终可衡量的目标可以简单归结为城镇化率的提高。但是要具体实现此战略目标，要让亿万农民离开农业和土地，进入大中小城镇并能真正享受市民应享受的公共服务和福利待遇，在当前中国的现状下，众所周知，任务是相当的复杂和艰巨。概括而言，一是要解决亿万农民工进城后的住房、小孩上学、医疗、养老等问题(即农民工市民化)；二是要解决大量农民工进城后城市扩建中面临的水、电、气、道路、排污、资源节约等城市建设问题(即城市基础设施建设)；三是还要吸取中国自身过去和其他国家城市建设中的“城市病”教训，面对中国后工业化与环境、资源、交通的现实矛盾困境，要防患于未然，需要对中心城市的聚集与辐射效应、大中小城市的空间布局，有事先的科学规划(即城市空间布局)。因此在当前，中国要推进城镇化战略，虽然任务繁多，但是具有历史性的、核心的任务主要是三项：农民工市民化、城市基础设施建设、城市空间布局。前一项是要处理好人与人之间的“人的城镇化”问题；后两项是要解决好人与自然、生态文明的新型城镇化或可持续城镇化的问题。

中国城镇化战略的实质

根据以上对城镇化战略意义、历史任务以及与工业化、农业产业化、社会主义新农村建设和经济可持续发展关系的阐述，很清楚，要进一步提高中国城镇化率水平，就其最低限度而言，必须要改革户籍制度、人口管理制度；要改革以提高农民工福利待遇为主要内容的住房、医疗、养老及有关孩子教育的制度；要通过改革金融体制、土地管理制度、中央与地方财力与事权的现存关系制度、各要素价格机制以优化资源配置，以及改革政府行政管理体制，以最后确保城市扩城中的基础设施建设资金的来源和有效的运用；要重新修改和新制定一系列相关优化城市空间布局的政策制度，包括关于增设新城市的行政管理制度等等。一句话，归纳为实现城镇化战略所必须进行的各种改革任务，可以说中国目前几乎没有现存的可继续完全沿用而无须改善的制度与政策，而是需要在国民经济方方面面的领域进行改革。因此在中国当前，推进城镇化战略就是推进进一步的改革。城镇化战略的实质，是加快中国的改革。

中国城镇化的发展道路与路径

从人类生产和生活活动在区域上的聚集这一世界各国城镇化所共同走过的道路来看，中国不存在特殊的道路和路径。如果说存在“特殊”之处，只是相对于其他国家而言，中国城镇化现实的“起点”不同，决定了在完成城镇化历史任务中会有道路上的路径差异。中国现实“起点”的特征是什么？一是已在城镇中生活的亿万劳动力享受的却是“非市民”的歧视待遇，人与人之间的不平等差距已严重影响到一个社会的稳定。二是中国幅员辽阔，东中西部各省区划的水、森林等生态和矿产资源分布得极端不均，对各地区工业化道路的路径选择和城镇群空间布局客观上造成了一定的制约。三是中国整个经济仍处于转轨状态，城镇化中各种资源的配置正处于一个内生制度、组织架构的改革与形成过程之中。这一切决定了，要探索未来中国城镇化的道路与路径，第一，必然是一个因地制宜的过程。各地的城镇化必须“靠山吃山、靠水吃水”，必须结合当地的环境与资源特征，走不同的经济发展模式，绝不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重复建设。

第二，必然是一个循序渐进的过程。既然改革与转轨是个渐进的过程，中国工业化进程的推进必然也是一个逐步演进的过程，不能拔苗助长，搞“大跃进”，不能把国民福利待遇的胃口吊得过高，更不能突击“造城”。

第三，是一个可以发挥“后发优势”的过程。面对各地生态与资源的分布不均，后来居上的全国城镇布局完全可以吸取中外过去“城市病”的教训，吸收最新的信息与交通等技术，结合当地的水、森林、矿产等各种自然资源环境，对以城市群为主体形态的空间布局，做到事先规划，分步实施，防止重蹈前人的错误道路。

第四，是一个制度改革的过程。因为要解决城镇化中“人的城镇化”和“人与自然的和谐”，必将涉及医疗、教育、养老等一系列经济资源配置制度和其他经济体制的改革。特别在以市场经济为目标取向的环境下，前者的配置又将涉及水电油气煤、利率汇率等资源要素价格的改革，而这些体现市场动态价格的改革结果，是人们事先难以详细预测的。因此，城镇化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先设定的。

城镇化规划中的原则

为了加快推进城镇化战略，制订一定的行动规划，等价于寻找确保未来中国经济持续增长和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，这是非常必要的。但是，由上述中国城镇化发展路径决定了，在复杂的环境背景下，研制城镇化规划必须贯彻突出重点的原则：一是规划不能面面俱到。要围绕完成城镇化战略的历史任务，将规划仅限于重点内容的有限范围。城镇化规划不同于国民经济“十二五”规划。不能把城镇化视为一个“筐”，把本应在国民经济规划中规划的一般内容都囊括在内。没有重点，就等于没有规划。规划应多一些明确的数量指标，少一些定性的、无约束力的“原则话”。二是不能像计划经济时代规划经济建设那样，去规划具体的项目和资金总额。具体说，城镇化规划的重点绝对不应去规划实现城镇化是需要30万亿元还是40万亿元的问题。城镇化过程中投资什么，投资多少，资金如何筹集，原则上应交给市场。在当今中国体制下，突出投资计划只会误导地方政府，强化政府主导理念，助长沿袭过去粗放式的投资至上的增长理念。市场经济条件下，城镇化规划的重点，应是研究规划实现更高水平城镇化所需要什么样的市场机制，研究形成推动城镇化的市场动力机制需要什么样的配套改革。一句话，对中国推动城镇化有实质意义的规划，更多、更主要的内容应该是除去涉及技术性指标之外，与经济体制改革相关的内容。

城镇化规划应包含两大基本内容

根据上述城镇化战略的历史任务和规划原则的阐述，未来的规划应围绕两大内容：一是根据一国生态文明和国土规划等国家的可持续发展原则，研究人与自然、人与环境的约束条件，以确保实现人与自然和谐发展的可持续的城镇化。二是围绕提高民生水平、公平市民待遇这一核心内容，研究由农民变市民后应享受的福利待遇和公共服务的基本内容和目标。

具体就前者而言，应明确提出实现人与自然和谐发展的一系列技术性指标。应包括但不限于以下内容：基于科学测算农业用地基础之上的土地管理原则、城市人均用地指标、工业用地和市民居住用地比例、资源节约指标、森林湖泊湿地及清洁水等各种保护生态环境的指标、大中小城市及城市群建设中的各类技术指标(包括综合交通体系指标)等等。中央政府应尽快明确这些规划指标，并作为对各地推动城镇化的“紧箍咒”和“天花板”，予以约束，不许突破。这是中央政府搞城镇化规划的重要职责。这些指标对地方政府而言，往往不容易被重视，恰恰需要中央政府在各地大力推进城镇化之前，事先统筹规划，予以硬性规定。唯有这样，才能确保在未来大规模城镇化过程中能实现“美丽中国”的梦想。

具体就后者而言，应明确提出，今后凡对与城镇企业确立劳务合同关系的农民工，要取消对其的一切非市民化的不公平待遇。可以区分不同的内容，制定在若干时间内逐步取消不公平待遇的目标要求。原则上应在近三年内实现农民工市民化的一切待遇。对今后新进城农民工的数量与速度，由工业化、农业产业化的市场过程自发形成，政府恰恰不应该予以指定量化指标。但是对已离开土地、与城镇企业确立劳务合同关系的农民工，应对其享受大中小不同城镇市民该享受的公共服务，对各地政府提出明确的时限要求。这些服务包括但不限于以下内容：

1.根据各地不同的情况，提出可由地方政府、企业、农民工自身三者共担，采取现金补贴、提供廉租房等不同形式，以各种方式解决农民工可接受的住房方案。

2.让农民工逐步接轨、享受城镇居民的基本养老保障。

3.实现农民工养老账户异地转移自由。由此形成的相关资金缺口，按迁转范围，由中央或省级财政分别统筹解决。

4.让农民工逐步接轨、享受城镇居民的医疗保险待遇。

5.实现农民工子女在当地城市上小学、中学的自由。对随迁子女高考问题，原则上也应实现自由选择。可视不同情况，由各地提出三年内实现逐年取消限制的目标，报国家教育部门统筹后核准。

6.采取各种措施，鼓励有条件的省、市、县及县以下城镇，提前加快实现上述城乡居民公共服务一体化的进程。

城镇化规划的“弦外之音”

如果要实现以上的民生改革措施，意味着户籍制度等各项改革会水到渠成。同时又意味着，各地会在城镇化中遇到很大的财力制约，会暴露出中国当前由于诸项改革的滞后在拖城镇化的后腿，其中财税的改革大为明显。当然，滞后的改革还涉及土地管理、金融体制等，确实头绪繁多、情况复杂。因此，要制定一个真正有效的城镇化规划，若不明确相应领域的改革规划，最终是徒劳的。当前，可以借城镇化规划之机，围绕布局城镇化工作，先局部、部分地理顺与此相关的中央与地方事权与财力的关系，暴露财税体制的矛盾与困境，进一步帮助决策层摸清财税问题的线索，梳理、寻找财税体制全面改革的思路，同时可以倒逼与推动整个中国经济体制的改革。

(本文原载于《经济参考报》)

全面深化改革与新型城镇化

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

进行新型城镇化建设，首先，要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划来提高城镇化效率。市场运作是基础，政府主要是顺势而为。其次，应按照十八届三中全会通过的《决定》精神，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方。最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。只要解决体制问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。

城市意味着人的亲近性、密集度和接近性，可以面对面交流、冲击，产生新的思想、新的概念、新的技术，这是城市最大的功能。城市化可以提高整个经济的效率。以上观点是经济学普遍共识，这和国内对于城镇化比较普遍的认识似乎很不一致。这也是很多问题分歧的起点，就是我们对城市化的功能有不同的认识。

旧型城镇化有两个特点：一是土地的城市化优先于人口的城市化，城市化变成了土地开发。也就是说，城市化不是去发展思想生产，变成了开发房地产(行情专区)；二是“摊大饼”式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。城市专业化程度很低，千篇一律。

关于城镇化发展道路，实际上我们已经讨论了好多年。最先是普遍认为城镇化进度太慢，和相同水平的国家相比，我国的城镇化水平比较低。大概是21世纪初期，中国的城镇化迅速发展，但在这个过程中出现了不少问题，如“造大城”和“摊大饼”，这些问题其实都涉及城镇化基本方向的问题。

我认为，中国在整个改革和发展中都存在一个问题，就是对一些改革发展的基本问题有不同意见和看法，事先并没有弄清楚。在改革进程中，大家的注意力都放在一些比较现象层面的问题上。实际上，基本问题没有弄明白，现象层面的问题是没有办法弄清楚的。所以，对于中国的城镇化道路，我想谈的是对一些基本问题的看法。

城镇化在现代发展中的地位和作用

先说第一个问题，城镇化在现代发展中的地位和作用是什么？这是一个最基本的问题。就像21世纪初期讨论股市的时候，讨论集中在涨或者不涨，有没有泡沫。有一次证监会召集的高层讨论会上，有学者提出一个问题——股市是干什么的？应该先把这个问题弄清楚。实际上，当时是两种意见。一种意见认为，股市的作用就是方便企业融资，特别是按照当时证监会的说法，中国是一个社会主义的国家，股市发展主要是帮助国企融资。另外一种观点可能更经济学书呆气一点，说股市是一个有效配置资本资源的装置，它要给好的企业资本，剥夺坏的企业使用、浪费社会资本资源的权利。事实上，股市最后所有的问题都归结到这个基本问题上。不同的方针有不同的做法，结果也造成了各种各样的问题。

城镇化也是一样，到底为什么要城镇化呢？城镇化的作用是什么呢？两三年前最流行的看法，认为城镇化是增加需求、拉动增长的一种重要的途径。这个意见在一年多以前受到了很多人的反对，他们提出了第二种意见，说城镇化是工业化、现代化的结果，而不是一种推动力量。努力搞工业化，人口就会向城市聚集，城镇化就可以得以推进。

我个人认为，这两种意见好像都有问题。发展经济学所公认的城市化在工业化和现代化当中的作用，与上述认识是有很大的差别的。

美国布朗大学专门研究城市化的教授亨德森，在2007年写了一篇名为《中国的城市化：面临的问题及政策选择》的文章，他总结了整个发展经济学和城市经济学，对城市化的功能提出了一些公认说法。

这篇文章认为，从世界范围来看，一个国家在从低收入向高收入迈进的过程当中，城市化一直是快速收入增长和工业化的内在组成部分。它为什么是一个内在的组成部分呢？说得简单一点，就是因为城市化可以提高整个经济的效率。亨德森认为，现代化离不开城市化，因为大部分制造业和服务业活动在城市中开展，效率更高。

美国哈佛大学经济学教授格莱泽，在另一本书《城市的胜利：城市化如何让我国变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福》（2011年）里，提到佛罗伦萨为什么可以成为文艺复兴的一个起点城市呢？就是有才能的人都到这里来交流思想，从交流思想一直到交流绘画的技术，于是佛罗伦萨就成了文艺复兴的起点。诺贝尔经济学奖获得者卢卡斯也认为，城市是增长的发动机，创新的孵化、精湛技能的培育，无不在城市进行。

格莱泽的书里有大段讲城市的功能。他强调，城市意味着人的接近性（proximity）、密集度和亲近性，在这样的情况下，就形成了一个思想市场。思想者通过在自由的思想市场上的竞争和合作实现创新。科斯在去世前写的关于中国改革的书里，特别强调思想市场。科斯认为，中国现在一个大的缺点就是缺乏思想市场。

2007年中财办请了新增长经济学代表人物、美国经济学家罗默等国外学者来中国做“十二五”计划预研究。罗默来了之后，在北京大学做了一个报告，强调中国城市化要加速。他说，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能够有效地生产思想。在城市当中，因为有人的亲近性、密集度和接近性，所以通过人和人之间的面对面交流、冲击，就可以产生新的思想、新的概念、新的技术，这是城市最大的功能。

以上观点是经济学普遍公认的认识，但和国内对于城镇化比较普及的认识好像很不一致。这也是好多问题分歧的起点，就是我们对城市化的功能有不同的认识。

但是，城市化也有它的负面效应。就是因为城市化人口密集，就会造成交通拥堵，垃圾处理、公共卫生管理变得复杂和困难，治安管理的难度加大。总而言之，城市生活的成本就会比较高。显然，我们应该尽量发挥城市的正能量，尽量减少负面效应；如果正能量没发挥，负面效应很大，那就会出问题。中国旧型城镇化的问题就在这里。

旧型城镇化存在的问题和产生根源

旧型城镇化有什么特点呢？有一个从现象上就可以看出的特点，就是土地的城市化优先于人口的城市化，城市化变成了土地开发。土地的城市建成区的面积增长，比城市人口的增长要高好几倍。城市的市中心的容积率比发达国家要低得多，城市人口的人均占地面积比发达国家多得多。也就是说，城市化不是去发展思想生产，变成了开发房地产。在城市化的过程中，提高效率的功能发挥不大，而这是它的基本作用。

第二个特点是“摊大饼”式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。我国的城市专业化程度很低，千篇一律。只要扩大规模就可以，同构化很严重。在亨德森的上述文章中就讲到一个问题，他说，总体看中国的城市化进度比其他国家落后，城市居民的数量比世界其他同样发展水平的国家要低。但是，出现了一个很特别的情况：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特别多的特大规模城市，也就是说500万人口以上的城市特别多。这样的城市运作效率是很低的，北京就是这样的例子。而全国有很多很多这样的城市，正在向特大城市迈进。

关于城市的发展，亨德森讲到一个结构变化的规律。在工业化时期是农村人口移向城市，所以制造业先在城市中发展起来。但是很快，大概在20世纪中期，制造业的技术变成了一个非常一般性的、标准化的技术，并不要求工人有很高的教育水平、知识水平和技术水平，而城市里的生活成本又比较高，所以，这些制造业企业就从大城市移向小城市。

我们“摊大饼”式城市发展的结果是把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。各种专业的人员，包括大部分的制造业集中大城市，而制造业里面的工人叫农民工，农民工是没有城市化的，实际上他不是市民，他的知识和技术水平其实都是比较低的。这就出现了“伪城市化”的问题。关于城镇化率，现在有两个数字，一个是国家统计局说的52%，但是其中有相当一部分是伪城市化，就是实际上不能参加罗默说的生产思想的过程，只是做一些简单加工。如果把这部分去掉之后，我国的城市化率只有35%。

这样的旧型城镇化就造成了很多问题。

首先，是大拆大建，侵犯民众利益。其次，是小城市偏枯，特大城市疯长。最终结果就产生了两个效率问题：城市建设过程中占地面积过大，投资效率低下，各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定。资源的稀缺决定了做事情时间上和空间上不能错配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你该干的事，你现在非要干，那就是债台高筑，就得借钱。这又引出第二个经济学的基本常识——借了钱是要还的。但是，很多人好像没有这样的概念，在城市建设中，只要能借到钱，就往里投。

现在有一些研究，发现我国现在的资产负债表杠杆率太高，杠杆率太高就有出现系统性风险的危险。以前以为主要是企业的负债率太高，这两年发现各级政府的负债率也很高。根据一份覆盖全国5级政府的政府性债务审计公告，截至2013年6月底，中国政府性债务总负债率39.43%。旧型城镇化造成的另外一个问题，就是建成的城市运作效率很低。城市提高效率的好处没有充分发挥，但是负面效应却充分显露：交通拥堵，生态环境恶化，城市运营成本高昂。北京就是一个典型，每个人的生活半径都很长，每天几百万人进来一次，出去一次。空气污染甚至到了爆表的程度。

对于旧型城镇化造成的问题，中科院院士陆大道等已经呼吁了很多年。为什么会产生这些问题？追随他的研究进行梳理，主要有下面几个原因。

第一个原因是政府主导了城镇化的过程，把造城当成是提高政绩的重要甚至是主要的手段。城市的来源无非是两个：一种情况是从“市”来的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世纪的时候就出现了城市；还有一种途径具有中国历史的特点，是从“城”来的。城在中国的古汉语里面是都，是政治中心。在中国的历史里，城市是从“城”来的。在计划经济之后，就沿袭了这个格局。我户口本上的籍贯是重庆。重庆过去是西南地区的经济中心，因为它在三峡的上游，但是计划经济下，就比不上成都，成都是省会。华北地区政治中心在北京，经济中心在天津。但是，后来经济中心都敌不过政治中心。这是整个经济社会组织的格局造成的。

第二个原因就是土地产权制度。我国现在土地产权制度是两块：农村那一块是集体的，最终拥有者是农民，但实际上没有处置权利，也得不到利益；城市土地按照1982年宪法的规定，城市土地属于国有。所以，城市化过程中就出现这样的问题：农村土地要转到城市，先有一个征购，再转成国有进行招拍挂。而农村土地征购的时候，按照规定，是要按照土地的农产值定价的。这就造成转成城市土地后，形成的差价非常大。这个差价就属于新所有者所有，农民无法享受。这就造成了很大的一个推动力量，要造大城，摊大饼，要尽量把城市规模做大。这不仅可以表现政绩，还能够有财政的支持，就出现了所谓的土地财政问题。

还有一个原因是中国的行政级别是层级化的。本来市场活动中，城市和城市之间是平等的，但我国不是。我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越上级的城市支配资源的能力越大。反过来，越大规模的城市往往明文规定的行政级别，或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一种循环，就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源，扩大自己的规模。规模越大以后，它的行政级别或者是实际的行政级别越高。这就使得现在的小城市很偏枯，而大城市扩张得太厉害。这么一些很深层的体制上的原因，造成了旧型城镇化的造城运动很风行。

走出发挥城市创新功能的城镇化道路

那么，如何解决这些问题？我认为，这必须和十八届三中全会通过的《决定》提出的全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷，把这些缺陷改掉，新型城镇化才有可能成功。

结合亨德森以及陆大道院士批评造大城运动的研究和观点，我认为，进行新型城镇化建设，首先，要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率。市场运作是基础。政府应做什么？主要是顺势而为，土地运用的规划要由政府来做。同时按照规划，政府进行管制。农用土地、城市工商用地和住宅用地应该有划分，这个划分要有行政权力的管制。

其次，按照《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方。

最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。这是《决定》中提出来的，其实都可以做到。只要解决体制上的问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。

十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，我认为，这些都有利于推行更有效率的城镇化。现在应该全社会共同努力，推进新型城镇化建设。有关改革会冲击原有的利益格局，需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难，把各项改革落到实处。另外，在深化改革的过程中，也要考虑实际的困难。因为现在城市建设虽说效率很差，但它各个环节之间经过磨合，大体上可以协调运转。比如说大规模城建投资，可以卖土地，卖土地就可以充实收入。如果一个环节发生了改变，其他的环节就会和它发生矛盾。旧型城镇化的问题是长时期的偏差造成的结果。当推行改革的时候，不能不考虑到实际会发生的困难，要做通盘的设计考虑。以《决定》中提到的地方政府可以发债为例，这是一个很复杂的工程，地方政府可以发债，那么什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？有一整套问题需要解决。

所以，政府、业界、学界都要加强学习，提高水平，对自己的行为方式做出调整。在学习十八届三中全会文件的基础上，深入研究城镇化有关的各种问题，支持帮助政府来执行这些改革计划。总体看，我认为我国城镇化现在的水平还很低，和城镇化有关的各个行业大有用武之地。相信我们可以走出符合我国实际、能够发挥城市创新功能的城镇化道路。我期盼着这一天的到来。

（本文原载于《上海证券报》）

传统城镇化向新型城镇化的道路转型

华生（东南大学经济学教授）

城镇化道路的转型和制度规划，就是以土地制度的变革为基础，以户籍管理制度的改革为核心，并进行配套的财政税收以及社保金融制度的改革，全面降低城市化的成本和门槛，稳步实现所有外来移居人口的市民化，夯实和增强工业化与整体国民经济更新升级的质量，释放中国经济长期增长的潜力，并为农业和农村现代化铺平道路。从步骤上说，关键是要启动以下几个方面的制度变革和利益调整。　

改变用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革

据国土资源部的资料，近年来地方要求的建设用地指标通常只能满足三分之一到二分之一，缺口巨大。为缓解矛盾，2004年以来在行政指标分配之外开口子，搞了限于当地的城乡建设用地增减挂钩。这个挂钩虽然不断蚕食优质耕地，但表面上看并不影响耕地总量，因而上面要求不严、下面积极突破，规模迅速扩大，成为近年来建设用地不断迅猛扩张的重要缺口。显然，这种建设用地无偿计划分配导致的建设用地饥渴症和见地不见人的增减挂钩体制，是造成我国工业化与城市化脱节、土地城市化与人口城市化、市民化脱节的制度原因，也完全不能适应今天发展新型城镇化其重点是人的城镇化的要求，因此，这种只管土地指标不管人口指标的畸形管理制度，必须从根本上改革调整，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。

采用建设用地指标分配与人口市民化挂钩，可以更好地顺应和发挥市场在城市化形成过程中的调节作用，形成哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。实行建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩，会使地方政府实实在在地去增加本地城镇户籍人口，但这也同时意味着对新增市民户籍人口包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务，地方政府不能不考虑自己的负担能力。这样，就与旧分配制度下地方总是伸手要用地指标、多多益善的用地饥渴症不同，建立了建设用地指标增加的内在平衡和约束机制，就会有力抑制建设用地及土地城市化的不合理膨胀。

考虑到我国地方政府对本行政辖区的强大控制力，要在制度设计上防止上有政策、下有对策，即有的地方政府为获取建设用地指标而强行或虚假地将本地农民户籍改为城市户籍（实际上在一些地方所谓“村改居”的运动中已经发生），因此，需要实行新增建设用地指标与外地人口本地市民化入户挂钩的制度，这也适应了我国以农民异地转移就业为主的国情。对本地户籍农民的市民化则需在增加当地城镇建设用地的同时，地方政府要承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。

一个可行的制度设计是，当农民从农村迁出户籍而去异地城镇落户的时候，转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时，必须处置在老家的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。对于不申请城镇保障性住房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房产数，交纳相应的不动产税。这样就可以用经济手段而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村宅基地。

同时，异地进城务工农民，放弃在家乡的宅基地就可申请就业地的保障房，实际上就等于是将自己在家乡的建设用地指标（地票）在就业地城市以当地土地价值兑现，从而解决了地票地方市场与全国性市场的二律背反难题。这与建设用地指标与外地就业人员落户挂钩的机制相衔接，就形成了我国农民工异地市民化激励相容的完整链条，比较好地应对了以市场为导向的“人往哪里去”的安置问题和城镇布局问题。当然，这也使下一个逻辑上必然要回答的大问题更加凸显出来，这就是“钱从哪里来”。

调整既得利益结构，土地增值收益回归城市化主体

实现城市化和现代化，意味着占我国人口绝大多数的农民转化为市民，这个支出显然既不能主要靠现有税种税收来负担，更不能靠财政赤字和发行货币，而主要是要靠人口城镇集聚和城市基础设施投入所带来的城市土地增值收益。这里的核心难题，就是如何解决土地增值主要集中在只拥有农民总人口3%左右的城市郊区，而绝大多数转移人口又并不来自郊区，他们非郊区的土地并没有多少增值的不匹配矛盾。这样，简单地说让农民自主城市化或让农民带着财产收益进城是不行的，而要通过机制变革来调节四大既得利益集团的收益，使土地增值的主要部分回归城市化的主体即进城农民工及其家属。

第一，以征地财务平衡替代卖地牟利财政

财务平衡是成功实现现代化城市化转型的东亚国家和地区（包括新城区开发和老城区扩大）城市土地开发的成功模式，其本质内容就是将征地全过程的成本和利益分配公开化透明化。一块土地的征收拆迁补偿成本，加上该地块本身的整理和基础设施建设费用构成土地的基本地价，政府用市场化原则公开拍卖该地块中规划的商业用地及部分高档住宅用地的数量，不是随意的多多益善，而是以弥补土地一级开发、收支平衡为限。任何单位、包括工业用地和政府机构本身占用土地必须支付基础地价。基础地价即不包含任何赢利的全成本地价。根据日本、韩国和台湾地区的经验，只有经严格限定和公示的真正公益用地成本才能摊入基础地价。

财务平衡原则应当是每一征地地块本身的平衡。在不同的地块之间有时由于规划用途明显差异，如有的地块恰好是覆盖了过多或过少的公益性及产业性用地，根据台湾地区的经验，也可以实行个别跨地块的财务平衡。

老城区本身的改造则应打破政府垄断，允许业主单位或联合起来的个人业主在符合和服从规划调整的前提下，借鉴海外“市地重划”的经验，申请自我更新改造，以提高城市建设用地的使用效率，改进城市的人居环境生态。自主性更新改造需经规划部门批准，如因改造增加了原业主的房屋面积，申请业主方需事前与城市土地储备或保障房管理部门达成新增面积的分享分割协议，以体现增值收益的社会分享。对复杂社区的更新改造，也可采取类似海外“区段征收”的办法，在财务平衡的基础上，通过社区更新改造，改善整体居民居住环境与质量。对社区更新改造后，原业主的房屋面积显著增加的，也要事前签署增加面积社会分享的协议。

第二，规范失地农民的利益补偿

对失地农民应贯彻国际上通行的公正补偿原则，不仅要考虑征地给他们带来的当前经济损失，还要考虑征地对他们的长期经济影响。对远郊区农民，主要应通过征地人员安置或购买流转农田作为替地的办法，保证农民在征地后的农田经营规模不降低，长期经济来源不受负面影响。对城郊和城中村的农民，原则上应取消现行一次性巨额现金补偿办法，而采取农民宅基地换住宅、农地换部分公租房的办法，使农民在丧失土地后既有城市住宅，又有公租房收入作为长期经济来源。在有条件的地方，也可采取逐步退地的办法，使农民保留原宅基地和由农地面积折价而来的部分建设用地。农民保留的已改变用途的土地，可按规划自建自用住房和开发运营。这样可以大幅度降低征地成本，从而降低城市化建设的成本。

有必要遵循国际惯例，对城郊农民各种形式的征地拆迁补偿，在给予一个较大的豁免额后，征收个人所得税及土地增值税。这种办法也有利于引导农民选择以长期经济来源为主的补偿方式，而放弃一次性货币补偿方式。现在一些城郊和城中村农民动辄拥有几千万货币补偿或房地产财富增值而不交纳任何税收，拥有几十套上百套住房且每年仅租金收入就以百万元计，但并不交纳任何税收。这即使在西方最自由的资本主义国家也是完全不能想象的。其实，将征地补偿纳入正常税收范围，从东亚经验看，既可大大增加征地补偿的谈判余地和达成协议的空间，也是收入分配改革的题中应有之义。

第三，改革房地产开发模式

改革的第一个可以探索的方向是开发模式的多样化，打破开发商对房地产开发的垄断。一是上述老城区住宅的更新改造打破垄断，二是鼓励合作建房。要借鉴海外经验，发展专业性的合作建房形式，这就需要改造现行住房公积金的强制性、垄断性经营方式，组建各种类型的建房合作社、住房金融合作社等社会企业，以保本微利为原则，开展形式多样的合作建房。

改革的另一个主要方向是改变现行房地产开发购地和预售模式。在现行开发模式下，政府和开发商都靠土地融资，而这二者都不是土地的最终使用和消费者，因而极容易诱发土地泡沫和金融风险。在地方政府改行财务平衡的土地开发方式以后，应废止开发商一次拿地、多期滚动开发模式，改为分期拿地、一次开发，消灭开发商囤地现象。

另外，要借鉴东亚经验，实行地价公示、房地分离。现在房地产开发商普遍埋怨主要是地价推高房价，房价中大部分是土地出让金和相关税费，声言房地产并非暴利行业，就是在土地上赚点钱也承担了地价波动的风险和金融成本。既然如此，那就完全可以实行公开透明的房地分离模式，把土地成本与开发商建房成本相分离。实行房地分离的新模式，开发商须将取得土地的地价款按建筑面积均摊，购房者拥有独立的土地使用权证和房产证，从而使土地和房屋的价格分别透明化。对所有普通商品房开发，采取定地价、竞房价的方式招标出让土地，分离开发商与土地价值变动的利益链。

为进一步推动开发商回归房屋建造商，还可以实行开发商中标后不必交纳土地出让金的新制度，要求开发商在中标取得土地开发权后的数月内即出图纸并开始预售，只收取房屋对应的土地款。开发商将收到的土地款同时全额转移支付给土地出让方。这样开发商对于土地款来说只是过路财神，即土地收益全额原价归土地出让方。由于房地分离，而且开发商在中标开发与房屋预售之间时间相隔很短，这样过去由于各种原因开发商长期囤地后获取土地增值暴利的情况就不复存在。

在这个新模式下，开发商只是主要做房屋的开发设计和建设。除土地款以外的房屋款除小额定金外，按照一般商品交易惯例，在交付现房时交纳，以保障购房者权益。由于无须全额垫付土地款，房地产开发资金门槛将大大降低，开发商的资金成本也大幅降低，这可以让更多的房屋开发商入场，更充分的竞争可以给购房者提供更价廉物美的产品服务。同时开发商也回归了制造商，除小额定金外只在交付产品（住宅）时收钱。这样整个住房由于购房者直接支付了土地成本和拥有土地可能的增值收益，降低了原先包括的土地资金成本和地价变动风险。

实行房地分离的新体制之后，定地价、竞房价开发的普通商品房可全面停征土地增值税。同时借鉴日本经验，土地款部分免征房屋的销售税和营业税，房地分离高度透明，房地产开发也就可一并纳入营业税改一般增值税的扩围范畴。在这样改革之后，房屋开发的资金成本和风险都大幅下降，税收又减少和简化，房屋的整体成本都将全面下降。而由于在售地时房价已经锁定，这样住房成本和价格的下降就会完全落实到购房者身上。

对于为了弥补基础设施用地和投入而标售的部分商业和高档居住地，应取消各种限价限购，价格随行就市。但要按房地分离的原则，取消所谓的按销售额预征代征，真正征收高额累进的土地增值税，以调节土地收益。具体的征收操作方法是以中标土地款和其他显性城市建设配套支出为土地成本，核定分等级的房屋建造质量价格，对单位售价超过核定房屋等级建造价的部分视为土地总值，并按此土地总值与土地成本之间的增值差额征收高额累进的土地增值税，以调节开发商的暴利，抑制贫富差距。

同时，为了堵住以各种巧立名目圈地的路子，要改革工业等产业性用地出让办法，从一次性出让几十年使用权，改为约定期限但按年租赁土地。这样企业没有囤地并靠土地升值的预期，相反用地越多，越要支付更多的即期土地成本，故可促进土地的集约使用，并有利于原申请使用项目遇挫下马后企业及时退回土地。由于有稳定的土地租赁收入，政府可以将工业用地在银行质押贷款，还可尝试资产证券化的金融创新形式，因而并不因此增加地方政府的财政负担。

第四，调节居民房地产收入

居民房地产调节的切入点和重点是对房地产的收入调节。在买卖环节对房屋交易收入课税，简便易行，执行成本低。而所有房屋投资投机行为，归根结底是为获利，因此，对房屋买卖的净所得征税，应当说是抓住了问题的要害。

现行居民房屋交易环节，不区分自住房与非自住房，重交易税轻所得税，这和我国在城市化高速发展阶段扶持保护自住房需求，限制投资投机类住房需求的总体指导方针严重脱节。因此，按照鼓励自住、限制投资投机方针的精神，我国应显著降低人们自住房交易的营业税率和印花税率等交易税，对自住房交易所得给予一个较大的豁免额，以方便居民调剂和改善自住房。反之，对非自住房的交易所得，则应从严征收所得税。对非商品房房源，原则上可以采取两个办法：一是按照购入成本征收土地增值税，以实现涨价归公的社会公平；二是也可以采取房主和政府联合分享产权的形式进行规范。

现阶段被称为房产税的税种，其本质是房产调节税，即仅调节部分居民的过多房产占有和消费。因此，它的征收对象是一部分占有高档和大面积住宅的居民。本着这个精神实质，房产税在全国推广，就既不能有居民身份歧视，如歧视外来移居就业者；也不能有房产类别优待，如它的征收对象就不能只是居民已经支付了相对最高代价的商品房，而必须包括各类福利房、自建房，否则就会造成新的更大的不公平。

因此，房产税的起步可从全国所有城镇的全部住宅开始，对居民占用的多套和大面积住宅征收。对一个家庭拥有的第三套及以上的住宅，或人均居住超过当地人均住房3倍以上的面积，可按市场价打折的评估价分别征收逐级累进的（如1%~5%）房产税。对一个家庭独立占有土地的独栋和联排住宅则从当地人均2倍以上面积适用上述累进税率。

对多套房和大面积的房产调节起步并正常运转一段时间以后，就可以考虑向二套房覆盖，直至最后成为普遍征收的不动产税。但这需要税收立法的相应进展，并在最终普遍征收居民的不动产税时，同时修改住宅用地使用权70年的老规定，改为永久使用权，这样既有利于人们更容易理解和接受这个税种，也与住宅占用地实际上不可能收回的现实相一致。如果再加上配合分配制度改革在适当时机开征遗产税（如起步从人均300万或500万元，夫妻之间可以合用和转移），这样对居民财产的完整税收调节体系就建立起来了。

改变体制换粮断奶，将地方政府拔出卖地财政陷阱

在很大程度上，新型城镇化的道路能否走通，取决于地方政府的行为。不面对和解决当前地方政府的财政困境，只是喊新型城镇化的口号，只是讲一些要改变体制机制的空话，根本不会改变地方政府继续走土地城市化老路的行为，相反如我们今天已经看到的那样，还会在新型城镇化的大口号下，进一步放手圈地、赶农民上楼，又不去真正安置外来移居人口，这种城镇化搞下去就会适得其反，甚至成为一种灾难。

从卖地财政转为土地开发建设的财务平衡，地方政府只是今后不能再从卖地中取得额外净收益，但财务平衡已经包含了土地开发的基础设施建设费用，故财务平衡是可以长期持续、不会造成后续债务累积危机的办法。但这也意味着今后政府将不能依赖新的土地开发去弥补以前的债务和利息，那么这个由于体制转换和资金断裂造成的既往债务如何处理，显然是实行任何体制转换都无法回避的问题。

这样，我们就需要对地方政府的债务开展全面清理，进行长痛不如短痛的手术，终结卖地财政的毒瘾，消除地方债务风险累积的金融隐患。对清理出来的历史欠债和利息负担，采取综合治理的办法。一是政府已经掌握的土地储备可以全面清理算账用于偿还。二是既成城区中的工业用地集约使用以及向商住用途转换减步，政府可以收回部分土地拍卖。三是准备征收的住宅房产调节税、商业地产从价征收土地税，以后逐步扩大的不动产税可以补充一部分长期资金来源。四是对地方与上一级甚至中央财政的收入分享比例进行适当调整，增加部分来源或中央对地方财政的一次性补助。五是如同当年剥离四大国有银行的坏账一样，在以上清理核算基础上，给地方政府核定和批准地方债发债权，花钱买机制，用公开透明的地方债全面替代现行不规范和弊病极大的卖地财政。地方债发行要通过同级人大审议批准，并对每任行政首长做好离任审计交结，明确政府的负债盘子和明晰责任。这样通过地方财政的体制机制转换，来实现财政体制规范化的目标。

城市规模布局和特大城市的发展模式

新增建设用地指标与市民化的户籍人口挂钩，可以在一定程度上解决应当发展而不能发展的问题，也可用扣除建设用地指标的办法限制人口流失城镇的盲目扩张，但它确实给应当限制发展的城市出了一个难题。实际上这也就是现在最棘手的，例如京沪广深等特大型城市的发展定位问题。

从经济手段来说，全面限制特大型城市工业投资项目建设，而重点发展创新型和创意型的科研文化产业，肯定是一个有效办法。同时，在我国的现行条件下，在实行新增建设用地指标与户籍人口增加挂钩新机制的时候，相应调升限制发展的特大型城市的人口安置指标，增加这些城市建设用地的土地成本和安置成本，可以从土地供给上限制这类城市的规模扩张冲动，迫使它们在有限的建设用地上安置更多的户籍人口，从而在建设用地总量有限的情况下不得不调整提高住宅用地的比重，减少产业用地的比重，这样也就减少项目投资空间和就业机会，从而通过这些城市自身对制度调整的理性适应，达到减少人口流入压力的目标。

不动产保有税是从需求方面引导人口流动的另一经济手段。特大城市由于人口集聚而地价房价本来就高，如果再征收较高的房地产税，大城市中心区的居民主动向外围城镇迁移。综合生活成本的上升是阻挡人口过度向特大城市集中的一个平衡因素。

另一个重要的方面就是规划手段。我国大城市摊大饼式的城市扩张方式集中将一块有限土地硬化和扩大板结化，还不断增加对水、空气、排污吸纳的单位供给强度要求，因而很容易迅速将资源对人口的承载能力推向极限，从而又产生了所谓最大容纳人口的资源限制问题。

从世界范围看，城市化过程中人口向中心城市集聚是个普遍规律，许多中小国家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都地区。但这显然是人口大国所难以容纳的。因此，至少从20世纪开始，欧美人口大国都开始了发展大都市圈或城镇群的战略。这就是规划领先，围绕一个或几个核心都市，隔断都市城区扩张边界，跨域分工，跳跃式地在多层圈外级层外扩，从而既能发挥都市中心的信息积聚、交流和加工扩散功能，同时又大大扩展了资源人口的承载范围和能力。当代世界上的日本东海岸东京都市圈、英国伦敦都市圈、法国巴黎都市圈、美国纽约都市圈，都是这种类型的发展模式。拥有众多卫星城镇的宜居城市德国法兰克福也是这类成功案例一个典型。

中国是世界上人口最多的国家，比这五大都市圈所在国的全部人口加起来还多得多，即便有百分之几的人集聚到首都或某个大都市，也动辄几千万人口，以摊大饼的方式拓展特大城市是完全不可行的，必须走发展都市圈和城市群的道路。

发展都市圈或城市群，关键在于，一要有合理的规划和严格的法治去截断大都市主城区的扩张，在城乡接合部划出禁止发展的绿化带和保护区。二要有便捷的交通特别是安全便捷的轨道交通，将主城区与各圈的功能区相连，否则就不是圈和群，而只是各自独立的一盘散沙。这种便捷的交通使得大量人口可以在主城区之外居住乃至就业，从而既降低主城区的住宅和房价压力，同时又使大批上班族有能够负担得起的居所。

特别需要指出的是，中国的城市特别是特大城市的人口积聚，是与行政管理机构及其附属单位的集中密切相关。与国外著名大学、医院、大公司总部往往分布在中小城镇不同，我国则高度集中于一线大城市。因此，将一线城市的党政军机关机构和大学、医院向外疏散，老机构铺新摊子和批准设立的新机构统统设到限制发展的一线城市以外去，禁止这些机构继续在一线城市主城区扩张，也是大城市合理布局的重要一环。

人口城市化和市民化的进度规划

从进度安排上说，农民工及其家属以及其他外来就业人员的市民化进程，应当本着少欠新账、积极归还旧账的原则进行。按照我们迄今的城市化进程（过去30多年城镇化率每年平均增加1%~1.5%，新世纪以来还有加快的趋势），今后20年中我国城市化率将至少从今天的53%左右上升至75%以上，假定我们需要到那时才完全实现外来就业人口的市民化，那么就是以75%城市化人口计算，我国城市户籍人口也要从今天的35%左右上升40个百分点，也就是说每年要解决2个百分点，2500万~3000万农村户籍人口的市民化转化。这样，等于每年需要约800万套保障房，按50平方米一套计算，也需约4亿平方米的新建住房单独解决农民工市民化的住房问题，另外还需要相应的基础设施建设。按照每个农民工及其家属市民化需要10万元安家费的中小城镇低水平计算，一年就达2.5万亿~3万亿元人民币，随物价和收入上升，这个数字还必然会逐年增长。

这是真正的农民工市民化国家工程，也是持续推动我国投资和消费需求的真正源泉所在。其实，就是以这样的速度，而且我们现在起完全不考虑每年新进城的迁移人口，也要大约近10年时间才能完全消化掉过去积累下来的存量和欠账。而我们目前安排的商品房和保障房计划还仅仅是考虑城镇户籍居民，这持续20年左右每年2500万~3000万农民工及其家属的市民化，还基本上在我们的视野之外。

我们建议，要制定农民工市民化的国家行动纲要，指出农民工市民化的投入其实是这个历史发展阶段上综合经济社会收益最高的投入。因为它不仅“产生巨大的基础教育、基本公共卫生和城镇基础设施等基本公共服务等需求，拉动一系列的巨量投资和消费支出”，更重要的是，降低农民工及其家属市民化的制度壁垒，可以大大提升全社会的劳动生产率和整体经济效益水平（据世界银行的测算，由于城乡隔离的制度屏障，中国非农产业与农业的劳动生产率差距，为东亚类似国家的4倍，为美国、日本等发达国家的约10倍）。

从实施步骤上看，由于实行建设用地指标与新增户籍人口挂钩的新体制，各地政府需要根据自己的外来就业人员数量比例、经济社会发展规划、建设用地需求与财政负担能力，制定不同的农民工及外来就业人员落户的门槛和标准，有序实现外来就业人口的市民化。这样可以实现地方之间在市民化人口增长方面的良性竞争与相互借鉴。中央政府需要衔接和平衡地方农民工市民化的总量指标，用政策机制和财政资金推动每年近3000万农民工市民化的进程，引导人口合理的区域布局。

农民工市民化的核心是安居工程。应在推行农民工市民化的国家工程的同时，通过立法统一各类保障房标准，堵死各类不公平抢占资源的福利分房缺口，建立低面积标准、封闭运行的保障房管理体系。实行财务平衡的土地开发新体制，为保障房建设提供充足和可持续的基准地价用地。在此基础上，保障房的建造完全可以广泛利用市场力量和社会融资完成。为保证保障房融资渠道的畅通和吸引力，可借鉴当年公租房向长期租用的原城市职工房改销售的经验，低面积标准的保障房可以采取先租后售、租赁并举的方式，在封闭期内只能由保障房管理部门回购，但明确在一个较长封闭期（如15年）以后，自住保障房可以进入商品房市场自由流通。这样既可保证保障房分配使用的公平性，又可吸引长线避险资金和银行信贷进入保障房建设市场。

（本文原载于《中国证券报》）

城镇化或城镇神化

许小年（中欧国际工商学院经济学和金融学教授）

翻开近期的报刊，“城镇化”无疑是使用频率极高的一个词。

在传统经济增长模式的潜力行将耗尽之际，“有效需求不足”的凯恩斯幽灵笼罩着中国经济。在过剩产能的沉重压力下，企业再也不敢扩张投资规模；各级政府虽然仍在无效项目上浪费资源，财政和银行却已捉襟见肘，难以为继；雪上加霜的是外需疲软。经济增长的前景昏暗得如首都的雾霾，令人看不到希望。

忽然间，地平线上出现一道曙光，城镇化！据说，城镇化将拉动基础设施投资40万亿，相当于2012年GDP的80%；据说，城镇化将从根本上扭转长期以来的投资——消费失衡，因为城镇居民的人均消费是农村的3倍。忽然间，不必推动改革就可拉动需求了；忽然间，不必触动复杂利益关系即可调整结构了。据说，只要抓住城镇化这一环，中国经济就将以8%的速度至少再增长20年！

怎么早没想到这招儿呢？是前人太过平庸，还是今人智慧超群？

市场化的结果而非政策工具

先让我们看看历史吧。读史未必使人聪明，忽视历史却是不可饶恕的愚蠢。

改革开放30多年至今，我们可记得什么时候搞过城镇化的规划？可曾制定过什么样的城镇化政策？从来就没有。没有宏伟蓝图，没有统筹兼顾，没有配套政策，没有资金安排，甚至连试点推广都没有，不知不觉中，城镇化率就从1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除进城不落户的农民工，城镇化率也达到了35%左右。

城镇化的提高并非来自政府主动地、有意识地推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是自然生长的结果，而不是家长调控的变量。家长可以提供营养，但不能打鸡血、喂激素，操控孩子的生长过程。同理，政府也不应自己动手，圈地迁人，按图造城，而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。

回顾过去的历史，对我国城镇化贡献最大的，当属农业改革和民营经济的发展壮大。20世纪70年代末，我们解散了人民公社，打破了僵硬的计划体制，长期束缚在故乡和故土上的宝贵生产要素劳动力开始自由流动，经过乡村副业和乡镇企业，最终进入了城镇工商业和服务业。

农村改革的意义不仅在于为城镇经济提供低成本的劳动力，而且还在于农业剩余的大幅度增加。古往今来，世界上城市扩张的制约因素都是农业剩余，即农业产出减去维持农村人口自身所需后的剩余。我国明、清时期的城市规模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在农业生产效率基本不变的情况下，可供城市人口消费的粮食减少，导致城市规模的萎缩。新中国成立后实行至今的户籍制度，其初衷和在相当长的时间内也是限制城镇人口的增长，缓解粮食供应的压力。

农业改革彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约因素，“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制，集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配，“多劳多得”提高了农民的生产积极性。单位土地产出随之增加，在短短几年内就解决了城镇的粮食和副食供应问题，为城镇的发展奠定了坚实的基础。

生产效率的提高使农村劳动力变为多余。幸好我们在20世纪80年代中期启动了城镇经济改革，快速增长的民营企业及时吸纳了农村的富余劳动力，而民营企业的发展又得益于国有经济的改革与收缩。国有企业从竞争性行业中退出，释放出原材料、能源、机器设备，民营企业由此在市场上获得了生产所需的投入品。在这个资源从农村到城镇、从国有到民营的重新配置过程中，既没有政府规划，也没有政策扶持和指导。政府做的只是打破计划体制，市场这只“看不见的手”无声无息而又有效地组织和协调了城镇的经济活动，价格信号指导了城乡资源的流动与组合。这里所说的价格信号不仅指企业投入和产出品的价格，而且包括资本回报率和工人工资等生产要素价格。

在价格信号的指导下，资源必然流向更有效的地方。企业追求资本回报最大化，力图实现成本最小的投入品组合。这导致投入品的有效利用：追求收入最大化。农民一定会寻找最适合自己的工作，这意味着劳动力的有效使用。

改革开放以来，经济高速增长的根本原因就在于以市场为基础的资源重新配置。自利的企业和个人无意中提高了社会资源配置的效率，也在无意中提高了城镇化的程度。“无心插柳柳成荫”，迄今为止的城镇化是谁也没有，也不可能预料到的一个结果。政府过去做的和今后应该做的是促进资源的自由流动，或者更现实一点讲，起码不要为资源的市场化配置制造障碍。

就政府的作用而言，回顾“傻子瓜子”事件是非常有意义的。设想当初若无小平同志的过问，依照地方政府的意见，以“走资本主义道路”为名，将民营企业家投入监狱，民营企业就无法生存，而没有民营企业，进城的农民到哪里去就业呢？那时的国有企业因效率低下，处于停滞和萎缩状态，而且没有计划指标，不能擅自雇人。如果没有那时的民企创造足够的就业机会，今天的城镇化率又会是多少呢？

改革解放了资源和生产要素，资源与要素的自由流动导致城镇化水平的提高。随着企业与人口集中到城镇地区，聚集效应越来越显著，城镇经济的效率进一步提高，而产生聚集效应的，依然是那只看不见的手。

城镇的聚集效应

城镇与农村的区别在于聚集程度，在人口密集的城镇中，至少可以产生下列几项效应。

1.规模经济效应。企业的总成本中有一部分是固定不变的，例如厂房、设备、办公楼等。企业的产量越大，分摊到单位产出上的固定成本就越低，产品的平均成本也就越低。钢铁、汽车等资本密集型行业都有很强的规模经济效应。由于需要众多的员工，大型企业不可能建在农村，只能设在人口稠密的城镇地区。城镇因此具有规模经济效益。

2.社会分工效应。早在200多年前，亚当·斯密就以现实中的缝针生产为例，说明专业化分工可以大幅度提高生产效率。如果将缝针的生产过程分解为下料、成型、磨尖、钻孔、抛光等几道工序，和一个工人从事所有的加工相比，每人只负责一道工序，可增加产量数十倍。在长期的专业化工作中，技工积累了知识，不断改进操作技巧，其效率远远超过样样都干而无一精通的多面手。不仅如此，将复杂的生产过程分解为简单的工序有利于机器的应用。制造能够完成所有工序的机器，不仅设计难度大，而且成本也会很高，在单个操作工序上实现机械化就容易得多。如同企业内部的分工，社会上企业之间的分工也可带来效率的提高。

不言而喻，企业内部分工以工人聚集在工厂为前提，而社会上的专业化分工则需要工厂在某一地区内的聚集。毫不奇怪，历史上最早的一批工厂诞生在城市，城市的扩张又为更大规模企业的出现创造了条件。

3.节省交易成本。人口和企业的聚集缩短了企业和消费者之间、企业和企业之间的距离，降低了交通运输成本。更为重要的是，信息汇集和传递的速度在城镇地区大大加快，便利了社会的分工与协作，企业更容易发现协作厂家、客户以及所需要的资源与生产要素。而相应地，资本、土地和劳动力也更容易找到有效的用途，从而获得更高的回报。

4.技术溢出效应。企业与人口的聚集有助于新技术、新生产方式和商业模式的模仿与扩散，经济学中统称为“广义的技术溢出效应”。在我国东南沿海，可以看到相似产品和企业扎堆集中在某些区域，形成“打火机之乡”、“皮具之乡”、“电器之乡”等各具特色的产业带，就是溢出效应的具体体现。

5.启发和激发创新。人多了聚在一起，为思想的碰撞创造了机会，在相互启发和激发中产生新想法、新主意，产生创新的最初火花。创新的三要素为思想、研发和融资，分别对应高校、企业和投资基金。这三个创新的主体也聚集在城市。三者之间的密切交流与频繁互动是创新成功的必要条件，城市因此成为创新的基地和创新企业的摇篮。

我们再次强调，实现聚集效应的主体是企业和城乡居民，而不是政府官员，因为官员没有积极性也不可能掌握这么详尽的信息，他们不知道哪些企业具有规模效益，不知道企业之间应该怎样分工和协作，不知道哪些企业需要什么资源才能创新成功，他们也不知道农民进城后到哪里工作才能安居乐业。这些效应是企业与个人在自身利益驱使下，由价格信号指导，经历无数次试错，通过市场上自愿交易而实现的。

需要指出的是，由于需求和技术的不断变动，今天的资源最优组合和最佳聚集效应到明天就可能是低效甚至无效的了。企业和个人必须根据变化了的形势，不断地调整资源组合与博弈策略，这些实时并且往往是随机的调整更不是官员所能预见和操作的。硬要规划不可预见的未来，结果只能是空话和废话。

这当然不是说政府无所作为。从上面的分析可以清楚地看出，政府的职责是：（1）放松管制，减少干预，促进资源的自由流动；（2）公正执法，保障市场自愿交易的顺利进行；（3）提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能，我们简要讨论几个和城镇化相关的改革问题。

若干具体的改革

1.取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。

2.推进土地制度改革，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，进入并且真正融入城镇的经济与社会。目前已有一些地方进行了改革试点，要想在全国范围推广，就必须平衡已经相当紧张的地方财政，否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机。

3.以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。财政改革的重点不是中央和地方如何分钱，而是政府和民众如何分钱，民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。20世纪90年代中期实行分税制后，地方政府作为一个整体，收入并没有减少，但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加，造成今天的尴尬局面。大致而言，预算内收入仅够养人，投资主要靠卖地收入。若不削减开支，强化对开支的监督和制衡，再开发多少财源也不够用，况且开源势必增加企业和民众负担。

4.减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流入，创造更多的城镇就业机会。

5.广泛吸收各种民间资金，在政府的主持下，建设公共设施，提供公共服务，例如，低成本医院、中小学校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未来城镇民众的居住主要靠市场解决，而无法将希望寄托在政府大包大揽的保障房上。政府既无足够的资金和管理能力，也不可能预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配过程中产生大量寻租腐败。不要用新加坡或中国香港地区的模式作为保障房方案的依据，几百万人和上亿人的住房供应完全不是一个概念。除了规模小、管理难度低，廉洁的政府也是新加坡、香港模式的必要条件。对此我们要有自知之明。

6.取消城市的行政级别，停止按行政级别分配公共资源，避免在城镇化的过程中出现超大城市。人口向首都等大城市集中的一个原因是优惠的公共资源，例如学校和医院。

7.探索新型的城市治理方式和管理体制，新体制的核心是市民广泛而积极地参与，以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡，地方财政预算难以平衡，官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下，政府的职能不再是经济建设，而应转向以提供公共设施和社会服务为主。

资源在市场上的自由流动形成城镇，城镇聚集效应在市场上得到实现，或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好地表达笔者想要传递的信息。城市由“城”和“市”组成，“市”为效率的源泉和增长的动力，“城”是经济发展的结果。当然，反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人，政府仅仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”，就抽掉了城镇化的精髓。依靠没有“市”的“城”维持经济增长，那是将城镇神化，一个美好却无法实现的城镇神话。

（本文原载于《经济观察报》）

中国土地制度改革的逻辑与出路

刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）

如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式，使政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上按现代土地制度来设计整个土地。

中国的土地制度改革一直是一个热门话题，同时又是争议很大、难以达成共识的议题。中共十八届三中全会《决定》出台后，社会各界对其中关于土地制度改革的内容总体反应不错，但也有一些不同的声音，这很正常。面对争议，中央确定了土地制度改革的原则，由中央定方案，地方试点，然后统一部署，法律先行，等等。在我看来，在社会共识尚未完全达成的情况下，通过试点形成政策和制度，通过法律修改解决改革合法性，是适合这一领域的正确改革路径。

从研究角度讲，对于这一问题有很多争论的声音，有这么大的分歧，是好事，更能激发我们进行更理性、全面的思考和更客观的分析。

我最近一直在思考的一个问题是，对土地问题的求解，需要认真清理一下十一届三中全会以来的土改策略和路径，也就是要反思，中国土地制度的改革逻辑是什么？这套逻辑现在碰到了什么问题，是否还行得通？

我的一个看法是，这些年来，改革推进一直在寻找折中办法，现在可能已经触碰到根本问题。如果不在这根子上面下功夫，不在更深层问题上找到突破口的话，土地制度改革可能很难有大的进展。

选择与变迁的两大约束

中国土地制度改革一直受到两大约束：一个是制度制约，另一个是目标制约。这两个约束决定着整个土地制度的选择与变迁。

一是制度制约。中国土地制度是国家基本制度，农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。从改革决策角度看，土地制度如何改革、改到哪里去，备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响，是最在意的。

制度制约主要表现为三个方面。

第一，执政的合法性。因为执政党是以消灭私有制为执政基础的，所以，坚持公有制决定了执政的合法性。农民的土地又是共产党领着农民从地主手上分来的，是取得政权的法宝，土地公有制也是执政合法性的基础。

第二，中国特色社会主义。“特色”具体体现为中国共产党领导和坚持公有制。土地公有制是中国“特色”里面最“特”的制度安排。

第三，基本经济制度。“基本”体现为公有制主导、多种经济成分并存，土地制度是基本经济制度里面最基本的制度。

有了上面的这几条制度制约，基本上就决定了土地制度改革中，哪些是可选择的，哪些是不可选择的。

二是目标制约。七届二中全会毛泽东提出把中国从农业国变成工业国。1949年以后的中国共产党一直就在为这个目标而努力。农业国变工业国的核心是实现经济的现代化。

无论是在计划经济时期还是在改革时期，不管有多大争议，面临多大困难和挫折，经济现代化一直是执政党达成的一个基本共识和目标。十八届三中全会提出被有些人所称的“第五个现代化”——国家治理体系和治理能力的现代化，实际上是制度现代化。

要实现农业国向工业国的转变，在苏联范式下，只能是国家工业化和剥夺农民。由此发展模式决定的基本利益格局就是农业为工业服务，农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具，土地制度变革也不能与这一目标导向相冲突。

因此，中国土地制度选择与变革实际上一直受到两个制约：土地制度是公有制的最主要实现形式，土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑。

第一，所有制是锁定的。土地制度公有制是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是：城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。

第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，以提高土地利用效率。

第三，土地成为发展的工具。从经济学上来讲，土地是派生性需求，它应该是引致型的，也就是经济发展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，从计划经济到改革时期再到现在，我们是倒过来的。在整个发展中，土地实际上起的是发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现经济现代化的目标，土地充当发动机的角色跑在最前面，然后来推动发展往前走。

土地制度改革实际上看三块地：一是分给农民的承包地，二是农民盖房子的宅基地，三是农地转用，即农用地变成非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下，从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，但是权利功能是级级弱化的。

怎么讲？对农地即承包地，现行的逻辑是维持集体所有权，强化农户使用权。也就是强化产权，两权分离以后把产权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。虽然是“两权分离”，但是做强后者。这是农地的改革逻辑。

宅基地不是这样。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离，但宅基地制度演化的结果是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权是越做越强，农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，农民宅基地的产权功能基本丧失。

农地转用这一块就更差了。农地转用基本上就是剥夺农民集体所有权和使用权。在转用上，它启动了城市国有和农村集体所有的架构，结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治，这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。

农地制度选择与变迁

农地制度变革的努力一直未停息过

农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。20世纪80年代农地改革之前制度选择的结果，可以用四个方面来概括。

一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制，但继续保留着私有制。

二是用合作制来取代农民所有制，即初级社。初级社的时候还是私有的，但是用合作制取代了农民的所有制。

三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、人民公社的时候，是用集体所有制来取代合作制。

四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”，就是所有权的一级在生产队，但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用，不过是以生产队为基础。

对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究，已有定论，由于行政权替代产权功能，对生产者激励低下，努力与报酬不对应，导致生产绩效很差，因而在底层事先发动，地方与中央改革者的支持与互动，推动包产到户改革在全国普遍化，然后以法律形式制度化。

现在很多人批评农村改革在20世纪80年代中期以后就停滞了。在我看来，批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革，改革一直在做，80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定，因此就只能做到这样，即：不动所有制，强化使用权。怎么做的呢？

第一，从承包期上着手。从产权来讲，最主要的是农民的预期要稳定，也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定。

从1984年明确15年承包期，到第二轮承包时延长到30年(在此期间又提出“增人不增地，减人不减地”，将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律)，一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。

对“增人不增地，减人不减地”，一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了，杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个，其中就有贵州湄潭县的“增人不增地，减人不减地”，实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。

集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也应该分一份，减少的人就应该拿出来，所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地，减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期，再就是土地的细碎化。

湄潭试点意味着未来农民跟土地的关系就固定了，增也不再调，减也不再调。从那个时间开始，地在谁手上就不再动了。

到了2008年，提出“长久不变”。“长久不变”作为一种制度安排，是将“增人不增地，减人不减地”变成一个基础性的制度安排。“长久不变”是什么意思？用中央文件的原话是：现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这意味着人跟土地完全对应上了。

2008年提“长久不变”时，改革的方案有几个：一种是从30年再延长一倍，延长到跟国有一样的70年。当时反对的意见是，30年变成70年还是一个有期限的土地制度。另外一种观点是实行“永佃制”。当时也有人反对说这是一个哲学概念，没有永久的东西，所以后来就叫“长久不变”。

“长久不变”的制度安排，实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度，就是现在的地在谁手上，以后就由谁长期种。但是，这不意味着这个地就属于谁，否则就等于第一个底线被突破了。只能说这个地的承包经营权就是谁的。

第二，完善产权权能。产权权能就是使用、收益和转让权。实际上农地改革在这方面做了很多努力，比如：首先，改革初取消统购统销，把收益权给农民，完善收益权。2004年以后又取消农业税，农民对土地的收益完全归己。其次，不断地强调农户的主体地位，将产权交予家庭、农户。农户是产权的主体，这一点从20世纪80年代以来一直强调的，到90年代以后又不断重申，因为很多人觉得农户做主体规模太小，农户没知识、不懂市场。为了保住农户主体地位，甚至将家庭承包经营制度确定为基本经营制度，将“统分结合的家庭承包制度”，写入法律。

另外，从1984年开始，就允许农户土地流转，自那以后，不断完善土地流转规则，确立“依法、自愿、有偿”的原则。

第三，法律化，把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权，使原来的发包和承包关系即一种合约关系，变成农民对承包地的物权。

“两权分离”改革逻辑的结果

很显然，按照所有权和使用权分离的逻辑，搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去，就继续走。现在看来，问题越来越多。“两权分离”改革逻辑的结果是什么？

第一是“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地，给你集体留着法律所有权，但你别跑出来生事。但是，事后证明，“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来。我们在基层调研时，发现“集体”没有安分过。它冒出来时也没辙，因为在法律上“集体”也是一级。

第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明。这是现在农村治理里非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，“集体强人”自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西，由于先天没有明晰的产权安排，后患无穷。现在“集体”上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。

但是，在“集体”的土地上长出来的算谁的呢？在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大，大家就越去搅和这件事。这就在农村的治理问题上不断出事。比如“乌坎事件”，它不是个例，带有制度层面的因素。

第三，集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下，由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排，它是一种合约关系，也就是债权关系。但是，《物权法》赋予农民土地财产权。从债权变成财产权，集体所有权下的承包、发包关系如何去实现？

第四，成员权观念被强化，妨碍产权排他性功能的行使。在集体所有制不变的情况下，改革的结果是变成成员权所有制。中央政策意图切断这种纽带，但现在面临的问题是，成员权被内部化了。

在农民观念里，集体所有制就是人人有份。“人人有份”后，与前面提及的两套制度——“增人不增地，减人不减地”和“长久不变”产生非常大的冲突。农民会说：“不是集体所有制吗？那我增加的人凭什么不给地？减少的人为什么不给拿掉？”还有“集体资产长大后为什么不给我分股份”？

这些事的根源在哪儿呢？根源在整个成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西。农民现在认可的集体所有制就是份子权，但是承认份子权最后的结果就是产权要排他就很难。

比如南海一直在探索集体股份制改革，最后就非常困难。最初，农地变成集体建设用地时，集体说：“你的地就不种了，把它做成股份，以后大家就按股分红，土地集中起来经营。”这实际上是成员权继续延伸到非农用地上，农民说：“可以。”

但是，往下走就面临着很大的问题即股权福利化，只要是集体成员就不断地要有钱分，这样“集体”上面长出来的资产就没法长大。因为长的话，农民不放心。后来尝试固化股权，即：现在集体组织的成员按成员权分红，增加的人就按资购股。但增加的人不干，这个最后就被推翻，现在变成以家庭为单位来固化股权，就是不在集体内部不断地分隔，而是在家庭内部之间分化。

第五个问题是“承包权与经营权”合一保护，两者都觉得没保护。《土地承包法》和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候，“承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。

在改革初期，农民基本上就是自耕农。但是，后来承包者有可能不是经营者。比如现在2.6亿人离开农村，离开后还是会有承包权，但是已经不种那块地了，就是说，承包权跟经营权两者是分离的。合一保护的结果，就是拥有承包权者不再耕种这块土地时，就把经营权转出去，但农民又担心把经营权转出去以后回不来。二轮承包时就有这个问题。

另外，集体经济组织有时为了做强经营权，可能要削弱农户承包权。所以，承包权与经营权事实上分离，这两者之间在制度运行上现在会面临很大的问题。

最后是承包经营权赋权也存在很大问题。承包经营权现在有占有、使用、收益和流转权能，但不能抵押、担保和继承。抵押权、担保权在赋权时争议非常大，大家担心万一承包权抵押出现风险的时候，会导致承包权的丧失。所以，十八届三中全会把承包权与经营权分离，给经营权设抵押权，承包权不设抵押权。但是，这件事解决了没有？事实上没有。另外一个问题就是没有继承权，现在农村第一轮包地的农户中，有的已经老两口都没了，这些地是按承包、发包关系交回集体，还是按财产权自动给下一代？即便给下一代，是继续走家内均分，还是像日本、欧洲一样走长子继承制？这都没有制度安排。

宅基地制度选择与变迁

宅基地制度构建更为复杂。改革前，宅基地制度跟承包地的逻辑是不大一致的。

第一，宅基地的私权一直保留到了高级社。这跟农地不一样，因为那时候主要是农地要为工业化服务。

第二，“三权分离”：宅基地集体所有权与农户使用权相分离，宅基地使用权与房屋私有权相分离。就是所有权是集体，使用权给农户，再就是房屋是私权。即便在“文革”时，文件里对这一条都是非常强调的：房屋那块绝对不能动。“三权分离”的体制实际上是在改革前形成的。

这一套制度形成以后，改革以来在宅基地的构建上有如下特点。

第一，无偿取得宅基地的制度。这是在改革以后确定的，但是，当地分给农户以后，农户盖房怎么办？

第二，强化成员身份在后续改革中无法实现。改革之前，对出去的军人、教师、华侨等，当时有很多文件规定，这些人一旦回来还是分配宅基地。但是，改革以后对成员身份在强化，只有集体经济组织成员才能获得宅基地。总之，身份权的强化是在改革后，无偿取得的制度设立也是在改革以后。

第三，将宅基地作为建设用地的一类是在改革以后。因为《土地管理法》是在1987年以后才有的，之前也没有“建设用地”一说。但是，宅基地有什么权？《土地管理法》从来没说。划为建设用地后，宅基地受指标管制强化了，农民盖房要有建设用地指标。但事实上农民盖房基本上拿不到建设用地指标，指标到了县一级作为建设开发的指标，怎么可能给农民盖房呢？所以宅基地划为建设用地在权利上没有体现，只是管制被加强，农民用就被查违法。

第四，政府规制增强。宅基地是一种特别的用益物权。一般用益物权有占有权、使用权和收益权，可宅基地只有占用权和使用权，没有收益权。所以，宅基地制度变成一个集体经济组织以成员权身份无偿获得的居住权。

宅基地制度“三权分离”改革逻辑的后果是什么呢？

第一，宅基地的集体边界被锁定是弊大于利。宅基地的一个基本边界是只有集体经济组织成员才能获得宅基地，这个边界被锁定后，非集体经济组织成员不能进到宅基地的使用里面去。但是，这个锁定有效吗？虽然法律上的边界被锁定，但事实上宅基地的集体边界在不断地被突破。尤其是在沿海地区、城市近郊地区，其集体的边界以成员身份来界定宅基地的法律和现实之间的分歧越来越大。

第二，跟承包地相比，宅基地的集体所有权被实化，使用权被弱化，这是未来宅基地制度改革面临的一个非常大的问题。到底朝哪个方向改？是把集体所有权做得更实，还是把使用权做得跟承包地一样，把它做得更强？现在分歧非常大：有一类人说要把前者做强，另一类人说要把后者做强。

第三，现在宅基地使用权与房屋所有权是分别赋权。宅基地使用权是集体的，是集体所有下的使用权，房屋是私权。十八届三中全会的文件中，农民的住房财产权可以试点抵押担保和转让，没有提及宅基地使用权，这就是未来想把房屋的所有权权能越做越大。但这个所有权是在宅基地的使用权上的，两者之间存在实物上的不可分割和权能上的分割。这怎么办？反正我们没有办法。农民想出了很多办法，一些地方的农民现在基本上把使用权和房屋打通了。

第四，宅基地作为建设用地的一类，只享受指标和审批管理的义务，但是没有给这一类建设用地赋权。宅基地的权利设置只有占有权、使用权，没有收益权。这种权利设置跟事实之间的差异越来越大：事实上农民宅基地的交易大量发生，除了沿海地区，农村人口流动大的地区基本上都有发生。

农地转用制度的选择与变迁

先看制度安排。第一，1982年的宪法规定的城市土地国有和农村集体所有，是让农地在转用上受制最大的一套制度安排。起初设计两种制度并存是为了把集体这块权利保住，但是后来城市化高速到来以后，两种所有制就变成土地国有化的过程。

第二，农地转用一律征收，就是按原用途征收土地。

第三，所谓的借鉴西方现代国家的用途管制。事实上是“三重管制”：城市规划、土地用途与所有制。现在整个土地转用实际上就是城市规划从中心往外扩，城市规划是一个硬规划、硬约束，城市政府用城市规划圈地。然后，用途管制是管什么呢？管农地变建设用地，它是一个土地转用的规模管制和土地用途的管制。在城市规划作为硬约束的情况下，土地用途管制实际上是一个软约束。

城市为什么不断地往外扩张？因为所有制管制是规定农民的农地变建设用地只能是实行按原用途征收，所以地方政府通过规划、管制，最后把农民集体所有的土地弄到了自己手上。这样，所有制管制就变成政府获得土地牟利的一个工具。

第四，市县政府垄断土地一级市场，征收以后政府独家去卖。

第五，土地资本化与土地抵押融资。

这套支撑整个农地转用的制度安排，好处是“快”，整个城市面貌焕然一新，工业化发展迅速，中国成为全球制造工厂和第二大经济体，但后果是：

第一，整个经济运行恶性循环：卖地——地方政府的信用担保——把土地抵押和融资——靠房地产作为出口。这四个环节现在都岌岌可危，卖地、地方债务、土地抵押和融资平台、房地产都面临风险。首先，原来靠卖地来支撑的低成本城市化时代已经结束了，征地拆迁的成本非常之高，政府卖地的纯收益不断下降。其次，地方债务基本上也是靠卖地支撑，借新还旧。再就是土地抵押和融资平台。最后，房地产现在也面临很大的问题，现在地价那么高，房地产造那么多高价房装得了人吗？

第二，现在提倡“新型城市化”，高效、包容和可持续，就是旧城市化不高效、不包容、无法可持续了。

第三，土地治理困境。十八届三中全会提出治理体系和治理能力现代化，土地治理问题不解决，这个现代化就很难实现。这里面最大的问题是官民冲突，靠征地拆迁来维持的发展模式里是政府跟老百姓的冲突。

第四，新农民问题。原来一直讲农民问题是农村的农民问题，现在的新农民问题是农民土地的利益得不到分享，也就是增值收益分配问题。另外一个就是进城以后的农民跟土地之间的矛盾，这个矛盾很严重，要找到一个解决的办法。

土地改革需要动根子

总的来说，支撑这套制度最主要的理论基础是：一、公有制；二、土地的特殊性；三、用途管制制度；四、涨价归公。

从“两权分离”、不动所有权这套制度安排在承包地、宅基地和农地转用上，我们不可谓不努力，但是，制度绩效不尽如人意是显然的。如果继续采用这套改革逻辑，就会面临非常大的困境，要有足够的智慧找出新的改革逻辑。

在我看来，现在应该反思“两权分离”改革逻辑，在根子上动手术，涉及如下问题。

一是集体所有制的改革。如果集体所有制的改革不往前推，再继续走“两权分离”改革的模式，是很难的。现在要改革的话，按什么路线走呢？在公有制下来改集体所有制，是否可行？

第一是农地。除“长久不变”以外，另一个非常重要的制度设计是承包经营权制度改革，赋予承包权有占有、使用、收益和流转的功能，就是把承包权做实(使用权、收益权、流转权)，然后将承包权流转给未来种地的人做经营权的抵押和担保权。

第二是宅基地。宅基地改革现在分歧最大。因为大家担心农民把宅基地卖了，会造成流离失所，现在对宅基地讲的是“保障农民宅基地用益物权，完善宅基地制度”，然后，“试点推进住房财产权抵押、担保和转让”，基本上还是按“三权分离”这套制度在设计。

宅基地的制度改革上核心是什么呢？如果宅基地的用益物权还是只停留在保障占有和使用权，那等于不改革。宅基地的权能扩大到什么程度，是改革面临的重要问题。

我的建议是，最起码把宅基地的用益物权扩大到跟一般用益物权等同，即占有、使用、收益权，然后再对宅基地的用益物权进行分类改革。比如城乡接合部、沿海地区这些已经没有福利分配的地区，宅基地就直接按财产权制度来进行改革试点，占有、使用、收益、流转就按财产权来对待。传统地区可以先往后放一点。

宅基地的另外一个改革是怎样完善宅基地制度，核心是按成员权无偿分配的制度能改革到什么程度。

怎么完善？我的建议是：一是无偿变有偿，改革成员权获得宅基地制度。沿海地区和城市化地区现在已经没有福利分配一说了，可以顺应这些地区城市化的进程，将现在这套按集体成员边界来划界的宅基地制度打开，让宅基地进入土地市场。

二是两种所有制分治改革。城市土地国有和农村土地集体所有这套制度如果不改革，农转非用这套制度改革是无法取得进展的。现在最主要的问题是城市土地国有怎么解决。现在最矛盾的区域在城市建成区和城市规划区中间的地段。这一地段很多都没有征收到政府手上，但是规划控制不准人家用了。这些集体所有土地未来是继续走征收，还是走十八届三中全会讲的集体经营性建设用地进入市场？改革的核心在这个问题上。

三是土地治理体系改革。其核心是处理政府和老百姓的关系，核心问题是土地增值收益的分配。分配原则、农民的份额、不同类型的农民在土地增值收益分配中的取得方式等，如果设计不好的话，就是未来的火药桶。

最后，要将土地问题回归常态，使土地从发动机回归为引致型。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式，使政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上，按现代土地制度来设计整个土地制度的安排才有可能性。

如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。土地问题只有回归常态，其他的土地制度改革才能向前推动，现代土地制度才能构建起来，社会才有可能正常起来。

（本文原载于《财经》）

第六章
资本市场是改革突破口

在金融体制改革中，抓住重点和难点或者说是关键问题，将有利于经济体制改革的推进，会影响中国经济社会生活的方方面面，有利于促进全面改革的深化……我们下一步要推进的金融体制改革，关键还是要坚持市场化改革的基本取向。

资本市场是改革突破口

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

经济制度方方面面都有互相联系，一项改革如果没有其他方向改革的配合很难推进，所以这次全会通过的决定是一个全面深化改革的决定，不是一个单项的改革。但另一方面吴敬琏老师说改革像做一切事情一样，资源也是有限的。

你想全面改革，但实际上拥有的资源总是跟这个目标之间有差距，所以这中间就有一个选择的问题，怎么用有限的改革的资源聚焦起来，达到可以全面深化改革的目标。

我想，这个难题的破解还有一个思路，就是现在改革并不是完全从头画一个新体制的图。

因为中国从1978年以后已经进行了30多年的改革，社会生活的有些部分已经发生了非常重要的变化，只不过这个变化很不均衡。所以可以从现状的分析中发现哪些地方是相对薄弱的，而有限的资源是可能对它起较大的作用，一旦突破，对全面改革有较强的带动作用。

十八届三中全会决定最重要的一条，至少在经济制度方面最重要的一条是让市场在资源方面起决定性的作用。现在就落这一条，这条落下去和不落下去对未来中国是天差地别的差别。

要落要寻找一个重点，我的看法是要让市场发挥决定性作用，最重要的是要找到那个场所，市场是一个场所，是一个marketplace。

研究现在中国所有的场所，初级市场发育得很好，农贸市场、专项产品市场，其中有一些已经有全球的影响，比如义乌的小商品市场，阿里巴巴网上的市场、交易平台。这些不是下一步改革的重点。

下一步改革的重点是场所中的高端的部分，是以交易所为代表的场所。这些场所很小，但完成了价格发现的功能，对全国的资源配置都有辐射性极强的影响。这是我们目前的一个薄弱环节。

你看我们多少年，我们的股市跟国民经济的增长之间是脱节的，这个脱节不是自然原因，就是我们高端市场的有些制度安排，这里头像政府和市场关系的界定这些问题没有解决。

所以我的看法，如果要让有限的资源配置到全面改革当中去，让市场发挥决定性的作用，那些交易所为代表的高端市场是下个阶段改革的重点。

其中就是一个资本市场，因为它的带动性非常强。

我们现在讨论国有企业改革，讨论多种所有制，它有一个价格发现问题，大量资产重新组合有定价的问题，如果没有一个好的定价机制，只能一对一谈，私人财产可以一对一谈，什么价就是什么价。共有财产一对一谈，政治上通不过，一定会弊端丛生，会带来大量政治上不能接受的问题。后来叫停实际上是跟这个原因有关的。

现在我们讨论要把一部分国有资产转到社会保障基金中去，这是非常好的思路。但社会保障基金又该怎么做呢？它的高端市场保障基金要有效运作，没有市场调节，高端市场是很难运作的。

还有垄断企业的开放，要动员更多的民营企业，比如说电信，组织更多的民营集团进去，中国的民营企业是比过去有很大的发展，但是要进入这些垄断性较强的市场，如果没有有效的资本市场来帮助做配置，是很难实现的。

还有地方债务，第一是过去怎么了，第二是未来怎么办。完全拿土地押给银行套钱来发展，如果说没有走到头也快要走到头了。

下一条路是什么？是要债市承担未来城市化融资的问题，债市也是一个高端市场。

现在中国高幅度走出去，全球资源的配置方面，外汇市场是非常重要的。外汇市场到今天很不容易了，双向汇率的变动。但可能还有一个关键性的改革要放进去，就是中国人民银行在这个市场中的地位要划清楚，要有一个权力清单，要有一个负面清单。

简单地讲，就是除非出现某几种情况，一般不能入场这么大手地买卖外汇，银行在外汇市场里起的责任太大、责任太重，最后各方都在跟央行博弈，会有很大的系统风险。央行撤出来会有很大的系统性风险，才可能反映供求。

土地方面，就是拿现在重庆、成都、武汉、天津这四个农村土地产权交易市场为中心，组建一个交易所。发挥作用以后会倒退过去推动确权，推动土地的流转，因为它会把流转的好处显示给相关各方面看。所以我的看法，这个交易所为代表的市场的场所是改革的重点。

那么要改这个领域也是要有最小的配套。

第一条要修订法律。

因为这些高端市场都有一些相应的法规盯着，这些法规有正面的东西，但是从经验来看也有反映过去观念跟不上，甚至一些部门利益包在法律里头。

现在政府领导人的理念我认为是对的，法无禁止公民、企业都可为，法无授权政府不可为。我认为这个原则是非常正确的。但是这个原则在中国要落，一定要修订法律，因为现在法律禁止的很多事情不合理，法律授权的事情也不合理。

总的来说是对市场活动的禁止偏多偏杂，对政府和政府主管部门的授权范围太大。所以一定要修订法律法规，如果全面修订法律有困难，我的市场就是在高端市场领域，允许现成的法律暂停发挥作用。

第二条，划清政府和市场的界限。

首先要在高端市场做，具体到高端市场，就是监管部门和交易所的关系要理清楚，现在是边界跨域得太多。

我有过这样的观点，现在的高端市场非常像计划时代的工厂。计划时代是部委管工厂，最后的结果是非全面改革不可。

现在的高端市场叫市场，可一举一动一招一式都要经过行政审批，人、财、物都管，没有发挥市场本身应该发挥的作用，上海交易所理事会十几年不开会，完全没有功能，完全成了行政部门的附属机构，这样的市场是很难发挥作用的。

第三条，界定这个关系不能由现在的监管部门主导。

你让他主导他难以割舍，要按照这次框架，要有深化领导小组去主导。你让部门去主导，就是我在部门里，我也一样舍不得啊，怎么可以把这个权放出去呢？

所以我的看法，如果要我用一句话概括，就是全面深化改革，让市场在资源配置中发挥作用，要紧紧围绕这个交易所为代表的高端市场，改法、改组织、改机构，而且从整体看，这些市场现在落后于国民经济的表现。

因此如果改对了，会有很明显的增长，可以避免短期增长的风险，也可以凝聚更多新的改革的获利的阶层来支持这个改革进一步推进。

（本文是作者在“中国发展高层论坛2014”上的发言）

金融改革是结构转型的最重要核心

黄益平（北京大学国家发展研究院教授）

金融改革的短板在哪里

我国很多金融资源的配置和价格并不完全由市场决定，金融机构的治理也没有得到根本性的改善，中国的银行更像政策性银行而不是商业银行。

中国经济增长最突出的两个特征，一个是过去的增长速度一直非常快。另一方面，经济增长在结构方面有很多问题，包括失衡、收入分配不公、效率低下、环境污染等等。中国的经济增长方式，一方面看来是非常成功的，但是另外一方面看来问题非常大，究竟应该怎么看这个问题？

过去十几年来，政府一直说要转变经济增长方式。十一五规划说要改变增长方式，十二五规划说要改变发展方式，就是怎么样把增长从原来的强调数量改变为重视质量，使原来粗放的增长变为可持续高质量的增长。这方面的工作实际上过去十几年一直在做，但是似乎效果不是很好。

中国渐进的改革方法，有的说是摸着石头过河，总的来说是渐进的，或者有的人把它称为双轨制的改革。双轨制从经济增长的效果来说是比较有效的，尤其比苏联、东欧的改革方式效果要好，主要体现在没有造成经济极大的震荡方面。双轨制的核心是把原来计划内的一块继续保持，在计划外生出一块市场经济，并且让它高速增长。

双轨制或者渐进改革是非常好的改革方式，同时它又有很多难以克服的问题，难以逾越的障碍，比如说行业垄断、利益集团、官员腐败，这些问题不能简单地说都是过去改革的问题，但是有相当一部分问题是跟过去的这种改革方式有关系。

过去觉得，这些问题慢慢地随着发展就能解决，所以过去喜欢说在发展中解决问题。然而实际情况是，一些问题在发展中解决了，一些问题没有解决。于是现在碰到一个很重要的问题，就是过去改革的方式和过去增长的方式，创造了很多成绩，但与此同时带来了很多非常严重的问题，这些问题中有一些是结构型的，有一些是制度型的，很难克服。怎么样看改革的策略，更重要的是下一步怎么解决这个问题。

如果把中国的金融改革和金融开放政策与其他国家做一个比较，会发现中国的金融抑制程度是非常高的。从全球来看，20世纪70年代以来，金融自由化一直在推进，在发展中国家主要是从20世纪80年代开始的，中国的金融政策和全球的趋势是一致的。但是更重要的是，中国的金融政策抑制的程度仍然远远高于世界平均，远远高于中等收入国家的平均，远远高于低收入国家的平均。中国对利率有管制，对汇率有干预，对金融机构产权有控制，对信贷配置有影响，对跨境资本流动有严厉的管制，所以从各个方面综合起来看，中国的金融政策抑制的程度还是非常高。

然而一个悖论是，尽管有这么严重的金融抑制政策，但是中国的增长没有出现很大的问题。似乎金融抑制政策没有成为阻碍或者是遏制经济增长的一个很重要因素。

如果看今天的中国金融体系，应该说这个体系相当完整了。把中国金融体系和国际上的金融体系做一个比较，国际上有的成分中国大多数也都有，中国有商业银行、政策性银行、中央银行、证券公司、保险公司等等，一行三会的监管体系也已经建立起来。今天，中国有这么规模庞大、数量巨大的金融机构，组成了一个金融体系，应该说取得了非常大的进步。

第二个非常突出的成绩是，中国的金融规模非常大，最明显的一个指标是广义货币（M2）占国内生产总值（GDP）的比重。简单来说就是金融规模相对而言发展到了什么程度。这个比重现在是200%左右，在全世界都已经非常高了。

那么中国金融改革的短板在什么地方？第一个是开放市场，第二是改善机制。

我国很多金融资源的配置和价格并不是完全是由市场决定的，央行会管制利率、干预汇率。包括银行现在的资产配置，包括规模和构成，央行或者是其他监管机构对它都还有一定的影响。跨境资本流动的影响更明显，甚至过去相当一段时间，新公司IPO都是由政府来决定的，市场已经形成，但是市场的作用非常有限。这是中国过去改革中存在的一个非常突出的问题。

第二个突出的问题是，金融机构的治理没有得到根本性的改善。大型的国有商业银行，现在已经是上市公司了。但是从治理结构、治理框架、治理行为上看，很难说它的决策已经变成了真正的市场行为。中国的银行行为更多像是政策性银行，而不是商业银行。

要素市场扭曲让发展难以为继

在国有和民营的双轨制或者计划与市场的双轨制以外，在产品和要素两个市场之间还有一个双轨制，导致一方面增长速度非常快，另一方面结构性矛盾很突出。

过去双轨制改革的策略，或者说中国市场化过程的方式，其实在很多中国的经济学家包括国外的经济学家中都有一定的共识。

双轨制的第一个核心是国有与民营之间的双轨制，就是改革开放初期的策略是先保留国有企业，让它继续生产，继续生存，继续发展，但是主政策是要支持民营经济、非国有经济更加快速发展。非国有、非计划经济这一块变得足够大以后，就几乎可以忽略国有、计划经济这一块，于是中国就进入了市场经济。第一个双轨制的策略应该说是相当成功的。

双轨制的第二个核心就是中国的经济改革更多的是一种改进，在改革初期没有出现哪一个团体、哪一个群体受到了非常大的伤害。从政治上来说，在社会上对这样改革的支持度要高很多。

这是两个很明显的好处，它的缺点是因为有计划内、计划外之分，很容易产生两轨之间的套利，或者说腐败。

除了国有和民营之间的双轨制，或者叫计划与市场之间的双轨制以外，其实在过去的改革当中，在产品和要素两个市场之间还有一个双轨制。尽管大方向是往市场经济走，总体的改革是往市场经济过渡，但是如果在36年以后的今天看中国经济，可以很明显地看到，产品市场，包括农产品、制造业的产品、服务业的产品，大多数都已经放开，它们的价格基本上是在市场上由供求来决定的。与此同时，要素投入品市场，比如说劳动力市场、土地市场、资本市场、能源市场，凡是能够用于生产、投资、投入的要素，它们的市场仍然存在非常普遍而且严重的扭曲。

资本市场的扭曲就很突出，而金融抑制就是在资本市场的扭曲，包括对利率的影响、对汇率的影响、对资金配置的影响。在资本、在土地、在能源方面，政府要压低投入品价格的倾向非常明显。政府为什么要这样做，第一条是希望在适当的程度上仍然对资源的配置保有重大的影响力。第二个更重要的原因，就是为了保证经济的高速增长，要把投入品的价格压得比较低。它的核心是在过去30多年中，一直在不断从居民收入向企业经营收入再分配。这就导致了消费占比越来越低，消费疲软或者消费不足。居民收入增长赶不上GDP的增长，这在很大程度上跟要素市场扭曲是有关系的。

要素市场的扭曲和产品市场较完全的放开，一个直接的结果就是导致一方面增长速度非常快，另一方面结构性矛盾很突出。这个结构性矛盾很突出反映在结构失衡、收入分配不公、效率低下、环境污染等方面。

金融政策需要达到的目的，跟两个双轨制也有关系。第一个目的，发展经济。在计划经济年代，资金的融通或者调配主要是靠国家的计划，不是靠金融体系，所以当中国要发展经济的时候，金融体系就可以发展起来。与此同时，政府还需要对金融体系有一定的控制力。一方面金融高速发展，另外一方面在金融体系当中政府保留了各种抑制性的政策。

双轨制在20世纪90年代开始碰到了三大危机。第一危机是财政危机。改革初期的时候，财政收入占GDP的比重大概在36%，到90年代初下降到了11%，很多人就担心会不会发生财政危机。第二个危机是国企的危机，后来才有了“抓大放小”的改革。第三个危机出现在90年代后期，是银行危机。1997年亚洲金融危机爆发的时候，很多经济学家做了测算，中国当时的银行坏账率高达40%。这三个危机最后没有真正变成显性的危机，但是有巨大的风险。90年代的很多改革，其实在很大程度上就是希望缓解或者解决我们第一个双轨制的问题。

要素市场的扭曲其实碰到了一个难以为继的问题。为什么碰到这个问题？第一个理由是，中国现在的增长模式已经难以为继，存在失衡、低效、收入分配不公等问题，这些问题很难让中国的增长可持续。第二个比较明显的问题是，在扭曲过程当中出现了一系列新的风险，但是由于地方政府和中央的支持，这些风险在短期内都不会出现非常大的问题。第三，所有的金融主体或者是经济部门，最后都在透支中央政府的信用，这个过程如果不断持续下去的话，银行如果不能很好地控制风险，最终会出现大问题，这也是现在经济面临的最大的风险。

如果不进行遏制，可能会成为更大的、系统性的问题。而且，过去许多可以说是行之有效的作法，现在其实已经很难再继续下去，所以不变已经不可能了。

金融改革是结构转型中最重要的核心

金融抑制在20世纪80年代和90年代，对中国经济增长有正的影响，但是到了21世纪以后，金融抑制政策对经济增长的影响变成了负的，对经济的伤害越来越严重。

中国经济已经进入了中等收入水平，大家都知道，我们现在很多讨论是关于中国应该怎么避免中等收入陷阱。我做的一个研究，就是看金融抑制对于经济增长到底有什么样的影响。最后得出的结论很简单，金融抑制在20世纪80年代和90年代，对中国经济增长有正的影响，但是到了21世纪以后，金融抑制政策对经济增长的影响变成了负的，对经济的伤害越来越严重。

全世界分为低收入国家、中等收入国家、高收入国家。金融抑制对不同收入组别经济增长的影响是不一样的。如果把金融抑制政策放到低收入国家考察，最后的结果是不显著的。也就是说在低收入国家，金融抑制与否对经济增长没有很显著的影响。但是到了中等收入国家以后，这个影响就非常显著。也就是说，中等收入国家如果保持金融抑制政策，对经济增长的伤害非常大。中国目前就必须加速金融改革，才能让经济保持持续的增长。

传统的金融抑制理论认为，金融抑制有两个不好的影响。

第一个是降低效率，因为是政府在配置资源，并不是市场配置资源。第二个是影响金融深化，不能完全自由发展。降低效率和影响金融深化，都是不利于经济增长的，所以是慢金融效应。

一般而言，政府严厉的管制金融政策，对经济增长肯定是不利的，这也是经济界通常的看法。但是到后来发现又出现了一个新的效应。它的含义是，如果政府干预和控制金融机构，一般来说国有金融机构的效率可能不是特别高，所以对经济是有影响的。但是它起码能够快速有效地把储蓄转化成投资，这样的话经济可以很快增长。在市场不发达、监管水平比较低的国家，如果是开放的条件还不具备，有可能金融抑制政策更加有能力处置那些所谓的市场失灵，对增长可能是正的影响。在经济当中这两个效应是同时存在的，只不过有的时候慢金融效应为主，有的时候是新发现的效应为主。具体到中国，就是在20世纪八九十年代的时候，是新发现的效应为主，所以对经济增长有正面影响。但是现在慢金融效应变成了更加重要的效应，也就是说金融抑制对经济增长的遏制变得特别突出。

改革是中国下一步经济增长模式转变的核心，换言之就是两个双轨制的改变。

中国的增长模式、经济模式现在已经开始改变。上面说到，中国经济增长模式最突出的两个特征，一个是增长速度非常快，一个是结构失衡很严重。现在来看，中国的增长速度已经在下降，但是没有出现过去一直担心的大面积的失业和社会动荡等问题，说明经济结构已经在发生变化。2008年以前基尼系数在不断上升，意味着我国收入分配不断恶化，2008年以后已经可以看到有一些积极的改进。消费占GDP的比重下降是大家一直担忧的问题。关于这个问题，我研究发现，2008年以后总消费占GDP的比重开始回升。

其实最重要的转型是金融改革。在所有的要素扭曲当中，最严重的就是金融市场的扭曲，所以金融市场的改革在下一步经济结构转型中应该是最重要的核心。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里头具体分成11个方面，如果概括起来其实是三个方面，第一个方面是准入，第二个方面是市场机制，第三个方面是监管和金融基础设施。总体上看来，是要让市场发挥更多的作用。

具体来看，金融改革最核心的是两条，国内是利率市场化，国外是人民币的国际化。这两个其实是统领了很多其他的改革。

利率市场化中国最后需要做的不多了。因为中国债券市场的利率已经放开了，货币市场的利率放开了，甚至贷款利率也已经放开了。最后可能要做的就是把存款的上限放开，就完成了利率市场化。央行行长周小川最近表态说，要用两年的时间实现利率市场化。但是这个说起来容易做起来难。因为如果存款利率上限放开了，第一个问题就是国有商业银行是不是还需要进一步改革，让它成为更负责任、更有市场担当的金融机构，然后才能把利率放开。第二个问题是市场上很多存在软预算约束的主体能不能先改变它的行为。

人民币国际化涉及汇率的改革、资本项目的改革、跨境资本的使用等问题，最后能不能让人民币变成一个国际储备货币，最终是由国际市场决定的。而国际市场是根据中国经济规模、金融市场、中国制度环境做决定的。制度环境涉及货币政策的体系，也可能涉及法制的体系和政治的体系。

中国经济的变化其实已经开始，有一些还需要推进，增长速度可能还会放慢。中国的通胀压力会提高，收入分配会改善，经济结构会变得相对平衡，产业升级会不断加速，最后经济周期会变得更动荡。如果分析是对的，中国以后的经济模式和中国经济的特征会和过去30年有很大的差别。但是我们这个增长模式可能会更加可持续，这也是我们很想做的很重要的结论。有的经济学家说中国是所有具有规模的新兴市场国家里头唯一没有发生过一次重大金融危机的国家，我们能不能保持这样一个纪录，还需要做很多的努力。

（本文原载于《经济参考报》，略有修改）

金融改革发展中的套利

何佳（香港中文大学金融学教授、清华大学双聘教授）

改革开放35年来，中国的金融发展和改革取得了巨大的成就。当前中国经济正处在一个重要的转型阶段，中国金融的改革和发展对推动经济结构转型负有重大的历史使命。

一般认为，中国金融体系的主要矛盾是由于金融体系的市场化程度还不够造成的。但是，仅仅依靠市场化的解决方案是否足够呢？在理论上我们可以问：如果现在放开所有的管制，把金融资产定价完全交给市场，是否就一定会形成一个完善的定价机制？中国资本市场的二级市场应该说市场化程度很高，但是中国股票的投资者依然面临很高的风险，其投资回报率也低于其他风险较低资产的投资回报率，金融资产的风险和收益并不匹配。这说明，中国金融体系的定价机制是有问题的，也说明仅仅靠市场化是不够的。

应该说，相对于中国金融体系的其他组成部分，中国资本市场的市场化程度是最高的，但是仍面临很多长期不能解决的问题，我们究竟应该如何去理解这个现象，从而提出比较系统的中国金融体系改革与发展方案？笔者尝试用金融学分析的基本方法和原理来探讨中国金融体系面临的问题。

定价体系与套利机会

由于金融学主要是研究金融资产定价的学科，而套利分析又是金融学有别于经济学的研究方法，金融学基本原理就应该回答定价体系和套利机会的关系。所谓套利机会，简单的说法就是：有两个金融资产，其将来的现金流完全相同，但是今天的价格不一样，投资者可以买低卖高，从而实现零投入、无风险的收益。一般认为，在一个发育比较好的金融体系中，这种套利机会几乎是不存在的，即使存在也是短暂的，但是在新兴市场，这种套利机会可能会存在相当长的时间。所谓定价体系，抽象地说是存在一个定价因子，通过这个因子可以给所有的资产统一定价，而资产回报率和这个因子的相关性就是这个资产的系统风险；粗略地说，就是不同的资产价格间有一个横向的关系，这个关系可以简单地被理解为风险和收益之间的关系。

可以证明，定价体系存在的充分必要条件就是没有套利机会，这被称为金融学的基本原理，也就是说，尽管我们采取市场化的解决方案，放开对金融体系和金融资产价格的管制，但是只要有套利机会存在，我们仍然不能建立一个定价体系。中国股票投资者面临的高风险低回报，是定价体系存在问题的明显例子，这也说明了套利机会的存在。最近有业内人士把中国股票市场的低迷和银行理财产品的快速发展相联系是有道理的，因为银行理财产品几乎是无风险的，但是其回报却非常高。这实际上就是把中国股票市场定价机制的偏差及其长期低迷与套利机会联系在一起。在投资界，新兴市场的股票被认为是另类投资产品。也就是说，此股票非彼股票，我们的股票有股票之名，但并没有股票之实。投资界对金融产品类别的划分，一个重要的标准就是风险和收益之间的关系。我们股票的高波动率低回报特性以及牛市相对短、熊市相对长等是不符合人们对股票的一般界定的。中国的股票价格就是在一个存在不少长期套利机会的环境里形成的，其价格显然不能完全依赖基本面，这也就是大家常说的中国股市不是中国经济晴雨表的主要原因。

中国在2002年启动了境外合格机构投资者（QFII）机制，就是允许境外合格的机构投资于中国证券市场。在当时，监管部门自然希望引进长期持有资产的境外机构投资者，特别是保险公司和养老基金。但是当时这些机构都没有来，来的主要是投资银行。这里面的一个重要原因，就是境外投资者是把新兴股票市场划入另类投资产品那一类。后来，有些养老基金作为QFII进来了，这并不是我们的市场发生了根本性的变化，而是由于这些养老基金已经在境外开始涉足另类投资产品，或者说它们可能已经能够分析这些投资品种的风险，并且有能力把资产配置到这类产品以及股票和债券上，从而打破了其不能投资另类投资产品的禁区。

基于金融学基本原理去理解我们的股票市场是重要的。如果我们的股票是一个另类投资产品，那么，养老基金机构和其他投资者想要长期持有这些另类投资产品，就必须有能力分析其风险，不然又如何做资产配置呢？这不是简单的一句“因为美国这些机构也投资股票，所以我们的这些机构也应该投资股票”能够回答的问题。

正视金融改革中的不相容性和渐进性套利

利用不相容性套利

从相容性来判别套利机会，能够更好地分析在中国渐进性改革中出现的问题，更好地把握中国金融体系的发展和改革。

1979年，有人证明了一个重要结论：金融体系是否有套利机会取决于这个体系的定价相容性，也就是说，这个金融体系的定价机制是否可以扩展到一个更大的金融体系上去。套利机会的存在和金融体系的相容性互为充分必要条件。这个结论提供了一个重要的判断套利机会是否存在的方法：如果在某个局部范围建立的定价体系不能够扩展到更大的范围，那么就可以判定套利机会肯定存在。因此对于回答在中国是否存在套利机会，我们也许可以问：A股的定价体系是否与包含A股及B股的定价体系相容？A股的定价体系是否与包含A股及H股的定价体系相容？银行存款收益是否与包含银行存款收益及银行理财产品收益和信托产品收益的体系相容？在岸人民币产品定价体系与包含在岸及离岸人民币产品定价体系是否相容？不相容性是显然的。当然即使存在种种不相容性，由于各种限制，例如对人民币自由兑换的限制，也许大部分人不能获得由此产生的套利机会，但是有理由相信，少数有办法的人总是可以获取这种机会的，这就已经足够形成套利机会了。

这个套利机会和定价体系相容性的充分必要条件也告诉我们，金融的相关问题都是具有全局性从而也是具有开放性的，因而金融国际化的特点从理论上得到了验证。从某种意义上讲，金融体系的问题没有真正的部分均衡，金融体系的部分均衡和一般均衡相连，不仅要考虑所有已经在交易的资产，也要考虑那些现在不能交易，但是将来可能通过资产证券化交易的资产，因此金融的证券化特点也得到了验证。

对于我们所考虑的中国金融改革与发展来说，这个套利机会和定价体系相容性的充分必要条件也是很有启示的：局部地区或者某个行业的金融改革必须从全局着眼。建立一个金融试验区和建立一个加工贸易区或一个科技园区完全是两个不同的问题，前者必须考虑和整个金融体系相容性的问题，后者可能只是一个局部问题。如果不考虑和整个金融体系相容的问题，一个金融试验区的建立，很可能就是仅仅提供又一个套利的机会，并没有起到推动中国金融改革和发展的作用。对目前正在深圳前海和上海自贸区推进的金融改革，我们既要强调试验区内所作的改革和全球金融体系的相容性，同时也要关注由此可能带来的试验区内外的套利机会。

由于金融的相关问题都是全局性的问题，中国的金融改革和发展理应由最近成立的中央全面深化改革领导小组统筹。目前，金融监管部门也在纷纷成立全面深化改革领导小组，这些小组必须考虑本部门的改革和整个金融体系改革的相容性，所谓全面深化，最重要的就是要体现这个相容性。

利用渐进性改革的套利

一般大家讨论比较多的是监管套利和机制套利。其实在中国更主要的可能还是渐进性改革套利。目前大家普遍认为，我们存在的分配严重不均是由于改革还不到位造成的，因此必须坚持改革，并且要加大改革力度。一般来讲，改革尤其是渐进性改革通常会造成各种相容性被打破，从而不可避免地产生套利机会，进一步拉大分配不均。而改革的每一步推进，都会提出所谓相容性的问题，通过观察35年渐进改革的过程，人们可以在每一个时刻、每一个改革步骤实施的前后提出金融体系是否相容的问题，并且寻找相应的套利机会。

在中国在岸金融体系的内部，由政府主导的金融体系的建设也是逐步搭建的。我们逐步退出了各类金融产品和市场，例如股票市场的建设按照主板、中小板、创业板、新三板的顺序推进；金融衍生品按照先场内后场外的顺序推进；由于利率和汇率市场化也是按照逐步推进的原则，从而相应地与利率和汇率挂钩的各类产品也是逐步推出的。以下我们通过股权分置的设立和解决获利的例子来刻画渐进性改革套利。

通过股权分置的设立和解决获利问题：中国在建立资本市场时，由于种种考虑设立了流通股份和非流通股份。一般来讲，非流通股份的价格要远低于流通股份的价格。基于全球资本市场的经验，这种形式的股权分置是不可能持久的，通过某种方式让非流通股份流通，股权分置问题的解决是迟早的事情。显然在越接近解决股权分置的时机获取非流通股份就越能够获利，因为可以减少持有成本。当然在中国，普通的投资者是无法获得非流通股份的，也不可能准确地预测股权分置问题解决的时间表。

在中国渐进性改革的道路中，逐步形成了我们今天看到的金融体系。一个重要的特点就是，我们的金融体系按照监管体系可以分为三大板块：一块是中央高度集中的银行、证券和保险体系，分别由三个行业监管部门监管；一块是地方的准金融，包括小额贷款公司、典当行和地方政府融资平台等，主要由地方政府监管；还有一块是离岸金融体系——香港金融体系，由香港的金管局和其他监管机构监管。前两块合起来也可以称作中国在岸金融体系，这个体系和香港这个中国离岸金融体系的互动是最有中国特色的互动。这三大板块的竞争和合作推动了整个中国金融业的发展。但是这三大板块的分割可能造成互相不兼容，从而产生套利机会，进而影响定价体系的建立。

香港这个金融中心的形成主要是中国内地改革开放35年来逐步造就的。在中国改革开放前，香港几乎没有美资大投资银行，这些投资银行后来到香港建点主要是为了内地业务。中国内地自1978年的改革造就了香港这个国际金融中心。香港先是成了中国的融资中心。我们主要的央企和主要的商业银行都通过在香港市场上市和其他方式获取资金；中国地方政府平台也在香港融资，例如上海要建设一个高架路，就把该资产注入上海市政府的融资平台——上海实业，可以通过上海实业在香港资本市场的定向增发获取建设资金，以后香港又逐渐成为内地的人民币离岸中心，现在香港又成为各类内地金融机构建立分支机构的中心。目前，几乎所有内地的主要金融机构，包括银行、证券公司、保险公司、基金公司、期货公司都在香港建立了分支机构。由于两地各有独立的监管体系和司法体系以及税收制度，再加上人民币还不能完全自由兑换，横跨两地，无论是对机构还是对个人，无疑是有巨大套利机会的。例如，中信集团是一个典型的国有企业，其在香港的上市公司——中信泰富却可以让公司负责人拥有大量个人股份，这在内地是根本不可能的。

从宏观上讲，中国必须要进行改革，也需要坚持渐进性改革的路径。但是，我们也必须承认和正视不相容性以及由此产生的套利机会问题，同时要容忍问题的存在并且使不良影响最小化。基于上述金融学的基本原理，中国金融发展和改革应该在对金融体系采取市场化改革方案的同时，也对产生套利机会的制度和体制予以关注，并进行必要的改革。

（本文原载于《中国金融》）

中国金融的深度变革与互联网金融

吴晓求(中国人民大学金融与证券研究所所长)

中国金融体系存在市场化程度不高、平滑风险能力弱、国际化程度低的缺陷，因此必须通过发展资本市场推进金融体系“宽度”改革，通过开放和国际化推动金融体系“长度”改革，而互联网金融发展将会牵引金融体系的“深度”改革。互联网与金融具有基因契合的特点，互联网与金融系统的资源配置、支付结算、风险配置和竞价机制四种基本功能相耦合，因而能大大优化这些功能。本文最后分析了互联网金融与传统金融的替代边界，指出未来的金融业态是在竞争中共存、在共存中竞争。

1984年以来，中国金融体系沿市场化方向取得了巨大进步，无论在规模、结构、产品和对实体经济的作用等方面，还是在制度、规则、治理结构、透明度及风险管控等方面都有根本性的变化，整体竞争力有了显著提升。中国是个大国，必须着眼于未来的竞争态势和现代金融的发展趋势，在吸收现代科学技术特别是信息技术的基础上，构造一个与大国经济相匹配的大国金融。这样一个现代意义上的大国金融，其核心标志是：结构上要富有弹性并具有良好的透明度和金融功能的高效率;既要有趋优的资源（资金）配置机制，又要有很强的风险平滑（或风险配置）能力。这样的大国金融，既是高度市场化、竞争性的，又是开放、国际性的，还是高技术化、便捷的。按照这样的战略目标，当前中国金融体系的能力明显不足，具有重要缺陷。

中国金融体系的主要缺陷

存在较大程度的垄断性，市场化程度不够，金融效率相对较低

中国金融体系的垄断性特征主要表现为准入垄断、价格管制、市场封闭。其结果是，竞争不够充分，超额垄断利润明显，客户对金融服务满意度低，从而造成了在金融与实体经济、金融与资金提供者(储蓄者和投资者)之间收益的不平衡。

金融效率低是中国金融的重要特征之一。中国的广义货币（M2）存量与GDP之比接近200%，在世界主要经济体中是最高的(美国约为60%，日本约140%，欧盟约60%)。广义货币与GDP之比，既反映出潜在通胀的压力，也反映金融体系的效率。垄断和市场化程度不高是金融效率低的重要原因。

金融结构弹性较低，吸收和平滑风险的能力较弱

现代金融的核心功能是配置风险。金融结构的弹性既来自于竞争、透明度和市场化机制，更取决于金融体系的证券化程度，或者说取决于金融资产中证券化金融资产的比重。金融体系的风险不在于价格波动，而在于风险的持续积淀或风险的存量化趋势。要使一国金融得以安全有效运行，必须创造一种风险流量化的机制，这种机制就是资产证券化和以此为基础发展起来的资本市场。风险流量化机制是金融结构富有弹性的前提。无论是从资本市场发展的现状看，还是从金融资产的证券化率看，中国金融结构都是相当刚性的。刚性化的金融结构为金融风险乃至金融危机埋下了伏笔。

开放度不够，国际化程度低

中国金融体系之所以要开放、要大幅度提升国际化程度，是因为要维系日益庞大的中国经济的长期增长，必须要有一个能在全球配置资源又能在全球分散风险的金融体系。从中国金融体系国际化现状看，要实现这一目标显然力不从心，与中国经济在世界经济舞台上的地位也不相匹配。

中国金融体系开放度较低的一个表现是，除QFII之外的外国投资者进入中国资本市场投资还存在制度性障碍，人民币还不是可自由交易的货币；国际化程度较低的表现是，外国（境外）投资者在中国资本市场投资比例低，外国（外资）企业还不能到中国市场上市，人民币在国际货币体系中缺乏应有的影响力。

中国金融体系的“三维”改革

要实现中国金融体系改革的战略目标，必须推进改革、扩大开放。相对于中国金融体系所存在的缺陷，我们必须推进以下三个方面的改革，可以概括为“三维”改革。

中国金融之“宽度”改革

“宽度”改革的核心是推进金融结构的市场化、证券化，大力发展资本市场。主要是大力推进资产证券化特别是信贷资产证券化，不断提高金融资产证券化率。

资产证券化是资本市场发展的基础条件，也是一国现代金融体系形成的基石，是金融结构市场化变革的主导力量。广义的资产证券化包括权益资产证券化和债权资产(债务)证券化，信贷资产证券化是债权资产证券化的重要类型。在中国，除了继续推进权益类资产证券化，优化权益类证券资产结构，提高权益类证券资产的市场价值之外，还必须大力推进债权资产(债务)证券化，包括政府债券、公司债券和信贷资产支持债券等，以推动资本市场在结构上的均衡发展。

从现状看，中国资本市场规模偏小，对经济和金融投资活动的影响力有限，在结构上又是不平衡的。股票市场的市场化程度高于债券市场，但其市场表现不尽如人意，无论是市值规模还是价格指数都长期徘徊不前，基本上没有反映经济运行的实际情况。债券市场相对封闭，种类较少，规模有限，分割运行。信贷资产支持证券更是雷声大、雨点小，几无进展。这种结构上不平衡的资本市场损害了市场效率，大大降低了资本市场的财富管理功能，不利于企业优化资本结构。

中国股票市场的改革重点，一是必须修改《证券法》，为股票市场的市场化改革奠定法律基础：二是修改以IPO发行审核制度、退市机制、并购重组规则为重点的资本市场一系列制度、规则，以适应市场化改革的要求;三是严厉打击包括虚假信息披露、欺诈上市、内幕交易存在的违规违法行为，提高市场透明度。

在中国，债券市场改革的重点有两个：一是改革债券发行审批体制。多头审批、多头监管的体制，是制约中国债券市场发展的主要体制性因素;二是统一市场、消除分割，使之真正成为投资者财富组合的机制。

推进信贷资产证券化，是未来中国金融改革的一个重要方面。它对于盘活商业银行存量资产，减轻商业银行的资本消耗，提前消除其未来的不确定性，丰富资本市场品种，完善资本市场财富管理功能都是有重要意义的。当前，最重要的是切实推进资产证券化进程。在实践中，我们也要注意防止类似于美国次贷危机现象的出现。

中国金融之“长度”改革

“长度”改革的核心是中国金融的对外开放和国际化，使金融配置资源的链条跨越国界。主要是推进人民币汇率的市场化改革，加快人民币国际化步伐，提高外国(境外)投资者在中国资本市场中的投资比例，实现外国(外商)企业在中国境内上市，将中国资本市场建设成21世纪新的国际金融中心。

人民币国际化是中国金融改革中最具战略意义的举措，也是金融领域中最重大的改革，其对中国经济社会的巨大影响甚至要高于中国加入WTO。从一些硬指标，例如经济规模、国际贸易、外汇储备、经济竞争力等指标看，中国有条件、有基础加快人民币国际化进程。国际货币体系的现状以及国际上要求改变现状的呼声，也为人民币国际化创造了有利条件。

通常说来，人民币国际化可分两步走。第一步，人民币成为可自由交易的货币。目前，人民币经常项目已经放开，资本项下多数项目也将逐步放开。有理由相信，人民币实现可自由交易的目标到2016年是可以实现的。第二步，人民币成为国际货币体系中的重要一员，成为国际上一种重要的储备性货币。从可自由交易货币到储备性货币的过程，既是全球金融博弈的过程，也是投资者认同的过程，其间会有巨大的摩擦和波动。人民币成为可自由交易的货币只是人民币国际化战略的过渡目标或初始目标，成为国际货币体系中重要的储备性货币应是人民币国际化战略的最终目标。这一最终目标的实现，对中国经济和社会的现代化具有难以估量的影响。

从基础条件和技术路线设计看，人民币国际化必须要有国内发达的金融市场特别是发达的资本市场做支撑，必须要有大量国际投资者进入中国金融市场(主要是资本市场)进行投资，这种金融投资活动实质上是人民币的回流机制。所以，大力发展并开放资本市场，提高外国(境外)投资者在中国市场投资比例，显然是中国金融“长度”这一维度改革的题中之意。

按照中国政府的设想，到2020年要把上海(或许也包括深圳)建设成为21世纪新的国际金融中心。按照笔者理解，这个国际金融中心，主要是人民币计价资产的交易中心，这个市场的金融资产应是全球投资者乃至各国央行必须配置的资产。我们的研究表明，到2020年，中国资本市场的规模、影响力应在全球资本市场中居第二位，市值应在80万亿~100万亿人民币之间。

中国金融之“深度”改革

“深度”改革的核心是打破行业垄断，促进适度竞争，提高金融效率。主要是推进金融领域资金价格形成机制的改革即利率市场化，推动利润在实体经济和金融领域的平均化，实现产业资本和金融资本的合理配置和协调发展;消除歧视，打破垄断，允许新的具有巨大能量的竞争者(甚至是搅局者)参与竞争。这样的竞争者(或者搅局者)，显然不是传统意义上的民营资本而更多指的是互联网。互联网作为一种全新的运营平台，其与金融结合，将彻底改革传统金融竞争结构和运行模式，重塑一种新的金融架构，即互联网金融。

利率市场化是中国金融之“深度”改革的前提条件和重要内容之一。中国经济改革成功的要素主要有两个：一是企业是市场的主体，从而决定了资本的可自由流动;二是价格由市场供求关系来决定，从而奠定了资本合理流动的基础。中国金融改革之所以还不到位，既表现于金融企业市场主体性不够，更表现于金融领域资金价格即利率主要是由政府来决定的，利率没有反映出资金的盈缺性，也没有体现出风险的差异性。金融企业市场主体性的不足，必须通过放松限制，引入竞争才能解决;而利率管制则通过改革和放权就能实现。

利率管制扭曲了资金价格，导致了商业银行的高额垄断利润，损害了实体经济，加剧了资金供求关系的紧张，导致了大量以“利率”为标的的寻租行为的出现，催生着影子银行的野蛮生长，滋生着腐败。

利率市场化显然不仅仅指贷款利率市场化，更包括存款利率的市场化，从一定意义上说，后者更具有基础性。从短期看，利率市场化可能会收窄金融机构(主要是商业银行)的收益率，也可能会给一些资本实力较弱的金融机构(商业银行)带来更大的风险;但从长期看，有利于金融领域的适度竞争，有利于实体经济的发展。

允许民营资本参与银行、证券、保险、信托、基金等金融机构的发起设立和并购重组，虽然也是中国金融之“深度”改革的内容之一，但基于民营资本在规模、信誉、竞争力等处于明显劣势，民营资本如果还是基于原有的金融模式，那其对中国金融之“深度”改革的实际作用则相当有限。如果运行结构与现行金融机构一样，任何一家新设立的民营银行在50年内都不可能挑战工商银行。所以，民营资本进入金融领域在通常情况下只能起一个拾遗补阙的作用，也就是设立小微金融机构，服务小微企业。

可以预计，有一种力量，将对现存金融体系提出全面挑战，那就是互联网。以互联网为平台构造的金融模式，我们称之为互联网金融。互联网金融之所以有可能全面挑战甚至颠覆现行金融模式，是因为它重新搭建了一个快速、高效、低成本、高信息化的基础平台，从而塑造了一个全新的金融运行结构。对传统金融的运行结构而言，互联网金融是一个“异物”，正是这个“异物”，可能会使整个金融体系发生“基因”式的变革。互联网金融是中国金融之“深度”变革的核心内容和最重要的节点。金融或许会进入互联网金融时代。

互联网的巨大力量：对社会组织结构的重塑和对产业运行模式的重构

为什么互联网金融会对现存金融模式带来全面挑战甚至是颠覆性的影响?这种“异常”的力量来自哪里?让我们先从互联网对社会组织结构、产业运行模式的重构说起，以此打开这个神秘的“黑匣子”。

互联网实现了对信息的整合，进而创造了价值无尽的信息流

互联网通过巨大的黏合作用和信息整合开创了一个无边界的社会，这个无边界的社会变得前所未有的复杂而富有生命力。它正在悄然无息而又以不可逆转的趋势创造出一种新的社会组织结构，形成新的社会存在形式，进而彻底改变了人的生存状态和生活方式，使创新变得更加频繁，奇迹不再持久。

如果把1946年2月14日在美国宾夕法尼亚大学诞生的世界上第一台计算机埃尼阿克（Eniac）看作是互联网始祖的话，那么穷尽互联网的历史也不过区区67年。以现在的标准看，埃尼阿克（Eniac）显然还不是互联网本身。一般认为，1969年美国军方所设计的局域网可以看成是互联网的前身，虽然这个局域网并没有对社会带来什么影响。真正的互联网形成于1983年。1991年Internet协会(CIEA)的成立标志着互联网全面发展时期的来临（刘积仁、史蒂夫·佩珀马斯特，2013）。所以，互联网的真实历史实际上只有30年，然而，它对经济和社会的影响则是极其深远而巨大的。计算机的发明及以此为基础而形成的互联网，使人类社会从工业社会进入到信息化社会，就如同1769年蒸汽机的诞生使人类社会由农业社会迈向工业社会一样，具有划时代的意义。

互联网最基础的功能是对信息的整合，从而形成了价值无尽的信息流。人类社会的黏合剂实际上是信息。信息的贯通使众人形成了社会，单片的信息只有零碎的价值，信息的黏合具有社会价值。当众多信息的黏合被一种机制进行有序的整合而形成了巨大的无穷无尽的然而又是结构清晰的信息流时，一种无边界的平台就在眼前。人与人之间的关系不再被物理空间所约束，社会的存在方式悄然发生了革命性的变化。这种巨大变化体现在人的生存状态、生活方式、文化观念、消费模式等诸多方面。这个对信息进行有序整合而形成巨大信息流的机制就是互联网。

互联网平台的无边界性，激发了人的巨大想象，人的创造精神在这个平台上得到了前所未有、淋漓尽致的发挥。创新不再是科学精英的专利，创新走下了神坛。无论是美国的Facebook、Twitter，还是中国的腾讯、阿里、淘宝，例子数不胜数。互联网时代，奇迹不会持久，兴衰和沉浮的周期在缩短。在这个时代，我们只有适应并从中找到成功的机会。躲避或对抗，只是落后和失败的代名词。

互联网以信息流为基础牵引着物流的整合

互联网不仅实现了信息流在时间和空间上的整合，从个体到整体的整合，由局部到无边界的整合，而且以此为基础，推动着物流的整合。进而，以其巨大的成本优势实现对已有产业的系统整合，重塑新的竞争格局。互联网既是传统产业的重构者，又是大众消费模式的牵引者，它在结构层面推动着经济增长模式的转型。

如果说互联网的信息整合功能对社会组织结构和生活方式的变革具有重大影响，那么基于信息流基础上的对物流的牵引，进而对已有产业进行重构，则是其具有的巨大经济意义。互联网进入商业流通后对传统商业模式的颠覆，进而重构一种全新的商业运行结构——电子商务（电商）——就是一个经典案例，而阿里巴巴所建构的新的商业运行结构则是诸多经典案例中的精品。相关报道显示，2013年11月11日的“光棍节”，第三方支付平台支付宝一天的成交金额又创造了新的纪录，达到350亿元人民币。

实际上，以阿里巴巴为代表的电商模式除了创造无边界的合作平台外，以信息流的整合牵引物流聚合是其成功的关键点。无边界的平台，克服了传统商业的物理空间、局域和时间约束，人们的消费过程可随时随地完成，基于信息流基础上的物流聚合，使消费者具有无限广阔的选择权，而分工基础上的协作以及无物理空间约束的特点，则极大地降低了商业成本。电商特别是像淘宝网这样的纯平台电商所具有的这些优势或特点，正是传统商业模式的根本缺陷所在。互联网之所以成为传统商业的重构者甚至是颠覆者，是因为它们是大众消费习惯的牵引者、变革者，是一种新的消费模式和商业文化的创造者。

互联网在攻克了传统商业帝国这个古老的产业后，下一目标又在哪里?

互联网金融：一种新的金融运行结构

互联网下一个要攻城略地的产业帝国一定是金融，这是因为金融产业与商业一样同属服务业且幅员辽阔、利润丰厚，舞台之大比商业有过之而无不及。更为重要的是，互联网与金融在功能上是耦合的，嫁接在互联网平台上的金融，就如同“马车变汽车”，将使金融的功能效率大幅提升。这种提升是质的飞跃，是基因式的变革。

关于金融规模或者容量的讨论

互联网所要重构的产业一定是“产业帝国”：规模大、服务面广、利润厚、具有统一的标准，对经济活动具有广泛的影响力。金融业具备所有这些要素。

从世界范围看，截至2011年年底，全球金融资产规模达到218万亿美元；其中全球银行业资产规模约占全球金融资产的39%，约85万亿美元。人的一生或多或少都要配置金融诸如支付、清算、储蓄、融资、投资、保险、理财等服务。金融和商业一样，无孔不入地渗透到人们的生活和经济活动中，金融是名副其实的“产业帝国”，是产业链中的“皇冠”。这个传统“产业帝国”需要新的活力，活力源头来自基因的变革，变革的重要力量就是互联网。

就中国的情况而言，金融更像一个“产业帝国”：臃大、傲慢而缺乏活力。截至2012年年底，中国金融资产规模171.53万亿人民币，利润1.58万亿人民币；其中银行业金融机构资产133.62万亿人民币，占金融总资产的77.9%，利润1.51万亿人民币，占金融业利润的95.2%。行业中16家上市银行实现的净利润占沪深两市2467家上市公司净利润的52.6%。[2] 金融特别是商业银行的服务覆盖全社会，但服务效率低。总体而言，中国金融特别是商业银行由于缺乏系统性竞争，垄断利润太高，创新动力不足，活力明显不够，迫切需要来自体系外部的系统性压力和竞争。

金融这个传统的“产业帝国”，在中国需要新的活力。新的活力来自基因式的变革，新的活力来自体系外部的系统性压力，这个基因式变革和系统性压力的重要来源就是互联网，就如同传统“商业帝国”需要互联网焕发新的生命力一样。互联网这个无边界平台基础上的金融，就是“互联网金融”。

互联网与金融功能的耦合分析

仅有广阔的市场空间，只是互联网金融生存的必要条件;而金融功能与互联网的耦合，或者说金融功能与互联网技术特性在基因层面上的匹配，是互联网金融生存和发展的充分条件，是互联网金融存在的逻辑基础。

按照现代金融功能理论的划分，金融系统具有六项基本功能：跨期、跨区域、跨行业的资源配置，提供支付、清算和结算，提供管理风险的方法和机制，提供价格信息，储备资源和所有权分割，创造激励机制。[3]在这六项基本功能中，一般认为，资源配置和支付结算是最基础的两大功能，通常主要由商业银行来承担；在中国，尤为明显。[4] 后四种功能主要由资本市场来承担，其中风险管理(财富管理)是现代金融最核心的功能。从基因的匹配性上看，互联网与金融的前四种功能，即资源配置、支付清算、风险管理（财富管理）、提供价格信息，具有更高的耦合性。后两种功能的实现更多是基于一种制度结构和产品设计，但互联网平台的植入，与此两种功能的实现并无冲突，一定意义上说亦有利于这两种功能效率的提升。这里主要分析互联网与前四种功能的耦合性。

（1）互联网金融可以进一步优化“资源配置”之功能。金融学意义上的“资源配置”，核心是资金的供给方通过适当的机制将使用权让渡给资金需求方的过程。这种机制分为两类：一类是金融机构主要是商业银行，资源配置表现为吸收存款和发放贷款的过程;另一类是金融市场主要是资本市场，资金供给者与需求者以市场为平台直接交易以完成资源配置过程。通常，约定俗成地把前者称为“间接融资”，后者称为“直接融资”。在金融的两种融资形式中，间接融资的基础风险是信用风险，直接融资的基础风险是透明度。传统上，在间接融资中，信用风险评估的主要标的除信用记录外，更多地侧重于土地、房屋等物质资产和公司信誉状况等指标，缓释信用风险的机制多数都是抵押、质押和担保。在直接融资中，透明度的风险主要表现于信息披露是否真实、及时、完整。前面两种对风险的定义在自身逻辑范围内没有问题，但前者即商业银行对风险的定义多少有点“富人好信用，穷人差信用”的逻辑;后者则把信用的履约置于法律和道德两重约束下的“自觉之中”。实际上，个人或企业信用的优劣，是否存在履约风险，在多种交易行为中是能体现出来的。持续性地、高频率地、以信用为担保的交易，更能真正地、动态地反映交易主体的信用和履约能力。互联网与生俱来的信息流整合功能，创造了大数据时代，它显然区别于以抽样统计为基础的小数据时代。它通过对云数据的处理，使人们能够清晰地看到抽样所无法描述的细节信息。显然，现在的计算机完全具备了计算的能力。在互联网所创造的大数据时代，首先是如何获取数据，其次是互联网“开放、平等、协作、分享”的精神，为数据的获得创造了天然的平台，从而较好地解决了经济活动中信息不对称性问题。对大数据时代云数据的挖掘、整理、分类、甄别等具有极大的商业价值，其中隐蔽着巨大的“财富”。或许在这个时代，仅仅云数据的处理就能形成新的“金融中介”，个人或企业的信用信息无一不体现在其中。在这些云数据中所体现的信用信息，其实比传统的信用识别标志要准确得多。所以，互联网在金融最关心的信用风险识别上，显然更进了一步，使金融识别风险的能力更具时效性、准确性，进一步完善了金融识别风险的能力。互联网既然可以更有效地识别信用风险，又解决了经济活动中信息不对称性问题，那么，以互联网为平台的金融显然更利于金融的资源配置功能的实现。

（2）互联网金融可以进一步改善现行的以商业银行为主体的支付体系，更便捷地提供支付清算服务，使金融的支付清算功能效率大幅提升。在不同的金融结构中，支付清算体系的构建有较大差异，在大多数国家，商业银行承担着社会经济活动中支付清算的功能，在中国尤其如此。[5]中国的商业银行构建了形式多样、烦琐复杂的基于实体经济交易和少量金融交易的支付清算系统，在全社会支付清算功能中占绝对主导地位。资本市场也已形成了基于证券交易的支付清算系统，但两者之间相对封闭。就占主导地位的银行支付清算系统而言，由于更多地吸收和运用了现代信息技术，支付清算的技术手段和工具不断创新，效率有较大提高。但由于在庞大的商业银行体系内存在机构壁垒和利益约束，支付清算资金还在一定程度上存在“存量化”现象，这实际上降低了资金效率。基于互联网平台的金融，在克服了时空约束的基础上，加快了资金的流动速度，克服了支付清算资金的“存量化”，最大限度地保证了交易双方特别是资金接收方即债权人的利益。所以，互联网金融这一便捷、及时的支付清算体系，既是现有银行支付清算体系的竞争者，又是对社会总支付清算系统的完善。

（3）互联网金融对金融之财富管理（或者说风险配置）功能的贡献主要表现在两个方面：一是向下延长客户群链条，二是提供成本低廉、快捷便利的营销网络。

前者进一步丰富了财富管理需求者的结构，后者有效扩大了财富管理需求者规模。在诸多金融功能的实现过程中，财富管理的需求具有较大的隐性特点，格式化或标准化产品及服务对个性化的财富管理影响甚微，因为对个性化的财富管理者来说，对“人”的认同远高于对“平台”的认同。但是，在中国金融特别是商业银行目前的状态下，互联网平台对潜在的非个性的财富管理者来说，仍具有巨大吸引力。其基本表现形式就是，在基于优化资源配置前提下的余额资金的财富化——余额宝就是一个有价值的案例。余额宝最大的贡献在于，突破了商业银行余额资金储蓄化的格律，实现了余额资金的财富化。在这里，客户的余额资金不再是无任何收益的闲置资金，也不是低利率的储蓄产品。这一功能的突破，极大地延伸了财富管理的客户端，并对商业银行固有的储蓄产品带来重大挑战，推动了商业银行传统业务的竞争和转型。财富管理除了满足个性化的需求、专门的高频度和差异化的服务外，还要有相当多的基于小客户的标准化服务或产品，这些金融产品具有明确的公共标准。互联网为这些基于财富管理功能的标准化的金融产品提供了规模化的销售平台，互联网所具有的巨大成本优势在这里得到了充分的展现。所以，互联网金融在财富管理功能的拓展上，具有积极的推动作用。

（4）互联网金融对改善金融之提供价格信息的功能有积极推动作用，使价格信息更丰富、更及时、更准确。一般认为，金融提供的价格信息包含两类：一是资金价格即利率，二是资产价格，通常由股票价格指数表示。前者主要由货币市场和银行体系提供，后者则由资本市场动态即时发布。互联网平台的引入，提高了动员资金的能力和资金的使用效率，加快了资金流转速度，促进了金融体系特别是其与商业银行的竞争，将使利率这一资金价格更及时、准确地反映资金供求关系，进而引导资金的合理流动。在资本市场上，由于交易系统和实时报价系统充分吸纳了先进的计算机技术和信息技术，股票价格指数已经充分体现了动态及时的特点，这与互联网的技术基础是一脉相承的。

互联网所创造出的无边界平台，为众多厂商和消费者与厂商之间的竞价提供了最优的机制。在这里，价格没有外部力量的约束，所有价格都是厂商之间和消费者与厂商之间竞价的结果。所谓互联网对信息流的整合，一个重要内容就是推动竞争价格的形成。这种价格形成机制远比传统市场结构下的价格形成机制合理而透明，因为互联网平台解决了传统市场结构下所存在的信息不对称性和成本约束问题。所以，互联网金融不仅进一步改善了传统金融之提供价格信息的功能，而且也使这个“价格信息”的内涵得以扩充、丰富。

互联网金融的现状与未来

关于互联网金融的现状及评析

互联网金融在中国目前还处在初始状态，标准意义上的功能链完整的互联网金融还处在破壳之中。支付宝的出现对于打破银行支付垄断、引入竞争机制具有重要意义，但其资金源头仍从属于商业银行的存贷款，这显然是个约束。余额宝的核心贡献在于确立了余额资金的财富化，确立了市场化利率的大致刻度，有利于推动利率市场化进程。总体而言，在资本市场没有得到有效发展和制度约束仍然存在的前提下，在余额宝基础资产没有任何证券化金融资产的条件下，余额宝的生存迟早会受到利率市场化的冲击。“阿里小贷”具有互联网金融的某些核心元素。但从目前看，由于制度、规则和相应政策的约束，“阿里小贷”的客户范围具有特定的限制，目前还难以对商业银行业务范围带来真正意义上的挑战。“P2P贷款”，从外壳或形式上看，十分接近互联网金融，但由于其对客户的风险甄别以及风险对冲机制未有效建立起来，对信用风险的评估与商业银行无异，前途扑朔迷离。网上销售理财产品最近比较活跃，这主要是基于传统渠道的垄断和高成本而引发的另一条竞争渠道，这是互联网渠道成本优势之使然。它或许会成为未来互联网金融的“表外业务”。

互联网金融与金融互联网

由于制度和现行规则的约束，完整意义上的互联网金融在中国还没有真正形成。前述几种形态除了“阿里小贷”外，只是片段化的互联网金融，因为他们还没有独立生存的机制。即使“阿里小贷”，也仍在传统规则边界上游走。至于商业银行等金融机构借助于互联网所作的工具或系统创新，大体上属于金融互联网。对此，要正确理解互联网金融与金融互联网的重大差别。

所谓互联网金融，指的是以互联网为平台构建的具有金融功能链且具有独立生存空间的投融资运行结构。这里，“以互联网为平台”是最基础的要素，它意味着对物理空间的摆脱，意味着货币流的牵引力量甚于信息流，意味着硬成本到软成本的过渡。“金融功能链”和“独立生存空间”也是互联网金融必不可少的元素，例如，支付宝具有金融的支付清算功能，但由于其上游资金在现行制度下必须也只能来源于客户在银行的储蓄或银行对客户的贷款，没有独立的资金源头，所以支付宝只具有互联网金融基因，还不是标准意义上的互联网金融。相较于传统金融(商业银行)的运行结构而言，互联网金融是一种“异物”，是一种基因发生某种变异的金融，这种“基因变异”本质是一种飞跃。

当传统金融(这里更多地指的是商业银行)吸纳、运用包括互联网技术在内的现代信息技术，去创新某些金融工具、构建新的网络系统，与此同时，原有的运行结构和商业模式并没有相应地发生变化，我们将这种金融与互联网的结合称之为金融互联网。相较于传统金融来说，金融互联网显然是一个创新但不是飞跃，因为在金融互联网中，互联网是一个手段，是手臂的延伸，而不是平台，因而也就不是“基因式变革”。

互联网金融基于“基因变革”的力量，对现存金融体系在理念、标准、商业模式、运行结构、风险定义和风险管控诸多方面都会提出全面挑战。它是传统金融的合作者，更是传统金融的竞争者，因而也是整个金融结构变革的重要推动者。

金融互联网的主要功能不是对金融体系的变革，而是基于自身技能的修复和壮大，是为了提升在原有体系中的竞争力，对金融体系本身的变革力远逊于互联网金融。当然，与传统金融相比较，金融互联网无疑也是巨大的进步。

互联网金融的替代边界：新的金融业态

随着制度、规则和准入标准的调整，互联网金融的发展趋势不可逆转，其所具有的低成本优势、信息流整合(大数据产生)、信息的对称与共享和快捷高效率，无疑将对传统金融业态特别是资本收益率较高的银行也带来严重挑战。但是，应当清晰而客观地看到，这些挑战有的是带有颠覆性的、此长彼消式的竞争，具有替代性趋势;有的是彼岸相望促进式的竞争，彼此难以替代。相互竞争后，新的金融业态可能是，分工更加明确，个性更加突出，结构更加多元，效率进一步提高。

从前面的分析中可以看出，在金融诸功能中，互联网金融与其耦合的程度是存在重大差异的，这种差异是互联网金融进入后新的金融业态形成的基本原因。

大体而言，互联网金融将在支付功能上具有明显的优势;在资源配置（融资）领域，对风险识别基于数据化的平台，贷款特别是平台小额贷款，亦具有较明显优势;对标准化金融产品的销售由于存在巨大的成本优势，也有较大发展空间;对非个性化资产管理，虽然受到感知认同某种程度的约束，但仍有一定的生存空间。在这些领域，互联网金融会在不同程度上分食传统金融特别是商业银行的蛋糕，进而形成更加专业化的分工。面对这种蚕食式的竞争，传统金融(商业银行)必须调整策略，广泛运用互联网技术，加快改革和创新。这客观上推动了银行业的技术进步，加快了互联网与金融的全面融合。

与互联网金融一样，传统金融(商业银行)也有自身的比较优势，例如，个性化服务，高度的专业性，较高的感知价值，对冲风险的能力，雄厚的资本实力以及线下客户的垄断等。这些比较优势，使传统金融(商业银行)在大额贷款、个性化财富管理、投资咨询、资源储备等方面有难以替代的优势。

综上分析，就互联网金融与传统金融而言，未来的金融业态是在竞争中共存、在共存中竞争。就金融改革的“三维”空间而言，具体表现为：资本市场的发展拓展了金融的“宽度”，开放和国际化延伸了金融的“长度”，互联网金融的发展牵引了金融的“深度”。

（本文原载于中国改革论坛网）

[2]　16家上市银行分别是工商银行、建设银行、农业银行、中国银行、交通银行、招商银行、民生银行、兴业银行、浦发银行、中信银行、光大银行、平安银行、华夏银行、北京银行、宁波银行和南京银行，净利润统计数据来自Wind资讯，并经过笔者计算。

[3]　所谓六大功能源自兹维·博迪、罗伯特·莫顿（2000，第24页）的解释。这里，笔者按照自己的理解，对这六大功能做了适当概括和顺序调整。

[4]　在美国金融体系中，资本市场亦较多地承担了资源配置和支付结算功能，这是因为美国的金融体系是市场主导型的金融体系。

[5]　美国是一个金融市场非常发达的国家，金融市场承担了相当部分的支付清算功能。

第七章
中国怎样反腐败才会有效？

“物必先腐，而后虫生。”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！各级领导干部特别是高级干部要自觉遵守廉政准则，既严于律己，又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，决不允许以权谋私，决不允许搞特权。对一切违反党纪国法的行为，都必须严惩不贷，决不能手软。

反腐治本之策

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）、马国川（《财经》杂志记者）

事实证明，目前中国社会中存在的贫富悬殊问题，主要是由机会不平等造成的，其中首要因素是腐败。因此，对于社会不平等和由此造成的贫富差别悬殊，不是通过反对市场化改革，而是需要通过市场取向的改革和实现机会的平等来解决。

在2014年这个溽热的夏季里，中共十八大以来的反腐斗争达到了一个新的高峰。强力反腐败赢得了公众的赞誉，因为人们都期望，通过反腐败尽快构建一个清明廉洁的社会环境。

不过，中纪委书记王岐山早在上任之初就指出，反腐败斗争具有“长期性、复杂性和艰巨性”，“当前要以治标为主，为治本赢得时间”。在当前对贪腐官员已经形成高压震慑态势的情况下，如何治本，就提到议事日程上来。

欲求反腐败治本之策，首先需要弄清楚腐败的根源，然后才可以对症下药，做到药到病除，否则难免缘木求鱼，徒劳无功。事实上，改革以来，甚至新中国成立以来，执政党也曾多次发动治理腐败的运动，但是并不是每次都找准了病因。如果在这个问题上出现差错，结果就是纠而复生，愈演愈烈。

因此，随着中共中央决定对政治局前常委周永康立案审查，最近一段时间以来，社会各界人士都在思考腐败猖獗的原因，探求反腐败的治本之策。

早在20世纪80年代末，以“官倒”为典型的腐败问题就引起过社会各界的热烈讨论，提出过不同的看法。其中，吴敬琏、荣敬本、钱颖一等一批经济学家运用现代经济学的寻租理论，对当时的腐败现象做了深刻的剖析，为转型时期出现腐败问题的体制性根源给出了令人信服的答案。

“从历史上看，不管在哪一个国家，腐败猖獗的根本原因都是因为权力不受约束，形成了某种寻租的环境，”日前，吴敬琏先生在接受《财经》记者专访时说，“只要权力能够‘驾驭’市场和干预市场，存在广大的寻租环境，就一定会有腐败猖獗的后果。这是不以任何人的意志为转移的。”

在采访中，吴敬琏回顾了腐败蔓延的过程，详细剖析了腐败丛生的内部机理。众多事实表明，“贪腐横行只能用现行体制为寻租活动提供了机会来解释”。

既然腐败产生的根源被揭示出来，对策也就展现在人们面前，“遏制腐败的治本之策，就在于全面深化改革，使权力不能任意插手资源配置;同时加强对于权力的监督和制约，把权力关进笼子里”。吴敬琏说：“说到底，只有通过市场化、法治化、民主化的全面改革，铲除产生腐败的制度基础，才是反腐败的治本之策。”

腐败的实质是权力寻租

20世纪80年代中后期以来，如何遏制日益严重的腐败，始终是公众普遍关心的一个焦点问题。虽然反腐败的呼声一直很高，但是从80年代的“官倒”到90年代的“买官卖官”，腐败并没有得到有效遏制。尤其是新世纪以来的十几年里，人们普遍感到腐败愈演愈烈。一些腐败大案要案触目惊心，涉案金额动辄上亿元，涉案官员的级别也越来越高。那么，腐败到底是怎样造成的?怎样才能把它遏制住?

这是一个沉重的话题，又是我们每一个人必须直面的问题。

你所讲的这些问题，早在20世纪后期就曾经热烈地讨论过，当时中国实行的是“增量改革、双轨过渡”的战略。这种战略的特点，是不在国有经济中采取重大的改革步骤，而把改革和发展的重点放在非国有经济，即民营经济方面;换句话说，就是在大体维持命令经济体制不变的条件下，逐步增加市场经济的分量。这种战略为市场化改革减少了阻力，增加了助力，使市场力量在保持经济稳定的条件下逐步成长壮大。但是，在双轨之间形成的巨大价差，又造成了一些人得以利用公共权力争取私利的巨大空间。

在20世纪80年代中后期出现了大量在两个市场之间从事倒买倒卖活动的“倒爷”。由于他们发财的秘密在于某种官方的权力背景，所以当人们看穿了这一秘密，把他们通称为“官倒”，引起了一场全民关注的“官倒”腐败问题大讨论。

开始时，对于“官倒”现象有两种截然对立的看法。第一种观点认为，腐败是一种“旧社会”才有的丑恶现象，市场取向的改革刺激了对金钱的贪欲，也就促成了腐败的死灰复燃。因此他们认为，抵制腐败的正确方针，应当是改变改革的方向，从“市场取向”转向“计划取向”。

那时《红旗》杂志发表了好几篇文章，引用莎士比亚和马克思的话，说金钱会驱使人为实现自己的贪欲而犯下种种罪恶。

另一种观点虽然也同意市场作用的增大会刺激人们的贪欲提高和腐败行为增加，但是他们强调，如果不放开市场，中国就富不起来。因此，腐败的重新滋生是实现民富国强所不能不付出的代价，不应为了保持道德上的纯洁性而牺牲经济发展的根本利益。

以上两种说法虽然立意相反，但在把腐败同市场经济联系起来这一点上，却是共同的，都认为市场经济催生腐败。然而揆诸历史，上述论断并无事实根据。例如，史学界早有定论：西欧国家在19世纪市场经济制度确立以前用国家控制经济的手段追求国家财富积累的重商主义时代，是一个腐败行为猖獗的时代，其原因一方面是国家权力干预过多，造成了利用公共权力谋取私利的条件;另一方面是市场机制发育不良，出现了大量非公正竞争行为。

相反，在“二战”结束后一些发展中国家实行市场化的过程中，并没有出现严重的腐败现象。而且越是市场化进行得迅速和顺利的国家，腐败现象就越是受到抑制。

看来，市场的发展、货币作用的加强，会因为财富的范围不再受实物的限制而使某些人的致富欲望增强。但是，问题并不在于人们的贪欲有多大，而在于是否存在使这种贪欲得以实现的制度条件。

正因为如此，一些经济学家用另外一套理论，即国际经济学界提出的寻租理论来分析“官倒”现象。

20世纪70年代中期，一些西方研究政治经济学和国际经济学(发展经济学)的学者在分析发达国家和发展中国家的腐败现象时发现，根本的问题在于政府运用行政权力对企业和个人的微观经济活动进行干预和管制，“看得见的脚踩住了看不见的手”，妨碍了市场竞争形成均衡价格的作用，从而创造了由于无法自由进入而产生的超额收入。在这种情况下，就会有人运用走关系、行贿等手段接近权力，并通过权力取得超额收入。经济学家把这种超额收入称为“租金”或者“非直接生产性利润”，把通过权力取得租金的活动称为“寻租活动”。

寻租理论的引进，使中国经济学家获得了对改革中出现腐败现象的机理进行深入分析的科学工具。

我到现在还对当时的讨论记忆犹新。运用寻租理论，经济学对“官倒”一类腐败现象的实质做出了科学的分析，也找到了解决问题的办法。

政府主导下的双重体制并存，必然造成“权力搅买卖”和进行寻租活动的制度基础。因为实行“双轨制”，在同一经济中实行命令经济和市场经济两套规则，同一产品实行政府行政定价和市场竞争定价两套价格体系，有权力背景的人就能够利用权力取得借以获取计划调拨物资的权力凭证(批件)，从而获得计划价和市场价之间的差价(租金)。

双重体制并存造成了寻租的制度环境。换句话说，只要这种基础广泛存在，寻租腐败行为就会不可避免地盛行。对于这种腐败活动后果的严重性，党政领导也认识到了它是关系执政党生死存亡的问题，除了进行“反腐倡廉”的思想教育，还采取了党纪国法乃至严刑峻法来惩罚犯罪分子。但是毕竟由于腐败的制度基础过于庞大，所谓“法不责众”，收效并不理想。“官倒”的泛滥也成为20世纪80年代末风波的一个重要动因。

这一段历史事实表明，单纯依靠思想教育和严刑峻法是无法遏制腐败蔓延之势的。反腐败必须釜底抽薪。

在1988年的经济风波和之后的政治风波过后，由于严厉的宏观经济紧缩和价格管制的放松，在邓小平南方谈话前后，绝大部分商品价格就“静悄悄地”实现了市场化。一旦商品的市场交换放开，物资调拨制度取消，双轨价格自发并轨，当然也就没有人能用倒买倒卖调拨物资批文的办法发财了。20世纪90年代初期，我们曾经亲眼看到，随着市场放开和商品供应丰裕，曾经猖獗一时的“官倒”们的商品寻租行为自然而然地烟消云散了。

使人迷惑不解的是，商品寻租活动的消失，非但没有宣告腐败蔓延的终结，没过多少时候，腐败在另外一些领域中反而大有愈演愈烈之势。

其实原因也并不复杂。20世纪90年代初期绝大部分商品价格放开，只是铲除了寻租活动的一小块领地，而没有动摇它的制度基础，即权力对于交易活动的干预和控制。由于资金、土地等要素价格远远没有市场化，汇率形成机制也还没有市场化，权力仍然支配着这些资源的配置。于是，寻租活动重点从80年代的商品寻租转向生产要素寻租。寻租活动在新的领地蔓延：一个是贷款，一个是土地。

在计划经济时期，为了“促进投资和积累”，一直采用金融学中叫作“金融压制”的政策，把贷款利率压得很低，这种传统一直保持下来。20世纪90年代初期出现严重的通货膨胀以后，国有银行贷款的实际利率就变成了负数。这时向国家银行借钱实际上不但不用付利息，还能够拿到倒贴。

近两年通货膨胀率上涨超过银行贷款利率，银行贷款的实际利率变负，又有许多能够得到银行低息贷款的企业靠向资金紧缺的企业(大多数是民营中小企业)放款发财。

另外一个寻租对象是土地。根据中国现行法律，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有。在计划经济时期，国有土地是无偿划拨给国有企业使用的，不用计价付费。改革以后开始实行国家向使用者“批租”土地的办法。批租通常有两种办法，一种是拍卖批租，另外一种是协议批租。20世纪90年代初城市化加速以后，国家开始大规模将农村土地征购到国家手中，然后向使用者批租。绝大多数地方都采用了协议批租的办法。有的地方原来已经建立了拍卖批租制度，这时也改为协议批租。

在协议批租的情况下，批与不批，多批少批，按什么价格批都由官员说了算。关系好的、有路子的人能用低价批到好地，一倒手就能几倍、十几倍、几十倍地赚钱，甚至第二手、第三手、第四手的人都能大发横财。如果能够从国有银行拿到负利率的贷款，那就真正做起了“无本万利”的生意。当时流传着不少带着几十万元搞贿赂的本钱，几个月就成了千万元级甚至亿元级富翁的故事。当时有几个全国闻名的地级市，就靠土地批租和炒作房地产，吸引了全国各地成百亿元的资金。而在这种所谓的“击鼓传花”曲终人散，泡沫破灭时，最后“兜底”、承受损失的，不外是国有银行、梦想“捞洋财”的外地政府，最终都落到纳税人的身上，造成的财富损失不计其数。

众所周知，20世纪90年代中后期朱镕基总理铁腕整治金融，严查土地批租的腐败，当时因批租土地而风光无限的中等城市与土地管理部门的党政官员成片倒下。人们往往期待，在这样严厉整治之后，情况会有所变化。

许多人认为，土地部门“窝案”成堆，是因为监督不严，只要严肃法纪，就能够刹住这股风。殊不知事情并不这样简单。正如我们前面讲过的，问题的根源在于不受约束的权力。只要权力能够“驾驭”市场和干预市场，存在广大的寻租环境，就一定会有腐败猖獗的后果。这是不以任何人的意志为转移的。事实上，这些年来，对与土地管理和利用有关的部门采用严刑峻法高调治贪，受到严厉惩处的官员不可谓不多，可是贪腐官员却“前腐后继”，络绎不绝。这就说明，贪腐横行只能用现行体制为寻租活动提供了机会来解释。

寻租活动的反复上演，加深了人们对腐败得以大行其道的内部机理的认识。人们日益关注怎样才能铲除权力寻租的制度基础。

2000年11月，中共十五届中央纪律检查委员会第五次全体会议通过正式决议，要求“进一步加大从源头上预防和治理腐败工作的力度”。“从源头上反腐败”工作的首要重点，是“改革行政审批制度，规范行政审批权力”。为此，中纪委要求各级政府部门清理行政审批项目：“可以取消的行政审批项目都要取消;可以用市场机制替代行政审批的，要通过市场机制来处理。确需保留的行政审批项目，要建立健全对权力的监督制约机制;要规范程序，减少审批环节，公开审批程序和结果，接受群众监督。”

中纪委的这些规定确实抓住了腐败问题的根源，也得到了公众的支持。2001年，国务院设立了行政审批制度改革办公室，在此后的三年间分三批取消和调整了1795项行政审批项目，据说占原有审批项目的48.9%。可是，一些在审批中取得寻租利益的人千方百计进行抵制和设法回避。正像欧洲启蒙运动时期的思想家孟德斯鸠所说：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”而且“从源头上反腐败”的风头一过，2004年初宣布行政审批制度改革“已经取得重要阶段性成果”以后，许多行政审批和变相的行政审批死灰复燃。

另外一项减少行政干预和寻租社会的主要措施，是《中华人民共和国行政许可法》的颁布和实施。

制止任意设立行政许可，这可是一件事关保护公民基本权利和端正政府行为的大事。自由选择从事一切法律所没有禁止的活动，本来是公民天然具有的权利。因此，现代国家对公民行为选择的基本原则是“非禁即入”，也就是说，只要没有法律的明文禁止，公民有权从事任何自己所属意的活动。但是在苏联式的“国家辛迪加”中，所有的人民都隶属于国家。所以它所遵循的是另外一种原则，即公民从事任何活动，都要以获得行政批准为前提。中国承袭这种传统，在各个领域设立了大量的行政许可。

据2002年中国政府的统计，国务院65个部门共清理出各类行政审批项目达4159项，由此可见行政许可之多、之滥。更荒唐的是，甚至乡政府、县政府都在设立行政许可。为在市场上摆一个摊位，公民也得跑上跑下盖十来个公章，这种手续烦琐、多头审批的行政许可制度，自然很容易滋生权钱交易等腐败。

全国人民代表大会于2003年7月通过了目的在于禁止随意设立行政许可的《中华人民共和国行政许可法》，并要求在2004年7月开始实施。

这部法律确立的设立行政许可的原则是，凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机制能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决;即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督去解决。换句话说，政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”，扭转为“先市场、后社会、再政府”。所以，这是一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

如果这部法律得到贯彻，行政许可的设定范围将得到严格限定，行政审批事项将被大幅度压缩，从而推动行政机构与行政人员的大量精简，有力地推动行政体制改革。在该法律实施之前，国务院发布文件，确认过去设立的几百项行政许可继续有效，其余全部取消。但是在事实上，这一法律并没有得到真正执行，继续保留的投资审批权，就使其他“非禁即入”的规定变成一句空话。

全面改革才能根治腐败

对于行政审批与腐败的关系，在中国常常有一种错误的认识，以为加强审批是抑制腐败的有力手段。因为中国的治理传统中，存在着一种迷信行政力量的倾向，出现社会经济矛盾时，首先想到的解决办法往往是加强政府的干预和控制。

其实事情恰恰相反，增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。以股市的情况为例，有些人想用加强审批的办法来抑制上市过程中的舞弊、诈骗活动，一个公司要上市，要经过省级党政机关的推荐和证券市场监管当局的多道审批，由此把申请上市的过程变成了一个复杂的、多环节的寻租过程，企业上市时所需付出的寻租成本也规模巨大。中国的证券市场曾经有一种很不正常的现象，就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号(所谓“壳资源”)要卖几千万元。原因很简单，走法定的审批程序所需付出的机会成本，即打点各方的费用也高达数千万元。

大众的直观感受和前面这种理论分析是完全吻合的。近年来行政机关的权力愈来愈大，腐败也确实愈来愈严重，中国的腐败已经深入到党政机构的肌体，买官卖官成为一种风尚。

出现这种严峻形势还有一个重要的推动力量，这就是被扭曲了的“宏观调控”给这些特殊既得利益者提供了“设租”的机会。

从2003年四季度开始，中国经济出现了“过热”的现象。为了保持经济的持续稳定增长，中国政府决定采取宏观调控措施促使经济降温。问题在于，宏观经济过热被不正确地定义为“局部过热”，即某些产业过热，因而“宏观调控”也不是按照市场经济的常规，运用财政政策、货币政策等间接手段为主进行总量调控。而是由主管部委发文，采用审批等行政手段，对钢铁、电解铝等“过热行业”的投资、生产活动进行直接控制。从那时起，“宏观调控要以行政调控为主”就成为正式的指导方针。

在这种思想的指导下，各级政府部门纷纷以“宏观调控”的名义加强了对微观经济的干预和控制，市场配置资源的基础性作用则遭到削弱，行政力量配置资源的能力和手段大为强化。2004年许多部门和地方政府以“宏观调控”的名义进行微观干预和价格管制，表现得最为突出。

行政干预的加强，扩大了寻租活动的制度基础，使计划经济时代常见的“跑部钱进”的现象再度兴盛，掌握着审批权力的中央部委门庭若市，行政腐败也加剧扩散。

总之，在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力配置资源的体系和市场配置资源的体系搅在一起。在这样一种体制下，腐败开始流行起来。这种情况又使一些人进行“设租”、“造租”的活动，即以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加寻租的机会。这就使腐败活动愈发严重起来。

由于存在普遍的腐败寻租活动的基础，腐败活动日益猖獗。根据经济学家们的计算，中国贪官污吏、“红顶商人”等的腐败收入达到了天文数字的规模。

经济领域的腐败导致政治领域的腐败。既然不受约束的行政权力有很高的“价值”，就必然有人愿意出高价收购。于是，“买官”、“卖官”的风气在20世纪90年代中期悄然兴起、逐渐在党政机关中蔓延。进入21世纪后，买官卖官现象趋于严重。据媒体报道，从2008年至2010年，全国共查处违规违纪选人用人案件10716起。政治领域的腐败危害极大，它不仅造成劣币驱逐良币的效应，而且异化政府的公共性质，消解一切可能的内部监督，发展下去将把政府组织异化为彻头彻尾的腐败集团。

腐败猖獗造成的另一个严重的社会后果，是社会贫富分化加剧。一种有代表性的观点认为，贫富分化是在改革开放中推进市场化改革造成的。因为强调“效率优先、兼顾公平”的市场化改革太强调效率，以致平等受损。这种解读，也成为反对市场化改革，主张加强政府干预和加大国有经济份额的重要论据。

这里需要注意的是：平等与效率之间的关系，可以从机会的平等和结果的平等两个不同的角度去考察。美国经济学家奥肯(Arthur M. Okun)提出的“效率与平等存在替换关系”(负相关关系)的原理，指的是结果的平等。至于机会的平等，则大体上同效率有着相互促进的关系(正相关关系) ，而并不存在负相关的关系。因此，二者应当是可以得兼的。

事实证明，目前中国社会中存在的贫富悬殊问题，主要是由机会不平等造成的，其中首要因素是腐败。因此，对于社会不平等和由此造成的贫富差别悬殊，不是通过反对市场化改革，而是需要通过市场取向的改革和实现机会的平等来解决。当然，在市场经济的条件下也会发生机会的不平等。对于这种不平等，要靠政府发挥其普及义务教育等社会公共职能来加以消弭。

正如前面讲到的，靠发挥国家和国有经济的“主导作用”和政府“驾驭”市场、“管控”社会来遏制腐败的思潮一直此起彼伏。到21世纪初，随着改革停滞不前和腐败寻租活动日益猖獗，主张强化国家对国民经济和整个社会的掌控的观点一度很有市场。

虽说社会科学理论和中国的实践经验都表明，正是因为国家部门强化对资源配置的干预使腐败和分配不公愈演愈烈。然而这种观点的支持者却运用民粹主义的言说，把大众对腐败和分配不公现象的正当不满，引导到反对市场化改革的方向上去。

由于国家和国有部门权力的强化会扩大寻租活动的制度基础，把这种观点作为行动的方针，就会形成一种“扩大国家权力——增强寻租活动基础——进一步扩大政府权力——进一步增强寻租活动基础”的恶性循环。

中国在20世纪末21世纪初建立的新市场经济体制，是一种“半市场、半统制”经济。它的主要特质，是包括政府机构和国有经济在内的国家部门仍然在资源配置中起着主导的作用。这种过渡性的经济形态，既包含新的、自由市场经济的因素，也包含旧的、命令经济或称统制经济的因素。由于本世纪初期以来改革出现了停顿甚至倒退的倾向，这就使中国现行的“半市场、半统制”混合体制的消极方面更加强化。行政力量配置资源的能力和手段不断强化，统制经济因素的不断增加，使寻租活动基础扩大，使腐败活动日益猖獗。

据经济学家王小鲁研究，中国租金总额占GDP的比率高达20%~30%。巨额的租金总量说明腐败已经达到了骇人听闻的地步。

反腐败的实践让越来越多的人认识到，只有推进改革才能够消除腐败的土壤。从历史上看，不管在哪一个国家，腐败猖獗的根本原因都是因为权力不受约束，形成了某种寻租的环境。而遏制腐败的治本之策，就在于全面深化改革，使权力不能任意插手资源配置;同时加强对于权力的监督和制约，把权力关进笼子里。说到底，只有通过市场化、法治化、民主化的全面深化改革，铲除产生腐败的制度基础，才是反腐败的治本之策。

（本文原载于《财经》）

中国反腐败运动的新政治意涵

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

中国新一代领导层和新一届政府产生以来，就开始了规模巨大的反腐败运动，至今仍在如火如荼地进行。自改革开放以来，历届领导人和政府都会发动反腐败运动。但一些敏感的观察家已经发现，这次反腐败从各个角度来说，和以往很不相同。到底不同在哪里呢？人们也说不清楚。这次反腐败的意涵，不是仅仅从其所已经达到的深度和广度所能说清楚的，必须把反腐败运动的深刻意义，置于中国目前所面临的政治大环境中来认识。

改革开放30多年来，中国的经济社会在转型，官场的腐败模式也在持续变化之中。发展到现在这个阶段，腐败表现出几个非常明显的特征。第一，腐败金额巨大。早期的腐败是以万计数，现在是以亿来计数，有些案例甚至以数十亿、百亿来计数。第二，犯案官员的数量越来越多。中央提“苍蝇”、“老虎”一起打，但人们发现“苍蝇”、“老虎”似乎到处都是。第三，腐败官员的层级越来越高，从部长到政治局委员，犯案者数量也不少。如果继续追究，就有可能发现更高级别的官员。第四，腐败已经具有了集团的性质，不再局限于单独的个人。在地方政府这一层面，官员的集体腐败案在20世纪90年代中期就存在了，并且数量不少。发展到今天，这种集团性腐败已经发展到中央级别的官员了。

在一个层面，腐败的这些变化是可以理解的，主要是制度建设跟不上经济变迁。在过去30多年，中国的经济快速发展，今天的经济规模已是世界第二。但同时，中国并没有足够的政治体制改革，老的体制早已经弱化；新的、健全的体制还没有建立起来，因此，从总体上说，现行体制已经很难承担吏治的责任。例如，现在官员经济腐败的规模如此庞大，已经超出人类理性的计算。如果腐败几百万，人们还可以用理性来解释。但是，那些规模大到数十亿、数百亿的案件用什么来解释呢？不用说官员一辈子了，几辈子都用不完的钱财到底要干什么呢？

在这样的情况下，反腐败的意义可以说是不言自明了。大面积、大规模的腐败关系到执政党的合法性。“腐败问题解决不好甚至会亡党亡国”是中共再三强调的。中国政府和人民之间也存在着一种不言自明的“社会契约”。传统上，皇帝统治社会是“天命”，一旦失去“天命”就会被推翻。朝廷的腐败就是失去“天命”的一个重要指标。今天，尽管人们不相信“天命”了，但如果腐败不能整治，政权还是有可能不保。很多年里，执政党高层也一直在强调，官员的权力是人民给的。如果用不好人民所给的权力，人民是可以收回这个权力的。一句话，官员的腐败会单方面毁掉政府与人民之间的“契约”关系，从而失去合法性。

这个道理可能谁都懂，但对一些干部官员来说，并不想知道历史上经常发生的王朝更替对自己有什么关系。国家的兴衰与自己又有什么关系呢？很少有官员能够超越自己的、家族的和小圈子的利益去考量整个政党和国家的利益。尽管历届政府都反腐败，但腐败者照样我行我素，变本加厉，以至于发展到今天的局面。今天的腐败和以往的腐败有什么区别？这里的情况很复杂，简单地说，寡头经济局面已经基本形成，并且成为腐败的经济制度基础，而一些经济寡头开始转向政治，既“玩”金钱又“玩”权力，从而严重恶化着中国总体政治环境。无论是政府本身的治理能力，还是老百姓对政府越来越甚的抱怨和不满，都可以在这里找到根源。

反腐败就是反寡头

因此，这次反腐败有了新的政治意涵，那就是反寡头。

中国经济寡头的形成有其体制原因。计划经济时代，整个国民经济是官僚经济，各级政府管理所有经济活动。在这个体制下，国民经济被部门化，分成石油、电子、钢铁、煤炭、水利等领域，并且是从中央到地方的垂直治理。这是一种变相的“封建制度”。改革开放后，中国从计划经济转向市场经济，但经济管理的部门化制度特征并没有变，只不过是随着产业的变化，增添了新的经济部门，例如电信和金融等。

在20世纪90年代中期，中国政府对大型国有企业进行“抓大”的改革，就是组建庞大的国有企业集团，试图增强企业的国际竞争力。这个改革的本意没有错，并且从企业赢利的角度来看也很成功。不过，因为以市场为基础的现代企业制度建设没有到位，国有企业的不同领域形成高度垄断的局面。一个普遍的共识是，国有企业的高利润来自垄断而非市场竞争力。部门经济的高度垄断性便是经济寡头的经济制度基础。

除了经济制度基础，经济寡头的形成背后还有诸多政治因素。首先是高层领导人的背景。中国的领导层来自五湖四海，背景必须是多元的，这是治理一个庞大国家所必需的。但来自不同背景的领导人必然对政治运作产生不同的影响。很多年来，一些高层领导人来自国有企业，他们和原来的“领地”仍然保持着紧密的关系。并且因为中国的国有企业仍然保留着行政级别，主要国有企业（央企）老总本身也是政府官员，这就使得这种关系更加变得有机不可分。

另外一个重要的政治因素是中国的政治权力运作方式。为了便于管理，中国把治理功能分成不同的领域，即中国所说的“口”，例如党务口、政法口、宣传口等。在高层（政治局和常委）实行的是权力分工原则，不同的“口”由不同的领导人负责，并且往往是一个领导人在他所管辖的“口”内拥有绝对的权力。各个“口”之间只有分工，而缺少协调机制，往往形成“山头主义”。一旦经济寡头的情形和这种高层领导权力分工结合起来，经济寡头就拥有了无比强大的政治力量。

更为严峻的是，经济寡头开始试图干预国家政治生活。经济寡头不仅分割了中国的国民经济，而且在“富可敌国”的情况下，经常在政治上变得具有野心。从这次反腐败所发现的情况来看，这些寡头一方面通过各种关系向地方和基层延伸，其操作方式往往是黑社会性质的，另一方面也往上延伸到权力核心，干预国家政治。这种情况使得中国总体政治变得越来越复杂，越来越难治理。在中共十八大之前，中国发生了多少政治方面的事情，使得外界非常担忧中国高层的政治稳定问题。所发生的很多事情，和经济寡头向政治领域延伸是有关联的。

寡头政治颠覆民主

中国必须通过大规模的反腐败运动来消除经济寡头，尤其是防止其转型成为政治寡头。中国台湾地区的“黑金政治”的教训中国要吸取，俄罗斯、乌克兰等一些后共产主义国家的共同政治教训更要吸取。台湾在民主化过程中，经历了很长时间的“黑金政治”，金钱操纵和影响政治合法化，造成了台湾今天的政治格局。俄罗斯叶利钦时代，在短时间里经济快速寡头化，并且具有了足够的实力来主导国家政治。只有到了普京时代，花费了很大的力气，才把这个势头遏制住。

今天的乌克兰更是如此，寡头之间的激烈争斗，引发地缘政治之争，把国家推向了解体的边缘。无论是俄罗斯还是乌克兰都说明了，政治寡头一旦形成，并且他们之间开始进行竞争，“民主化”就变得不可避免。但这里的“民主”仅仅是假“民主”之名实现寡头之间的恶性竞争。所有的寡头都会用异常漂亮的政治口号，通过欺骗民众来实现自己的野心。寡头政治下的政党政治就是寡头政党，政党只是名，寡头通过政党操纵国家政治才是实。不同的寡头不仅寻找国内的支持者，更是寻找外国的支持力量。结果，既牺牲了国内民众的利益，也牺牲了国家的利益。一旦寡头形成，民主政治只能是牺牲社会整体利益的假民主。

从这个角度来看，中国的反腐败运动不能仅仅停留在抓“苍蝇”和“老虎”的层面，要使反腐败运动更具有政治意义，必须深入到反经济寡头，切断经济寡头向政治延伸的途径。或者说，反腐败就是要营造一个健全的政治环境。没有这个环境，民众对执政党的抱怨和对政府的不满会越来越甚，执政党和其政府的合法性也会继续递减。一旦寡头经济演变成寡头政治，中国就很难避免叶利钦时代的俄国，更说不定是今天乌克兰的局面。寡头之争必然会造成执政党和国家的分裂。20世纪30年代军阀割据的经验也应当很好地总结，军阀也是寡头。

更为重要的是，在营造健全政治环境的基础上，必须确立预防寡头经济和寡头政治的体制。首先要改革产生经济寡头的经济制度基础，对国有企业集团进行现代企业制度的改革。这个目标在90年代中期就已经提出，但这些年并没有什么进展。在一些国有企业集团演变成为寡头经济之后，这些年来讨论国有企业改革也俨然成为敏感的政治问题。反垄断、市场化、去行政化和透明化，都是国有企业集团可以引入的改革。

同时，国有企业集团也必须引入有效的人才制度，通过公开透明的方式向社会招收人才，而不能沦落为权贵交换“人才”的封闭的制度。应当强调的是，国有企业集团的“私有化”，无论是通过正在讨论的混合所有制还是通过类似90年代的民营化，都无助于消除寡头；相反，这种做法必然演变成为“内部私有化”，从而加速寡头的产生和壮大。叶利钦时代的俄国是私人寡头，乌克兰也是私人寡头。

同时，中国也要确立专业的政治管理者。这方面，可以向中国的传统学习很多有益的经验。中国的传统制度设计切断了商人和儒家统治集团之间的关系。尽管掌握权力的人也会努力通过各种合法或者非法的途径寻求财富，但掌权者本身不会成为“商”的一部分。再者，商人的财富更不能直接转化成政治权力。商人的家族成员如果要获得政治权力，就必须通过和其他人一样的正常途径，把自己转变成为士而进入统治集团。这个原则今天也适用。把经济权力和政治权力隔离开来的制度，有利于清廉政府的建设，更有利于规制型政府的建立。

在现有体制下，国有企业的管理者可以直接转化为政府官员，也就是说经济权力和政治权力之间可以直接转换。经济和政治之间的这种关联既是寡头形成的制度根源，也是经济政治腐败的制度根源。同样，中国一直在致力于规制型政府的建设，就是要确立政府对企业行为的监管，但成效不大。这不难理解。在政治权力和经济权力可以直接转化的情况下，政府对企业的监管就会出现“左手监管右手”的情形，不可能有规制型政府。

中国的腐败发展到今天的局面，使得反腐败运动不仅仅是要解决执政党和政府的合法性问题，更是重建政治生态的问题。如果任由寡头经济演变成寡头政治，无论是中国经济还是政治就都会变得毫无希望；社会成员即使不满，也可以抗议，但在寡头的主宰下也会力不从心，沦为寡头操纵的对象。因此，今天的反腐败应当也必须深入下去。当然，正如历次反腐败运动所展示的，今天的反腐败运动最终能否提升到制度层面，通过各种健全的制度来避免寡头经济和寡头政治，人们当拭目以待。

（本文原载于《联合早报》）

中国需明确目前反腐与改革的关系

刘胜军（中欧陆家嘴国际金融研究院副院长）

纵览中共十八大以来的时局，有两条关键主轴：一是反腐，一是改革。这两者对中国下一个10年的经济社会格局都至关重要。截至目前，反腐战线成果丰硕，反腐范围之广、触动层级之高，令观察家惊讶，凸显新一届领导层的反腐决心。与反腐相比，改革的推进就难言顺利了，而是阻力重重，明显例证就是李克强总理频频警告官员的“不作为”。

笔者认为，正确把握反腐与改革之间的关系非常重要。反腐是手段，改革是目的。目前中国的反腐行动应是为了促进改革而实行，而不宜简单地为了反腐而反腐。从法治和社会公平正义角度出发，当然应该有贪必反。但从改革大局出发，在现阶段“有贪必反”却未必是最优策略。相反，现阶段应该实行以促进改革为目的的、暂时性的“选择性反腐”。

首先，中国目前的腐败主要是体制腐败，是体制缺陷所导致的。如果不通过改革来转变体制，反腐力度再大也是治标不治本。贪官靠抓是抓不完的。古有“朱元璋将贪官剥皮反腐”的历史殷鉴，今有河南交通厅连续四任厅长“前腐后继”。阿克顿勋爵有言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败”。反观当下“半统治半市场的经济”，官员掌握巨大的经济资源支配权、审批权，而又没有健全的监督制约机制，时常出现“一把手说了算”，正常的人性是难以阻挡如此巨大的权力诱惑的。刘志军任内推动总投资高达2万亿元的高铁，而且在招标时可以“点招”，想不腐败都难。

邓小平曾说过：好的制度使坏人变好，坏的制度使好人变坏。由此推论的反腐与改革的逻辑应该是：改革才是消除腐败的釜底抽薪的根本之策。如果《关于全面深化改革若干重大问题的决定》能真正落实，“让市场发挥决定性作用”，大幅度削减官员手中的权力，中国的腐败会自动减少一大半。所以，为改革护航应成为反腐的首要目标。

其次，不少官员的腐败具有“被动”的性质，虽然按照法律规定已属违法，但从情理上有可原谅之处。一方面，官员的账面合法收入与手中的权力形成强烈的反差。正部级官员孟学农坦承自己的年薪只有20万元，这样的收入连大企业的中层职位都不及，而且也难以在一线城市体面地生存和生活（高级官员虽有医疗等方面的特权，但毕竟是非货币化福利。因此薄熙来当年在记者会上就遭遇了薄瓜瓜高昂留学费用从何而来的尴尬质疑）。因此，灰色收入就不可避免地成了官员收入的重要来源。王小鲁的研究发现，2008年中国灰色收入高达5.4万亿元，相当于当年GDP的17％。一个具体的例子是：目前中国预付费卡市场已超过万亿元。其中的含义不言而喻。官员为生存而贪腐，这是不得不正视的社会现实。

另一方面，在体制性腐败不断蔓延的情况下，腐败的网络不断扩散，形成密不透风的网，最终导致对“不腐败官员”的排斥。也就是说，对很多官员而言，如果不腐败，不仅难以铺就升迁之路，恐怕在体制内能否生存下去都是问题。

一个突出的例证就是“牵出现象”：但凡一个官员落马，背后时常有一个复杂的政商网络。以茂名市委书记罗荫国落马引发的广东茂名腐败窝案为例：2012年广东省纪委官方通报，此窝案共涉及省管干部24人、县处级干部218人，波及党政部门105个，茂名市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。但被立案查处的只有61人。不过，2014年中央又复查茂名窝案，原茂名市政协主席冯立梅被调查。可见这种官场腐败网络的复杂性、不可抗拒性。

鉴于当前腐败的普遍性，以及一些腐败的“被动性”，“有贪必反”既无可能、也不必要。

再次，反腐虽有“立威”之效，有助于树立中央权威，为推动改革创造有利条件。但是，“有贪必反”也会导致官员不知所措，出现消极心态、避险心态，加剧改革推进中的“不作为”。新一届领导提出“老虎苍蝇一起打”之后，可谓“踏石留印、抓铁留痕”。十八大后“落马”的省部级官员总数已经超过30人，相当于前10年的一半。2013年被处分的县处级以上干部也高达6400多人，比2012年同期增长36.3%。在风声鹤唳的肃贪风暴之下，连“吃喝”都可能成为官员落马的线索。在这样的情势下，“不作为”就成为官员的最优策略。在中国经济下滑趋势明显的情况之下，掌握资源和执行路径的官员能否作为实则较以往更为重要，反腐力度的“技术调节”也就尤为必要。

因此，综合来看，当前的反腐策略在赢得民意支持、树立中央权威方面是有效的，但对目前形势下推进改革未必是最优的选择。从十八届三中全会至今已有半年多，但改革依然未能取得实质性的进展。2014年5月李克强总理怒斥：“我在基层调研时注意到，有些地方确实出现了‘为官不为’的现象，一些政府官员抱着‘只要不出事，宁愿不做事’，甚至‘不求过得硬，只求过得去’的态度，敷衍了事。说得难听点，这不就是尸位素餐吗？”阻力不仅在基层，李克强也责问部长们：“在座的各部委，国务院的各项政策措施落实到位了没有？你们各自的责任履行了没有？各位，你们要‘守土有责’啊！希望我们的一些同志，不要贪恋手里那点小小的权力，阻碍政府工作的大目标。”

笔者认为，当前要加快改革，让反腐成为推动改革的“正能量”，应该从“有贪必反”转向以改革为导向的“选择性反腐”。当然，反腐也应尽量规避沦为政治斗争的手段，因此“选择性”的标准应该是：对积极推动改革的官员应该降低反腐力度，对阻挠改革的官员应该加大反腐力度。这样的“反腐促改革”策略要想奏效，还必须让官员能明确感知到这样的“选择性标准”，进而改变自己的行为取向。为此，中央可以考虑发出明确的信号：将推进改革的表现作为官员考核的重要标准；在反腐时优先“关照”那些阻挠改革的官员；对落马的官员，要多宣传其拖延和阻挠改革的具体表现。

不过我们必须谨记：选择性反腐，只是推动改革的阶段性策略。一旦改革得到实质性推进，中国还是应该致力于消除“选择性执法、弹性执法”的痼疾，建立可信赖的法治。

（本文原载于FT中文网）

修正权力异化的制度性改革

竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）

“良治政府”要设立制度，防止公共权力异化

不言而喻，在国家与社会的治理过程中，公共权力难免会出现一些腐败现象，这在任何社会中都有可能发生。一般来说，腐败或权力异化的出现可能有两种情况：一种是客观的制度性的，是所谓的“制度漏洞”造成的，这要通过制度改革和制度安排来解决；一种是主观的人为的，是在个人利益、部门利益乃至家族利益的驱使下“有意识的腐败”，钻制度的漏洞，这种腐败就是“职务犯罪”，就是“公权谋私”或“权力变质”，要通过法律或纪律机制来解决。因此，无论出现哪一种状况，要彻底防止权力腐败所产生的权力异化现象，制度建设是关键。

这就是说，对一个“良治政府”来说，防止公共权力异化的制度安排具有首要意义。我们经常讲的“改革”，是指“制度性改革”，无论是经济改革还是政治行政体制改革，其本质都是指“制度性改革”。例如经济改革，是指由“计划体制”向“市场体制”的制度性改革。而非制度性改革叫“改良”，体制的“基本盘面”不变，属于小修小补。为了防止公共权力运行过程中的异化现象，政治行政改革的首要任务是要防止制度漏洞所引发的腐败，是用民主的办法扎紧“制度的篱笆”。换句话说，为了防止权力异化和腐败，社会主义民主制度建设具有首要意义。

因此，无论是在理论上还是在实践中，预防腐败或权力异化的制度改革、民主制度建设很重要，这也是全社会上上下下形成的“基本共识”。即要从根子上解决中国转型社会所出现的矛盾和问题，限制和制约公共权力，防止权力异化和腐败对国家民族造成重大伤害，其中政治行政体制改革是关键。从国家治理和社会主义权力体系建设的角度来看，如果没有良好的、预防权力腐败的“民主制度安排”，也不可能建立起行之有效的“防止权力异化的体制机制”。换句话说，有效的防腐反腐机制，是建立在良好的、制度性的预防体制机制基础上的。

要通过制度性改革修正系统性错误

近些年所暴露出的、媒体和社会公众深恶痛绝的、反复或重复出现的一些权力腐败现象说明，一些公共机构或人员，在公务活动中，不是按照宪法原则及相关法律法规、管理条例、公共政策的要求依法行政，而是根据部门利益、个人利益或家族利益“有意出错”，利用公共权力有意放大或谋取“圈子利益”、个人利益、家族利益。比如，公务员考试第一名为什么被刷，是有人利用公共权力有意为之，目的是让“自己人”或“家人”上去，反复出现的“萝卜招聘”现象也是如此。又如公路乱收费、教育医疗乱收费等各种各样的乱收费等，是部门利益、圈子利益、个人利益在作怪。再如“房改”10多年以后的今天，利用“权力优势”明目张胆建造各种各样的“福利房”，官大的照分不误。还有“三公消费”和豪华办公，“权钱勾结”野蛮拆迁闹出人命等现象屡禁不止，有的现象反而愈演愈烈。

一种权力错误如果是偶尔出现，纠正起来还比较容易，或领导批示，或媒体曝光，都可以暂时解决。但如果一个同样的错误重复出现，就说明了这是一个“系统性错误”，比如公路乱收费乱罚款流行了好多年，大家都知道这里面存在腐败行为，但无论是罚款者、还是被罚者，大家似乎都相互配合，共同完成这一“错误过程”，这种情况纠正起来就比较困难，需要通过“制度性改革”来进行。

之所以出现屡纠屡犯，关键是人民群众对权力形成过程、权力运行过程、权力监督过程的民主参与力度不够。换句话说，制度的“刚性”不够，社会主义人民民主原则在制度的落实上还不到位，人民民主参与权力过程的渠道和平台不完善，走过场或形式化比较严重，没有细化、可操作性不强等。我们所谓的制度的“刚性”，最根本的应是制度的“民主性”，是人民群众民主地参与政治过程和社会过程的宪法权利，是社会主义宪法规定的“四个民主”的实现，只有这样才能防止权力异化或腐败，保证社会主义公共权力的“公共性”。

未来反腐必须注重“治本”，做好两个方面的民主制度安排

事实上，在我国历史上，反腐一直是统治者思考的一个话题，特别是明初朱元璋反腐，可以说是最严厉的，把贪官“剥皮填草”，但腐败还是越反越多，连朱元璋本人也感叹贪官是朝杀暮犯，络绎不绝。究其根本原因，还是“皇帝一人反腐”，天高皇帝远，反腐还是“隔墙扔石头”，贪官人人存在侥幸心理，所以说在专制体制下，反腐基本是一场不可能取胜的战斗。在社会主义民主体制下，防止权力异化和腐败有了根本的制度保证，这就是人民民主，人民民主是防止权力异化和腐败的基本制度。这就是说，对权力的形成和运行过程，老百姓必须有发言权，只有老百姓有发言权，个别人个别部门才不敢滥用权力，张扬权力傲慢；只有权力运行过程公开透明，使权力摊在阳光下，权力才不会腐败与“私用”，才不会出现部门化、个人化、家族化现象；只有老百姓能真正参与对权力的民主监督，权力才会得到有效制约，才不会出现权力异化和腐败现象，握有权力的人才不会胡作非为。

从理论上讲，要防止权力异化和腐败，用社会主义民主制度有效地约束权力，使社会主义民主落到实处，落实到制度上，我们在未来的反腐过程中必须注重“治本”，做好两个方面的民主制度安排。

首先，要做好权力公开透明的制度安排，真正把权力摊在阳光下，只有阳光下的权力才不会异化和腐败。我们知道，任何权力都有走向腐败的天性。这不是因为公共权力本身的原因，原因在掌握权力的人。恩格斯曾讲过：“人来源于动物这一事实说明，人永远也不能摆脱兽性。因此，问题只是摆脱的多些或少些，是人性与兽性的差别。”这就是说，是人都有欲望，是欲望或多或少都具有“兽性”的一面，我们所说的人类“政治文明”或道德文明、宗教文明，就是通过一些道德、法律和宗教方面的教条、法律法规、戒律等来限制人的欲望，使人兽性的一面不至于破坏公共生活领域，不至于破坏文明得以延续发展的基本社会平衡。

公共权力就是迄今为止我们人类能够想到的最有效制约“人的欲望”无限制发挥的最有效手段。但问题是掌握公共权力的人也是“人”，不是“神”，也可能犯错误，利用公共权力“谋私利”来满足自己的欲望。历史和现实证明，这种以权谋私的行为在任何政治体系中都可能发生，如果掌握公共权力的人能够公正地按照公众的意愿来行使权力，那就是为“天使插上了翅膀”，社会的发展进步、人民的福祉就有了保障，反之，则是为“魔鬼提供了武器”，人民的幸福和安宁就成为一个“问题”。

当然，为了限制掌握公共权力的人利用权力“干坏事”，人类最聪明的头脑思考了几千年，只是到最近几百年才有了头绪，并逐步在制度上得到落实。这就是我们所说的“政治文明”，其核心是“使公共权力公开透明”，并“用民主的办法限制权力滥用”。当然，民主和“权力公开透明”是一个极其复杂的制度安排过程，需要我们认真去做，这是我们迈向现代化过程的“必修课”，否则，我们就很难实现从“现代化”到“现代性”的惊险一跳，跨过现代性这一“门槛”。目前我们所做的政府信息公开透明、政务公开、领导干部家庭财产申报等改革实践，是限制“权力滥用”的关键步骤，但关键是要真正去做，做好了人民就会满意。

其次，要切实通过制度落实民主集中制原则，解决权力过分集中的问题，特别是“一把手”权力事实上高度集中的问题。我们知道，权力过分集中主要表现为我们经常所说的“财权”和“用人权”。这在我们改革进程中是一个老问题，之所以经常成为一个话题，就是因为权力腐败经常出现在这两个领域，让人无可奈何。在公共机构中，特别是一些事业单位中，权力基本集中在“一把手”的手中，花钱和用人基本是“一把手”说了算，这种权力集中的情况严重到什么程度，我们怎么估计都不过分，一些人以组织的名义“划圈子”，选用自己的人，形成家天下，搞“小金库”，群众敢怒而不敢言。

长此以往，我们的公共组织的性质就会发生改变，权力就会异化，会对党和国家造成重大损失，必须引起我们高度警惕。我们常说要对症下药，其实，许多官员、学者，甚至普通民众都清楚“病根”所在，因为有大量的事实摆在那里，一目了然。也有大家公认的“治病药方”，比如用社会主义民主的方式、通过制度形式实现对权力的监督和制约，比如权力公开透明，比如用民主的方式选用“一把手”，比如人大代表与党代表的直选常任制，比如官员财产公开制度等等。这些都是制约监督权力的有效手段，只要我们从社会主义战略发展和国家治理现代化的高度来看待国家民族利益，用公共精神和社会良心指导我们的改革选择，把政治行政改革放到顶层设计的核心位置，我们就能把权力关在笼子里，防止权力异化，让权力为社会公共利益服务，为人民服务。

（本文原载于《人民论坛》）

中国怎样反腐败才会有效？

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

中共十八大把反腐败提高到一个新的高度，新领导层一上任也即刻把反腐败提高到其最高的议事日程上来。反腐败方面的新发展对中国政治意味深远，具有多方面的含义。首先，把反腐败提高到执政党那么高的议事日程，从一个侧面说明了中国的腐败本身也已经发展到一个新的高度。实际上，刚刚过去的一年，中国政治充满了腐败的丑闻，从基层一直延伸到顶层。十八大结束没有几天，就有多名高官被暴露出腐败案件。改革开放以来，这种情况很少见。其次，腐败的深度和广度，已经深刻影响了执政党的形象和合法性。很多年来，高层一直在警告全党，腐败会“亡党亡国”。现在，各方面都已经感觉到了，如果腐败不能得到整治，那么“亡党亡国”越来越具有现实性。最后，新领导层展示了反腐败的巨大政治决心，在最低程度上减少腐败对执政党所能产生的致命影响，在最大程度上提高和巩固执政党的合法性。很简单，如果执政党继续腐败下去，哪有能力来实现民族复兴的使命？

不过，人们所面临的核心问题在于：如何反腐败才有效？反腐败早已经不是新鲜事。改革开放以来，每一届新领导层和新政府都是反复强调反腐败的，反腐败运动也从来就没有间断过。同时，中国也一直在向世界上所有清廉的国家和社会学习，学习它们如何有效反腐败。到今天，能学的，已经学了；能做的，也已经做了。但为什么腐败还是继续变本加厉呢？这才是需要人们深刻思考的。

一句话，中国并没有根据中国体制本身的特点，来设计反腐败体制或者机制。那么中国体制最主要的特点是什么呢？如果说多党制国家的主要特征是外部多元主义，中国制度的最大特点就是内部多元主义。我曾经多次强调，中国内部多元主义所面临的挑战，就是内部多元主义过度。这种内部多元主义如何表现在反腐败方面的制度特征上呢？又如何对反腐败产生着负面的影响呢？

概括地说，在反腐败方面，内部多元主义主要表现为反腐败机构过多，内部权力过于分散，不够集中。不仅党、政、人大、政协等都设立了反腐败机构，主要组织和机构都有自己的反腐败机构。较之其他所有国家，中国的反腐败机构是最多的。

太多反腐败机构相互掣肘

内部多元主义产生了诸多弊端。首先，内部反腐败机构过多的逻辑结果，就是反腐败责任极其不明确。这就导致了中国传统中典型的“和尚与水”的关系，即“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”。机构众多，又不互相协调或者协调得不好，导致了太多的权力内耗，各个机构之间矛盾重重。这种现象并不难理解，不同机构具有不同的利益。尽管各个机构名义上都是为了反腐败的，但实际运作的结果就是权力的争斗，反腐败反而演变成每一机构的“副业”。这是所有官僚机构运作的逻辑。因此，只有把众多的机构整合起来之后，它们的利益才能一致起来。

其次，机构众多会给腐败提供很多机会。为什么？有两个方面的原因。其一是，机构众多，反腐败不力；其二是，反腐败责任不明确，使得腐败有机可乘。其三，反腐败机构众多也导致了这些机构本身的腐败。因为所有这些反腐败的机构从属于不同的上级机构，因此，其他的机构有多腐败，反腐败的机构也必然有多腐败，甚至更腐败。反腐败机构往往掌握着有关腐败的信息，这些部门的领导人不仅更有技术和手段来进行腐败，而且能够逃避反腐败。这也就是为什么中国的公检法系统，是最腐败的一个系统的主要原因。

过去很多年里，中国各个反腐败机构派大量的干部官员到中国香港地区和新加坡去考察，学习这两个政府的反腐败经验。也应当说他们学到了不少经验，但一旦放到中国的制度环境里，这些在新加坡和香港非常有效的举措便不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点：香港的廉政公署和新加坡的反贪局都很小。一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会，除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外，就反腐败制度本身来说，最重要的就是权力高度集中，责任高度明确。反腐败机构又直属最高领导层。一旦发现腐败，应当承担责任者就非常明确。也因为责任明确，反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然，另一个特点是，无论在新加坡还是香港，社会力量参与反腐败也非常得力。

很显然，当内部多元主义导致着诸多负面效应的同时，外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说，中国要像其他国家那样，设立反对力量或者反对党。反对党并非反腐败的有效机制。很多人相信，只有多党制才能反腐败。但从经验看，这种观点显然过于简单。世界上那些实现多党制的社会，也同样非常腐败，甚至更为腐败。从外部制约来看，社会的参与要比反对党的参与更为有效。反对党的参与就是要夺取政权，夺取政权之后也往往同样腐败。而社会的参与较少政治性，更多的是为了一个清廉政府，因此更能有效地反腐败。不过，在中国，社会并没有有效参与反腐败的管道。一些制度例如举报制度一直存在着，但往往是名不符实，在很多方面也会产生很多负面效果。应当指出的是，在互联网产生之后，这种情况正在发生很快的变化。不过，社会对反腐败的参与总体上看，仍然是需要通过非正式的管道。

那么，通过怎样的制度改革才能实现有效的反腐败呢？

一句话，要大力减少内部多元主义，强化反腐败机构的权力。这方面，可以参照近年来大部制建设的经验，设立一个反腐败大部制，整合目前各个反腐败机构。当然，在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时，这个机构应当直属最高领导机构。

面对大面积的腐败，如何入手？在反腐败的手段和政策层面，人们需要一些新思维。除非发动毛泽东时代那样的大面积的群众运动，全面反腐败不仅不可能，也很难有成效，更有可能产生巨大的反弹。毛泽东时代已经过去，那个时代所特有的群众运动也过去了。面对新时代，人们应当换一种思维。首先，反腐败要依靠已经开始出现的“竞争性政治”。近代意义上的政治已经在中国开始，那就是干部官员之间的“竞争”。目前的这种竞争，因为明文规则的缺失，仍然很不规范，但最终逐渐会规范起来。各国政治经验表明，政治竞争本身就会通过各种方式暴露官员的腐败。实际上，今天中国很多腐败案件的发生（包括那些在互联网上曝光的案件），与其说是反腐败的结果，倒不如说是“政治竞争”的结果。对执政党领导层来说，所需要的是要利用“政治竞争”这个大趋势，而不是阻止这个大趋势。

要给清廉一个机会

首先，更为重要的是要给清廉一个机会。中国的腐败已经发展到这种程度，以至于清廉者没有生存的空间。很多腐败官员并不是一开始就腐败的，而是“屁股指挥脑袋”，到了一个腐败的环境，就不得不腐败。在党内，也并不是每一个官员都想腐败，也有一些官员不想腐败，但在全面腐败的环境里，“清廉”就成为一个人的巨大负资产。因此，应当考量的是如何给清廉一个机会？这是有可能的。例如可以通过人事录用机制，在任命官员的时候，可以问其是否愿意公开财产。如果不愿意者，那么不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面，就是那些已经腐败的官员不再被继续任用。这部分人肯定很多，不可能人人都被查。但即使不去查他（她），至少可以中断其生涯。而那些愿意公开财产的官员，则可以被继续任用。

从具体的制度设计来看，也有很大的空间来改进反腐败的制度能力。首先，反腐败机构内部可以设立一个道德委员会。腐败既可以是狭义上的经济腐败，也可以是其他方方面面的，例如性贿赂、包二奶等等。这方面可以经过道德委员会来处理。世界上很多国家都设立有针对官员操守的道德委员会。在中国，道德委员会可以强化党政官员的职业伦理。中国历来被视为是一个道德国度，对官员的道德压力不仅必要，而且也可以对官员产生巨大的道德压力。

其次，反腐败不能是“左手”反“右手”。在一党制下，反腐败不力往往是因为“左手”反“右手”之故。大量的腐败都发生在“一把手”群体，也就是党的主要领导和其相关的官员。“党的领导”原则表明党的主要领导的重要性。在这样的情况下，如何反腐败？要通过制度设计。反腐败机构要错位设置，“下管一级”。和干部任命制度一样，对下一级官员的监督和检查要有上一级反腐败机构来做。也就是说，反腐败的权力不能由同一级官员来行使。同时，反腐败机构的工作人员的收入来源等等，都要和同一级政府隔离，保证他们不受同一级政府的影响。

中国的腐败已经高度社会化，侵入社会的各个角落。从各国经验来看，在如此广度和深度的腐败环境中，只有通过培养清廉官员，从精英开始，然后逐渐扩展到社会的各个领域，最终才会有建设清廉政府和清廉社会的可能性。

在减少内部多元主义的同时要增加外部多元主义，即引入社会力量参与反腐败。但外部力量反腐败也必须体现为制度行为。例如，社会审计制度很重要，很多方面可以让专业的审计组织，尤其是那些具有良好声誉的审计机构来参与反腐败。这样可以避免内部审计的弊端。这应当是中国行政体制改革的一项重要内容，即政府向社会收购服务。

再如，要有效利用媒体的力量，尤其是新媒体的力量。媒体至少能够为政治和行政的暗箱操作投入一些阳光。媒体不仅仅可以揭露腐败，更可以产生强大的社会压力。腐败能够大行其道，能够招摇过市，主要是因为没有阳光。如上所说，中国的媒体尤其是新媒体，已经开始在揭露腐败方面扮演一个积极的角色。但这方面需要提高其制度化的水平，而不能一直停留在偶然和自发的水平。如果没有有效的法制的支撑，社会自发反腐败所要承担的高成本和风险，会使得反腐败不可持续。

总之，反腐败是一项综合政治工程。要找到重大的突破口，制度设计最为重要。如果继续依赖于传统运动式的反腐败运动，继续依靠超越法治的政治手段，表面上轰轰烈烈的反腐败运动最终会导致更多的腐败。要遏制人性的腐败，一整套可以导致清廉行为的制度是根本。

(本文原载于《联合早报》）

第八章
社会改革比政治改革更重要

加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序……进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益。要在全体人民共同奋斗、经济社会不断发展的基础上，通过制度安排，依法保障人民权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务。

撬动新一轮改革的历史进程

孙立平（清华大学社会学系教授）

改革的关键是势

分析历史进程，有时候更需要看重势。势是一种产生社会动能的趋势，这种势比一些具体的举措更为重要。认识和把握刚刚开始破局的这场改革也是如此。

首先从上一轮改革初期的两件事情说起。

第一件是“改革四君子”的故事。20世纪70年代末80年代初，有个著名的“改革四君子”，即翁永曦、王岐山、黄江南、朱嘉明。他们是4个30岁左右的年轻人，研究倡导改革，提出政策建议，在政策研究乃至决策圈里已经开始有一定的名声和影响力。有一次，当时的河南省省委书记刘杰到北京开会，听到他们的发言，便邀请这些年轻人到河南去调研、出主意。于是，青年经济学家组成一个河南政府咨询团，去考察河南的情况，提出建议。事后，河南省委书记即邀请两位青年在他们那里任职，朱嘉明任省体改委副主任，黄江南任省外经贸委副主任。要知道，那时候他们也就是30岁出头的年纪。

另一件事情是理论务虚会。当时的背景是，“文革”结束，社会中有一种强烈的冲动，要求改变现状，甚至改变在“文革”中走到极端的旧体制。社会中变革的动能在酝酿，特别是真理标准的讨论，成为一次撬动旧体制的思想动员。于是在叶剑英的提议下，于1979年初召开了理论务虚会。这次会议对于当时改革的势的形成，起到了重要的作用。当时面临的情况是，旧的思想仍然是强有力的禁锢，当时的表达就是“两个凡是”。而且，当时中央的主要领导人对已经开始的思想解放运动，显得相当被动。会上，一些理论界的人士和官员，对当时的主要领导人进行指名道姓的批评。在与会实力人物的支持和社会舆论的呼应之下，理论务虚会在很大程度上改变了社会的思想氛围甚至社会的走向。理论务虚会成为中国改革的一个重要转折点。

提起这两件事情，是想说明那时的改革是在一种什么样的氛围中开始的。那是一种基于深层、发自内心的变革冲动。为了变革，勇于承担，宁可付出代价。尽管外在的约束还没有完全逝去，但内在的冲动塑造着自由的灵魂和社会的走向。正是这样的一种势，一种上上下下的合力，冲破了万马齐喑的局面，启动了改革的进程。

看今天的改革也需要这样的一种眼光，如何形成改革的势，至关重要。当然，今天所面对的局面与30多年前已经有很大的不同。形成改革的势所需要解决的问题，也与30年前很不一样。

要说明当前改革的势，需要从这轮改革的历史脉络说起。今天这场改革的启动，是在上一轮改革已经进行了30多年之后。现在回过头来看，在上一轮改革之初，人们往往将一些问题想得过于简单化了，对一些重要的事情，特别是其中的复杂性，并没有想到。比如说，当我们说改革的时候，人们总是假定，我们是在从一个起点走到一个终点，从旧体制走向新体制，改革就是从起点不断走向终点的过程。这个过程的结果会是怎样的呢？当时从逻辑上说，我们只能想到两种可能性：一种是成功，一种是失败。成功就是最后到达终点，建立起新的体制；失败就是又回到原来的起点，退回到旧的体制。所以，每当改革进展不顺利的时候，人们总是担心历史往后倒退。

但现实比逻辑更为复杂。其实，从后来改革的历史进程来看，还存在第三种可能性。这第三种可能性就是，在从起点走向终点的过程中，在中间的某一个时点上，都有可能停顿下来，既不往前走，也不往后退，而是停在那里了。不但是停在那里，而且把我们通常看作是“中间的”、“过渡中”的那些因素定型下来，固化下来，形成一种相对稳定的体制。而维护这个体制的，就是在“过渡中”形成的利益格局。在中国上一轮改革后半段发生的，可能恰恰就是这第三种结果。

由此说来，过去30多年的所谓改革时代，实际上可以分为两个阶段。中间的标志就是中国加入WTO和体改委撤销，并入发改委。前一段，可以说是真正改革开放的时期，中国最有实质性意义的改革基本上都是在那个时候进行的。当然，整个90年代的改革其实就已经有点强弩之末，甚至是走样变形了。在此之后，改革开始处于停滞状态。虽然在领导人的讲话中，在有关文件中，改革这个词还经常在提，但实质性的改革措施已经很少了。在有些领域中，特别是在法治等领域，甚至出现了倒退的现象。

不但如此，如前所述，那些“中间的”、“过渡中”的因素开始定型下来，固化下来，形成一种相对稳定的体制。这个体制最突出的特征，就是权力与市场相结合，看起来似乎市场因素也在发育，但实质上是权力将市场因素打碎进行重组，使市场成为权力的机制之一。同时，在权力和市场结合的基础上，形成了一种相对稳定的利益格局，甚至形成一种稳定而强有力的既得利益集团。既得利益集团的说法现在似乎被用滥了，我们这里所说的既得利益集团就是市场和权力相结合形成的权贵集团。正如以前我多次说过的，这个既得利益集团既不想往前走，也不想往后退，他们要的就是维持现状，因为维持现状对他们最有好处。

有人总是说，他们是想倒退。其实，倒退到旧的计划经济体制对他们有什么好处？用权力的方式攫取资源，用市场的方式变现，甚至用金融的方式直接划账就行，对他们来说，还有比这个更好的吗？他们要的就是维持现状，维持权力与市场相结合的体制模式。也正是在这个基本背景下，以维稳为代表的一系列弊政开始形成。

所有的路都在墙后

进行上面的历史回顾是想说明：上一轮改革后期形成的这种权贵体制，以及由此形成的既得利益格局和既得利益集团，已经成为现在中国社会面对的基本问题，是横在中国社会进步道路上的一堵墙，或者说，也是这场改革的最大阻力之所在。不撼动这堵墙，别的都无从谈起，所有的路都在墙后。要看改革的势，这是一个基本的背景和思路。

如果从这样一个历史脉络来看，对目前这轮改革究竟要解决什么样的问题，改革的体制对象是什么，就可以看得更清楚一些。任何改革都得有个体制对象，你要改的旧体制是什么？那么，本轮改革的体制对象是什么？对此，可以有两种不同的认识思路。

一种是，仍然将改革的体制对象确定为在“文革”中走到极端的那个旧体制，即改革前近30年的旧体制。如果这样定位，意味着本次改革是上次改革的延续或深化。这样定位当然也是有道理的，因为上一次改革的许多重要任务并没有完成。而且上轮改革后半段形成的权贵体制，也确实与改革前的那种旧体制有着密切的关系。但这样定位也会造成一个问题，即忽略近些年出现的新问题，特别是老百姓有着切肤之痛的那些问题，尤其是那些带有体制性因素的问题。

另外的一种认识思路，则是将本次改革的体制对象定位于上一轮改革后半段形成的“新体制”，即这里所说的权贵体制因素。如果这样定位，本次改革在很大程度上是一次新的改革，虽然与上次改革有着很明显的继承性，但本轮改革与上次改革的体制对象已经不完全一样。

对改革的体制对象进行这样的区分，是非常必要的。上轮改革前的旧体制，以再分配经济和权力集中为特点。但经过30多年的演进，我们所面对的已经不是这个体制的原型，而是这个体制在新的环境中的变种。目前这轮改革的体制对象，应当是这个权贵体制因素及其弊政。这样界定本轮改革的体制对象，可以有如下两层含义。

第一，这个权贵体制因素及其弊政，是目前中国社会种种问题和弊端的根源。前一段时间我讲弊政造成的五大灾难，即：活力下降，两极分化，法治倒退，社会溃败，生态灾难。这些灾难就是由这个权贵体制因素造成的。在过去的十几年中，真正意义上的的改革已经陷入停滞状态，而旨在掠夺民脂民膏的伪改革却层出不穷。这时的改革，实际上已经开始成为财富掠夺的战争。于是，社会中贪腐横行，贫富差距不断拉大，社会矛盾激化，各种社会乱象迭出。为了缓和社会不断加剧的紧张状态，只能一方面走火入魔式地发展经济，另一方面打压民众权利，进行所谓维稳。今天的这场改革，应当成为对这种弊政的系统清理。这些问题都是老百姓有着切肤之痛的问题，改革的对象应当从这样的现实问题出发。而在现实中我们也可以看到，维护民众的利益和权利已经成为这次改革的明确目标之一，其中许多重要的举措都有可能导致在这个层面的拨乱反正。

第二，这个权贵体制因素及其弊政，是中国社会进步最现实的阻力。这些年的现实告诉人们，这种权贵体制及其弊政，就像一堵墙一样挡在那里。有这堵墙横在那里，往哪儿去都动不了。无论是往左还是往右，往往都绕不过这堵墙。然而令人痛惜的是，现在整个社会对这堵墙的认识是相当模糊的。在当前的左右争论中，左右之间互为仇雠，甚至有点不共戴天之势。他说往左走，他说往右走，其实，只要有那堵墙横在那里，哪条路也走不通。反倒是一位叫袁庾华的“左派”道出了这个问题的症结：现在是自由派和“毛派”共同维护了权贵的稳定。

如果从这样的一种脉络来看本轮改革，呈现给我们的也许是这样一种形象。第一，十八届三中全会关于改革的决策，意味着在这个时候做了一个决定：打破这个僵局，把社会变革继续向前推进。而且我们知道，其实下这个决心是很不容易的。壮士断腕，刮骨疗毒，攻坚克难，无数次强调这样的说法，不是没有原因的。第二，要真正启动这场改革，必须推倒既得利益格局这堵厚厚的墙。可以说，反腐败真正的意义就在这里。可以说，过去这一年多时间的反腐败，已经开始使这堵墙出现了松动的迹象。尽管在打破僵局之后，路会怎么走，我们还不能断定，但如果不推倒这堵墙，是什么路都没有的，什么都无从谈起。所有的路都在墙后。所以，前一段时间我就说过，总的感觉是历史的步伐加快了。更确切地说，还不是加快了，而是从不能挪步到可以挪步了。

关键是要形成推倒这堵墙的势，改革才有可能破局。而这个势的起点在哪里？就在反腐，通过反腐撼动既得利益格局。除此之外，似乎并无它途。我个人的看法是，有关方面现在对于面对问题的认识是清楚的。十八大之后，习近平在视察深圳时的讲话，李克强在改革座谈会上的讲话，还有他们二位后来的一系列讲话，都在强调一个东西，就是要警惕利益格局的固化，因为利益格局的固化已经使体制内丧失了变革的动力。在十八届三中全会之前的武汉座谈会上，习近平用了一个说法：要冲破利益格局的藩篱。李克强也讲，现在看，触及利益格局比触及灵魂还难。应当看到，对于既得利益集团对中国进步的阻碍作用，整个社会正在开始形成基本的共识；尽管由于以前思维框架的束缚，这个共识还是杂乱而模糊的。

在现实中，这次改革显然是将反腐败作为打破僵局的具体突破口。要看到，这个权贵集团经过20年的经营，已经根深蒂固，具有极强的力量。这种力量，不仅来自结构，甚至也来自他们正在构筑的体制，而且这种体制已经营造出一种浓重的沉闷而守旧的社会氛围。我一开始讲的两个例子可以表明，20世纪80年代那是一种什么氛围，整个社会是一种变的冲动，甚至愿意承担风险和代价。当时河南省委能够破格使用两个30多岁的人，如果像今天的干部一样，一种不出事就行的心态，为了保官不愿意承担任何代价，是不可想象的。这样我们就可以理解，这20年的经营，20年的奖励与惩罚，20年的教育，20年的堕落，现在已经造成了一种什么样的社会情势。在这种情况下，唯一的可能，是从反腐败入手，撬动这堵墙。当然，也正如不少人已经指出的，这次的反腐败带有很强的运动式特点，王岐山也明确地承认，这次的反腐败是从治标开始的。但我要说，运动式反腐，对于突破目前的僵局是有重要意义的。

这就是前面所说的势。关键的问题是，横在前面的那堵墙现在开始松动了，变革有了启动的可能。对于过去这一年的举措，特别是反腐败，我首先关心的还不是能不能有效解决腐败的问题，而是形成的对那堵墙的冲击，是开始撬动那堵墙。那堵墙出现了松动，由此，历史开始了。

既得利益集团对改革的挑战还没有真正到来

不久前，美国政治风险咨询公司欧亚集团发表关于2014年全球十大风险的报告，其中将中国改革的不确定性列为全球十大风险的第三位。报告认为，中国国家主席习近平及其他重要领导人推进全面深化改革，改革力度超过以往20年。但中共仍然面临艰巨的政治考验，若有重大失误，可能危及改革和政权。改革过大过快可能在党内引发不满，既得利益群体若利益受损，可能反应激烈；但若改革力度过小，又会引发公众不满和抗议。这个警醒，是很值得我们注意的。

关于当前这场改革的进展，现下人们还有不同的判断。但从目前看，人们议论的主要还是改革的方向究竟是什么，一些举措是否得当。当然，这样的讨论是必要的，但在讨论这些问题的时候，人们似乎有一个基本的假定，即执政者所主持的改革，已经是大局已定，本身已经没有多大问题了。国外也有很多评论认为，执政者现在已经大权在握，牢牢地控制了局面。其实，事情并不是这么简单。

从根本上来说，本次改革先天不足。本次改革与上次改革差异之一是，改革的动能明显不足。

上一次的改革基于整个社会的普遍共识，其中坚则是社会中最有力量和影响力的群体，这就是“文革”受害者联盟。尽管当时的老干部还在台下，知识分子还处境尴尬，但他们的潜能和社会影响力无疑是巨大的。而启动改革的最有力举措，就是大规模平反冤假错案，拨乱反正，改善民生。平反冤假错案，使得历次政治运动的受害者成为改革的坚定支持者。而拨乱反正，尤其是知青返城、恢复高考、涨工资提粮价等，迅速扩大了改革支持者的队伍。改善民生的措施，则赢得了整个社会对改革的支持。

而本次改革面对的阻力更大，情况更为复杂，未来的隐患也更多。更为重要的是，在本次改革中，社会中最有影响力的群体，改革的动力明显不足，其中相当一部分已经在过去20多年的时间里成为既得利益者。其中的一些人虽然基于理念也存在某种程度的变革要求，但与20世纪80年代那样一种变革冲动相比，已经明显不一样。普通民众虽然是前些年形成的权贵弊政的直接受害者，但由于上一次改革后半段的遭遇已经使许多人对改革有了恐惧感。这里尤其需要指出的是：上一轮改革后期改革的走样变形，已经部分地使改革丧失了道义上的正当性。所有这一切，都使得本次改革的推进，显得异常艰难。

这次改革的艰难，可能还不仅仅体现在改革的启动上，更大的考验可能会在改革的途中。前一段时间，我在微博上说过一句话：既得利益集团对改革的挑战还没有真正到来。在这次改革启动的时候，人们都在强调既得利益集团对改革的阻力，这确实是不能否认的，过去几年我也一直在强调这一点。但我觉得，这种阻力也不能估计得过分，不能任意夸大。从现实情况看，这次既得利益集团对改革启动的反抗力度是相对有限的。这一方面可能是由于上层选择用反腐方式破局的策略是奏效的，另一方面可能也说明，其实既得利益集团也是一帮怂人。说他们是集团，其实是不能作为一个整体行动的。事到临头，谁也不愿意出面带头反对改革，因为谁出头谁倒霉。这也说明，中国看起来很难的那些事情，其实也像窗户纸一样，一捅就破。既得利益集团或权贵集团对改革的威胁，也许是在改革启动之后。即在改革启动后他不但不反对改革，甚至改得比你还积极，然后通过将改革措施扭曲变形，将改革变成一种财富掠夺的战争。

上一次改革最后的问题就出在这里。对于80年代的改革，人们现在已经没有多大的争议，但如何认识90年代初开始的第二波改革，实际上却有很大的分歧。尽管许多人直到现在仍然将90年代的改革看作是中国改革的黄金时代，但其实从那时起，改革就已经进入畸形状态。政治体制改革被完全搁置在一边，甚至在政治和法治的意义上出现倒退。经济体制改革单兵突进，由于缺乏权力的制衡，缺乏舆论的透明，缺乏普通民众对自己的利益进行保护的权利和能力，致使市场化与私有化方向的改革，很快就演变为对社会和民众财富进行掠夺的过程。从这个时候开始，一种扭曲改革的机制已经形成，即使是一些出发点良好，甚至是设计良好的改革措施，也往往是被扭曲，走样变形。这种情形，在国企改制中达到了高潮。自此之后，改革在老百姓的心目中已经变味，改革开始失去民众的支持。另一方面，为了获得官僚阶层对政权的支持，对贪腐采取了容忍的态度，除了偶尔抓出几个腐败分子以缓和民众的愤怒情绪之外，对贪腐现象的蔓延已经无能为力。在这种情况下，社会开始两极分化，各种社会矛盾和乱象有增无已。

应当说，目前这场改革，最大的危险仍然是在这里。如前所述，既得利益格局那堵墙现在还只是有所松动，能不能真正撬动，鹿死谁手，现在还不能说已经水落石出。如果不出所料的话，2014年下半年或2015年，改革有可能会出现胶着状态。破局的势会出现钝化，而大面积的消极怠工、阳奉阴违、暗中抵制、扭曲变形，都可能出现。这种现象，现在在一些地方就已经开始看到苗头。如果是这样的话，有关方面做出一定的让步，权贵集团的空间就会进一步加大，改革将进入困难时期。要注意到，权贵集团作为整体行动的能力并不强，但形成整体意识和默契的能力是很强的。特别是在以个体追逐个人利益的时候，每个人都会有充分的发挥。十八届三中全会《决定》的60条，条条是通向善之门，条条是铲除恶之路。做得好，每一条都可以解决中国社会中的一个大问题；做得不好，每一条都可能是一个巨大的陷阱。尤其是在诸如土地制度改革、金融体制改革、国企改革、财税制度改革等这样直接关涉重大利益关系的问题上，都要谨防被既得利益集团弄得走样变形。

现在特别要看到，在过去30多年发展的过程中，我们已经积累了一笔不小的家底。前一段时间我粗粗估算了一下，目前中国财富总量可能已经达到几百万亿元甚至上千万亿。其中，国土资源性财富在数百万亿的规模，经营性财富在百万亿以上，金融性财富仅中国私人可投资资产总量就近百万亿元，不动产至少在二百万亿元以上。单单从居民资产负债表看，根据有关研究，至2012年底，中国居民总资产为263.16万亿元，其中金融资产106.09万亿元，实物资产157.07万亿元；总负债为16.14万亿元；净资产为247.02万亿元。因此，在本次改革中，如何保障民众的财富和利益不至于被再次掠夺，已经是一个很现实的问题。这个因素会决定改革的成败。

如果是这样的话，其实改革只有很窄的路可走，而且充满陷阱，这也是这次改革会相当艰难的原因之所在。这也意味着，历史性选择的关口出现了。前一段时间，我就在讲两个陷阱：左陷极权，右陷权贵。为了压制住权贵集团，很容易走到极权的路子上去。但如果权贵占了上风，很可能又是一场对社会和民众财富进行掠夺的战争。无论哪一种，结果都不堪设想。

关键是由反腐败转向对弊政的系统清理

出路在什么地方？关键是在这次改革启动之后，能不能实现一次重要的跨越，即将反腐败打开的缺口转变为对权贵弊政的系统清理。通过这种转换，重启改革的动力，实现真正的制度变革，由此确保改革目标的实现，促进社会的全面进步。

前面已经指出，权贵集团不仅仅是掠夺社会财富，而是形成了一种系统的弊政。前一段时间我把这种弊政概括为四大表现，就是国进民退、暴力维稳、强征强拆、纵容贪腐，并由此造成五大灾难：活力下降、两极分化、法治倒退、社会溃败、生态灾难。

这里说的强征强拆，并不仅仅指的是征地拆迁本身，而是指一种更为广义的财富掠夺过程。应当说，在过去的30多年中，中国经济以平均每年10%的速度发展，是人类历史上很少见的现象。无论过去的基数有多低，基础有多差，这也足以使一个国家的民众达到一个相当富裕的水平。日本、韩国、新加坡以及中国的台湾地区和香港特区，从20世纪60年代起，只用20年的时间，就成了富裕的国家和地区，老百姓也成了富人。但中国发展的平均速度比它们高，发展的时间比它们长，老百姓生活提高和改善的速度却相当慢。根据联合国的标准，贫困人口的标准是一天收入2美元以下，1.25美元以下属于赤贫的人口。而我国2010年12月份公布的一个数据表明：如果贫困线提高到年收入1500元人民币，中国大陆的贫困人口就是8000万；一旦提高到每天收入在1.25美元标准线，则有2.5亿赤贫人口！如果按照每天2美元收入计算，全中国有9亿人属于联合国规定的贫困人口。这就是人们通常所说的，老百姓不能分享发展的成果。这个成果哪儿去了？一个重要的原因是权贵集团拿走了。

特别要注意到的是，这个时期发生的不是一般意义上的贫富差距拉大，而是出现了赤裸裸的财富瓜分和掠夺的过程。瓜分是指利用权力的因素，将本来属于全民的国有资产转移到个人手中，这不是一般的贪腐行为所能概括的。财富瓜分的范围涉及国有经营性资产（国企）、矿山、土地等。正是由于这样一个财富瓜分的过程，权贵集团迅速暴富。如果说瓜分指的是对名义上公有的财富的不合法占有，掠夺则是发生在不同的社会群体或个人之间。钟伟教授早在2004年就曾经做过一个研究。根据他的研究，群体间或个人间的财富转移，当时主要有四种形式：1.企业或者老板压低工人工资，压低社会保障，每年因此而多获得4400亿元的利润。2.负利率。按照每年1.5万亿元的储蓄增量和负两个百分点的实际收益，也至少意味着存款人每年损失至少600亿利息收入。3.股民在股市上的损失。中小股民在证券市场上的损失，以前估计是大约1.5万亿元。4.土地的转让和让渡，当时大约每年有3000亿元之多。实际上，这种瓜分和掠夺，现在已经远远超出了一般的财富的意义，山水、风景，甚至人们的休闲之地、放松的场所，都在开始成为一部分人的私产。而最近这些年虚拟经济的发展，则更为这种掠夺提供了便利的手段。

疯狂的财富掠夺，不仅造成社会的严重两极分化，而且加剧了社会矛盾。实际上，现在中国许多社会矛盾哪儿来的？与财富的掠夺过程有极大关系。前些年，许多学者在传播一个说法，叫1000~3000美元是矛盾多发期，似乎世界上有这么一个规律。其实现在中国的社会矛盾与这个所谓矛盾多发期有什么关系？现在社会矛盾的具体事由是什么？无非是征地拆迁、农民工工资拖欠、失业下岗、环境污染等。哪个国家到1000~3000美元的时候会这样征地拆迁？哪个国家到1000~3000美元的时候会如此大面积地拖欠农民工工资？这些问题和矛盾大部分都是与财富掠夺的过程直接相关的。在此情况之下，几乎任何调整利益关系的努力都遭到权贵强有力的抵制，民众保护和争取自己利益的权利都会受到无情的打压，在此基础上，形成了一种系统的维稳思维和维稳体制。可以说，什么叫维稳？就是为了维护既得利益格局不变。当然，这不是说不需要社会稳定，但像中国这样把维稳放到如此突出的位置、不择手段进行维稳的国家，无疑是极为鲜见的。

在这种维稳弊政背后，是一种完全错误的思维，而这种思维与改革前的阶级斗争思维同出一辙，是基于对整个形势的误判。改革前我们走了几十年的弯路，这个弯路是怎么走过来的？和对一个情况的基本判断出现失误有着直接关系，这就是对阶级和阶级斗争的情况估计得过分严重，结果是搞了几十年的阶级斗争。而这20年的时间，则是对不稳定的状况估计得过分严重，于是搞了20多年的稳定压倒一切。非但如此，有关部门甚至故意制造紧张空气，形成了一种类似于阶级斗争的氛围。于是，维稳成了头等大事，成了一票否决的硬任务。结果是，在这段时间里，许多应当做的事情无法去做，不敢去做，放过了一些重要的历史机遇，改革也陷入越来越被动的局面。与此同时，维稳不但不能解决社会稳定的问题，反而是加剧了种种的社会问题和矛盾，造成民众与政府的心理疏离与对立。维稳在很大程度上是将维权与维稳对立起来，将维护自己权利的民众视为对立面，从而加剧了民众与政府的对立。同时，在维稳中，不讲规则，不讲法治，甚至到最后连是非对错都不讲，结果是将中国社会变成一个没有规则的靠拳头说话的社会。

因此，清理权贵弊政首先需要从否定维稳开始。我们注意到，在十八届三中全会的改革决定中，原来不离口的维稳提法消失了。尽管现在还不能断定这意味着什么样的变化，但从最近的一系列举动中可以看出，传统的维稳思路明显在发生微妙的变化。同时，十八届三中全会决定废除实行多年的劳动教养制度，应当说，这是中国在走向法治、保护人权方面迈出的重要一步。劳动教养制度的根本问题是未经法院审判就长时间剥夺一个人的人身自由，这是对人权的粗暴侵犯。在不久前召开的中央政法工作会议上，习近平指出，要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。可以说，只有彻底清理维稳弊政，改革才能顺利向前推进，才能打通走向公平正义、实现社会长治久安之路。

因此可见，系统地清理权贵弊政，对于凝聚改革动力、保障改革的顺利进行具有重要意义。我们可以回顾上一轮改革的动力是如何形成的。上一次改革是从否定“文革”、平反冤假错案开始的。正是在这个过程中，形成了改革的真正动力。因此，这一次的改革，如果在反腐败打开既得利益集团的缺口之后，能够转向对权贵弊政的清理，包括平反在这些年维稳中积累的种种冤假错案，才能造成一种人心舒畅的社会氛围，改革也才能有坚实的社会基础。从政府的角度来说，应当看到，维稳已经成为一种负资产。我9年前就曾经提出，应当用秩序思维取代维稳思维。系统清理维稳中的冤假错案，不仅有利于造就改革动力，也可以为十八届三中全会提出的国家治理现代化提供前提和基础。

清理弊政，需要与过去做个切割。应当承认，在过去这些年中，我们已经积累了许多问题。从世界上各个地方的情况来看，如果还能够用体制内的方式解决这些历史遗留问题，只有一个办法，就是从今天开始，拦腰一刀切断，做一个切割，重打鼓另开张。把过去的问题作为历史遗留问题，想个办法一揽子解决，然后从今天开始轻装上阵，不留后患。应当说，这对于中国已经是一个相当迫切的问题，越早回这个头，越及早切割，就越主动，越晚越被动。

公平正义是新的旗帜

深化改革，清理权贵弊政，从根本上说，是要为建设一个公平正义的社会开通道路。在这次改革刚刚破局的时候，应该非常明确的一点就是，要将公平正义这一核心价值植入改革之中，作为这一轮改革的基本价值取向和目标。

从这种意义上说，以公平正义为取向的改革，并不是上一轮改革的简单深化，而是一次新的改革。从2012年夏天开始，我就在讲一个观点，现在是一个重要的转折点，是新的30年的开端。前30多年的改革，使得我们建立了市场经济的基本制度框架；今后30年，要在这个基础上建设一个公平正义的社会。在十八届三中全会关于改革的决定中我们可以看到，公平正义在整个改革的设计中占有一个非常重要的位置。《决定》非常明确地指出，要将促进公平正义作为出发点和落脚点，许多重要的举措都是将公平正义作为基本的指向。

为什么要将公平正义放到这么重要的位置？要看到，公平正义已经是中国社会的一个基本症结，目前中国面对的所有问题几乎都与此有关。

从经济上说，这些年我们的经济活力在不断下降。原因在哪里？最关键的就是公平竞争的环境在不断恶化。这些年，由于资源越来越多地集中到政府的手里，由于政府对于市场的介入越来越多，由于垄断的因素越来越强，整个社会的经济活力大不如从前。未来中国如果要有一个不错的发展，特别是要重新焕发经济与社会的活力，首先需要解决公平竞争的问题。前一段时间，著名经济学家许小年讲过一段话，我很赞成。他说：政府现在在经济上最需要做的，不是今天出台36条，明天出台72条，今天扶持这个企业，明天扶持那个企业；现在政府最需要做的只有四个字——一视同仁，营造一个公平竞争的环境，提供一个公平竞争的平台。企业在这样的平台上进行公平竞争，它的活力自然就能激发出来。

从社会的角度来说，现在大家都感觉到社会矛盾、社会问题越来越多。这些社会矛盾是从哪里来的？假如和20世纪80年代初比较一下，就可以看出来，由吃不饱饭这样最基本的民生问题引起的社会问题和矛盾越来越少了，现在的社会矛盾、社会问题主要就是由社会不公造成的。应当看到，改革开放走到今天，公平正义最低的标准我们能否做到？这已经是个问题。什么是公平正义的最低标准？最简单地说，老百姓遇到点事情要有说理的地方，这可以说是低得不能再低的标准。不用说一般的老百姓，哪怕有一官半职的人，自己遇到一点事情能否找到说理的地方，现在都已经是个问题。从政治的层面来说，基本的症结也是在这里。为什么这些年维稳到了走火入魔的程度？说明这个体制已经到了非常脆弱的程度。而其背后的原因，也是在公平正义上。现在民众要求我们的政府能够维护公平正义，而实际的情况是不但维护不了，有时甚至是在破坏公平正义。这样的体制脆弱是必然的。

要看到，在今天，人们感受最深、最不满的，是公平正义被破坏。前段时间，不止一次的社会调查都得出了类似结论，即在社会各阶层中存在一种普遍的弱势感。不仅那些公认的弱势群体如此，就是那些通常被人们羡慕的群体，例如公务员、警察、教师、民营企业家，甚至某些领导干部，也都有明显的弱势感。在中国改革已经进行了30多年，经济又是如此高速发展的今天，这种普遍的弱势感是很值得警觉的。这种现象至少部分说明：在一个公平正义不能得到维护的社会中，每个群体的人生活得都不舒服。因此，促进社会公平正义，是中国社会当前最急迫解决的问题。

以公平正义为取向的改革，意味着要强调如下的改革内容：以制度化的方式实现对公权力的监督和制约，将政治社会生活纳入法治轨道，破除权贵资本主义，建立利益表达、施加压力和社会博弈的机制，促进公民意识和社会组织的发育，保护公平权利并促进公民权利平等。

公平与正义的实现，必须基于法治的基础，需要宪法权威、司法公正、行政公平。同时，以公平正义为宗旨的改革要破除权贵资本主义，如周瑞金先生所说，执政者要勇于与特殊利益集团切割。

公平正义，应当是中国本轮改革的新旗帜。但有人可能会怀疑，公平正义的目标是不是过于理想化？公平正义能真正实现吗？这个问题关键是怎么看。阿玛蒂亚·森认为：人们对现实中的不公正的共识，要远远大于在哲学意义上关于什么是公正的共识。消除社会中人们公认的不公正现象，是走向公平正义的最现实的路径。

（本文原载于《改革内参》）

国家释放社会是社会善治的前提

任剑涛（中国人民大学政治学系教授）

现代国家依靠三根支柱而稳定、发展和繁荣。这三根支柱是国家权力体系、市场价格机制和社会自治系统。三者各自需要安顿在现代制度平台上，以期实现国家权力体系的法治运作，市场对资源的高效配置，社会公众的自主、自治与自律。这是从传统国家强调统治逻辑转变为现代国家重视治理逻辑的体现。与此同时，三者之间必须展开良性的互动，形成一种精巧的平衡局面，从而保证整个国家实现善治。从统治到治理，是国家发展的一个结构性转变;而从治理跃升到善治，则是国家发展需要努力追求的目标。

社会善治，是国家善治的一个重要组成部分。社会善治显现为两种状态：一是社会公众分类分流展开自治和共治;二是国家与社会积极协商，解决各种棘手的社会问题。这样的社会处在一个安定有序、心态健康、积极有为、互助互爱的状态中，而绝对不至于陷入相互冷漠、暗中敌视、互相拆台、丛林游戏的恶性境地。如果承认社会善治与国家善治有一种一荣俱荣、一损俱损的关系，那么，人们也就会承认，善治的社会，一定为善治的国家提供优良的社会土壤;善治的国家，也一定会为善治的社会供给优良的法治和积极的政策。这是一种值得所有现代国家追求的社会治理状态，也是值得它们在现实中矫正治理失当、改进治理状态时应注重的治理基准。

中国是一个典型的转型社会。国家的经济发展取得了令世人称奇的奇迹。但是，国家的治理体系却还处在旧有动员式氛围里，这是一种明显有碍于国家持续发展的情形。目前，举国上下都已经明确意识到，不建立现代国家治理体系，就不可能表现出现代国家的治理能力。相应地，中国的可持续发展也就前景堪忧。因此，理顺国家与社会的关系，划分清楚国家、市场与社会的边界，实现三者各自的善治，推进国家进入总体的善治状态，成为中国下一步发展的核心问题。

理顺中国的国家权力、市场机制和社会体系的关系，不是一件容易完成的任务。中国社会被国家权力束缚，即使假定国家权力乐见一个自主、自治与自律的社会，愿意与社会公众一起分享治理的权力与权利，起码也会遭遇两个重大难题：一是国家必须逐渐为社会腾出自主活动的空间，从而促使社会养成追求自身利益、利益合理分流和凸显社会公益的健康习性。二是国家必须有序退出自己所挤占的社会空间。退出太急，社会会陷入无政府的混乱状态；退出太慢，社会会逐渐丧失自主、自治与自律的能力，形成无赖社会的习性，一切都只好仰赖国家事无巨细、面面俱到的管理，而这恰恰是任何国家都无法承担的沉重任务。

公众必须尝试承担起个人与社会责任

对今天的中国来讲，社会的一些无赖习性已经引起有识之士的关注。这与中国的国家权力疾速从社会微观领域退出有关。长期缺乏起码组织的中国社会，因此似乎成为一盘散沙。人们在日常生活中肆意享受不受国家权力制约和压制的细小自由，几乎不会为之感到紧张和彷徨。唯有在个人遭遇到生活小事的折磨之时，才会罕见地想起社会秩序的必要性与重要性。与此相映成趣的是，中国的国家权力尚未打算从塑造社会的意识形态、强制制度和捕获社会的强势取向中淡出。于是，宏观的社会控制与微观的社会放任相形而在，让社会公众有些无所适从：一个善治的社会，公众必须能够自由地思考个人责任、组织义务和互助关系，从而在日常生活和组织行动中，尝试承担起相关的个人与社会责任。假如他们从来无法自由地思考责任与义务之类的问题，而是由国家不断地进行强行灌输，而这些灌输又受到审美疲劳和心理抵抗的双重抗拒，结果自然就是在微观社会的失序与宏观社会的控制之间，出现背道而驰。

这就是社会学家们所指出的，转型中国有可能出现的社会分裂、社会溃散与社会堕落。毋庸讳言，今天中国社会一方面呈现出令人鼓舞的现代社会多元化景象，因此充满了活力和新异。但另一方面，中国社会遭遇到的各种严峻且难以缓解的问题，令人忧心如焚。在日常生活中，部分公众所表现出的德行衰败，触目惊心：这从惩罚违规穿越红灯的人士，当事警察居然挨打的事件上可以得到印证。而老人以诈伤强迫救助自己的人士赔偿，更是让人们对善举产生刻骨铭心的怀疑，甚至发出道德虚伪的质疑。社会的暴力倾向，也被人们高度觉察到某些人群中彼此怀抱的敌意。更加使人浩叹的是，某些人对丛林规则的泛滥已经习以为常：山东农民以剧毒农药深埋地底，种植销售往城市的生姜，而记者采访他时，他异常轻松地以一句“反正我不吃”就自如应对了。岂不知别人也正在或打算这样对付自己呢?这样的回答，着实反映其对是非善恶的可怕冷漠。

与此同时，社会的公共准则似乎也显得纲纪松弛、缺乏约束力度。中国人的公共关注本来就弱，加上公共参与的机会稀缺、参与效能低下，关注公共事务的习性也就很难养成。与此形成写照的就是人们对公共规则的掉以轻心，对公共事务的冷漠以待，对破坏公共利益的事情不闻不问，对公共事务采取的暴力性心态。中国社会的妥协与协商行动是罕见的，流行的是赢家通吃理念。这种社会态势主要体现为两种基本情形：一是公众诉诸群体事件表达诉求，而政府致力构建维稳体制。在公众与政府之间，缺少理性的社会组织来尝试调适政府与公众的关系。二是部分公众对社会悲剧事件，尤其是党政部门的意外事故或失职事件幸灾乐祸。人们不愿意以理性的态度对待党政机构职能的心态，以这种扭曲的方式表达出来。结果导致整个社会的是非善恶观念严重走样变形：对伤人、死人之类的悲剧事件缺少起码的同情心，对聚众闹事的事件缺乏基本的判断力，对政府失职事件缺乏应有的理性干预。

国家必须释放社会公益组织的活力

社会有社会的固有逻辑，那就是社会公众自主、自治与自律的逻辑。这样的逻辑，与国家按照权力类型分工制衡的法治逻辑，迥异其趣。但中国长期混淆国家与社会的不同逻辑，一直行走在以国家权力控制社会的社会轨道上。国家以捕获社会的姿态对待社会，社会也就可能会被国家吞噬，国家的权力逻辑代替了社会的权利逻辑。社会公众就此丧失了自主自治的空间，也就完全仰赖权力的支配，缺乏权利的观念自觉和理性行动能力。

在实行市场经济30余年的当代中国，社会复杂到远超乎人们想象的地步。中国社会的复杂，一方面与高度发达的分工与合作体系有密切关系。市场经济是促使社会分工与合作体系高度发达的经济体系，这与小农经济时代以家庭为基本单位的简单劳动方式，有着天渊之别。不过麻烦的是，今天中国的权力部门习惯以看待小农经济的眼光，打量市场经济。结果天真的眼睛看不清复杂的市场，也就在情理之中。另一方面，则与中国社会自身结构的高度分化紧密联系。随着市场经济的纵深发展，中国社会成为一个高度流动的社会。每年仅仅在春节期间，中国的流动人口就超过了10亿人次，这是改革开放前人们完全无法想象的事情。何况流动的社会在阶层、集团、组织上的不断重组，对之的治理，远远不是一个按照权力逻辑下贯的党政机构所可以完成的任务。

再一方面，国家权力的“高大上”追求，与社会区分为不同群体并依照日常生活的需求展开的低端、小气、没档次的生活，迥异其趣。这本身就注定了国家捕获社会，一定会造成的后果：国家愈是努力控制社会，社会愈是行进在疏离国家的道路上。

试图实现中国社会的善治，前提条件就是国家释放社会。国家腾出社会空间，致力治理好那些属于国家权力领域的事务，社会公众以自主自治的方式治理好社会的事务。国家与社会，除开以法律和政策供给的方式发生关联以外，必须被区隔为两个互不干扰的领域，让它们各自沿法治和自治的轨道，有效地运行起来。

对今天的中国来讲，国家怎么腾出社会空间呢？这需要确认国家必须腾出的一些社会空间领域。一是要释放社会的赢利空间，也就是市场空间。如果说中国实行市场经济的30多年时间，国家已经在经济活动的微观领域腾出了市场空间的话，但试图实现社会的善治，还必须进一步承诺市场活动的独立性。国家按公权公法的原则管理市场，市场只要谨守国家法规，党政机关就没有干预市场的理由。中共十八届三中全会确定了混合所有制的企业权属体制，但混合到什么程度，权属关系如何厘清并加以法治化确定，都是一个为市场腾出活动空间的大问题。要谨防将混合所有制搞成国家捕获市场的手段，变成“国进民退”、吞食民资的简便方式，权钱交易的方便法门。

二是要释放社会公众的组织空间，让散沙般的社会能够按照业缘、地缘与趣缘组织起来。社会公众一般都处在工作与生活的两重空间里。在工作中，他们当然要服从职业规定性，同时还要服从工作组织中的科层安排。除此之外，他们也需要建立起根据职位、责任等相关因素自然分流的社会组织。这样的组织，不是行政科层的组织，而是团结互助的工余组织，这是社会组织的一种重要类型。同时，在日常生活中，不管处在什么岗位上的人员，都有通过业余生活以化解工作紧张的需要。按照不同的兴趣，人们有权组织反映自己兴趣的社会组织。这些组织依循成员们约定的原则，展开高度自由和相互协商的集体活动。

三是要释放社会公益活动的空间，让公民们可以有一个互助互爱的自治天地。国家必须释放社会公益组织的活力，不仅应放手让公众建立社会公益组织，而且为公益组织提供广阔的活动空间，促使公益组织发挥无须国家到场就能发挥出来的社会功能。这就一方面将党政机构从一定的社会互助事务中解放出来，专心处理好公共权力事务；另一方面也会促使社会的自治、自救、自助，养成社会成员相互间关心、帮助的良好习性。这对一个社会进入安宁、互爱的伦理状态，无疑具有重要的推进作用。

让社会组织各归其位、各尽其能

腾出社会空间，不等于社会就能马上进入无须国家权力的自主、自治与自律状态。除开社会治理还需要逐渐积累自治的经验以外，社会的自治体系也还需要认真加以建构。

社会的自治体系，一方面是一个国家与社会空间有效区隔、合理划分的组织依托，另一方面也是一个让社会所有成员都有组织依靠的复杂建制。需要注意的是，社会自治体系，不是针对部分成员建立起来的自我治理体系，而是所有社会成员都可以和能够进入其中的社会空间。

今天中国党政机构的工作人员，自身的社会权利保障状况，并不比非权力机关的从业人员得到的保障更好。党政官员的社会权利，不仅应当受到法律和政策的保护，也应当像非权力部门的从业人员甚至是无业人员那样，自己组织起来，保护自己的权利不受侵害，依循法律、政策和组织规则，维护自己的权利。党政机构从业人员的权利有保障，他们才会致力保障公民权利;他们有安全的保证，公民的安全才不缺乏公权的保护。

同时，需要强调，今天中国建构社会自治体系，不需要在现行体系之外，完全白手起家建构所谓崭新的社会自治系统。应当像非权力部门的从业人员甚至是无业人员那样，自己组织起来，保护自己的权利不受侵害，依循法律、政策和组织规则，维护自己的权利。党政机构从业人员的权利有保障，他们才会致力保障公民权利;他们有安全的保证，公民的安全才不缺乏公权的保护。

激活中国已有的社会组织体制活力，乃是建构中国社会自治体系的一个重点。当然关键还是致力打造新型社会治理体系。建立这一体系，宗旨是政党的归政党，国家的归国家，协会的归协会，商会的归商会，学会的归学会。总而言之，社会组织各归其位、各尽其能。仅就狭义的社会组织而言，发挥商会的行业自治功能，是矫正今天中国市场紊乱的必须。一个能够自我有效约束的商会，就能保证一个有效的行业秩序。人们就不会担忧出自这个行业的产品，是让人放不下心的有害产品。如果整个国家有依法运作的商会对工商业进行自我治理，那么市场的秩序就无须担忧。

政界与学界的组织分流，也显得严重不足。党政机构的从业人员与学界人士都在“学会”的名义下展开社会活动，这是必须重构的社会组织状态。协会应当成为党政机构人士在工余、业余活动的社会组织，学会仅仅是从事专门研究，而且是排除从事对策研究的党政机构研究部门的专属性学术组织，是学术共同体的自我治理机构。今天遍布全国的各种协会，基本上都是各级官员当会长。这就容易将学会搞成官僚俱乐部，基本上没有什么学术含量。而且学会的权力执掌者长期不变，完全没有会员自治的活力，基本上激发不出成员的参与热情。因此，让协会的归协会，学会的归学会：协会成为党政机构从业人员工余或业余协商相关事务的社会组织，学会真正成为学者展开学术共同体自治的学者组织，以前者有效提高党政机构的管理水平，以后者明显提升学术界的研究水准，进而促使社会进入一个自我高度组织的良性状态，凸显社会善治的可期局面。

顶层设计应该是社会竞争性设计

社会善治要求理顺国家与社会的关系。理顺这一关系，需要人们认知两个相互鲜明对比的状态：一是国家捕获社会，一方面将立体的社会压扁，强行使之服从国家的权力意志，使社会完全缺乏活力。另一方面造成社会对国家权力的全面依赖，结果整个社会成为国家权力的负担，而国家被这样的社会逐渐拖垮。二是国家权力与社会自治分流而行，党政机构依照法律行使国家权力，社会公众依照各种机缘自己组织起来、有效自治，结果党政机构的权力绩效令人满意，社会公众的自主、自治与自律能力高企，国家的发展就此得到强大保障。何去何从，在中国努力实现国家治理体系与治理能力现代化的进程中，结论是不言自明的。

近数十年，中国一直处在党政权力机关对社会大包大揽的状态中。改革开放以来，旧有的、国家通吃一切的机制已经发生了重大改变。这些有限的改变，大大释放了中国的市场活力，带来了国家的经济腾飞。不过，经济领域活力的释放，不是国家结构合理化的产出，而是国家既定结构不变，仅仅着手微观举措调适的结果。中国要想持续地发展，就不能不直面国家结构调整的严峻现实。在确定了国家结构必须落定在现代治理体系的目标上，国家必须具备现代治理能力的基础上，就必须启动相关改革，努力完成相应的改革任务。

无疑，社会善治是构成中国国家善治的一个重要组成部分。一个僵化的社会，绝对支撑不起一个强大的国家。改变中国党政权力机关强力约束社会的陈旧思路，按照循序渐进、稳中改良、寻求实效、促进自治、实现自律的进路，建构一个活力四射、安宁有序、尽心创造的社会，乃是中国可持续发展的决定性制约条件。这是现代化史呈现出的、一个国家之能够跻身发达行列的既定道路。中国试图进入发达国家的行列，就不可能跳出这一国家发达的既定逻辑。

以社会治理来激活国家能量，是中国超越此前的粗放式发展模式，进入技术推进型发展的必须。以社会治理和善治激活国家能量，势必要求国家调整发展的陈旧思路。

其一，将国家发展事务作为整个国家所有成员的共同事务，以国家所有成员的积极参与，拓展国家发展的广阔空间。在当下，这就集中体现为社会公众对国家发展道路的积极探究。国家需要顶层设计，但顶层设计只能是社会竞争性设计。国家的所有成员都可以对国家进行顶层设计，这样的竞争性社会就可以推陈出新、劣中选优。不释放国家道路探讨的社会能量，国家高层领导的眼光就打不开，国家发展获得的社会支持力度就不够，国家发展的智力资源就处在短缺的状态，国家的发展也就可遇而不可求。

其二，社会创新机制对于中国未来30年的发展至关重要。只有在国家所有成员都努力进行社会创新、技术创新和国家治理创新的情况下，国家的总体治理与善治才有可能获得深厚的现代动力。国家保证社会的自由程度，与国家发展的持续过程，是紧密联系在一起的。国家保证自由的方式，与国家的法治状态、社会的自治情形完全勾连在一起。国家创新体系建设与国家控制之间是可以谈判的。只有在一个高度自治的社会中，国家才能获取持续发展的不竭动力。

其三，国家释放社会，使社会可以根据不同群体的愿望合法自治，必须做好担负社会压力的心理准备。不能指望社会一旦自治，国家权力当局就可以当“甩手掌柜”。国家只有持续不断地为社会自治提供法治支持、政策保障、资源供给，才能与社会良性互动，既从中获得社会维护国家稳定的能量，又因此得到国家善治的深厚社会动力。

（本文原载于《社会科学报》）

第二次改革与公共治理变革

汪玉凯（中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授）

改革发展新阶段对中国公共治理的挑战

全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断，基本上可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。在我看来，这个新阶段有三个显著的标志：第一，改革开放的整体格局发生重大变化；第二，传统的发展方式已经走到了尽头；第三，中国社会面临的风险有增无减。

第一个标志，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，可以用三句话来概括。第一，中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。换句话说，现在的老百姓，再也不像35年前那样一边倒地支持改革，拥护改革。现在很多人反对改革。这种反对改革的声音，既包括社会公众，也包括社会精英甚至政府官员，改革的阻力正在加大。在目前环境下，凝聚、重构改革的共识，比当年发动改革更难。第二，中国的“双转”（社会转型和体制转型）在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。在20世纪90年代，全国每年发生的群体性事件，平均1万起左右；这两年每年都在15万起左右，增加了十几倍。这说明中国社会内在矛盾冲突激化了。为了维持稳定，我们大量增加公共安全支出。2012年全国的公共安全支出7200多亿，比军费开支多500多亿。这7200多亿公共支出，多数都用于维稳了。为了维稳，我们大量增加公安干警，现在全国公安干警超过200万人。不到四个公务人员中有一个是公安人员，这个比例非常高，维稳成本很高。在我看来，维稳是一篇大文章，不是靠出动公安干警就能够解决所有问题的。第三，中国在国际上的影响力越来越大，中国在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解误读。误解误读背后既有深刻的政治原因，更有复杂的经济利益。在目前的环境下，更多的是大国之间的经济利益博弈。我们能不能保住过去35年的改革开放成果，发现新的机遇，这对新的国家领导人提出了前所未有的挑战。特别是美国重返亚洲以后，中国国际环境急转直下，我们能不能有新的思维、新的战略，直接关乎中国未来。

第二个标志，传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为，一方面中国经济快速发展，但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继：其一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；其二，低端产业主导经济结构难以为继；其三，资源和环境的传统使用方式难以为继；其四，社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。

比如说低端产业主导经济结构。过去的35年，中国维持9.8%的高增长，但是它是三高换一高和一低，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染，换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源，透支资源，破坏环境，这是我们增长的前提条件。世界上流行三句话：三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准，最高端企业是卖标准的企业。而我们大多数是不入流的企业，没有自己的品牌，没有自己的技术，就赚人家组装的钱，这样永远成不了强国。这么大的国家，只在世界产业链的下端，在高端没有多少话语权，这是成不了强国的。诺基亚在2012年还是世界第一大手机供应商，市值3000亿美元，到2013年被微软用70亿美元收购了。为什么？创新不足。为什么中央下决心淘汰落后产能，发展新兴战略产业，发展绿色低碳经济，核心就是要在世界产品高端有话语权。但是在高科技领域，我们并没有掌握核心技术。一位从事信息技术一辈子的老专家曾经痛心疾首地指出，他一生搞60年电子，有三大遗憾：第一，中国到现在为止都没有形成自主可控的计算机技术体系；第二，中国没有形成自主可控的软件技术体系；第三，中国也没有形成自主可控的微电子技术体系。这三大技术体系，中国人完全亦步亦趋学美国。2010年，中国计算机天河一号A获得世界第一名，很多人很高兴，当时也震撼了美国朝野，美国国会马上召开听证会，让白宫介绍情况，白宫介绍完情况后，议员们松了一口气，原来核心技术始终是美国的。天河一号A的操作系统是美国微软公司生产的，CPU也是美国公司生产的，核心技术都在人家手里。互联网在全世界一共有13个根服务器，有一个总的根服务器在美国，还有9个服务器放在美国，此外荷兰一个，日本一个，英国一个。中国一个都没有。2013年美国的“棱镜门斯诺登事件”，震撼了整个中国高层。这次中央为什么设立一个国家级的安全委员会，主要是应对非常规的国家安全问题。如果我们在高端技术没有自己的话语权，核心技术受制于人，很难会成为强国。

第三个标志，中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险，一是经济风险，二是社会风险，三是信任风险，四是政治风险。其一，经济风险。现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据，已经证实高层主要领导的判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度，这个判断从这些公布的数据也可以得到证实。但是经济的隐忧非常明显，我们经济发展中影响最大的有三个风险：一是房地产泡沫；二是地方债务，地方政府一共欠20万亿；三是影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系，一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。尽管高层领导认为经济没有出现大问题，但是他们对经济发展高度紧张，他们的心理底线是中国经济不能降到7%以下。胡温执政10年，尽管有很多问题，但是他们手上有一张牌，经济一直高增长，拿经济增长这张牌可以解决不少社会问题。如果一旦经济增长速度降到7%以下，就可能引发大规模的失业，社会动荡，这方面一点也不可小觑。

其二，社会风险。当前社会风险最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。造成利益格局被扭曲的原因是多方面的，但主要有三个方面。一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小，而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题，另一端是中国富人在全世界兴风作浪。这说明分配制度出现了严重问题。二是机会不均等，企业和人的发展不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上，有权有势的小孩发展空间很大。草根阶层的小孩，即使考到清华北大等一流大学，毕业以后也未必找到体面的工作。有人说中国进入全面的“拼爹”时代，这种现象出现，说明阶层相对被固化了，底层青年往上的流动空间越来越少了，这就可能引发动荡，甚至革命。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》？他是历史学专业出身，绝不是无病呻吟。王岐山同志让大家看这本书，就是说改革不能慢，慢了以后，可能爆发危机，甚至爆发革命。第三个就是既得利益兴风作浪，既得利益在整个被扭曲的利益格局中，起了推波助澜的作用。分配不合理、机会不均等和既得利益兴风作浪，叠加起来，扭曲了整个社会的格局，这是中国社会不稳定的根源。

其三，信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久，做的第一个判断是，腐败亡党亡国。但后来他又做了一个判断，他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断，更加接近问题的本质，这便是信任风险。

其四，政治风险。构建起制度笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说，新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但是他们成功上任，不足以化解这些风险，所以才需要以更大的勇气、更大的毅力，通过全面改革来化解这些问题。

公共治理变革的重要性凸显

十八届三中全会改革决定中确定的改革总目标，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是前提，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是核心。这个大目标的确立，不仅仅意味着最高领导层接受了现代国家治理的基本理念，而且跳出我们过去的很多窠臼，把国家治理体系、治理能力现代化，作为改革的总目标。这里讲了三个核心问题，就是要让创造财富的各种源泉能够涌动，让社会活力能够得到释放，让改革成果被全民共享。为什么目前公共治理的紧迫性凸显呢？因为中国改革内在逻辑正在发生变化。过去的30多年，我们以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，在于执政党，根本是政治领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

为什么党政机构和政府的改革重要性上升呢？至少有三个原因。第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、法制体系、体制机制，也包括管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，直接影响整个国家的治理水平。第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理变革的紧迫性可想而知。

未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么？一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。在未来的一轮改革中，从公共治理这个视角来讲，亟待解决五个核心议题。

第一个核心议题，重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用，逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用，主要解决两个问题：一、政府要向市场放权，二、要开放市场。从开放市场来看，这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的，包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，一共有五大举措，比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证，减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业，降低市场门槛。宽进严管，先让人进来，进来再按照企业管理法管，不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上，发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。

第二个核心议题，全力保障民生，维护社会的公平和正义。过去的这些年，中国改革受到老百姓最大的质疑，就是公平正义。比如说，我们的政策越来越有利于富人；包括下岗工人、农民工在内的弱势群体，在政策制定的时候，声音越来越小。十八届三中全会推进的60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生的投入，要加大与民生有关的体制机制改革的力度。这次提出的与民生相关的改革，目标都非常具体。比如说，取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别，这项改革涉及120万家事业单位、3000多万在职人员，还有800多万离退休人员。再比如说，医院改革，不能以药养医，医药要分家；教育改革，要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说，要建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动。我认为，这次改革很大的一个着眼点，就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年，我们最大的教训之一，就是双重剥夺农民，不管有意还是无意，客观上，对农民造成双重剥夺。从改革开放到现在，农村共有2.6亿农民离开土地了。他们进城后，没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活，拿到的报酬，相当于城市人的一半，年龄大了，干不动了，到乡下养老，城市和他没有关系。数以亿计的农民被剥夺青春年华，这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。在征地过程中，给农民一些补偿。除了公共用地，剩下的土地被政府高价卖给开发商，地方政府独享了巨额的土地增值收益，把农民这个土地的本来所有者，排除在参与土地收益分配的门槛之外，这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革，将是中国进行的又一次土地改革，土改的直接受益者是农民。

第三个核心议题，创新社会治理，释放社会活力。在整体上，我们在很多方面走偏了方向，把社会管理变成了对人的行为管控。这次的决定是完全掉过来了，把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，治和管这个字的改变，意义重大。这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性法院，主要是解决地方权力对司法审判的干预，要保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。再一个，要对社会放权，四大类社会组织都放开了，取消双边管理。行业协会和商会、科技的社会组织、公益的社会组织、社区服务的社会组织，基本都放开了。社会治理最终是要释放社会活力，不是把每个人都管起来，不是把行为控制起来。

第四个核心议题，用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事。中国的现有体制有很多优势，比如说，可以集中力量办大事，比如说，一方有难，八方支援。但是中国最大的软肋，就是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理、约束公权力的制度设计。监管公权力的主体还少吗？至少有六个主体——纪委、监察、审计、预防腐败、反贪和巡视，但是对一些单位的主要领导人，一个地方的主要领导人，对其有效监督几乎为零。如何衡量现有的监督体系是否有效，就看能不能找出一个县纪委书记把县委书记给监督下去的例子。如果找不到，这个制度就是失败的。还有，为什么这么多人边腐败边提拔？当市委书记、县委书记的时候，问题都暴露不出来，只有当他提拔到上一级政协副主席，上一级人大常委会副主任，离开这个地方了，他当书记时的问题才都暴露出来了。不是说我们愿意提拔腐败分子，是现有的监管制度没有办法发现。再比如，某个城市的主要领导人是哪里人，他老家的承包队大量在那个地方包揽工程。这是什么现象？反映了什么问题？如果监督制度不能对这些现象做出科学的、令人信服的解释，就说明这个监督体制有问题。所以这次专门设立了一个纪律检查的专项小组，下决心解决中国的软肋。比如说，它利用法律构建制度，用制度笼子来管人管权管事，让人民有监督的权利，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。党的十八大提出的“三清”改革目标很重要，但是如果没有760万党政公务人员个人的清正，政府清廉就是空话，只有公务员个人清正了，政府清廉了，我们才有可能实现政治清明。再就是创新监督的体制机制，除了省以下司法相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了，由上级纪委提名，这个书记副书记是双重负责制，既要对同级党委负责，也要对上级纪委负责。这就解决王岐山同志所说的灯下黑的问题，就是解决一个县的纪委书记监督不了县委书记，一个市的纪委书记监督不了市委书记的问题。再就是巡视制度的广覆盖、全覆盖，不仅党政机构，还有事业单位、国有企业。此外，对官员提出更严格的要求，比如不准超标配办公室、不准超标配车等等。

第五个核心议题，加大党政自身改革力度，提高公信力，包括转变作风、降低“三公”消费、反对四风、公开透明等。特别是八项规定出来后，产生相当大的影响。

现在高层领导是严厉治官。我在10年前，曾提过中国公共治理的14字方针，第一严治官，第二善待民，第三创新政体，第四稳定银根。没想到10年以后，这届政府意图很清晰，严厉地控制管理官员，螺丝将会越拧越紧。现在官员治理制度化了，出台了党政机关节约条例、八项规定、反四风、严格清车、清办公室，螺丝越拧越紧。现在确实引起很大的反弹。广东省一个月有四个厅级干部辞职了，下海了。但是我的看法是这样的，中国如果不治好760万党政干部队伍的话，共产党和政府的公信力很难再次得到老百姓的信任。而这是一个痛苦的过程，可能会是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格控制以后，一些被淘出来的人可能是意志薄弱者。我估计将来在队伍建设方面会管理得更加严格。

但是中国的核心问题在于用人，所有的问题都在于用人这个问题上。如果不解决用人这个问题，很多问题解决不了。一把手用人，一把手说了算，这是非常大的问题。我曾经在这方面写过一些建议，我的建议就是，县一级的书记和县长由一个人来当。书记、县长由两个人当，绝对是错误的、不好的体制，是闹矛盾的体制，很容易产生冲突。两条线一个人当，书记县长一个人当，人大常委会主任不能由书记兼任。两条线选出一个一把手，这不改变党管干部的原则。共产党可以推荐四个到五个合格的书记候选人，让党员代表大会投票。候选人演讲，党员代表大会认为将来谁当书记合适，投票出来，一二三四排出来，前三名就竞争县长去。候选人到人代会去演讲，竞争县长，最后人代会认为谁最合适，谁当选县长，谁就既是县长又是党委书记。让党员和人民群众决定一把手。这样他就不会只对上面负责，也要对下面负责。第一任人唯贤；第二任人唯信。当一把手以后，任命哪一个局长，书记兼县长说了算，但是要承担连带责任。这样既能体现中国共产党的执政领导地位，也能保证决策的效果和不腐败。人大常委会主任是独立的一条线，纪检是一条线，两条线监督一把手。我现在要进一步完善这个建议。

排除改革的阻力需要更大的勇气和智慧

这次改革方案得到广泛认可，这个顶层设计不易，制订好的方案不容易，把好的方案变成现实更难。在我看来，公共治理变革要上下联动。从政府这个视角来看，行政改革是整个政治体制的下端，它能解决的是政企分开、转变职能、降低成本、提高效率。而在我看来，政治体制改革还有上端，有四个更核心的要素，就是宪法的权威、政党的作用、社会主义民主、社会主义法制。这四个是整个公共治理体系结构的上层部分，它更具有决定意义。所以要上下联动，不能只在行政层面做文章。

就我个人理解，在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自两个方面：一是既得利益，二是政府自身。过去这几十年的改革可以叫第一次改革，十八届三中全会为标志的改革可以叫第二次改革。所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公权力和政策资源、获取巨额利益的相关体。这里有三个关键词：一、它通过非公平竞争手段和方式，获取巨额利益；二、它借助公权力和政策资源，获取巨额利益；三、它获取巨额利益，主要指经济利益，但是也包括政治利益、社会利益。

中国既得利益的形态有哪些？我在2011年发表过一篇文章，系统分析中国目前既得利益的表现形式。我提出三个灰色：灰色权力、灰色资本、灰色暴利。既得利益主要依赖公权力的影响力，通过子女、配偶、亲戚朋友，在市场进行资本套现，一夜之间就变成亿万富翁，这是最大的腐败，真正的腐败。现在中国的既得利益至少有三个形态，一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益；二是以垄断行业为代表的垄断既得利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的中国社会财富。

在目前中国环境下，既得利益至少激化了三种冲突：一是官民冲突，二是劳资冲突，三是贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态，群体事件的后面、大量黑色资本的后面，我们都可以看到既得利益的影子。最大的困难就是和既得利益作战，危险还没有过去，是我们战胜既得利益，还是既得利益最后吞噬我们，现在还难以下定论。所以二次改革的成败，在很大程度上，取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

十八大以后，最高领导层不断对整个改革的趋势做判断，比如说，改革进入深水区，改革要啃硬骨头，改革没有坦途，改革要涉险滩，改革准备付出成本。决定还说，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，改革只有起点，没有终点。这些说法，都说明一个问题，就是当前的环境下，改革难度大、阻力大、风险大。那么再看，高层对既得利益怎么判断？十八大后不久，李克强说，动利益比动灵魂更难。习近平多次讲，要有更大的勇气和决心，冲破利益固化的藩篱。习近平没有直接用既得利益四个字，但是在我看来，他说的利益固化，主要就是指既得利益。包括他最近进一步对整个反腐败说很多狠话，刮骨疗毒，猛药治病，反腐败不设上限，清除害群之马，所有这些，都是有所指的。这些判断就说明，既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。

第二，阻力来自政府自身。政府不是有意识的阻力，其自身的惯性就可能对这次的全面改革形成阻力。这种阻力包括三个方面，一是观念，一是审批制度，一是部门利益。这三个因素有可能构成政府对这一轮改革的阻力。我们现在的审批制度，几乎可以看作是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。李克强说，他这届政府一共要拿掉567项审批事项，2013年不到一年，就拿掉了334项。审批改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都是空的，而审批改革难度阻力是很大的。再一个是部门利益，权力部门化，部门利益化，利益个人化，个人利益团体化。限于篇幅，我重点阐述观念的障碍。我觉得如果没有760万公务人员观念的变革，没有观念的更新，肯定成为改革的阻力。观念中核心的有三个：政府的角色观念、服务观念、法制观念。

我以法制观念为例，大家都很清楚，政府权力受到严格的法律限制，即法律不授权，政府无职权。政府权力和公民权利是相反的。公民权利在法律上规定的是不能做什么，不能杀人，不能放火。但是法律规定对政府来讲是你只能做什么，没有规定的你都不能做。所以才有一句话叫依法行政，依法行政的另外一个解读就是政府的所有作为都要有法律依据，否则就是乱作为。

习近平上任以后，非常重视法治，包括十八届三中全会，也讲到法治中国，要树立宪法的权威。他所以强调法，我认为有两个考量，第一，基于“文革”的教训。“文革”最大的问题就是无法无天，法治完全被破坏了。刘少奇在他最困难的时候，拿着本《宪法》，在他中南海的住所里，几乎到了歇斯底里的地步，一部《宪法》保不住国家主席生命安危。刘少奇后来被紧急疏散到河南开封，死了以后放在开封地下室的过道里，这是“文革”导致的悲哀。现在第二个考量，我认为与薄熙来有关，就是重庆打黑。不是说打黑不好，但是打黑不能离开法治，离开法制，可能该打的不打，不该打的乱打。

最后，我想到当年美国总统小布什讲的一段话，他说人类千万年的历史，最可贵的不是令人眼花心乱的科学技术，也不是文人们写的那么多浩瀚的著作，而是人类实现了对统治者的驯服，把统治者关在笼子里，让他不要害人。布什说，这个笼子就是国家的法律。布什继续说，他现在正站在笼子里向你们讲话。所以我说，如果没有正确的法制理念，我们的官员都可能成为这次改革的阻力。所以，中国在这样的环境下，就要以更大的勇气和决心来化解阻力，靠共识，靠思想解放，靠创新。如果当年没有邓小平支持胡耀邦发动真理标准讨论，“文革”难以否定；如果没有1992年邓小平南方谈话，中国改革到不了今天。所以这次全面深化改革方案的实施，又到了这样的关键时刻。我们越敢出手，越敢在关键领域推进改革，我们面临的危机风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，中国共产党的执政地位会越巩固。反过来，越畏首畏尾、瞻前顾后、不敢出手，不仅危机难以化解，老百姓信任难以获取，甚至会威胁到中国共产党执政本身。这大概就是新的历史条件下，中国改革发展的辩证逻辑。

（本文原载于《探索与争鸣》）

直面中国经济社会风险

竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）

风险社会与不确定的未来

可以说，对中国现阶段社会现实状况的正确认知与解读，是对中国未来现代化发展战略与实现路径进行顶层设计的基本前提。我们所关心的是，在人的自主性增强、社会现实出现复杂的多样性、社会各阶层的利益诉求急剧分化、社会发展的未来呈现极大的不确定性，以及社会公众的观点或意见纷呈而共识不断流失的状况下，我们能否重构与人类文明发展目的相一致的改革理论体系，并在这一理论体系的指导下通过渐进式改革，逐步实现社会发展的目标？

不可否认，与信息技术革命把整个人类文明带入风险社会相一致，中国社会的快速现代化也正在把我们带入一个风险社会，改革与发展的不确定性在增强。正确认识阻碍改革与发展的关键领域和关键环节，并通过深化改革消除改革阻力，使现实的不确定性中内含着一个确定性的未来，是我们当前极为紧迫的任务。

文明进程与发展经验表明：不确定性与现代化结伴而行，是人类社会在对现代性的苦苦追求中的一种常态化趋势，是当前文明发展现实状况在人头脑中的正常反应。唯其如此，不确定性这一概念才成为自20世纪60年代以来在哲学、人类学、政治学、社会学、历史学等研究领域的一个炙手可热的概念，尤以后现代主义、西方马克思主义、新自由主义为代表。它的总体特点是对现实的合理性提出思考、质疑和评判，并企图确定从当前状况中演变出某种结果，从而能对文明的未来或合理的现实性做出一个确定性的回答。

无论是在理论上还是在实践中，不确定性都是对社会总危机的一个正常反应或总概括。在西方思想流派中，后现代主义者们基本是破坏多于建设，对不确定性社会的来临无能为力，几乎没有提出像样的社会问题解决方案。对此您怎么看？

新自由主义在20世纪70年代提出一个差强人意的社会问题解决方案，其后成为一个实践样本，但其解决方案目前也遇到了大麻烦，伴随着世界普遍的经济危机而陷入窘境，加深了人们对现代社会的不确定性认识，对文明未来的悲观主义预测成为社会的普遍心态，人类急需知道一个确定性的未来。

“风险社会”这一概念，最早出现在德国社会学家乌尔里希·贝克1986年在德国出版的《风险社会》一书。这一概念，可以理解为是基于对现代性社会或当代社会现实状况的不确定性的一种界定，并企图在科学技术进步与社会制度演变的张力之间寻求新的平衡点或未来的确定性。不确定性是风险社会的基本特征或内在品性。之所以对风险社会及不确定性理论做此概括，目的还是要对当代中国是否进入风险社会确立一个分析框架，以便对中国目前经济社会发展中存在的风险或不确定性进行诊断，确定中国社会避免风险并进行有效改革的现实路径。

从历史哲学的高度来看，对当代中国社会现状进行正确的理论认知与解读，必须立足于我们对社会本质的再认识，毫不含糊地表明我们改革与发展所依据的价值是什么，并由此对发展中的现实进行批判，形成和凝聚进一步改革与发展的共识，消解社会改革与发展进程中的风险和不确定性。

伴随信息技术革命和市场经济进展，经过30多年的改革开放，中国经济社会的内部与外部环境都发生了剧烈的变化，为进一步深化改革、谋划发展带来一定的风险，使未来发展的不确定性进一步增加。我们必须本着批判现实主义理念对发展中的现实进行剖析和判断，找出改革与发展中的问题与不足，以便使中国改革沿着正确的方向前进。

跳出风险社会的改革困局

无论是在理论上还是在实践中，30多年的改革开放给中国经济社会带来了结构性的变化。这种结构性变化，一方面为深入推进改革拓展了新的空间，提出了新问题；另一方面也要求我们必须依据经济社会发展的终极价值，认真地本着理论创新性和实践可行性的原则回答这些问题。

对，结构性变化主要有两个。第一个结构性变化是经济结构的变化。市场经济体制成为我们社会各种制度的重要组成部分，改变了计划经济体制下资源国家配置的原有模式。市场经济有三个主要的结构性特征，一是产权或所有制；二是通过价格体系对经济活动的调节；三是以利润和收益最大化为经济目的。

这三个特征，推动了经济发展和繁荣，增强了经济活力，但同时，由于转型期对市场的法律约束和对权力的民主约束不够健全，也逐步推动了社会不公正的扩散，客观上造成了社会利益分层的固化和社会既得利益阶层的形成。这种状况的一个重要后果就是引起人们的思想观念混乱或多元化，并进而使社会发展的终极价值受到质疑，或使经济发展的目的失去了终极价值的保证，使全社会产生价值迷茫感，人们对未来发展的价值确定性丧失，风险社会逐步显现。

我们必须强调的是，经济结构变化和市场本身并不是问题，或者说市场本身并不必然带来风险。问题是伴随着经济结构的变化，应市场经济体制的要求，权力结构或社会治理结构也必须要改变，风险的最终根源是社会治理结构滞后所造成的。

第一个结构性变化是经济结构的变化，那么第二个结构性变化是什么？

与第一个结构性变化相联系，第二个结构性变化是社会文化结构的变化。在30多年的时间中，中国社会的快速现代化，使中国的社会文化结构发生了突变，呈现出五个重要的结构性特征，即：技术化、商品化、工业化、城市化、全球化。剧烈的社会文化结构性重组，不但改变了中国社会的面貌、人的生活方式和行为方式，而且也改变了人的心灵、人的观念和认知世界的方式，个人的自主意识和自觉意识增强，个体决策成为社会活动的主要形式之一。

信息技术的运用，改变了人与人之间相互联系的方式，即由直接联系向间接联系转变。商品化突出了“钱”在社会生活中的地位，而历史经验证明，能用钱买到的东西越多，这个社会的公正性就越差。工业化、城市化和全球化，使社会越来越成为一个陌生人社会，传统的熟人社会离我们越来越远，基于传统信任的个体的安全感也就越来越小。这些社会文化结构性因素的变化所导致的一个综合性结果，就是社会运行和个体感觉的未来不确定性增强，中国文明发展也进入一个风险社会阶段。这就要求我们在新的发展时期，在对社会现实状况深刻认识的基础上，谋划适应新发展阶段要求的新的改革方略，给国家、民族一个确定的未来。

正因如此，新一届政府和国家领导人提出了“中国梦”的目标。那么，您刚才谈到这两个结构性变化，究竟给中国经济和中国社会，造成了哪些具有现代意义的影响？

由于这两个结构性变化，一方面使中国社会的现代性特征显现，社会的文明程度提高；另一方面，这种结构性变化无论是在个人层面、还是在社会层面，所引起的冲击都是前所未有的。这些复杂的社会矛盾和问题，需要我们具有高超的智慧和坚强的决心深化社会改革，推进社会结构性重组，消解剧烈的社会变化所带来的不确定性，跨越风险社会这一必经的历史阶段。

具体来说，目前由于社会结构性变化所引发的主要矛盾和问题有哪些？

简单地讲有以下几个方面。

首先，发展的核心价值模糊与对眼前利益或现实利益的追求共振，使社会心理普遍失衡，社会的浮躁心理扩散，社会的价值导向失灵。这种状况必然导致整个社会的不确定性增强，使风险社会的来临具备了观念和心理基础。

其次，有组织的不负责任与去组织化并行，使社会管理与社会监督出现大量的空白，削弱了现代性社会正常运行的组织化基础，致使风险社会的来临具有了可能的现实性。这就是说，一方面，国家利益部门化、部门利益个人化现象的蔓延使公共组织自我服务状况加剧，利用公共权力乱收费乱罚款谋取部门或个人利益，致使公共机构私化，市场监管、社会管理与服务的公共责任精神下降。另一方面，信息技术的发展与虚拟社会的形成，为社会的去组织化创造了技术条件，致使组织规范或边界消失，个人的自主性超越了组织规范，形成更为个性化的话语体系，导致组织话语弱化。在这种有组织的不负责任与去组织化双重挤压的状况下，随着社会的组织化程度降低和规范管理失效，必然会导致社会的不确定性增加和风险社会的降临。

再次，个人主体意识的觉醒与社会阶层固化形成巨大反差。这种状况，容易造成社会核心价值空置和社会基本制度空转的不正常状况。社会改革与发展共识在实践中被弱化，导致人们对社会发展价值及其制度产生疑惑，形成个体人对未来的不确定感。主体意识是现代社会个体人的最根本意识之一，这也是文明发展进步的最根本表征。

可不可以这样认为，在具有现代性的社会条件下，主体意识就是公正意识、权利意识、平等意识等，而公正和民主正体现了社会发展的核心价值？

的确是这样。如果人们在社会活动中感受到的制度运行状况与社会发展的核心价值要求有距离甚至背离，社会形成了一个既得利益阶层，最大限度地享受着改革与发展所带来的实惠而不思进取与改革，社会就容易产生分裂；具有社会的团结、合作、凝聚力的和谐社会就很难实现，风险社会就成为我们必须面对的现实形态。

最后，发展成果共享的价值承诺或发展预期与现实中贫富差距拉大的事实，最终可能造成社会群体的利益分化，并动摇改革与发展的信心。丧失具有一致性的改革与发展共识，促使政府威信与社会诚信双双下降，社会整体的不信任感和不安全感增加，社会发展的未来具有巨大的风险和不确定性，使具有平等对话与协商等现代性特征的、公正与民主的社会公共生活领域难以形成。

改革面临重新适应的问题

一旦正常的社会公共生活领域遭到破坏，再要凝聚改革共识就会出现巨大的困难，社会发展进步、民族团结、国家稳定就会遇到风险。这对管理者意味着什么？

意味着必须正视结构性变化，及其所引发的社会现实状况和时代精神状况的变化，紧紧抓住社会的主要矛盾和问题深化改革，并按照社会发展价值的要求、按照民众的需要和愿望做好改革的顶层设计，力求在关键领域和关键环节寻求制度突破。只有做到改革的纲举目张，注重社会改造的零星工程，跳出问题循环的改革困局，才能使我们的社会有一个确定性的未来，也才能使国家民族有一个长治久安的稳定发展局面。

目前，在信息化和全球化的双重推动下，中国社会的整体转型和未来社会发展新秩序的重构，都遇到了较大的麻烦。意见纷呈、众说纷纭的各种情绪化理论思潮所反映的现实，并不标示着当代中国社会转型期的理论繁荣，而是反映了我们在改革的路径选择上面临着缺乏核心价值引导的真实困境。

在中国的社会现实呈现复杂多样的特征和社会各阶层的利益诉求急剧分化的风险社会情境下，如何指导和规划未来的改革，切实从制度安排上体现社会发展价值的要求，做到“善政为怀民为天”。这不仅具有理论上的重要性，而且具有实践上的紧迫性。

我们知道，改革是世界性的发展潮流。信息技术革命与全球化发展的一个必然结果是把人类文明抛入一个前所未有的新境况，这种具有不确定性特征的境况给我们的思想观念、生活方式、行为方式带来了巨大冲击。在您看来，这对人类文明意味着什么？

人类文明面临着一个重新适应的问题，各种文明都呼唤着社会体制改革的重新调整和适应。西方国家在20世纪70年代末80年代初为了适应新的文明趋势，就一直在进行新自由主义改革；90年代为克服新自由主义改革所带来的社会毛病，英国又开始了第三条道路的改革探索，在西方理论界风靡一时。当然，从目前看来，这些改革尝试并没有最终解决它们的社会问题，而体现为一种问题循环，频繁上演着社会危机。

中国的改革开放几乎与西方新自由主义改革同步，本质上也是对文明发展新趋势的有效回应。我们说改革开放，事实上是指改革与开放一样重要。开放不仅是指在经济体制上要学习人类文明的发展成果，也指在思想观念上要具有开放性、包容性特点，虚心学习人类文明发展过程中的好东西，并针对存在的问题进行改革。

时至今日，什么样的价值和制度是实现人类幸福应该追求的终极价值也没有定论，制度竞争还处于一个过程之中。

筑好经济社会的“防火墙”

目前，中国已经进入了一个以社会建设为中心的新的发展阶段，而公正民主的发展是社会建设的核心内容，是一个社会良性运行与和谐发展的体制机制基础。对于社会建设的基本取向，您是如何看待的？

从人类文明发展的角度来看，人对幸福追求具有终极价值意义，社会的民生建设，不断地致力于改善民生，是实现社会普遍幸福的根本方法。民众安居乐业了，民众迫切需要的教育、医疗、社会安全、社会保障等民生问题解决好了，人民的幸福感才会增强，政府才会得到老百姓的信任，社会也才能长治久安。

从中国的现实当中，能否找到比较符合这些价值取向的基层案例？

事实上，从2011年我们进行社会管理体制创新和民生建设以来，一些地方政府一直在扎扎实实地做民生工作，用政府的切实行动和基层公务员的辛勤工作构筑政府信任的基础。2012年，我到中部的河南信阳市和山西左云县搞民生调研，发现它们在教育、医疗、就业、社会保障方面的民生改革实践确实做到了群众满意，和谐了当地的社会生态。山西左云县实行15年义务教育制；河南信阳市每个村花18万元左右，在全市2800多个村建立了乡村医疗站，并对医务人员集中培训，基本做到了小病不出村，大病不出乡。信阳市平桥区花了200万左右，在全区建立了18个乡村图书馆，大大丰富了群众的文化生活，改变了乡村的文化氛围，提升了村民的精神文化素质。

这两个地方为我们提供的重要经验不仅于此，重要的是提供了一个在发展中经济条件下，在政府财力有限的情况下，如何具体有效地推动社会发展、民生发展的样本。社会公正是社会发展的核心价值，一个公正的、合理的社会，其最基本的道德底线，体现于对弱势群体的关怀，体现于这个社会中弱势群体的生活状态或民生状况，它反映了这个社会社会公正实现的程度。

2013年6月7日，厦门市快速公交的一把大火，让47条生命瞬间化为乌有，悲剧的发生，令人心痛。不管背后发生了什么，我们都严厉谴责这种极端的、近乎恐怖主义的报复社会的行为。您作为一直关注中国社会改革的研究者，对这起悲剧背后深层次的社会原因有何深思？

诚然，悲剧发生的直接原因是嫌犯不满政府作为而迁怒于社会泄愤的扭曲心理，但是我们不能孤立地看待这一事件，也不能简单地将悲剧的原因全部归咎于嫌犯的个人极端行为。个人的行为是无法控制的，然而影响个人行为的外部环境因素却是可控可究的。此次厦门公交纵火案和2009年6月5日的成都公交纵火案几乎如出一辙。成都公交纵火案造成27人遇难、74人受伤，犯罪嫌疑人张云良当场死亡。近年来，因为个人诉求得不到满足，报复社会的恶性事件时有发生，迄今已经发生多起公交纵火、爆炸案及幼儿园和小学儿童被砍杀案。悲剧重复上演，一定有社会的原因。

据媒体报道，该案中，嫌犯在作案前，因个人社保问题连续三个月前后跑了属地派出所、厦门市信访办等多个部门寻求解决，但跑了22次派出所都没办成，“总被推来推去，没有人给办理”。此外，多年来家庭生活拮据，低保收入被切断，近20年来，曾经两次尝试自谋生计，开小吃店、摆摊，都被先后取缔，家庭生活来源被切断，数十年一直挣扎在贫困线上。

倘若政府相关部门在对待特殊群体时能多一点责任心，多一点灵活性，多一点耐心和爱心，多一点关照和照顾，而不是互相推诿“踢皮球”不作为，让底层民众能够感受到政府对他们的关爱，也不至于产生挟私泄愤报复社会的想法。显然，政府工作没有做好做到位，是此次悲剧发生的间接原因。

所以，从这起悲剧中，我们可以吸取到的教训，一是做好社区工作，即社区或单位对特殊群体要主动提供所需的支持与心理疏导，对于属地处于逆境、遭遇挫折、陷入悲观绝望境地的弱势群体以及存在某些心理缺陷的居民，主动给予心理、法律、政策甚至物质的支持和帮助。二是政府部门管理要人性化，即妥善处理好制度化和人性化之间的平衡；在重视管理法制化的同时也要注意在特殊情况下的人性化管理，坚持具体问题具体分析，特殊情况灵活处理，及时解决实际问题，避免不良心理刺激，化解矛盾，消除隐患。

显然，看待这样的悲剧，不能像某些媒体一样，站在道德的制高点上，却简单狭隘地把悲剧的原因完全归咎于个人，而将人们对此事件发表的一些看法视为不和谐的杂音。反思，向来是需要冷峻的。为了避免类似悲剧的重演，需要个人、社区、社会的共同努力。

个人行为是不可控的，如果我们把体制、政策、社会的事情做好了，在一个以人为本的社会环境中，就不会促发个人极端行为的发生，也就避免了极端悲剧事件。

不公开、不公正、不公平，是百姓最为忌讳的事情。因此，实现社会公正，让群众相信政府，就是要执政者正确行使公共权力，保证权力的公正廉洁，就是要把民生关切和善政情怀放到群众身上。利用公共财政，照顾好这个社会最需要照顾的人，照顾好了他们，不仅扎扎实实地推进了公正这一社会发展核心价值的具体落实，也实质性地照顾好了我们这个社会的社会良心，明确了我们这个社会的道德导向，匡正了我们这个社会的社会风气。国家和政府要取得群众的信任，靠的不是空洞的理论敷陈，而是每一项能真正落实的、群众在日常生活中可以感受到的改革措施。

河南信阳市、山西左云县的做法，之所以具有标杆意义，是因为一个较为贫困的地方能做到的，我们国家的绝大多数地方只要愿意都能做到。公正有效地解决了民众生存、生活和发展的需求问题，执政的基础才能稳固，才能常青。从这个意义上讲，民生问题，就是政治问题。一个国家的执政文明，就表现在对弱势群体的关怀上，而不是表现在富人有多富，也不表现在经济增长的数据有多么漂亮。

我们经常讲民生投入，而能展示民生投入实效的，对促进社会文明、社会公正有实质性推进的，最能使民众满意的民生投入，看来首先还是应该放到社会最应该照顾的人身上吧？

是的，全国的地方政府如果都能做到这一点，“善政为怀民为天”，建设和谐社会的社会新秩序就会有一个好的起点。在改革和发展不确定性增强的今天，唯有牢牢把握社会发展的核心价值，踏踏实实、公平公正地谋民生之利、解民生之忧，才可以让中国在面临和处于风险社会的情境下，依然可以临危不乱、笑傲江湖，才可以避免中国陷入经济和社会危机的泥淖。古语云“民为邦本，本固邦宁”，今天依然如此。

（本文原载于《新经济导刊》）

社会改革比政治改革更重要

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

认真研究各种主义的本质含义

在培养国家知识分子过程中，意识形态会起到什么作用？

意识形态的作用很重要。很多人说中国太意识形态化了，其实正相反，现在中国最大的问题就是主流意识形态太弱。社会上各种意识形态左的、右的多得不得了。政府应该把最优秀的知识分子集中起来，加强主流意识形态的宣传策略。共产党以前有两个法宝，一个是意识形态，一个就是组织。现在光靠组织的力量，淡化意识形态，这样很难持续。没有意识形态就意味着没有软实力。口号性的东西不叫意识形态，意识形态就是社会成员自身认可和接受，并且内化于心的观念。缺乏意识形态，维持秩序的成本就很高。任何一个国家，没有意识形态的约束，光靠制度是根本维持不下去的。人永远比制度聪明，人总可以找出逃避制度的制约的方法。中国腐败越反越多，制度基本无法约束腐败，就是因为人已经没有道德观念，只认得钱。

您能否分析一下当前中国的意识形态状况？

主流的社会主义意识形态是适合中国的，关键是转变宣传方式。中国的自由主义看似强大，其实早就遇到发展瓶颈了。中国到目前为止，社会中有很多自由成分，意识形态非常多元化，这些都是自由的因素，可是中国的自由主义者不去研究这些新现象，不去考虑中国的自由主义，还是拿着西方的理论来衡量中国，这也不对，那也不对。这就好像拿苹果来衡量橘子，说橘子存在的问题就是不像苹果。自由主义如果拒绝本土化，永远不可能成为中国的主流意识形态。与自由主义拒绝本土化相反，新自由主义在中国被本土化了，这导致了很大的负面效果。中国公共事业的市场化改革之所以那么迅速，就是因为没有抑制新自由主义的力量。在中国，有权的、有钱的人都把孩子送到国外读书，他们哪能感受到教育市场化的危害？有钱的人不需要医疗保障，有权的人本身就有医疗保障，公共物品是为穷人服务的，穷人没有话语权，谁会愿意发展公共服务呢？公平地说，新自由主义对冲破计划经济的束缚、促进经济增长还是起到一定正面作用的，但新自由主义侵入到公共服务领域，把公共服务取消掉，这就非常糟糕。中国目前提供公共服务不是没有钱，而是动力不足。动力不足，就是因为穷人缺乏影响国家政策的渠道。中国学者常常说资本主义民主，好像资本主义与民主是一体的，其实民主恰恰是资本主义的制约力量。我们的社会科学学者很少有人去认真研究各种主义本质的含义到底是什么，只是乱套西方的理论。

那是不是意味着，中国社会科学的本土化发展任重道远？

本土化是关键。中国发生这么伟大的转型，社会科学界却不去认真研究中国社会，只是用西方的理论瞎解释。如果中国的社会科学学者永远不能结合中国实践进行理论创新，那中国就永远没有自己的社会科学。现在中国的社会科学具有美国化的倾向，美国的社会科学都没有像中国那样“美国化”，它允许各种理论互相竞争，看哪个理论更能解释美国社会，而中国不是这样，中国社科界就是完全把美国的理论拿过来。这非常危险，不仅中国自己的社会科学建立不起来，还会摧毁中国的传统文化。

中国从清朝末年开始就引进西方的理论，到现在依然如此，什么市民社会理论，什么统合主义，这些都不是中国的，全都是西方的。把西方理论硬套到中国实践上，就是我常说的把苹果皮贴到橘子身上。中国社会科学必须意识到中国实践是研究主体，中国现在的社会科学理论研究远远落后于实践，包括民主理论。中国有很多民主的因素，就是缺乏自己的民主理论，原因就在于只是拿苹果来批判橘子，它本身是没有解释橘子的。

想解释中国，只看西方的理论是不行的，必须有结合中国实践的理论创新。比如医生看病，我的病你医不好，不能说我的病生错了，只能说你所学的东西学错了，需要修改的是你的概念和理论。中国学者就是用西方理论解释不通就说中国错了，这样不仅医不好中国的病，反而越医越坏。有的地方本来是常态的东西，他说你病了；有的确实是生病，但采用错误的医法给医坏了。所以我说，中国的自由主义是自毁前程。他不去研究中国的自由因素，说是不喜欢。但他喜欢的仅仅是西方的理论，但这个理论所说的东西，连美国都找不到。某些中国学者一是没信心，二是没责任，如果这两者不加以改变，中国就不会有自己的社会科学。

中国现在就没有自己独立完整的社会科学，中国只有史学最发达。要建立中国自己的社会科学可以借鉴西方的方法，方法是比较中立的东西。方法可以学，但概念是不可以学的，中国恰恰是学了概念没有学方法。做学问，理性很重要，像马克斯·韦伯说的，你观察问题的时候，绝对不能用价值来评判这个东西。西方和中国很多学者所做的就是对中国进行价值评判，这不是真学问。

中国发展背后是一种文化价值

您作为研究中国发展问题的政治学家，能不能谈一谈“中国模式”对世界的意义？

“中国模式”对西方发达国家和发展中国家的意义是不同的。对于发展中国家来说，“中国模式”的意义在于，中国的发展经验是否会成为有别于西方的另一种发展模式。“二战”后，很多发展中国家按照西方的模式发展，但并不成功。在拉美、非洲和亚洲一些国家，采取西方民主模式带来了很多的问题。民主政治往往是和政治失序而不是社会经济发展联系在一起的。中国在过去30年中取得了巨大的社会经济发展，很多发展中国家开始对“中国模式”感兴趣。而西方国家更关注“中国模式”背后隐藏的价值观，它们担心中国的崛起会对西方的价值观产生冲击。西方国家的一些人把“中国模式”称为威权主义的资本主义，他们并不担心“中国模式”会阻碍西方的发展，而是担心“中国模式”的成功对西方民主模式的外在影响会造成巨大冲击。这也就是西方一些人担忧中国的软力量或者文化力量，因为隐含在中国发展背后的是一种文化价值。

民生进步是民主化的前提

很多人认为，“中国模式”只具有经济意义，而对中国政治模式持否定态度，并认为中国政治模式如果不向西方民主模式转型，最终会使中国经济的发展面临政治体制上的瓶颈。

很多人谈到“中国模式”都谈经济模式，认为中国经济发展是成功的，而不谈政治模式。但我觉得中国的政治模式很重要。如果不理解中国的政治模式，就很难理解中国的经济模式。因为中国的经济模式就是政治模式促成的。在国际学术界比较流行的观点是中国只有经济改革没有政治改革。这种说法阻碍了人们对“中国模式”的认识。不承认中国的政治改革就很难解释中国的经济发展成果，也很难理解当今中国政治与改革开放前中国政治的巨大差别。

这里的关键在于如何定义政治改革。我觉得不同的国家因为国情不同，政治改革具有不同的内容。同一个国家在不同的历史阶段，政治改革的内容也不一样。如果仅仅用西方民主化的观点来衡量中国的政治改革，就会认为中国政治改革进展缓慢。但只从民主化的观点看，中国很多的宝贵经验就会被屏蔽掉。对中国这样的发展中国家而言，政治改革最重要的任务就是基本国家制度建设。从很多发展中国家的经验看，民主化并不能帮助它们建立现代国家制度。建立了基本国家制度，民主化的发展会是良性的；如果没有建立基本国家制度，民主化是不会成功的。而国家制度建设就是中国30年政治改革的核心。中国领导层一直在强调国家机构改革和法治。民主化也在不同层面进行，但民主只是中国政治改革的目标之一，不是唯一目标。经济、政治和社会的多重转型曾给很多发展中国家带来许多麻烦，很多国家因为同时进行几项改革，改革者不堪重负，结果改革反而很不成功。

中国的成功之处就在于很好地处理了经济改革与政治改革的关系。第一，就是渐进改革。中国没有采取苏联东欧国家激进改革的方法，渐进改革使国家有时间和空间来调整自身的制度，适应社会经济的变化。第二，中国采取的是分阶段的改革。每一阶段，各方面的改革秩序不同。我认为中国的改革基本上分为三大类改革，经济改革、社会改革和政治改革。从1978年到21世纪初，主体的改革就是经济改革。主体改革是经济改革，并不是说中国没有政治改革，只是说政治改革不是主体性的，政治改革就是为了促进和支持经济改革。从21世纪初，尤其是十六大以后，中国改革已经进入了以社会改革为主体的改革阶段。社会改革的焦点包括社会保障、医疗卫生、教育、环保等方面。我认为，中国同样需要二三十年的时间进行社会改革。在这个阶段，我认为以民主化为主体的政治改革的条件还不成熟。因为经济改革的成功，中国基本的经济制度已经建立起来，而社会改革各方面的制度还没有建立起来。如果在这些国家制度还没有建立的条件下过早地民主化，可能会带来很多负面效应。前面的经济改革所产生的负面问题例如收入分配差异、社会分化和环保等，都要由社会改革来消化。社会改革也是下一波经济增长的最主要来源。如果没有社会改革，中国很难建立起一个有效的消费社会，内部需求的动力就会不足。同时，社会改革对未来的民主化也有积极的意义，就是要用民生促民主。从发展中国家的经验来看，民主很难促民生。民生的进步是民主化的前提。

民主是一国一模式

由于现在东亚很多国家发生的问题都和民主制度与本国的适应性有关，现在国内很多学者开始关注东亚国家的民主问题，韩国一直存在财阀经济制度与民主制度的矛盾，卢武铉之死就体现了这一问题。您如何看待韩国民主政治的前景及其对中国的借鉴意义？

我认为民主只有山寨版没有正版，每个国家的民主发生和民主模式都不同。即使在西方，民主也是一国一模式。民主先发生在西方，然后向其他国家传播。民主有内生型和外生型。泰国的民主受外在因素尤其是美国因素影响就太大。韩国存在的问题不仅仅是民主问题，也是阶级问题，财阀和老百姓的矛盾很大。菲律宾、泰国和韩国在民主问题上存在着类似的问题。美国的民主在亚洲影响很大，韩国、泰国和中国台湾地区的政治人物在主导其政治发展方面大多以美国为师，过多地受美国的影响。

民主在美国社会运作良好，但到了这些社会，民主就出了很大的问题。问题很简单，因为这些社会和美国社会的经济文化环境很不相同。从政策层面来说，美国的民主实际上表现出一党制的特征。美国的中产阶级庞大，共和党和民主党无论哪个党执政，都必须往中间靠，没有中产阶级的支持，哪个政党都很难执政。美国的民主在美国是一种社会整合的力量。但美国民主移植到发展中国家，由于没有基本的国家制度建设作为前提，中产阶级又不大，民主往往成为社会分化的力量。所以我们看民主，不能看民主的形式，而要看民主的实质。关于民主，我们要下大功夫去研究，我们现在的民主理论都是教科书式的，不是美国式就是欧洲式，这些民主理论很难解释发展中国家民主实践中遇到的问题。西方的民主理论是西方学者对其社会的经验观察而不是公理，对一个社会的经验观察不一定适合其他社会。政治学的很多理论都是经验观察而不是公理。在一个民族、宗教和阶级分化都很大的社会，民主化会造成国家的分裂，民主的分化力量需要引起我们的重视。

各阶层和平相处、共同发展

很多学者认为“中国模式”是一种威权模式，并与西方民主模式相对立，您对此怎么看？

首先，我认为把威权和民主对立是不成立的。如果比较中国和美国的制度，实际上美国的制度比中国更威权。美国有一整套完善的制度，政府的政策能够有效执行下去。任何一个体制都有其威权的一面，也有其民主的一面。说中国是威权政治，西方是民主政治，这是过于简单的意识形态式的看法。西方的很多制度建设都是在威权的条件下进行的，比如德国的社会保障制度，就是俾斯麦用“铁血”手段建立的。所以威权和民主都是相对而言的，威权主义本来是对社会现象的描述。威权本身对政府推行改革是一个优势，中国经济体制改革相对平稳，就是威权模式的功劳。任何一个国家，无论是西方还是非西方，大部分制度都是中性的和技术性的。要治理一个社会，就需要这些制度。用民主和威权或者专制不能解释这些制度的产生和演进。

中国因为制度建设不够，尤其是具有权威性的制度建设不足，未来改革的困难会越来越大。社会改革比经济改革要面对更多的阻力。经济改革说穿了，就是把人最邪恶的一面放出来就行了，让每个人去追求利私；社会改革就涉及公共利益，是要有利他性的，要你为公共物品掏钱，所以我们看到现在很多既得利益集团不愿意掏钱。中国的“新左派”非常强调国家能力和社会公平，但这两者不是必然关系，国家能力强不一定就能保证社会公平。中国现在非常有钱，但为什么钱不能花在民生方面，中国对社会保障、公共教育和医疗的投入与GDP总量相比是非常低的。所以我认为改革会越来越难，尽管你知道未来应该怎么走，应该建立社会保障，进行环境保护，但就是无法推行。西方国家的社会改革都经过漫长的过程，很多国家完全是靠社会运动和民权运动推动的。各个阶层之间如何妥协合作，这个问题很难。从很多国家的经验看，搞得好，大家和平相处，共同发展；搞不好，就出现一个阶级对另一个阶级的暴力。中国必须注意这方面的发展趋势。

中国社会是危机驱动型社会

改革本身就是分权过程，国家向社会分权，中央政府向地方政府分权，这会不会存在悖论，一方面改革需要强大的中央政府领导，另一方面又在分权，这个悖论如何突破？

国家制度建设并不是说要完全依赖中央政府。中国可以说存在两种分权，即向地方分权和向社会分权。1994年以后中央把财政权集中了起来，但没有把事权集中起来，所以在很多情况下，是中央出政策，地方出钱，这样会导致地方政府动力不足。所以我认为，凡是关系到国计民生和公共服务的重大制度建设，一定要中央出钱来做。如果中央不愿意做，那就应该把财权和事权都下放到地方去做。但光向地方分权也存在着问题，就是地方权力过大会出现“土皇帝”。向社会分权比向地方政府分权更有效果，可以预防地方专制，让社会监督地方政府。从前我们讲中央向地方分权讲多了，讲向社会分权讲得少。

向社会分权事实上对中央是有利的，能够巩固中央权力。过分向地方政府分权反而会弱化中央政府的权力。向社会分权，有利于中央借助社会力量推动社会改革。很多人担心推动社会力量会导致更多社会抗议，但我们应该转变观念，社会抗议是正常现象，任何国家在转型过程中，都会出现社会力量的自我保护运动。如果没有社会力量的崛起，任何一个政权，无论是民主政权还是威权政权都不会有改革动力。尤其是中国这个社会，我把其称为危机驱动型社会。中国强调政策的延续性，那么政策如何调整呢？危机在其中扮演了一个重要角色。现在社会分化比较严重，政府如果能整合好社会力量解决这个问题，会树立很大的威信。

共产党必须成为改革主体

您写过一篇《共产党必须成为改革的主体》的文章，能具体解释一下您的观点吗？

发展需要领导者，需要推动者，必须有主体。中国共产党是中国发展的主体。中国从清朝末年就一直在寻找新的国家组织形式，新的国家组织形式最重要的是谁来组织这个国家。孙中山领导革命就是要建立新国家，他首先想学西方。近代以来，西化一直非常热。但孙中山失败了，学习西方政党政治并不能组织、产生一个新国家。所以，在孙中山后期，他就开始转向学苏联模式，发现列宁主义政党对组织国家非常有效。这说明在共产党之前，国民党中的进步力量就试图转向为一个列宁主义政党。共产党执政是历史的产物。共产党所选择的道路并不是一开始就清楚的，是经过很长时间历史积累的结果。这不是像某些人说的是人为的选择、是错误的选择，这是历史的选择，所以我们总是谈历史的必然性。中国经历了很多次失败，最后历史选择了共产党。

西方发展大多是市场主导，但亚洲很多国家发展是国家甚至是政党主导。不仅是亚洲，墨西哥也是如此。可以说对后发国家而言，发展需要主体。政党成为发展的主体，因为政党是很有效的组织力量。政党有多种组织方式，西方是选举型政党，因为它们的政党不需要促进社会经济的发展。西方政党对发展没有什么责任。再说，西方的高速发展已经是过去式，现在它需要的是治理，需要维持社会原有的东西。西方的社会力量比较强，它们的发展不需要政党推动。但后发国家的发展需要国家来推动，国家的组织力量就是政党。在民主革命时期，西方模式的政党不能把中国组织起来，所以就由共产党组织。今天依然如此。中国革命的组织者是共产党，发展的组织者同样是共产党。中国以后的改革如何保证有序进行，仍然需要共产党作为改革的主体和推动者。如果共产党不能成为改革主体的话，其他社会力量就会起来推动改革。如果社会力量没有政党的有效调节的话，光是自下而上的社会改革运动会出现很大麻烦。

平衡好亲商与亲民

您强调社会改革要依靠社会力量，社会力量本身的意识形态分歧很多，您认为社会力量的加强，会动摇社会主义意识形态吗？

不会的，五四运动时期，中国盛行的主义很多，无政府主义、自由主义、民主主义和民族主义等等，为什么只有社会主义和民族主义生存下来，而其他主义都被历史淘汰了呢？因为很多主义根本不适合中国。比如无政府主义，它一度很流行，但由于它只处于理论和理想层面，跟实际完全脱离，自然就被淘汰。再比如自由主义，它对解决当时中国的危机有一定相关性，但它拒绝本土化。中国的自由主义到今天为止还是拒绝本土化，还是用基于西方经验的理念批评中国。同样的道理，社会主义、民族主义之所以会成功，第一是因为它适合中国的土壤，第二是因为它进行了本土化。本土化很重要。

另外，主义的承担主体是谁，它代表谁的利益也很重要。在这些方面，共产党做得都很成功。首先中国共产党把马克思主义本土化，民族主义也本土化，再者它代表了最广大工农的利益。所以历史选择共产党是很多因素造成的，不是偶然的。共产党之所以会领导中国人民取得民族民主革命的胜利，就是因为它选择了社会主义。如果共产党选择无政府主义，它就肯定失败了。社会主义是非常适合中国的主义，中国几千年传统文化本身就有很多社会主义的因素，只是共产党把它突现出来。

社会主义和共产党的体制与中国传统社会具有延续性，一个国家的传统对它发展模式的选择是非常重要的。中国未来的改革，无论是社会改革还是政治改革，都仍然不会偏离社会主义的方向。中国自古就强调人本主义，社会主义就是以人为本的。这次全球金融危机一个很大的原因就是以资为本。资本本来是个工具，但现在资本不服务于人，而人服务于资本就是当今世界的最大问题。社会主义本身就是讲平等、公正，这很符合中国传统文化。社会主义本身是普世价值，任何国家都存在社会主义因素，只是它不叫社会主义这个名称罢了。因为任何社会要想持续发展，在亲民和亲商之间都要有一个平衡。不亲商就得不到发展，但亲商是发展的手段，发展的目的还是要亲民。如果一味亲商，社会就会失去稳定。

政府的准确定位是关键

建设和谐社会的关键是不是就要处理好亲商与亲民的平衡关系？

是的，政府一定要在亲民和亲商之间保持平衡。作为利益调停人，如果政府过于亲商，社会就很不稳定，即使表面发展，实际上也会危机四伏。社会是必须被保护的。如果政府不去保护社会，社会就会自我保护，那就是革命。现在强调社会改革，就是要保护社会。中国目前最大的问题，就是资本占主导地位。新自由主义引进来破坏了社会，导致了社会信任的解体。现在社会道德沦丧，就是资本太盛的缘故。资本就是要破坏一切社会道德，肆无忌惮地追求利益。马克思就说资本的本质就是要把所有的东西都货币化，所以才需要政府去抑制资本的消极影响。

对于这一问题，政府一定要准确定位。改革前30年是亲商，未来的社会改革就是要亲民。亲民并不是消灭资本，而是平衡资本，因为如果按照资本逻辑走下去，对资本本身也不利，这次美国金融危机就是典型。资本本身不考虑社会利益，发展到一定程度自身就很难维持下去。所以政府如果选择亲商是短视的，而是应在两者间保持平衡。欧洲之所以能从原始资本主义过渡到福利资本主义，就是权力和民结合的结果。现在中央其实已经意识到这个问题，也在做政策调整，但成果不明显，主要就是阻碍太大。克服阻力，政府一定要坚决！国民党就是因为和资本结合太紧密，丢了政权。

现在的中国，民的力量在壮大，共产党要采取办法领导民的力量，不能压制民的力量，一定要有强烈的意志去进行社会改革，利用社会力量进行社会改革是头等大事。社会改革已经是不能不做的事情。中国体制一个最大的优点就是，如果中央想做一件事就一定能做成，这就是举国体制。关键就是决心问题。社会危机可以成为改革的动力，在这方面，媒体也起到很大作用，不能一味和资本站在一起。中国共产党要培养国家知识分子，就是能为百姓代言的知识分子，这是共产党的长远利益所在。现在中国很多知识分子成了利益知识分子，都是为了五斗米而折腰的人。知识分子为谁服务非常重要，如果利益知识分子占多数，这对社会是非常危险的。

（本文原载于《国际中国研究》）

法制改革的逻辑

季卫东（上海交通大学凯原法学院院长）

中共十八大、特别是十八届三中全会以来，作为国家治理体系现代化主要指标的法治受到空前重视，俨然形成了基本共识。过去一年间轰轰烈烈的反腐败运动，为树立法制权威提供了必要的前提条件，营造了适宜的政治氛围，也大幅度提升了民众对严格执法、公正司法的期待。

在此背景下，怎样加快“法治中国”建设的进程、真正落实公平正义原则，成为一项牵动全局的、迫切的中心工作。

但在现阶段的中国，推行法治不得不面对路径依赖的事实和过渡期的特殊形势，切忌仅凭理念、教条、舶来品、既有框架闭门造车，更不能陷入“口号治国”式的语言游戏之中。为此，首先需要对实践中无法回避的问题群以及有效治理的需求进行梳理，明确界定今后制度创新的目标和通道。

顶层设计的三个向度

在我看来，现代法治国家的顶层设计必须综合考虑以下三个基本向度。

第一，主权学说和政治决断力。也就是说，为了形成统一的国内市场，增强行政效率，应该确立全国整合化的秩序，避免某种被放任的自由最终导致执政者举棋不定的状态。

特别是在过去十余年间，种种原因已经造成或者进一步强化了“制度之中有土制度、规则之中有潜规则”、“上有政策、下有对策”的拼图格局，甚至呈现某种尾大不掉之势，因而当今拨乱反正的要务是尽量消除缠讼不已、推诿责任、大事无从决断、没有人能一锤定音的危险。在这个意义上，卡尔·施密特所强调的主权者决断并非无稽之谈，其实也并非单纯的“例外状态”一个概念可以打发。决断的思维方式带有功利主义色彩，以目的和手段的逻辑关系为基调。

众所周知，在中国的语境里，主权的话语又分为两组，一曰坚持党的领导，二曰坚持人民当家做主。但是，这两者勾连的各种制度环节，特别是程序要件还有待进一步完备。

第二，规范体系和法律共同体。通过主权概念加强决断和单一秩序的政治主张，始终会遭遇权力过度集中的指责以及加剧结构性腐败的危险。为此，应该对极其强大的支配者意志加以约束，通过行为规范、程序以及根据个人权利的各种追诉活动，把权力关到制度的笼子里，这就是依法治国的基本逻辑，也是现代国家治理的日常状态。

中共十八届三中全会决定中所提出的“法治政府”和“法治社会”命题，属于现代法治原则的题中应有之意。只有政府和社会都共同守法，才能建构一个法律共同体，才能树立一个丝丝入扣、层层相洽的法律体系。严格意义上的法律秩序应该具有如下本质特征：一视同仁、不全则无；绝对不能容许任何个人或团体享有凌驾于法律之上的特权，并以此撕裂规范之网、纵容吞舟之鱼。因此，从中国的现实问题出发，在依法执政思路的延长线上还有必要再追加“法治立党”、“依法管党”的原则，这亦属于“法治中国”的题中应有之意。

这就表明执政党采取法治方式的实质是要贯彻普遍的、全面的守法精神和规范思维，而行之有效的关键在于独立而公正的审判权。没有中立的第三方进行判断和制裁，法律就有可能逐渐流于形式，甚至被误解、被玩弄、被践踏。在这里，法院的权威与法制的权威互为表里。

第三，操作技术和制度合理化。在当局者的决断与普遍遵循的规范之间要达成符合实际情况的平衡，还需要各种具体的机制和举措来适当运作，需要保留一定的弹性空间，其中特别值得重视的问题是如何坚持统治理性，防止裁量权被滥用。

一般而言，中国的文化传统倾向于用道德来弥补法律的不足。正是道德话语可以使法律条文具有弹性和转机，从而为裁量和通融打开方便之门。在现阶段的政治实践中，一旦依法治国受阻，人们总是拿“以德治国”来搪塞，这样的传统思维定式随处可见、经久不衰。然而我们必须清醒地认识到，遵守法律只是道德的底线，德治的要求远比法治难得多。如果一个人连法律规则都不能遵守，怎能指望他践行道德的更高标准？对于一个社会而言，守法并非公平正义和道德的充分条件，但一定是实现善治的必需条件、首要前提。在这个意义上也可以说，法律秩序不立，道德理念就根本无从谈起。

在这样的语境里，为了确保法律落到实处、收到实效，反倒更应该强调法律的工具理性和反思理性，并竭力推动点点滴滴的制度建设，为个人依法维权的活动提供充分的保障，包括律师们寻找法律漏洞的技术竞赛。也就是说，把道德问题尽量转换成程序和专业技术问题来处理。

法治中国“四维”的合理化

值得指出的是，在各种具体制度和举措的合理化方面，有四个法学领域或者部门法值得给予高度重视，不妨称之为“法治中国的四维”，即：刑事法、税法、侵权责任法以及行政诉讼法。

刑事法涉及公民的自由和生命，是法律强制力最典型的表现。因此，刑事审判的公正和精确直接影响法律秩序的正当性。刑事制度设计的核心价值是罪刑法定，并通过程序公正、充分保障辩护权以及无罪推定等原则来预防冤假错案，而不是通过事后的申冤和平反来主张司法体制的正当性。

税法关乎公民财产权保障以及政府权力边界，是统治理性和公共服务质量的象征。征税必须经过人民代表大会审议和同意，因而必须采取法律形式，而不能任由行政机关拍板决定。税种、税率以及财权与事权的配置都需要以合理的规划和计算为基础，不能主观武断。税政的核心价值是无产政府和有限政府，并且把税金理解为政府向人民或者社会提供公共物品的对价。

侵权责任法涉及公民相互之间行为的横向调整，以借助个人的诉讼活动来限制社会性权力为宗旨。行政诉讼法涉及公民与政府之间行为的纵向调整，以通过个人诉讼活动限制国家性权力为宗旨。两项结合，构成法治国家的重要诉讼指标。

如果这四根法律支柱不是稳固的、强有力的，那么法治中国的构想就会变成空中楼阁。因而在立法和修法基础之上，还须推动财税制度改革、行政制度改革以及司法制度改革，使得有关规范能够真正运作起来。

财税改革是宪法实施的必由之路。尤其是预算法案的革新以及人民代表大会预算审议的实质性开展，可以当作宪法秩序重构的主要抓手。鉴于目前中国的客观形势，财税改革的中心课题理当设定为：瓦解权力与资本的分利联盟，防止经济基础和上层建筑畸形固化，保卫社会自治机制与再建民间社会——这才是社会主义的真谛。具体而言，就是要采取生活者的立场和视角，通过公正而有效率的财政再分配，尽快推进保障与保险、医疗服务、住房和交通等基础设施、人才培养、粮食和资源能源的自给、环境保护、社区安全、沟通条件改善等一系列重要的社会系统工程。

在中国现阶段的社会脉络里，行政制度改革也有必要采取财政手法，并通过行政管理的负面清单或者权力清单的明确化、简短化的方式来减少政府干预。司法制度改革则应该主要采取人事手法来切入，通过法官任免程序的调整以及司法的专业化、透明化来实现审判的独立与公正。

司法体制改革的杠杆与支点

在司法改革方面，还不得不指出一个最重要的出发点：中国的审判机关和检察机关都不是闭合系统，没有形成自我完成的结构、功能以及含义。

从法律文本上看，最高人民法院被认为是终审机关，是就案件进行法律判断的终极权威，但却又受制于作为法律监督机构的检察院，对抽象行政行为以及导致规范冲突的行政规则没有合法性审查的权限，而只能提交国务院法制办处理，几乎从来不对《宪法》文本进行解释。从而导致审判活动以最高检察院、全国人大常委会、国务院法制局以及信访系统为枢纽，在法院之外形成了一个周而复始的循环圈，贯通法律的顶端与社会的基层。

另一方面，最高人民检察院直接对全国人民代表大会负责的制度设计虽然有利于检察独立原则的贯彻，也有利于对行政权的监督，但是，即便如此，最高人民检察院还是不能在公诉和法律监督等方面一锤定音。就刑事侦查而言，公安部门享有更大的权力，检察机关并不能真正有效地进行节制。就法律监督而言，全国人大常委会、中央纪委监察部、信访系统等等同样享有很大的权限。也就是说，检察活动也以其他国家权力机关、行政机关以及信访系统为节点和通道，在检察院之外形成了一个循环圈，使得权限和责任的界限变得非常暧昧。

只要上述体外循环圈没有打破，层出不穷、永无止境的信访和叠床架屋的互相监督会把现代国家治理的各种合理形式溶解于无形，审判独立和检察独立就难以真正推动。所以，近来我们可以观察到一种不可思议的现象：身处司法第一线的法官和检察官似乎颇有那么一点“叶公好龙”。当中央似乎要正式给审判独立和检察独立以说法时，有关方面却突然表现得忧心忡忡、顾虑重重。

据悉，检察院害怕独立之后公诉的证据基础会削弱，刑事侦查的质量要求得不到公安部门的支持，在法律监督方面也会出现有心无力的场面。而法院则害怕独立之后的地位进一步边缘化，司法经费得不到充分保障，判决执行率也会下滑。在基层，法官因工作太难、责任太大、待遇太低、风险太高而开始采取“三十六计、走为上计”的态度，有些地方的辞职者已经达到相当规模。这些动向绝不可成为妨碍司法改革的理由，但却是推敲具体实施方案之际不容忽视的参考因素。

这些奇妙现象告诉我们：司法改革不可能继续靠局部的修修补补来推进，而必须跳出既有的体制窠臼，按照法治的逻辑和解决现实问题的客观需求进行顶层设计。要考虑的制度改革事项固然很多，但其中有一个非常重要的作业是纲举目张的，这就是根据依法执政的指导思想重新定位中央政法委员会。

如果把现代国家治理体系理解为一个统一的、闭合的法治系统，那么中央政法委的职责可以设定为切实管好它的入口和出口。入口在全国人大立法程序，执政党可以通过政法委进行不同政策之间关系的协调，防止部门利益和地方利益影响法律规范的合理性、连贯性。出口在司法文书执行程序，执政党可以通过政法委进行不同权力之间关系的协调，动员各种体制资源确保法律决定的落实。如果这样的制度安排可行，那么执政党的领导与法律至上原则和司法独立原则之间就不存在任何矛盾。

另外，要打破前述的那两个体外循环圈，在对有关组织法进行修改，特别是重新界定信访系统的职能之余，还应该追加一个有百利而无一害的宪法性规定，即承认最高人民法院享有在具体问题上的宪法解释权。

试想，作为对法律解释和判断的终局性机关，如果无权在具体案件审理或具体权利认定之际根据需要参与《宪法》文本解释，岂非咄咄怪事？反过来看，承认最高法院的宪法解释权则是成本最小、对法治方式和规范思维的普及影响最大的一项司法改革举措。没有这样的举措，中共十八届三中全会提出的进一步健全宪法实施监督机制和程序、一切违反宪法法律的行为必须予以追究的命题就很容易流于空谈，人权的司法保障也无从着手。

（本文原载于《财经》）

附录1
习近平总书记关于改革的重要言论节选

抓作风是推进党的建设新的伟大工程的重要切入点和着力点，必须坚持从严治党，落实管党治党责任，把作风建设要求融入党的思想建设、组织建设、反腐倡廉建设、制度建设之中，全面提高党的建设工作水平。

—— 2014年6月30日主持中共中央政治局第十六次集体学习时强调

我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。在战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。

—— 2014年5月9日~10日在河南考察时强调

我们强调，改革开放只有进行时、没有完成时。中国已经进入改革的深水区，需要解决的都是难啃的硬骨头，这个时候需要“明知山有虎，偏向虎山行”的勇气，不断把改革推向前进。我们推进改革的原则是胆子要大、步子要稳。“图难于其易，为大于其细。天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。”

——2014年4月1日在布鲁日欧洲学院发表重要演讲时谈到

中国梦是中华民族的梦，也是每个中国人的梦。我们的方向就是让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。

——2014年3月27日在中法建交五十周年纪念大会上的讲话

作风建设永远在路上。如果前热后冷、前紧后松，就会功亏一篑。各级领导干部都要树立和发扬好的作风，既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。

——2014年3月9日在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时指出

发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明……国有企业加强是在深化改革中通过自我完善，在凤凰涅槃中浴火重生，而不是抱残守缺、不思进取、不思改革，确实要担当社会责任树立良好形象，在推动改革措施上加大力度。

——2014年3月9日在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时指出

加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。

——2014年3月5日在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调

国有企业加强是在深化改革中通过自我完善，在凤凰涅槃中浴火重生，而不是抱残守缺、不思进取、不思改革，确实要担当社会责任树立良好形象，在推动改革措施上加大力度。

——2014年3月5日在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调

要利用各种时机和场合，形成有利于培育和弘扬社会主义核心价值观的生活情景和社会氛围，使核心价值观的影响像空气一样无所不在、无时不有。

——2014年2月24日在中共中央政治局第十三次集体学习时强调

我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。

——2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上强调

中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。这就要求我们胆子要大、步子要稳。胆子要大，就是改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。步子要稳，就是方向一定要准，行驶一定要稳，尤其是不能犯颠覆性错误。

——2014年2月7日在接受俄罗斯电视台专访时强调

对改革进程中已经出现和可能出现的问题，困难要一个一个克服，问题要一个一个解决，既敢于出招又善于应招，做到“蹄疾而步稳”。

——2014年1月22日在主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议时强调

全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨闻毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。

——2014年1月14日在十八届中央纪委三次全会上的讲话

要坚守职业良知、执法为民，教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。

——2014年1月7日在出席中央政法工作会议并发表重要讲话时强调

我们要通过深化改革，让一切劳动、知识、技术、管理、资本等要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。同时，要处理好活力和有序的关系，社会发展需要充满活力，但这种活力又必须是有序活动的。死水一潭不行，暗流汹涌也不行。

—— 2014年1月1日在《人民日报》要闻版发表署名刊文中强调

要继续按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路，统筹教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房、食品安全、安全生产等各方面，切实做好改善民生各项工作。要根据经济发展和财力状况逐步提高人民生活水平，政府主要是保基本，不要做过多过高的承诺，多做雪中送炭的重点民生工作，引导和鼓励广大群众通过勤劳致富改善生活，政府不能包打天下。要注重制度建设，花钱买制度而不是简单花钱买稳定，着力解决地区差异大、制度碎片化问题。

——2013年12月10日在中央经济工作会议上的讲话

要稳步推进农村改革，创造条件赋予农民更多财产权利。对中央工作部署，要准确领会政策要点和要领，不能随意解读，想怎么干就怎么干。城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。

——2013年11月24日至28日在山东调研时的讲话　

全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。

——2013年11月12日在《求是》杂志发文《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》

中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。我们的立场是胆子要大、步子要稳，既要大胆探索、勇于开拓，也要稳妥审慎、三思而后行。我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，切实做到改革不停顿、开放不止步。

—— 2013年10月7日在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲

可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。35年来，我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。

—— 2013年9月17日在中共中央召开党外人士座谈会上的讲话

转变作风就是要打破“围城”、“玻璃门”和无形的墙，深入基层，深入群众，多接接地气很好。一枝一叶总关情。什么是作秀，什么是真正联系群众，老百姓一眼就看出来了。

—— 2013年7月23日在湖北省领导干部座谈会上的讲话

要通过社会体制改革创新，充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃开展。

——2013年7月23日在湖北省领导干部座谈会上的讲话

让那些阿谀逢迎、弄虚作假、不干实事、会跑会要的干部真正没市场、受惩戒。要严明组织人事纪律，对违反组织人事纪律的坚决不放过，对跑官要官、买官卖官的决不姑息，发现一起，查处一起。

——2013年6月28日在全国组织工作会议上强调

必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。

——2013年7月23日在湖北省领导干部座谈会上的讲话

实现我们的奋斗目标，开创我们的美好未来，必须紧紧依靠人民、始终为了人民，必须依靠辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动。我们说“空谈误国，实干兴邦”，实干首先就要脚踏实地劳动。

——2013年4月28日同全国劳动模范代表座谈

要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。

——2013年1月22日在中纪委第二次全体会议上的讲话

衡量一名共产党员，一名领导干部是否具有共产主义远大理想，是有客观标准的，那就要看他是否能坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，能否吃苦在前，享乐在后，能否勤奋工作，廉洁奉公，能否为理想而奋不顾身去拼搏、去奋斗、去献出自己的全部精力乃至生命。一切迷惘迟疑的观点，一切及时行乐的思想，一切贪图私利的行为，一切无所作为的作风，都是与此格格不入的。

——2013年1月5日在十八大精神研讨班开班式上的讲话

永远要有逢山开路、遇河架桥的精神，锐意进取，大胆探索；做到居安思危，懂就是懂，不懂就是不懂；懂了的就努力创造条件去做，不懂的就要抓紧学习研究弄懂，来不得半点含糊；革命理想高于天。没有远大理想，不是合格的共产党员；离开现实工作而空谈远大理想，也不是合格的共产党员。一切迷惘迟疑的观点，一切及时行乐的思想，一切贪图私利的行为，一切无所作为的作风，都是与全心全意为人民服务格格不入的。

—— 2013年1月5日在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班开班式上发表重要讲话时强调

“物必先腐，而后虫生。”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！……要以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨闻毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。

—— 2012年11月17日在十八届中共中央政治局就深入学习贯彻党的十八大精神进行的第一次集体学习时强调

附录2
关于深化经济体制改革的若干问题

李克强

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。我们要立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持社会主义市场经济改革方向，充分认识深化经济体制改革的重要性和紧迫性，深刻理解其科学内涵和本质要求，扎实有力地做好各项改革工作，发挥经济体制改革牵引作用，协同推进其他领域改革，形成强大的改革合力。

一、发展要紧紧依靠改革

我国的基本国情，决定了发展仍是解决我国所有问题的关键，必须坚持以经济建设为中心，推动经济社会持续健康发展。实践表明，发展要靠改革。

过去36年，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，靠的就是改革。我国经济总量从世界第十位跃居第二位，从低收入经济体进入中高收入经济体行列，综合国力明显增强，国际地位显著提高。回首36年的改革历程，我们坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，不断破除计划经济体制束缚，逐步建立和完善社会主义市场经济体制，推动经济社会持续向前发展。一路走来，基本场景是：当发展面临体制障碍难以前行、“山重水复疑无路”时，通过改革扫除障碍、增添动力，就会“柳暗花明又一村”。有人说，中国的改革开放是逼出来的，这个说法有一定道理。改革开放初期，安徽凤阳农民在全国率先搞大包干，就是因贫困和饥饿所迫。人还是那些人，地还是那些地，体制一改就大变样，温饱问题迅速得到解决。我们党尊重群众首创精神，及时在全国农村推开这项改革，随后又在城市和其他领域进行改革，极大地解放和发展了社会生产力，极大地改善和提高了人民生活。实践证明，只要紧紧依靠改革，坚持破除不合理的体制机制障碍，不断释放改革红利，就能激发人民群众中蕴藏的无限创造活力，勤劳智慧的中国人民就能创造巨大的社会财富，持续推动我国经济社会发展。

过去的一年，我们应对复杂局面、实现良好开局，靠的也是改革。去年，面对国内外形势错综复杂、经济下行压力加大、多重矛盾相互交织的严峻局面，我国经济不仅避免了“硬着陆”，而且保持了稳中向好的态势，增长平稳、就业扩大、物价较低、收入提高，既好于预期，在国际上也很抢眼。取得这样的成绩，很重要的因素是靠改革。

我们大力推进以简政放权为重点的各项改革。分批取消和下放416项行政审批等事项，改革工商登记制度，扩大营改增试点，全面放开贷款利率管制，推进铁路投融资体制改革，设立中国上海自由贸易试验区等。通过这一系列改革举措，特别是向市场、向社会放权，激发了社会投资和创业热情，增强了市场主体发展信心。简政放权、激发市场活力，是实现去年经济稳中向好的关键一招。

我们积极创新宏观调控方式。根据去年年初提出的预期目标，明确经济运行合理区间，确定了稳增长、保就业的下限和防通胀的上限。只要经济运行处于这个区间，就着力促改革、调结构，增强发展内生动力。面对复杂多变的经济运行态势，我们保持定力，不随波动频繁的市场起舞，不因莫衷一是的声音变调，坚持不扩大财政赤字，既不放松也不收紧银根，即使货币市场出现短期波动，也沉着应对。资金紧张怎么办？我们千方百计盘活财政、货币资金存量，整合专项转移支付，压减机关事业单位一般性支出，扩大信贷资产证券化试点，最大限度挖掘资金潜力。同时，想方设法用好资金增量，优化财政支出和信贷资金结构，集中用于经济发展的关键环节和改善民生的重点领域，结果没有多花钱却多办了事，还办成了一些大事。

我们着力依靠改革实施结构调整。从优化供给和改善需求两侧精准发力，主要运用市场化办法并辅之以差别化政策，有扶有控、有保有压、有进有退，既大力支持服务业和新兴产业发展，促进传统产业改造升级，积极化解部分行业产能严重过剩矛盾，又加大棚户区改造、中西部铁路建设、城市基础设施等薄弱环节投资。结构调整步伐加快，特别是需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构等发生了可喜变化。消费对国内生产总值的贡献率达到50%，同比提高4.1个百分点；服务业占比达到46.1%，首次超过第二产业；粮食产量超过1.2万亿斤，实现“十连增”；中西部地区生产总值增速快于东部地区；农村居民收入增幅继续超过城镇居民，城乡收入差距进一步缩小。这既拉动了当期增长，又为长期发展铺路搭桥。

人无远虑，必有近忧。现在回过头看，如果不是用改革的办法，即简政放权、创新宏观调控方式、着力调整结构“三管齐下”，而是采取短期刺激政策，不仅去年的结果可能会大不一样，而且今后几年的日子也许会更难过。靠改革创新，既解决当前突出问题，又为长远发展奠定基础，这是去年实践给我们的深刻启示。

今后实现经济持续健康发展，仍然要靠改革。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入推进，区域发展回旋余地很大，今后一个时期保持经济中高速增长是有潜力、有基础的。但也要看到，我国经济发展已进入结构调整阵痛期、增长速度换挡期，到了爬坡过坎的紧要关口。不深化改革，发展就难有活力、难以持续，甚至可能陷入“中等收入陷阱”。我们要坚定不移推进改革，坚决破除体制机制弊端，进一步解放和发展生产力，把千千万万群众的积极性和创造性调动起来，让潜在的发展优势充分显现，推动经济发展行稳致远。

处理好改革与发展速度的关系非常重要。推进改革需要相应的经济环境，从实际情况看，速度过高或过低都不利于改革。如果发展速度过低，就业会出问题，居民收入增速及民生改善步伐也会相应放缓，老百姓就会不满意，改革就难以推进。但发展速度高了，会使各方面的关系绷得很紧，容易引发通胀，妨碍结构调整，也会影响改革。我们要坚决纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，保持合理的、没水分、有质量、有效益、有利于保护环境的经济增长。改革是发展的动力，总体有利于经济增长。今后，我们要更好地把改革与发展结合起来，使之相辅相成、相互促进、相得益彰。

二、改革要有勇气和智慧

现在改革进入攻坚期和深水区，需要改的多是重大问题和敏感问题，不少触及深层次社会矛盾，涉及利益关系调整，是难啃的硬骨头，有些多年一直想改但改不动。同时，国内外环境也发生了深刻变化，许多矛盾相互交织，各种诉求相互碰撞。改革的机遇前所未有，改革的复杂性、艰巨性和风险挑战也前所未有。面对这种情况，应该怎么办？我们别无选择。因为现在遇到的深层次矛盾和问题，已成为经济社会发展的“拦路虎”，躲不开、绕不过、拖不得，不改没有出路，慢了会贻误时机，付出的代价将更大。我们必须以强烈的历史使命感和责任感，以壮士断腕的决心和勇气，坚定不移地推进改革。对不合理的既得利益，该调整的要坚决调整，该破除的要坚决破除，不能畏首畏尾。要讲究策略和方法，审时度势、通权达变、相机而动，牢牢把握主动权，打好改革攻坚战。

改革要同心勠力。上下同欲者胜。大家都知道汉代名将韩信背水一战的故事。当时韩信受命进击赵国，带着一支缺乏训练的队伍，面对的是十几倍于己的强敌。为激励士气，韩信背河布阵，不留后路，使得人自为战，以一当十，最后取得大捷。这个故事说明，只有上下同心，敢拼才会赢。我们推进改革，也必须上下同心，关键是各级领导干部率先垂范、以上率下。喊破嗓子不如甩开膀子、做出样子。领导有决心，群众才有信心。各级领导干部必须以舍我其谁的担当精神、时不我待的责任意识、敢为人先的创新勇气，去谋划和推动改革。同时，要把改革的重要性、紧迫性向群众讲清楚，使大家真正认识到，这场攸关国家前途和命运的改革，与每个社会成员都休戚相关，从而使改革拥有最广泛、最深厚的社会基础。只要人民群众理解改革、支持改革、投身改革，改革就能有效推进、取得成功。

改革要善谋善为。一个重要方面就是要坚持加强顶层设计与摸着石头过河相结合。改革到了现在这个阶段，确实需要顶层设计，以确保改革的正确方向，在重大关系和关键环节上不出大的问题。经过多年的探索实践，我们积累了较为丰富的改革经验，具备了做好顶层设计的条件。要从战略全局出发，精心进行顶层设计和整体谋划，做好不同改革措施的相互配套与衔接，全面协调推进改革。但也要看到，仅仅有顶层设计是不够的，因为中国地域广袤，各地情况千差万别，现阶段的改革又非常复杂，许多情况事先难以预料，需要摸着石头过河，以探索路径、积累经验。对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，或者在改革试验区进行探索。成功了就及时推广，出现问题就及时纠错，把风险和影响控制在局部范围。这样做，是积极而又稳妥推进改革顺利实施的有效方法。只有走得稳，才能走得快、走得好。我们要坚持试点先行、逐步推广，通过渐进式、累积式改革，集腋成裘、积微成著，赢得最终的成功。

三、改革要让人民群众受益

全面深化改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这是中国特色社会主义本质要求所决定，是我们党和政府的宗旨与性质所决定，也是决定改革成败的关键。如果人民群众不能从改革中受益，这样的改革就没有意义，也不会得到人民拥护。让人民群众受益，就是要促进权利公平、机会公平、规则公平，使发展成果更多更公平惠及全体人民。

我们以往的改革能以燎原之势铺开、一步一步深入推进，根本原因就在于给人民带来实实在在的利益、带来了公平参与和发展的机会，得到了广大人民的拥护。去年以来，很多领域的改革能够顺利推进、取得成效，也是这个道理。今后改革的环境条件和重点任务会变，但让人民群众受益的要求不会变，也不能变。改革是最大的动力，也是最大的红利。我们要建立公平有效的体制机制，使改革的红利、发展的成果让人民群众共享。现在利益分配确实还有很多不合理的地方，必须进行调整。但调整利益不能只以静态的观点、在既有利益格局下切“蛋糕”，更要用动态的、发展的眼光，着眼于增量利益，在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”。即使是既有利益格局调整，也不能简单地搞平均主义那一套。首先要把贫困人群和低收入者的利益保障好维护好，让他们在改革中获得更多的发展机会；要让中等收入阶层逐步扩大，使他们拥有更大的发展空间；还要保护高收入者的合法利益，为他们放开手脚、投资兴业创造更好的发展环境。要使不同社会群体各展其能、各得其所，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而形成一个各阶层各方面广泛参与和支持改革的局面。现在我国人均GDP近6800美元，改革和发展的路子走对了，到2020年就会超过1万美元，以后还会更多。我们通过发展、通过增量来理顺利益关系、优化利益格局的余地很大，让人民群众普遍受益的空间也很大。

四、加快转变政府职能

我国经济社会发展的诸多问题都与政府职能和管理方式密切相关。政府职能不转变，其他方面的改革就难以推动。政府是改革的组织者、推动者，也是改革的对象，必须对自身进行改革。如果政府安于现状不想改、畏首畏尾不敢改、左右观望等待改，自身就会成为改革的障碍。去年本届政府开门办的第一件大事就是加快转变职能，简政放权、放管结合，这实质是政府的自我革命。今后要继续推进政府职能转变，完善管理体制和运行机制，理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，逐步建立各级政府的权力清单制度，推动政府全面正确地履行职能，建设法治政府、创新政府、廉洁政府。

第一，继续取消和下放行政审批事项。本届政府已经承诺，任期内把行政审批事项减少1/3以上，要确保完成。首先要把取消的文章做足、做到位，最大限度地放权给市场。对非行政许可审批事项要进行全面清理，该取消的一律取消；确需保留的，要依法调整为行政许可，今后不再搞非行政许可审批。要全面推进工商登记制度改革，由先证后照改为先照后证，将注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，由企业年检制度改为年报公示制度，努力为企业经营和公民投资创业提供便利。

第二，保留的审批事项一律向社会公开。政务公开是行政审批制度改革的助推器，是约束审批行为的紧箍咒。各部门还在实施的审批事项，要尽快公布目录清单。除此之外，一律不得实施行政审批，更不得设立新的审批事项。这实际上是向负面清单管理方式转变。政府以清单方式明确列出禁止和限制的范围，清单之外，“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资和经营活动。

第三，加强和改进监管。简政放权，绝不是一放了之，必须在放权的同时加强市场监管。要进一步强化事中事后监管、完善监管体系的具体措施。地方政府在职能转变和机构改革过程中，要把加强监管作为重中之重，建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。现在往往是平时监管不及时、不到位，一出问题就搞“突击”，搞“大检查”，结果是雨过地皮湿，监管一定要制度化、规范化、常态化。要抓紧建立科学的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度，对违法违规者，要严厉惩处，以儆效尤。

五、深化财税体制改革

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。现行的财税体制是在1994年分税制改革的基础上逐步完善形成的。这些年来，财政收入大幅增长，政府的调控能力显著增强。但随着形势发展变化，现行财税体制不适应、不完善的问题日益凸显，必须进行改革。

一是推进预算公开。政府预算收入取之于民，社会公众有权监督这些钱怎么花、花到哪、效果如何。长期以来，我国财政资金存在使用不规范、效率不高和资金沉淀等问题，部分地方政府举债行为也缺乏约束，这些与预算透明度不够、监督检查乏力是分不开的。要进一步加大预算公开力度。一要扩大预算公开范围。各级政府预算和决算都要向社会公开，所有财政拨款的“三公”经费更要公开。除公共预算外，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要进一步向社会公开。各级财政转移支付项目也要逐步公开透明。二要细化公开内容。部门预算基本支出和项目支出要尽快公开。完善政府收支预算科目体系，明确公开项目，做到科目粗细有度、表述清晰明了，让老百姓能看懂、社会能监督。三要强化预算公开工作的监督检查，建立预算公开问责机制。通过提高透明度强化监督和约束，使预算编制和执行更加阳光，使财政资金使用更有绩效，减少寻租腐败的机会。

二是推进税制改革。当前的重点是扩大营改增。这项改革不只是简单的税制转换，更重要的是有利于消除重复征税，减轻企业负担，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。系统考虑，营改增还有五步曲。第一步，2014年继续实行营改增扩大范围；第二步，2015年基本实现营改增全覆盖；第三步，进一步完善增值税税制；第四步，完善增值税中央和地方分配体制；第五步，实行增值税立法。今年要走好第一步，除已经确定的铁路运输和邮政业实行营改增外，还要将电信业等纳入进来。同时，要清费立税，推进消费税、资源税改革，加快环境保护税等立法进程，继续降低小微企业税费负担。

三是划分事权和支出责任。长期以来，中央与地方之间、地方各级政府之间，事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，总体看，中央政府部门管了不少不该管、管不好的事。去年我们启动了黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试验，一个重要内容就是将中央政府在“三农”方面的审批权下放，各项涉农资金全部直接下拨到省，由地方统筹使用。这项改革取得经验后，不仅要在全国推广，其他方面也要借鉴其做法，把一些不适合中央部门管理的事权与财权下放。当然，中央该加强的事权和支出责任也要加强。要通过改革，健全事权和支出责任相适应的制度，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，逐步理顺中央与地方收入划分，使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同，促进政府治理整体效能的最大化。

六、完善金融市场体系

近年来，我国金融业改革和发展取得了明显成效，服务经济发展能力不断增强，但也存在金融机构经营方式总体粗放，农村金融和中小金融机构发展相对滞后，金融体系对实体经济和民生改善支持不够等问题，亟须加大改革力度。金融改革内容非常丰富，今年的重点是做好以下3件事。

第一，放宽市场准入。金融业虽有其特殊之处，但本质上仍是竞争性行业，同样需要通过竞争促进服务改善，通过市场优化资源配置。要在加强监管前提下，放宽市场准入，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构。这一方面可以增加一些熟悉当地情况、特色鲜明的基层银行，以缓解小微企业、“三农”等融资难、融资贵的问题；另一方面，可以使金融业回归竞争性行业的本来面目，形成一个各种市场主体共同参与竞争的金融生态，为促进实体经济发展提供有力支撑。这项改革，要逐步积累经验，积极稳妥推进。

第二，推进利率市场化。利率市场化就是将资金价格的决定权交给市场。目前，绝大多数的资金价格都已市场化，无论是股票、债券还是贷款的价格均已放开，只剩下存款利率上限这最后一道关口。实际上，一些金融机构为规避存款利率管制，发行了不少理财产品，一定程度上扩大了市场化定价的范围。要继续推进利率市场化，扩大金融机构自主定价权。需要把握好两点：一是利率市场化是一个系统工程，单兵突进式的改革难以成功，需要与相关方面改革协调推进。二是利率市场化赋予了市场主体更多自主权，金融机构和企业要加快完善公司治理，强化财务硬约束，不能不顾成本，盲目竞争，搞利率大战。

第三，建立存款保险制度。存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。从各国经验看，建立存款保险制度是发展民营银行、小银行的重要前提和条件。存款保险客观上能增强这些银行的信用，为之创造一个与大银行公平竞争的金融市场环境，从而有利于推动金融业放开市场准入等改革。

金融业是高风险行业，防范风险是金融业的永恒主题。要加强监测预警，做好及时控制风险的预案，但关键还是要通过深化改革开放，在可持续发展中防范系统性风险。

七、构建开放型经济新体制

现在，我国经济与世界经济高度融合，是120多个国家的第一大贸易伙伴；同时，我们仍处于国际分工和产业链的中低端。当前的外部环境，既有机遇，也有挑战。我们要努力构建开放型经济新体制，以对外开放的主动，赢得经济发展上的主动、国际竞争上的主动。

第一，改革涉外投资管理体制。包括改革利用外资和对外投资管理体制。现在我国外汇储备高达3.9万亿美元，为什么还要放宽外商投资准入、利用外资呢？这是因为，利用外资不是简单地引进资金，更重要的是获取先进技术、管理经验、市场机会，这些都不是有钱就能买到的。利用外资是我们的长期方针。目前，我国利用外资仍采取逐案审批加产业指导的管理方式，审批环节多，影响了外资的积极性。为改变这种状况，去年我们有一个重大探索，就是批准设立中国上海自由贸易试验区。实行准入前国民待遇加负面清单的管理方式，只要没有列入负面清单的行业，企业投资都不需要审批。需要强调的是，自贸区不是搞“政策特区”或“税收洼地”，而是要推进政府职能转变，探索创新经济管理模式。下一步要研究扩大自贸区试点，具备条件的地方可以纳入试点范围。

对外投资蓬勃发展，境外经济技术合作规模和区域迅速扩大，是我国新一轮开放型经济发展的显著特征。现在的问题是，我国对外投资管理体制不适应对外投资加快发展的新形势，在投资审批、外汇管理等方面存在诸多制约。要大幅下放对外投资审批权限，建立以备案制为主的境外投资管理体制，确立企业和个人对外投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。这样做，有利于加快“走出去”步伐，带动我国的产品、技术、标准、服务出口，也有利于促进国内产业升级和国际收支平衡。我们不仅要让中国产品、中国制造走向世界，更要让中国装备、中国创造走向世界、誉满全球。当然，“走出去”不能自相残杀、打乱仗，要加强协调、规范秩序、形成合力。

第二，扩大内陆和沿边开放。过去，我国对外开放主要是在沿海地区，内陆和沿边地区对外开放相对滞后。今后扩大开放的最大潜力和回旋余地在中西部地区。要抓紧制定丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路的相关规划和具体方案，重点推进与周边国家基础设施互联互通，打造孟中印缅、中巴经济走廊，沿线各地要找准定位、密切配合。要大力推动内陆与沿海沿边通关协作，把“关检合作”改革试点扩大到全国，加快提升中西部地区通关效率。

第三，坚持多边和自贸区两个轮子一起转。现在世贸组织成员涵盖我国98%以上的对外贸易。多边贸易体系是我国巩固贸易大国地位的“压舱石”。自贸区代表更大范围、更宽领域、更高层次的开放，是我国走向贸易强国的“推进器”。我们要积极参与高标准自贸区建设，推进中美、中欧投资协定谈判，加快与韩国、澳大利亚、海湾合作委员会等自贸区谈判进程，实现与世界各国互利共赢。

八、注重依靠改革推进结构调整

我国已进入只有调整经济结构、转变发展方式才能持续发展的关键时期。推进结构调整，必须也只能依靠改革，从一定意义上说本身也是改革。我国经济结构不合理问题，症结在于不合理的体制机制导致的资源配置扭曲和僵化。调整经济结构，要从实施结构改革入手，改变不合理的体制机制，让市场在资源配置中起决定性作用，才能釜底抽薪，真正收到成效。否则再用老办法，主要运用行政手段，结果只能是调不动、调得慢、调不好，甚至出现反复，这已经为实践所证明。当前和今后一个时期，推进结构调整，要着力在推进市场化改革上下功夫，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，创新体制机制，加强政策引导，推动发展从粗放型向集约型转变，从国际产业分工中低端向中高端提升，从城乡区域不平衡向均衡协调迈进，实现更有效率、更加公平、更可持续的发展。要在结构调整的各个领域、各个环节，推出有针对性的改革举措和差别化促进政策，使结构调整更多依靠改革创新来驱动。

第一，构建扩大内需长效机制。我们要实现持续发展，最大的潜力在内需。要坚持把扩大内需作为经济发展的主要引擎，这也是重大的结构调整。要发挥好消费的基础作用和投资的关键作用，不断增强内需的拉动力。要把促进消费特别是居民消费作为扩大内需的着力点，既要深化收入分配制度改革、多措并举促进城乡居民收入增长、解决没钱花的问题，也要完善社会保障制度、解决有钱不敢花的问题，还要改善消费环境、培育新的消费增长点，解决有钱不愿花、没处花的问题，释放有效需求。要大力促进服务消费发展，鼓励社会力量办医办学办养老等，提供多样化的产品和服务。要推进国内贸易流通体制改革，清除抑制消费的各种不合理规章制度，整顿和规范市场秩序、严厉打击制售假冒伪劣商品行为，建设法制化的营商环境。要支持发展网络销售等新业态，这方面潜力巨大。同时，要继续创新投融资体制机制，推动投资主体多元化，加快实行统一的市场准入制度，进一步释放民间投资潜力，促进固定资产合理增长。

第二，统筹推进城乡一体化改革。城乡二元结构是不合理经济结构的突出表现和重要根源。改变城乡二元结构，必须建立城乡一体化发展体制机制。为此，要进一步放活农民，放手让农民去闯市场，形成农业现代化和新型城镇化相辅相成的局面。在推进现代农业制度建设方面，主要是坚持和完善农村基本经营制度，加快实施承包地确权登记颁证，鼓励土地经营权流转，发展适度规模经营；完善农产品价格形成机制，启动大豆、棉花目标价格补贴试点；完善农业补贴等政策，促进农业集约化和可持续发展。在推进新型城镇化体制机制建设方面，主要是加快户籍制度改革，出台差别化落户政策；实施流动人口居住证制度，建立与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制；围绕农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续城镇化的投融资机制等，组织开展新型城镇化改革试点。

第三，探索建立区域均衡发展机制。解决区域发展不平衡问题，既是结构调整的重大任务，也是激发巨大发展潜力的重要途径，关键要建立有效的促进机制。要在实施好西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先这一区域发展战略部署的基础上，谋划区域发展大棋局，由东向西、由沿海向内地，依托大江大河和陆路交通干线，培育新的区域经济支撑带，形成新的增长极，构建我国梯度发展新格局，促进区域均衡、协调发展。要依托长江建设经济增长新支撑带，同时加快其他新支撑带建设的研究规划。推进长三角地区经济一体化，深化泛珠三角区域经济合作，加强环渤海及京津冀地区协同发展。为此，要着力消除市场分割、地区封锁和行政性垄断，依靠市场力量和区域差别化政策引导，促进统一市场形成，开展公平竞争。建立多元的投融资机制，支持发展跨区域大交通、大流通，构建基础设施互联互通新体系。要针对跨区域、次区域和经济新支撑带发展，提高区域差别化政策的精准性，促进区域基本公共服务均等化。

第四，以创新驱动产业结构优化升级。调整产业结构，原动力在创新。要依靠创新驱动，辅之以差别化产业政策引导，促进产业有进有退，由全球价值链中低端向中高端跃升。坚持通过市场竞争实现优胜劣汰，鼓励企业兼并重组，强化环保、安全、能耗、用地等标准，清理各种优惠政策，促进落后、过剩产能退出，严控新上增量。推进企业加快技术改造，促进传统产业升级。建设创新平台，开展区域集聚试点，推动战略性新兴产业发展。服务业是我国产业结构中的“短板”，要依靠改革推动和开放倒逼加快发展，重点是将增值税覆盖至生产和服务的全部环节，推进金融、教育、文化、体育、医疗、养老等服务业领域有序开放，放宽外资准入限制。科技进步对产业发展和结构调整的支撑和引领作用日益凸显，要建立有效机制，强化企业在技术创新中的主体地位，调动科研人员积极性，使科技与产业紧密结合。坚持以不断深化改革，推动转方式调结构，促进中国经济提质增效升级。

推进经济体制改革，意义重大，任务艰巨。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，锐意进取，攻坚克难，努力做好深化经济体制改革的各项工作，促进经济社会持续健康发展，为全面建成小康社会、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗！

（本文原载于《求是》）

图书在版编目（CIP）数据

读懂中国改革.2：寻找改革突破口 / 吴敬琏，周其仁, 郑永年著. － 北京：中信出版社, 2014.10

ISBN 978-7-5086-4766-1

I. ①读… Ⅱ. ①吴…②周… ③郑… Ⅲ. ①改革开放－研究－中国 Ⅳ. ①D61

中国版本图书馆CIP数据核字(2014)第198429号

读懂中国改革.2——寻找改革突破口

著者：吴敬琏、周其仁、郑永年等

策划推广：中信出版社（China CITIC Press）

出版发行：中信出版集团股份有限公司

（北京市朝阳区惠新东街甲4号富盛大厦2座 邮编100029）

（CITIC Publishing Group）

电子书排版：张明霞

中信出版社官网：http://www.citicpub.com/

官方微博：http://weibo.com/citicpub

更多好书，尽在大布阅读;

大布阅读：App下载地址（中信电子书直销平台）

微信号：大布阅读

读懂中国改革.3

——新常态下的变革与决策

厉以宁，吴敬琏，周其仁 著

中信出版社

中国经济呈现出新常态，有几个主要特点。一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态将给中国带来新的发展机遇。

第一，新常态下，中国经济增速虽然放缓，实际增量依然可观。经过30多年高速增长，中国经济体量已今非昔比。2013年一年中国经济的增量就相当于1994年全年经济总量，可以在全世界排到第十七位。即使是7%左右的增长，无论是速度还是体量，在全球也是名列前茅的。

第二，新常态下，中国经济增长更趋平稳，增长动力更为多元。有人担心，中国经济增速会不会进一步回落、能不能爬坡过坎。风险确实有，但没那么可怕。中国经济的强韧性是防范风险的最有力支撑。我们创新宏观调控思路和方式，以目前确定的战略和所拥有的政策储备，我们有信心、有能力应对各种可能出现的风险。我们正在协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，这有利于化解各种“成长的烦恼”。中国经济更多依赖国内消费需求拉动，避免依赖出口的外部风险。

第三，新常态下，中国经济结构优化升级，发展前景更加稳定。今年前3个季度，中国最终消费对经济增长的贡献率为48.5%，超过投资；服务业增加值占比46.7%，继续超过第二产业；高新技术产业和装备制造业增速分别为12.3%和11.1%，明显高于工业平均增速；单位国内生产总值能耗下降4.6%。这些数据显示，中国经济结构正在发生深刻变化，质量更好，结构更优。

第四，新常态下，中国政府大力简政放权，市场活力进一步释放。简言之，就是要放开市场这只“看不见的手”，用好政府这只“看得见的手”。比如，我们改革了企业登记制度，前3个季度全国新登记注册市场主体920万户，新增企业数量较去年增长60%以上。

同时，我们也清醒认识到，新常态也伴随着新矛盾新问题，一些潜在风险渐渐浮出水面。能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度。

——习近平在2014亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲（节选）

目录

代序 当前经济形势的六大前沿问题 /厉以宁

上篇 读懂中国经济新常态

第一章 新常态下的变革与决策

第二章 在“冬天”谋划、布局、投资

第三章 2015，中国经济会怎样

中篇 未来30年，经济大趋势

第四章 未来30年，充满着不确定性

第五章 丧失人口红利，中国经济如何保持增长？

第六章 国企改革的轨迹与征途

第七章 新常态下财政政策的思路与方向

下篇 新的执政使命与中国转型

第八章 重建社会，还是重建权力？

第九章 法治中国建设与司法体制改革

代序
当前经济形势的六大前沿问题

厉以宁（北京大学光华管理学院名誉院长）

如何理解“新常态”

最近中国的媒体经常提及“新常态”这个词，那么，该如何理解“新常态”呢？这是相对于我国前一段时间不正常的经济高速增长而言的，意指经济应逐步转入常态。

过去几年中国经济的超高速增长是“非常态”，这是不能持久的，不符合经济发展规律。所以，现在提到的“新常态”主要有两个含义：第一，做我们力所能及的事情，盲目追求超高速增长对中国长期经济增长是不利的。第二，经济超高速增长给中国经济带来的是：资源消耗过快，生态恶化，效率低下，产能过剩，以及错过结构调整的最佳时机。其中，“错过结构调整的最佳时机”是最重要的。

错过了结构调整的最佳时机，会留下很多“后遗症”。现在我们不得不把结构调整放在重要位置。结构调整很重要，比单纯追求经济总量更重要。

虽然现在中国GDP总量（GDP，国内生产总值，以下简称GDP）已跃居世界第二位，但是，从结构上来说，中国还落后于一些发达国家。因为中国的高新技术产业所占GDP的比重还比较低，没有发达国家那么高。同时，虽然中国人力资源结构比过去改善了很多，但是，大学毕业生占总人口的比重也比较低，中国的熟练技工队伍正在形成。

在这种情况下，如果中国错过了结构调整就是最大的损失。所以，现在提出“新常态”，就有避免超高速增长、尽早使经济结构合理化的意图。

目前“十二五”规划（2011~2015年）即将结束，即将开展“十三五”规划。对于“十三五”规划，很多专家（包括我在内）都提出，要保持适度增速，不能再追求超高速增长了，政府应该考虑适当降低GDP增速。如果中国GDP能够增长7%就不错了，即使能保持在6.5%~7%也属于正常，因为经济增长要重在经济质量提升和结构的完善，而不是单纯追求经济增速。

硬性的增长指标如何改

多年以来，中国政府靠下死命令实现增长目标。比如，某年定的增长速度为9%，全国各地拼命干，力求最终达到目标。这样下去，就会产生问题，无论对地方政府还是对中央政府，都同样形成压力。因为地方的发展规划是由地方人民代表大会通过的，全国的发展规划是由全国人大通过的。一旦通过这些硬性指标的目标，就意味着要严格执行。

于是，各地政府为了完成任务或者赶超别人，会不顾经济增长的质量和结构的调整，政府就会很被动。

为什么会很被动呢？主要原因在于，硬指标意味着一定要完成，一定要完成硬指标则意味着只顾增长，就把产能过剩、高成本、效率差等都放在次要地位了。过去我们总干这种傻事，政府力争今后改变这种现状。

可喜的是，关于把增长率从硬指标改为有弹性的预测值的做法，现在已经在一些地方进行试点。先试验一段时间，如果试行成功，再推广，这对于中国经济增长和调整结构是非常有好处的。

如何看待当前经济增速下降

经济增长下降有几个原因造成的，比如出口下降、过剩的产品销不出去等。但同时，应该看到另一个非常重要的事实，即中国实际的GDP要比国家统计局公布的数字要高，而且年年如此。那么，何以见得呢？

第一，农民盖房子在西方发达国家是计入GDP的，而中国农民盖房子从来不计入GDP。

第二，有一些就业人口的收入没有计入GDP。如现在担任保姆、月嫂等职业的人越来越多，她们的工资也越来越高。目前中国家庭保姆有几千万人，但是，她们的工资收入是不计入GDP的。而在西方发达国家，这些人的收入是计入GDP的。

第三，在中国，个体工商户一年的实际营业额是通过包税制倒推出来的，而他们的实际营业额会高于包税制下推算出来的营业额。也就是说，中国的大量个体工商户少报了营业额，中国的GDP统计也就少算了。最近还规定，月营业额不足3万元的小微企业免税，这就更不好统计它们的实际营业额了。

第四，据前几年数据统计，中国GDP构成中，国有企业不到35%，外资企业大约在10%或略多一些，而民营企业则超过55%。也就是说，中国的民营经济占了GDP的55%以上。近年来，有外国学者认为中国的GDP存在虚报的可能。实际上，这恰恰说明他们不了解中国。因为民营经济通常选择能少报营业额就少报，所以，民营经济占GDP的比重应该超过55%。

我们要承认中国实际的GDP比国家统计局公布的要多。既然如此，就不要害怕GDP增速下降0.2或0.1个百分点。

投资和就业存在什么关系

这是经济学的一个老问题。经济学中，从来都是这种想法：新的工作岗位是在经济增长过程中作为投资的结果而显现出来的，要增加就业，就必须有大量投资。

但是，目前中国的情况变了。中国正在朝市场经济方向走。在大力推进技术创新或不断更换成套设备的时候，在投资于高新技术产业的时候，就业人数反而减少了，因为机器人、自动化使得人力减少，新技术下不需要那么多人就业。这是高新技术发展过程中必然出现的问题。

另外，中国正在加强环保建设，比如当前的雾霾是由于工厂烧煤太多、排烟过多等造成的，所以全国都在推动低碳化。而低碳化意味着必然要关、停一些企业，在国家治理环保的同时，会有一部分人因此而失去工作岗位。

那么，中国增加就业靠什么呢？如何保持就业的可持续性？当前中国的政策是，要靠发展民营企业，发展小微企业，鼓励创业。现在创办小微企业，可以先营业后办证，可以省掉很多手续。同时，对小微企业，还有贷款的支持。

同时，还有第二种情况，即中国的农业正在进入新的发展阶段。2014年中央一号文件正式提出要发展家庭农场。这是一个新的提法，过去从未如此提过。过去家庭农场主要出现在美国、加拿大、西欧等国和地区，现在中国正在进行土地确权，部分地区农村土地已完成确权，也相应地提出了这个概念。

农村土地确权，是指在过去农民的土地是集体所有制，没有确权，农民事实上是被架空的所有制承担者。现在不同了，中国正在进行土地确权。

2012年，全国政协经济组在浙江嘉兴市村镇考察，当时嘉兴市刚完成土地确权工作验收，之后我们到了嘉兴市的农村，看到村里满地都是鞭炮屑，一片红。这股热闹劲儿，一般都是农村家里有喜事的时候才放鞭炮。原来这里土地确权工作刚刚完成，农民放鞭炮庆祝这件事，因此，满地都是鞭炮屑。

什么叫土地确权？简单地说，就是三权三证。农民拥有土地承包经营权，政府发给农民土地经营权证；农民拥有宅基地使用权，政府发给农民宅基地使用权证；农民拥有在宅基地上盖房子的权利，政府发给农民房产证。

土地确权完成之后，三权三证给了农民，农民就放心了，不必担心今后会发生未经本人同意就圈占土地的事件，农民的房子不能被随意拆掉，因为这些都侵犯了农民的产权。

根据嘉兴市的统计资料，在土地确权以前，城市人均收入和农村人均收入比例为3.1∶1，在土地确权完成之后，这个比例变为1.9∶1。由此可以看出，土地确权之后，农民的收入大大提高了。

农民的收入为何会增加呢？第一，土地确权完成之后，农民安心在农村工作，发展种植业、养殖业。第二，农民可以放心到外面打工，把土地租给别人，收地租，同时，农民在城市又找到了一份工作，因此收入增加；第三，农民盖了新房子，租给别人，每月可以获得房租收入，所以，农民收入增加了。

我们曾在嘉兴市的平湖市一个村里看到，该村旧房子全部拆掉了，都盖上了四层楼。我问村民这么多房子能住得完吗，村民说，一层店面租给外乡人开店，二层出租，家人住在三楼和四楼。

土地确权还有一个意想不到的收获，就是在确权之前，先进行土地丈量，丈量完毕后发现土地面积增加了20%。为什么会增加20%呢？

一是，30多年前，农村进行土地承包经营，那时候农村的土地质量有好有坏，在丈量土地进行承包的时候，好地一亩抵一亩，坏地两亩抵一亩。30多年过去了，经过农民的精耕细作，土地质量都提高了，因此，在这次确权丈量土地时，都是一亩算一亩，不再折算了，于是，土地就多了。

二是，在刚开始承包的时候，农民用牛耕地，土地都是一小块一小块的，有很多田埂。计算土地面积时，要把田埂扣除，连田埂两侧遮住阳光的面积也要扣掉。现在农民用上了拖拉机、插秧机等，小块地不方便使用机器，田埂被逐步刨掉了。所以，这次丈量时耕地就多了。

三是，2006年以前中国还征收农业税，有多少地征多少税，农民在上报自己家土地的时候就尽量少报一些。比如，一亩三分地报一亩地，因为多报地要多交税，几乎家家如此。现在不同了，农业税取消了，加上土地刚丈量完，农民均如实上报，谁都不愿意少报。因为少报土地面积的话，在出租或转包土地、入股时，耕地少报就吃亏了。

上述三个原因叠加起来，土地就增加了20%。目前，中国的农业正在兴起，农村也需要劳动力。现在中国土地确权工作正在试点阶段，估计5年之内可以完成全国的土地确权，届时中国的农村将会有新的面貌，农民也将富裕起来。

为什么会闹钱荒

中国的货币流通量并不少，按照M1（狭义货币供应量）、M2（广义货币供应量）来看，流通的货币量都挺大的。但是，做生意的民营企业到处借不到钱，闹钱荒。

为什么会发生钱荒呢？有两个原因：一方面，中国正处在双重转型阶段。什么是双重转型呢？一是发展转型，即从农业社会到工业社会；二是体制转型，从计划经济转到市场经济。在这两个转型过程中，特别是农村，对货币需求量大增。现在农民自己经营土地甚至开办小工厂，需要大量资金。同时，中国的货币需求量是很大的，不是光靠经济增长率、人口增长率就能够计算出合理的货币需求量。通常，实际货币需求量比计算出来的货币需求量要大一些。

另一方面，钱荒的根源是由大量的国家投资以及贷款不配套造成的。作为信贷的主体，银行将大部分贷款给了国有企业，民营企业尤其是小微企业，很少能获得贷款。贷不到款，民营企业会慌，因为如果手上没有现金，万一有好的投资机会，就丢失了。还有，如果资金链断掉，到哪儿去借钱呢？连企业的日常运行都会碰到困难。

此前我们去广东调研，发现那里的很多企业主普遍有“超正常的货币储备”。用当地企业家的话来说，叫“现金为王”。有现金就什么都不怕了，所以，几乎家家企业都有“超正常的货币储备”，货币流通量根本不够。这从M1、M2的数字上是看不出来的。

金融改革的目标是什么

中国当前的金融改革主要有三个目标，分别是宏观目标、微观目标，还有结构性目标。

从宏观的角度来谈，中国的金融业、银行业应该走向市场化。利率市场化是很重要的，不过，利率市场化不等于对利率的自由放任。因为，自由放任对经济是有害的。所以，宏观上来讲，利率的市场化，也就是中共十八届三中全会所讲的，让市场在资源配置中起决定性作用。

微观目标就是银行作为金融机构和微观单位，应该既有经济效益又有社会效益，两个效益并重，这是微观目标。因为在中国的环境中，银行除应有经济效益外，还要有社会效益。

从结构性的目标来看，金融改革应该把重点从虚拟经济转到实体经济中来。毕竟，实体经济是最重要的。中国的产品要打入世界，必须有一个自主创新的过程，要帮助实体经济完成产业和技术升级。

其次，在结构方面，大中小银行分别以大中小企业作为服务对象，大银行对应大企业，中等银行对应中型企业，小银行对应小企业，但是，所有的大中银行都应该为最底层的小微企业提供贷款服务，这是支持草根金融。

总之，金融改革的三个目标中，宏观目标要实现利率市场化；微观目标：银行经济效益和社会效益两个效益并重；结构目标：走向实体经济。

此外，还应该大力发展政策性银行。政策性银行目前还比较弱小。比如支持教育产业发展，可以成立一家教育银行，这就是使政策性银行为教育事业的发展提供金融服务。又如，开发西部地区，有很多工作可由政策性银行来做，因此，政策性银行应该进一步扩大。

（本文原载于《新京报》）

上篇
读懂中国经济新常态

·新常态下的变革与决策

·在“冬天”谋划、布局、投资

·2015，中国经济会怎样

中国经济进入新常态，从高速增长转向中高速增长，发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，发展动力从传统增长点转向新的增长点。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

第一章
新常态下的变革与决策

坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，保持经济运行在合理区间，把转方式调结构放到更加重要位置，狠抓改革攻坚，突出创新驱动，强化风险防控，加强民生保障，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。

新常态就是按经济规律办事

厉以宁（北京大学光华管理学院名誉院长）

什么是新常态

新常态简单地说，就是按经济规律办事。中国前几年经济的增长是超高速的增长，这种超高速增长并不符合经济规律。在其他国家，特别是发展中国家，可能有一段时间高，但是不可能长期这么高，因为这种超高速的经济增长给经济带来的害处很大。大体上有五个不利，第一是资源过度消耗，而且消耗得很快；第二是环境破坏；第三是低效；第四是有些产业出现产能过剩；第五是错过技术创新和结构调整的最佳时机。

2008年世界金融危机以后，西方发达国家美国、英国、德国、法国、日本都抓紧时机进行技术创新，以便给经济找出一条新的途径。中国也应该如此，但是为了追求超高速的增长，忽略了这一点。

GDP的结构比增量更重要。我们现在经济总量占世界第二位了，但是要论结构，我们跟日本还有距离。为什么？高新技术产业占经济中的比重、占GDP的比重小于日本。

对出口、进口的看法需要调整

出口越多越好，这是计划时代的观念，因为计划经济年代我们受到外部的封锁、抵制，外汇很少，出口越多赚取外汇越多，可以买需要的东西。

现在的情况变了，出口多，其他国家的进口就多了，出口就少了。这种国际贸易关系是不能持久的，所以应该转变，并不是出口越多越好，进出口基本平衡才最好。所以说观念要变，现在中国已经是一个大国了，而且在国际上有重要地位，要跟人家做长远的贸易关系，都是希望能够在进出口基本平衡的条件下来做。

另外，外汇储备也是应该根据国家情况考虑，并不是越多越好。因为外汇储备越多，会带来几个毛病。所有的外汇储备都是用人民币换来的。企业出口创汇，然后根据国家结算外汇的办法，把外汇卖给人民银行，人民银行付你人民币。所以外汇的增加实际上表明了人民币出口越多。有的外汇就存在那儿不动了，造成人民币通货膨胀。

高就业未必和高投资有因果关系

过去总是认为，要增加就业就必须高投资，高投资就能够提供就业的岗位，就业岗位多，就业人就多，这个看法已经是过时了。

现在有些工地正在施工，要建一个现代化工厂，你到那里问问看，这个厂投资了多少亿，会增加多少人就业？他给你回答是你预想不到的，我不但不增加就业我还要裁员，全部用机器人，哪用那么多人。

跟新常态相对应的是适度投资，不是从前那样，投资越多越好、越大越好。

就业靠什么解决呢？靠适度投资，靠政策 , 靠调动民间投资积极性 , 靠中、小、微企业发展。什么叫适度投资？含义是并不是全要国家投资，国家只投一部分，另外一部分靠民间资本投资。民间资本投资，这是解决就业问题的主要方向。中国大量的中、小、微企业都是民间投资，它所不同的地方就在于它这种投资是精打细算，不会铺张、不会浪费，因为民营投资自己要负赢亏的。

高利率未必能抑制通货膨胀

过去对待通货膨胀，主要是什么办法呢？提高利率，货币流通量就减少了。但是现在根据中国一二十年的经验，已经表明了高利率不能或未必能抑制通货膨胀。为什么？因为在经济学里面，国际传递的通货膨胀不算，就从供给需求各个方面来看，通货膨胀分两类，一类叫作需求拉动的通货膨胀，一类叫成本推进的通货膨胀。在20世纪90年代我们遇到的通货膨胀，当时主要是需求拉动的通货膨胀。

进入21世纪以后性质变了，更多的是成本推进的通货膨胀，成本提高了，物价就跟着上去了。

记得在前年，一个月调整一次银行准备金率，全世界没有这样的，这个是很难动用的宏观调控手段，结果物价还是控制不了。所以要技术创新，现在2008年以后全世界都认识到了要治理通货膨胀，不能采取提高利率的办法，而是鼓励技术创新的办法，一定要把结构调整和技术创新放到重要位置。

市场可以创造

我们所面临的市场是一个动态的市场，而不是静态的市场。比如说扩大内需，扩大内需重在扩大民间消费，民间消费增加还是挺慢的。原因很多，有一个原因可能是关键的，你在销售运营方面没有新产品出来。你要人家扩大消费，你得有新消费品。

我到服装店看，看来看去这个式样以前就有了，这个布料还是一样，我要这个干吗，我家里都有了，我买来干吗？市场要创造，一定要懂这个道理。

现在用的手机跟过去的手机不一样了，为什么？功能增加了。10来年前只是作为通话工具，现在的手机可以看电视、打电话、录音、照相等等。

要有两个假设、三种调节

现在谈两种假设，第一种假设是经济学中最普遍存在的一种假设 , 叫经济人假设。经济人假设是什么意思呢？就是说人都是自利的，最低成本、最小代价、最大收益，这是一个假设。这种假设并没错，但是现在显然是不够了，在今天的社会中一般认为应该是两种假设。一个叫经济人假设，第二种假设是什么？社会人假设，人不仅是经济人，也是社会人。

为什么提社会人假设呢？因为很多事情都处于经济规律以外。

比如说有两个城市，A和B，A这个地方如果你去投资成本低、销路广、利益广。B的这个城市成本比它高、赢利比它少，按经济人假设肯定在效果最好的地方投资，有些人偏偏要到B那个地方去投资。为什么呢？经济学不好解释这个问题的，社会学可以解释，因为实际生活中有各种考虑。

三种调节，市场调节是第一种调节，是用一只无形的手来支撑的。政府调节是第二种调节，政府用有形的手来支配的，有形的手包括法律、法规、制度、政策等等。现在有没有第三种调节？市场的出现是几千年前的事情，政府调节更晚了，是到国家形成了、政府出现了才出现。可是人类社会少说也有几万年了，在几万年时间里没有市场、没有政府，但是人类社会存活下来，只能是道德力量调节，所以道德力量调节是第三种调节。

资源配置效率比生产效率更重要

在经济学里面，长期以来所强调的是生产效率。什么叫生产效率？经济学里就是投入产出的关系。比如说一个企业，它如果在投入不变的情况下，效率提高了，这就是增加效率，或者在效益不变的情况下投入能够减少也是一样的。生产效率是有用的，也是值得关注的。

20世纪30年代以后，出现了第二种效率，就是资源配置效率。

假定投入总量不变，但是你可以用A方式配置这些资源，也可以用B方式配置资源。如果你用A方式配置资源，结果会得到N，用B方式配置资源得到的是N+1，这就表明资源配置效率提高了。

这个排列出来以后，经济学发展的变化，生产效率固然重要，但资源配置效率更重要。

为什么？因为生产效率主要是在微观领域起作用，一个企业、一个单位等有微观性。从宏观角度讲，更重要的是资源配置效率。

以我们国家来说，国有资产有好多万亿，如果使用不好、配置不当，这就是损失。改革就是让国有资本，让国有的资源能够更充分发挥作用。

需要重视产权激励制度

从经济理论分析，所有的经济学家都承认一个原理，利润是物质资本投入者和人力资本投入者共同创造的，光有物质资本投入创造不了利润，光有人力资本投入也创造不了利润。

既然如此，为什么利润的分配只是让物质资本投入者所享有，人力资源投入者不享有呢，只能从成本中的工资部分取得自己的报酬，这合理吗？

所以很多经济学家提出这样不合理，明明是共同创造的，为什么我们只能从成本中的工资部分取得报酬呢？所以提出要分享，分享有各种办法，其中一个很重要的办法就是产权激励制度，人力资本投入者根据贡献的大小分享利润。

宏观调控重在微调、预调

进入新常态以后，宏观经济调控是不可缺少的。宏观经济调控一定要以微调、预调为主，不要动不动就大起大落、大升大降、大摇大摆，这是有害处的。

最大的害处在哪里？就是养成了宏观调控依赖症，没有宏观调控就不行了，这会削弱市场调节的作用。经济应该是让市场充分发挥作用，宏观调控是必要的，但应作为辅助。

经济中本来是有内生机制的，宏观调控太多、太频繁，会抹杀内生机制。从宏观角度讲，一部分人有小业主意识不是坏事，可以平衡社会。宏观调控不可少，但必然走向是微调、预调。

经济低碳化是新目标

任何一本宏观经济学教科书都会提到充分就业、物价基本稳定、经济持续增长、国际收支平衡四大目标。现在来看，要升级到第五目标。因为人们的环保意识在增强，现在的环保概念与30年前不同。30年前只是有毒的不让排，现在的环保概念改了，二氧化碳也不让多排。

所以现在提出了第五个目标，就是经济低碳化，这对我们的长远发展来说有很重要的意义。

（本文原载于《新京报》）

新常态下的变革与决策

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

旧常态已不能维持

所谓旧常态，我们维持得也许已经超过了改革年代，就是超过30多年。这种常态的特点就是用高投资支撑的高速度，这种旧的常态不能维持是一个不争的事实，没有什么可以讨论的。

实际上中国经济的增长力从2010年的第三季度就开始逐步地下行，进入了一个下行的通道。2009年的强刺激以后，中国的GDP增长曾经维持过三个季度以上的增长率，然后就进入了下行的通道。从2010年的第三季度下到了10%，一直到2014年的第三季度降到了7.3%，中间当然有好几次宏观经济的刺激动作，但是在支持GDP的回升上越来越短暂。

从2014年第二季度开始，又有了一轮新的刺激动作，不管叫它微刺激也好，也有人认为不太微也好，实际上只是在第二季度，GDP增长率提高了0.1个百分点，接着又下来了。10月份又开始了一轮投资上的扩张，但是看来这次的收效显得更小。

这说明什么问题呢？GDP增长的速度下降了，是许多客观因素所决定的，而且这些因素都不是短期的因素，所以旧的常态已经不能维持，中国经济进入了一个逐步下行的通道。什么因素决定了我们经济增长率从高速增长逐渐下行到中速增长？我想我已经多次说过，我们现在通常运用的一种分析的理论框架就是用“三驾马车”来预测中国的中长期增长，这个在方法论上错了。

讨论中长期增长的趋势没有太大的争议，应该用一个经济学上的“生态函数”来讨论，就是说支持经济增长的这些因素的变化，决定了我们经济增长的总量以及增长的趋势。这是什么因素呢？不外乎就是劳动、资本、效率，大概有这么几个因素决定了我们过去很多高速度的增长。

第一个因素，就是新增劳动力。我们知道我们有人口红利，过去这30年的高速增长得到了人口红利，新增的劳动力、新生的劳动力，还有农村转移到工商业的劳动力都很强劲。

第二个因素，投资支撑了我们的高速度增长。

第三个因素，生产率，全要素生产率或者效率的提高支撑了我们的经济增长。但是这些基本的因素，大致从21世纪以来发生了许多变化，使得这些因素不再能支持很高的速度了。

具体来说，第一个因素，就是新增劳动力，2002年中国社会科学院的蔡昉教授就提出刘易斯拐点出现了，人口红利逐步缩减以致消失，这是第一个因素。

第二个因素，就是投资。其实从第一个“五年计划”以来，我们都是靠着投资，当然单纯地依靠投资是不能持续的，经济学家对它做了很多分析，最初做出分析是马克思，马克思在《资本论》里详细分析当时资本主义国家这样一种投资率不断提高的增长方式，必然引起严重的经济和社会问题。首当其冲的问题就是产能增加，而消费率下降，使得最终需求不足，这就造成了所谓产能过剩的经济危机。

但是我们改革开放以来，基本上还是沿着这条道路，依靠投资，但是不只是依靠投资。改革开放以来我们的第三个因素就是效率的提高，这比改革开放以前有很大的进步。但是因为长期主要靠投资来拉动增长，就使得我们资产负债表出现了问题。我们的资产负债表存在着很严重的问题，而且近年来这个速度在加快。所以继续靠大量的投资去拉动增长，不但是不可持续的，而且会造成很严重的宏观经济隐患，就是说会出现系统性的风险。

第三个因素就是生产率。这个因素在开始改革开放以后，比起改革开放以前有很大的提高，主要是这么几个原因。第一个原因，就是因为经济结构的变化，大量的农村使用的资源、劳动力和土地转入城市。

第二个原因，就是开放。开放使得原来我们的技术水平跟发达国家有很大的差距，开放以后我们就可以用引进外国设备、引进外国技术的办法很快地提高我们的技术水平，所以使得我们的效率提高。

这个原因到21世纪初发生了变化，经过20多年的改革，我们的生产技术水平很快就和发达国家接近了，除了一些很尖端的技术之外，一般的生产技术应该说我们没有太大的差别，于是我们就需要创新，哪怕是引进外国技术，经过消化以后再创新，来引领我们的生产技术，才能够立于世界强国之林。

而在这种情况下，要创新，要在技术创新或者用技术创新来引领我们生产技术的不断提高，在原有的体制下就有很大的缺陷了，许多经济学家对于中国潜在生产力的研究都表明，从21世纪初开始，我们生产效率提高对于增长的贡献也开始下降。2003、2004年以后，效率提高对增长的贡献就逐步地下降了。

在这种情况之下，支撑经济增长主要的要素都发生力道下降的情况之下，就出现一个问题：我们会不会陷入中等收入陷阱？所谓陷入中等收入陷阱，其实它的实际内容就是，原来支撑经济增长的一些动力开始衰退，如果我们找不到新的动力，就可能停留在中等收入水平上，就是陷入了中等收入陷阱。

所以我们面临着很严峻的任务，就是要找到新的增长动力，这个动力其实说得简单一点，就是技术创新和效率的提高。因此，如果我们不能开发出新的动力，增长速度继续降低就成为不可避免的事情。这是第一点，我们经济增长速度进入了下行通道，这是一个不可逆转的事情。

以平常心对待GDP减速

既然中国经济由高速增长转入中速增长的轨道是由各种客观因素所决定的，是不以人的意志为转移的，那么我们就只能用一个非常平静的心态来对待它。所谓用平常心来对待，就是我们不能急于用老的办法，用强刺激的办法把这个增长给拉起来。

2009年以来的经历已经告诉我们了，用这样的办法去拉动经济增长，一方面，它的时效是越来越短的。经济学上所说的，投资回报递减的规律已经明显地表现出来了，所以它是不会有太大效果的，就是说它没有多大的好处。另一方面，它还有很大的坏处，因为用强刺激的办法，大量地注入货币，大量地进行投资，而投资回报又很差，结果就使得宏观经济的状况变得越来越脆弱。

不管是各级地方政府的负债率，还是我们企业的负债率，都增长得非常快，不但是在警戒线或者超出了警戒线，而且近年来正在加速，如果频繁地采用刺激的办法，就会使得我们国家资产负债表的状况变得越来越恶化，这种资产负债表状况的恶化蕴含着系统性风险。

一旦出现系统性风险，一个国家的整个经济就会进入剧烈波动的状况。一些曾经有过长时期高速增长的东亚国家，比如日本这样的国家，当初爆发系统性危机以后就变成不但丧失了原来的动力、动态的优势，还造成了国民经济长期的低迷。

我认为我们不应该采取强刺激的办法去拉动经济增长，不要急于用大量刺激的办法把增长率提升到7.5%、8%甚至10%以上。

平常心不等于可以无所作为

如果我们不能够在GDP总量减速的情况下改善增长的质量，提高我们增长中效率的贡献，过去用高速的数量扩张所掩盖起来的各种经济和社会矛盾都会爆发出来，会造成很多的问题。

它具体的表现，一个就是使得减速过猛，另外一个问题就是速度降低了，减速过猛会造成很多问题。此外，如果我们不能提高质量，很低的增长数量而质量不好的话，它的实惠又会大打折扣。如果在减速的同时我们能够提高增长的质量，就会在比较低的增长速度下使得我们的人民得到更多实际的好处。

因为过去质量差、数量高能够弥补一部分不足，但它实际上实惠是不多的，因为增长是靠更大量投资的注入，结果新增产值中间有很大一部分又要重新投入，否则增长的数量就不能够弥补未来的增长所需要的投资。

如果减速的情况下我们能够提高增长的质量，就是说提高增长中效率的贡献的话，虽然数量低了，可是人民和整个经济所得到的实际好处也就比原来还要多。

我们可以看到，有一些国家因为主要是靠提高效率，所以有个3%、4%、5%的增长率就是很好的情况了，我们也应该争取这样一种结果。我们现在应该集中注意不是拉动经济增长的数量，而是提高经济增长的质量。

全面推进改革以提高经济增长质量

其实这个问题提出已经很早了，从我们党和政府的文件来看，我们刚开始改革开放，全国人民代表大会就提出了国务院经济建设的十大方针，那是1981年，这个十大方针是环绕一个核心的内容，就是提高效率，这十大方针的执行有一些成绩，但是也有不少的缺点，所以成效并不是太明显。

所以到了1995年制定第九个“五年计划”的时候，就提出了一个明确的方针，叫作转变经济增长方式，这个说法到了党的十六大有一点文字上的改变，就是要转变经济发展的方式，但是它的基本内容我认为是一贯的，就是说要从依靠投资支撑的经济增长方式，转变为依靠技术创新和效率提高支撑的经济增长方式。

这个方针虽然在“九五”、“十一五”、“十二五”都提出了，应该说在“十五”计划、“十一五”计划，这两个五年计划和规划中执行的成绩并不是那么显著，以至于“十二五”再次提出要加快经济增长方式的转变。

问题出在什么地方呢？问题就出在经济发展方式或者经济增长方式的转变有一个基础，就是经济体制以及社会政治体制的转变。其实“九五”计划的时候提得很明确，叫作两个根本转变，一个根本转变就是从粗放的经济增长方式转变为集约的经济增长方式，另外一个根本转变，就是从计划经济转到市场经济，而且第二个根本转变是第一个根本转变的基础。

但是在“十五”、“十一五”期间，我们改革的推进有一些迟缓，所以使得这10年中经济增长方式或者经济发展方式的转变显得不那么有力，以至于到“十一五”的最后一年，党中央提出加快经济增长方式的转变刻不容缓。

到了“十二五”再次强调经济发展方式的转变以后，是跟全面深化改革相配合的。党的十八大决定了全面深化改革，这就为我们实现经济发展方式转变提供了一个体制上的基础，而且党的十八大前后我们一些改革的推进，虽然把它叫作小试牛刀，但是已经可以看出它开始见效了。

我们现在面临一个情况，有些同志和有些经济学家对经济减速很着急，因为按照过去的经济体制和发展方式，经济增长一减速就可能要出大事，但实际情况没有那么严重。

因为一方面经济增长在减速，但是我们的就业状况、经济效率的状况、经济结构的状况还在改善，而且相比“十一五”、“十二五”那么强调要转变经济增长方式的时候，现在改善的程度要好得多。

比如一个最明显的事情就是就业，经济增长在一步一步下台阶，但是我们就业的情况越来越好。最近两年，2013年我们预期的新就业人数是900万人，执行的情况，完成数是1310万，完成了预期目标的145%。

2014年把这个预期目标提到1000万人，但是到10月已经完成了。这是讲就业的状况。因此，经济减速并没有引起因为失业的增加、就业的困难而产生的社会的不安。

另外，结构的变化，在“十一五”的时候，决定了要把经济增长方式的转变作为主线。它的核心是提高效率，提高效率有哪些途径呢？很重要的一个途径是发展服务业，这是“十一五”一个很重要的口号。

但是“十一五”这五年中，虽然反复号召，也采取了一些措施，但没有很大的改变。到了“十二五”，“十二五”第一年还没有什么改变，第二年就出现了改变。

2012年，我们第三产业的增长速度第一次和第二产业的增长速度齐平，过去一直是第二产业制造业一马当先，到2013年进一步改善，第三产业的增长速度超过了第二产业，而且第三产业第一次成为整个国民经济最大的产业，超过了第二产业，2014年的趋势也是如此。

为什么能够出现这种情况呢？我们为什么在“十一五”的时候反复强调要改善结构、要发展第三产业，没有做到，而我们现在这两年能够做到呢？无非是一些改革，这些改革是不太大的改革，一个改革就是营改增，营业税改增值税。

对于营改增人们注意的是减轻税务负担的作用，这个减轻税务负担是应该的，但是营改增得到经济学界和产业界的普遍欢迎，原因是营业税是全额征税的，是妨碍分工深化的，而增值税是就价值增值征税，所以有利于分工深化。

这个改革在全国推行以后，我们可以看到，分工深化，新的行业的出现，是大大加速了。你看网络销售分化出多少行业，从快递开始，到结算，到售后服务，种种行业都产生了。

另外一个改革，就是工商登记的便利化，这个改革开始以后，新增的工商户数量大大增加，2013年新增工商业户增加了40%。最近习近平总书记在一个讲话里提到，2014年前三个季度新增登记的工商户数量增加了60%，当然这些只是我们全面深化改革的序幕期间的一些改革，我把它叫作小试牛刀。

新常态不能一蹴而就

小试牛刀就证明改革能够改善我们经济增长的质量，能够提高我们经济的效率，能够从根本上解决我们当前面临的各种问题，只有通过改革，我们才能够使得我们在经济减速进入中速增长的情况下，增加增长中新增的效率提高的贡献，使得我们能够确立一个我们所希望的新常态。

我们所希望建立的新常态就是，虽然速度是中速的，但是效率要比过去高。就是从一个粗放的增长转向了一个集约的增长，这是我们整个经济和社会长治久安的一个基础性东西。

2014年是全面深化改革的元年，我们现在应该来总结一下这一年做得怎么样。党的十八届三中全会的决议给我们描画了一个很有理由乐观的前景，但是全面深化改革会碰到意识形态的障碍、既得利益的障碍、操作上的复杂、困难的障碍，以及过去旧体制、旧增长方式所积累起来的各种经济问题上的困难，所以它并不容易一蹴而就。

所以我们希望总结2014年执行中央决定所取得的成绩和我们取得的教训，而且要规划未来，我们明年怎么干、后年怎么干，使得我们所希望建立那个新常态更快地建立起来。

（本文系作者在2014年新浪金麒麟论坛的主题演讲）

什么是中国与世界的新常态？

李稻葵（清华大学中国与世界经济研究中心主任）

在经济增长速度放缓的表象背后，其本质是社会经济制度的转型。其中，发达国家新常态的基本特征是社会经济体制“向左转”，中国之外的新兴市场国家则为“向右转”。

新常态是本轮金融危机爆发以后，近年国际上描述发达国家经济与金融状况的一个常用说法。该说法在最近两年的冬季达沃斯世界经济论坛上频繁出现。而中国经济从2013年开始进入到一个增长速度相比之前明显下降的发展阶段，新常态也因此被反复用来描述中国经济的新形势。

新常态对于中国和世界到底意味着什么？对这一问题的判断，无疑是一个影响中国经济、社会以及企业相关决策的重要课题。以下，我们分别针对发达国家、除中国之外的新兴市场国家以及中国三类经济体，分析其各自发展的新常态。由于分析过长的年份需要更加粗线条的研究框架，精准度也随之下降，本文将时间窗口设置为未来三到五年的中期发展阶段。

发达国家的新常态

国际金融危机爆发6年之后，发达国家陆续进入后危机时代的恢复进程，不仅英国、美国，即使是危机深重的希腊、西班牙，也已经全面进入逐步走出危机、不断修复创伤以及调整引发危机的深层次问题的阶段。

对于英国、美国等国，新常态意味着经济总体增长速度比之危机前略有下降，但最重要的是，这些国家在危机后的增长主要来自金融、房地产、高科技、高端服务业等领域，因此其所面临的最大挑战，是如何协调经济发展与经济恢复过程中的社会矛盾。尤其突出的问题是，全球化的大格局导致发达国家一大批低技能人群丧失了经济竞争力。以美国为例，尽管失业率不断下降，但大量人口长期失业且已经不纳入失业的统计。因此有人讲，美国的恢复是富人的恢复，收入差距在扩大。在英国，虽然经济增长速度并不低，但是员工的薪酬却在下降，这是连英国人自己都感到分外吃惊的经济现象。

综合分析，西方发达国家新常态的主要特征是：在全球化的压力下，经济社会体制和政策“向左转”，更加强调分配的公平性，强调对市场机制，尤其是金融市场的约束，同时，对于社会高收入人群的税收也会有所加强。这一点从最近一个时期以来，法国经济学家皮凯蒂的新作《21世纪资本论》走红并引发热议可以得到一定的佐证。

中国之外新兴市场国家的新常态

中国之外的新兴市场国家，在这一轮金融危机初期所受到的影响相对有限，而从2009年开始，当发达国家大规模推行量化宽松及其他宽松的货币政策之后，大量资本涌入新兴市场国家，再加上中国经济迅速恢复所带来的对大宗商品需求的上涨，新兴市场国家的经济出现了一轮兴旺、蓬勃发展的可喜格局。不幸的是，这一轮发展的基础并不牢固，因为不少国家的市场机制并不牢固，宏观管理并不够稳健，所以从2013年初开始，当美联储宣布将逐步退出量化宽松政策的时候，新兴市场国家遭到了新一轮撤资的冲击。可以预计，在受到发达国家货币政策调整的影响之下，这些国家的新常态将是经济整体增长速度的低迷，而这个低迷的过程，又会刺激一部分新兴市场国家不得不推行一些面向市场化的经济体制改革。

所以，新兴市场国家新常态的基本主题，是在低增长时代寻求经济体制的改革，试图为新一轮的增长创造一个制度基础，简而言之，“向右转”。可以肯定的是，部分新兴市场国家能够抓住机遇，推行改革；而其他一些国家很可能回避改革，将自己的经济推向更加艰难的困境。

中国经济的四种新常态

许多分析家认为，中国经济新常态的基本点就是增长速度的逐步下降，以及债务水平的逐步调整。在我看来，这些分析不一定全面，其原因在于，这些分析过多地关注宏观经济的表现，而我们需要更加深入地分析中国经济新常态的一些内涵，即哪些潜在的、非常重要的经济、社会现象将决定中国宏观经济的新常态表现。综合来看，中国经济的新常态，将有四个方面的重要表现。

一、新旧增长点的拉锯式交替

这将是中国经济新常态最明显、最突出的一个特点。中国旧的增长点有两个，一是出口，二是房地产，它们将会逐步地、有一定反复地退出。其中，出口的增长将直接受到国际经济波动的影响而出现各种波动和反复。总体上讲，因为中国经济的体量在不断增长，而世界市场将难以支撑中国出口的持续增长，所以，出口以及贸易顺差占中国GDP的比重将不断下降。但这个过程不是线性的，而是波动的。

在中国城市居民基本住房需求大致得到满足这个大背景推动下，加之金融市场的调整使得百姓的投资回报率上涨，房地产增长也会出现波动式的下降。这些旧增长点的波动式下降，将与新增长点的不断波动式上升，为整个宏观经济的增长带来阵痛。

中国经济的新增长点有三个。第一是长期性的、公共消费型的基础建设投资。这些投资包括高铁、地铁、城市公共设施建设、空气和水污染的治理等。第二是各种生产能力的转型和升级，包括高污染、高能耗的产能的升级，这也不可能是线性的、平稳上升的，一定会出现波动，这与资本市场融资成本的高低以及政府产业政策的调整有密切的关系。第三是居民消费，中国的居民消费占GDP的比重已是每年上升0.7%，目前已升至47%左右。

问题的关键是，旧增长点的退出是波动性的，新增长点的发力也不是平稳的，因此，未来三五年的经济增长速度将会出现波动。这种波动与中国传统的宏观经济波动不同，传统的宏观经济波动更多来自总需求的波动，包括投资需求的波动，因此政府需要经常性地踩刹车，通过各种政策和行政手段来应对。而在中国经济的新常态下，宏观经济波动的本质是新老增长点的交替。这种交替将不断导致增长的内在动力不足。因此，宏观政策在这段时间基本的主题将是稳增长，采取各种措施来为新增长点催生。其中最重要的一点可能是公共消费型基础建设投资的投入。这种投入在一定程度上讲显然需要政府来主导，这也是政府稳增长的主要发力点。

与此相关的是，中国经济由于国民储蓄率高企，所以目前高达200%左右的债务对比GDP的比例还会提高，所谓的去杠杆率的进程短期不会来到。高储蓄带来的高杠杆是合理的，关键是结构，有政府担保的长期债务大有必要提高。

二、渐进式的经济结构调整

中国经济新常态的第二个表现事实上已经出现，那就是潜在的、渐进式的，并没有完全被观察者所识别的结构调整。这种结构的调整具体体现在以下几个方面。

一是劳动工资率的持续上涨，尤其是蓝领工人的工资上涨，其背后的原因是剩余劳动力的减少殆尽。与蓝领工人工资以两位数上涨、明显超过名义GDP增长速度形成对比的是，总体上资本的收益率在下降。事实上，当前中国已经处在资本成本较高的一个阶段，这种实际利率在3%以上的情形在改革开放年代并不多见。相信经过下一轮改革，实际利率将又会下降，毕竟中国经济的基本特点是高国民储蓄率。就算按照目前的水平，蓝领工人劳动工资上涨已经带来了资本取代劳动力的趋势，各行各业都在想方设法提高资本对劳动力的比重。伴随资本取代劳动力，资本积累将会加速。

第二个悄悄推进的结构调整，是随着新型城镇化的发展，除特大型城市外，户籍已经基本放开，中国劳动人口将实现60年来的第一次自由迁徙。今后，中国经济的区域布局将超出行政规划的约束，呈现各城市、各地区竞争高质量人口的格局，中国的经济地理将会发生重大变化。这一进程对中国经济发展的影响将极为深远。

第三个结构调整也已经开始，那就是居民消费的比重、服务业的比重均不断上涨。而且，服务业不只是生产性服务业，也包括物流、配送、电商、金融服务等消费性服务业。劳动就业的主要流向也在服务业。

三、改革的艰难推进

这也将是中国经济的一个新常态。本轮改革的决心和目标以及覆盖面可以说是前所未有，与此同时也必须看到，改革的阻力恐怕也前所未有。与前几轮改革相比，当前改革的重要特点是改革动力的缺位。

改革的动力应该来自两个方面，一个是上层推动改革的能量。这种自上而下的动力现在非常充足，中央特别成立了全面深化体制改革领导小组。但问题是，本轮改革中，基层政府与国有企业显得比较被动，整体上缺少创造力、能量不足。其原因是多方面的，其中一个比较重要的方面是一些官员激励不足，胆小怕事，不愿冒头，担心改革引发矛盾，从而导致对自身历史问题的调查和追究。

目前经济领域最引人瞩目的三大改革，第一是金融体制改革。这一改革目前是自上而下推进的，所以进展相对顺利，利率市场化未来两到三年内有可能基本完成，民间资本创办的银行已经开始布局，资本账户的开放也已提上议事日程。第二是财政体制改革，其目前处在规划之中，重点是完善税收体制、划分中央与地方的财政关系。

这种自上而下的改革也许在不久的将来可以得到推进。第三大改革，是大家众望所归但处于相对停滞状态的国有企业改革。国企改革的根本在于进一步的市场化，在于把国企与政府进一步地分离，在于国企要进一步地资本化运营，但是这些方面的探索目前远远不足。总之，艰难的改革将是中国经济的新常态。

四、国际经济领域中国要素的提升

过去30年以来，中国基本处于一个接受国际经济规则、融入国际金融体系的大进程中。但时至今日，国际格局已经发生了重大变化，中国已经是世界经济的万吨巨轮，中国经济由于国民储蓄率高企，资金雄厚，很快将成为世界第一大投资国，对外投资超过吸引外资，企业规模也随之不断扩大。因此，中国与世界的互动已经成为一个双向反馈的过程，不仅中国经济要进一步接受国际规则的要求、提升国际化水平，同时，中国也在不断对世界经济的运行规则提出自己的修改意见，不断通过各种运作让国际社会接受自己的一些基本诉求。比如，参与创办包括金砖国家开发银行在内的金融机构，以此来改善国际经济秩序。中国已经不是一个简单的国际规则的接受者，而逐步变成一个积极务实的行动者，通过对国际经济秩序提出改革意见，让国际社会更好地接受中国经济的存在。这也是未来中国经济的新常态。

总之，金融危机爆发以后，中国与世界都进入到一个新常态。这个新常态本身就是一个动态的、不断塑造新的中国与世界大格局的过程。认真分析、抓住机遇，是中国经济的所有参与者需要学习的必修课。

（本文原载于新华网思客频道）

“新常态”与“非常态”
——中国失衡调整期的宏观经济走势

卢锋（北京大学国家发展研究院副院长、教授）

我国最近部分经济增长指标再度走低引发广泛关注。国家统计局最新数据显示，2014年三季度GDP缓至7.3%，创下近6年以来新低。前三季度增速分别为7.4%、7.5%和7.3%，呈现总体放缓态势。

笔者认为，目前经济下行走势与压力，不仅源自潜在增速回落与外部环境变化等新常态条件，而且与调整早先宏观经济失衡的阶段性非常态因素有关。结合十年宏调史实践经验，全面认识目前经济减速成因，直面全面深化改革与调整宏观失衡的双重客观要求，在“宏观政策要稳”总思路指导下坚持完善十八大以来正确宏调方针，中国经济将迎来新一轮自主景气增长新格局。

经济增长为何减速？

2012年二季度我国GDP季度同比增速“破8”，此后至今一直在7.5%上下波动。2014年前三季度部分经济指标再度走低。如前三季度固定投资同比实际增速为15.3%，比上半年回落1个百分点。工业增加值实际同比增速为8.5%，比上半年回落0.3个百分点。社会消费品零售实际同比增速10.8%，创2011年以来最低。前三季度用美元计价的进出口增速3.3%，贸易顺差2316亿美元，接近2013年2597亿美元，显示我国内需较弱。金属原料等大宗商品价格下跌，引发媒体“大宗商品雪崩钢价跌入无底洞”之类报道。

事实表明，目前我国宏观经济运行面临两层意义的下行压力。两年多来经济增速7.5%上下，与早先30多年近10%增速比较回落两个多百分点。更需重视的是，近年7.5%上下实际增速，并不完全由经济内在增长动力推动实现，而在一定程度上是政府稳增长政策支持的结果。近来政府追加棚户区改造投资，增加水利和铁路投资，实施其他方面定向调控政策。没有政策层面“季度性增长保卫战”的努力，经济增速会显著低于目前实际水平。

两重意义上经济增速走低原因何在？一种观点认为货币政策过紧。近两年货币信贷增速在13%~15%，广义融资增长率在15%~22%之间，是实际经济增速两倍上下。短期利率如一周Shibor（上海银行间同业拆放利率）和3月央票利率，2013年6月曾短暂飙升，然而近年总体走势无过度异动。近年企业债、城投债收益率及贷款融资非利息成本有所增长，主要是失衡调整期市场风险溢价上升结果，不宜简单归结为货币政策过紧。

另一观点指出近年全球主要经济体增速都在回落，由此推论中国经济减速主要是外部环境变化结果。作为全球最重要增量大国，中国与外部经济存在互动影响而不仅是单向作用。假如各国都用外部因素解释本国经济波动，全球范围走势难以在世界经济内部得到合理解释。在肯定外部因素重要性的同时，对中国这样大国经济走势特点，还应侧重从国内环境阶段性特点方面探求根源。

近来学界讨论的视角，是把经济增速回落等方面特点归结为适应新常态的结果。新常态大体指经济运行新近呈现的趋势性和结构性变化及其派生状态。较有共识性看法认为，随着劳动力总量增长见顶、农业劳动力转移规模回落、后发优势效应减弱，中国经济潜在供给增速趋于下降，目前应在接近8%水平。

潜在增速回落判断对观察目前形势有重要认识价值，不过仍不足以全面解释上述两重意义上经济增速走低现象。每年经济增速从两位数回落到7.5%上下大体可从潜在增速回落角度解释，问题在于目前经济内生动力难以支持7.5%的年均实际增速。实际经济增长相对潜在增速基准偏弱，显然不便直接从“新常态条件”给出合乎逻辑解释，而需结合调整消化早先经济失衡累积矛盾的非常态因素方面寻求理解。

宏观失衡的系统成因

21世纪初年，中国经济开放景气成长取得巨大成就。然而体改滞后与要素价格扭曲推动货币信用过度扩张，与基本面强劲增长力量相互激荡，为经济高速运转持续注入偏快偏热压力。倚重诸多产业——数量型工具的宽泛化宏调手段，难以根治通货膨胀与资产泡沫因素，逐步形成宏观经济失衡格局。可以从以下几个环节观察宏观失衡的形成机制。

首先是改革滞后与要素价格扭曲。例如可贸易部门生产率追赶与汇率体制改革滞后不相适应，伴随贸易与国际收支顺差失衡急剧扩大，汇率这个开放经济基本相对价格没搞对。又如长期利率管制与调节相对呆滞导致利率扭曲，2003~2012年间用CPI（消费物价指数）衡量大半时期是负利率，利率这个宏观经济基本价格没搞对。土地制度改革滞后导致工业用地价格偏低与商用土地价格偏高，土地这个关键要素价格没搞对。

其次是货币难管好，即货币信用扩张偏快。2012年实际经济总量是2003年的2.45倍，但是广义货币2012年是10年前的4.4倍，央行资产规模2012年是10年前的4.7倍，社会融资总额是10年前6倍以上，货币及负债扩张幅度是实际经济增幅2~3倍。数据显示，2003~2012年间央行资产扩张近八成源自储备资产过量增长，可见央行过量增持外汇储备是货币过度扩张的主要直接推手。

再次是通胀压力表现为结构性物价上涨新特征。货币扩张偏快定义性派生通胀压力，然而在新世纪初年新经济环境下，通货膨胀的物价表现呈现出新特点。CPI或GDP平减指数等常规宏观流量物价指数上涨，房地产等资产价格更是间歇性大幅飙升，如商品房均价不到10年增长好几倍。对比考察2003~2012年间十余种宏观物价指数涨幅，可见不同流量和存量物品价格涨幅与各自供给弹性大小成反比。

最后是宏调过于宽泛化与深层改革难推动。政府宏调应对通胀取得一定成效，然而宏调主体部门过多与工具过于宽泛。梳理十年宏调史，多达十来个行政部门被赋予或自称为宏观调控部门参与宏调，几十种政策工具手段被作为宏调措施采用。

宏调手段虽包含利率、财政平衡等总量和价格工具，然而实际操作过多倚重审批投资、有保有压、限贷限购等数量与产业政策工具，有时还诉诸冻结供地、价格管制、大案查处等超常行政干预措施。

在市场经济环境下，货币信用总量是影响短期宏观涨落的“水龙头”，利率汇率等总量价格信号是调节引导总需求的“牛鼻子”。宏观总量价格工具利用不足，过多采用产业、数量、行政性工具调控，难以对宏观失衡达到标本兼治效果。宏调产业化与微观化倾向多年延续，形形色色管制派生新的设租寻租利益格局，客观上为转型期体制内一些残存非市场因素提供滋养。

就此而言，宏观失衡既是体制不完善与改革滞后的结果，同时又通过宽泛化宏调负面效应支撑体制内扭曲性因素，构成宏观失衡系统根源的因果闭合链条。

失衡调整进展与影响

经济失衡必须得到调整是经济规律客观要求。中国经济需经历一次阶段性调整，才能重回可持续增长轨道。调整阶段的基本任务，是要在保持经济增长维持大体可接受水平基础上，通过市场出清机制和重建财金纪律调节早先累积失衡因素，并通过结构性改革再造自主增长的体制条件。

针对四万亿刺激伴随通货膨胀卷土重来形势，上届政府后期已开始对宏观失衡某些突出问题进行局部调整。受主客观条件限制，当时尚未能充分认识失衡调整必要性与紧迫性，初步调整性质措施存在被动性和局限性。

党的十八大以后新领导层本着“对历史负责、对人民负责的态度”，在审时度势和谋划全局基础上，重新定位经济与宏调政策目标优先序，中国经济进入全面深化改革与主动调整失衡新阶段。与“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”总思路相一致，近年中国经济政策优先目标定位于力推全面深化改革以激活经济增长微观动力。宏调政策则体现两点取向：力求保持货币与财政既不放松也不收紧的大体中性状态，在此基础上利用市场出清和调整功能化解早先宏观失衡矛盾。同时侧重采用定向调控举措实现稳增长目标。

虽然面临经济增速走低等方面困难，党的十八大以来调整失衡已在多方面取得阶段性成效。首先表现为“挤水分”，即消化调减早先扩张期形成的偏高产能。经济增长偏快时期，投资规模大、生产周期长的上游行业扩张更快，如钢铁等上游部门超常扩张到2008年已面临调整压力，刺激经济时期失衡矛盾进一步加大，目前正经历艰难的产能过剩调整。近年PPI（生产者物价指数）负增长与CPI正增长并存，重工业部门PPI负增长与轻工业部门PPI零增长并存，是调整上游部门失衡的相对价格表现。

其次表现为“去泡沫”，即治理房地产等部门过度扩张与价格虚高因素。2003~2008年货币信用扩张推动房价多轮大幅上涨，大部分时间房地产投资增速高达30%。刺激经济时期房地产经历新一轮更为迅猛扩张。房地产失衡本质上是货币过度扩张现象，随着党的十八大以来货币与宏观政策定位温和中性立场，房地产部门早先潜在过量库存与风险开始水落石出。

再次表现为“控杠杆”，即规范影子银行与地方债务过度扩张。宽泛化宏调伴随“金融抑制”有增无减，影子银行与表外业务快速扩张并积累风险。地方政府债务超常增长：2007~2010年间增长一倍多达到10.7万亿元，到2013年中进一步增至17.9万亿元。近年在防控系统性与区域性金融风险前提下限制地方债务过度扩张。在影子银行方面，从2013年3月银监会8号文到2014年初国办107号文逐步改进相应监管。

最后表现为“调预期”，即引导市场转变经济增速回落时政府必然重手救市的预期。新世纪初年多年高增长使市场预期偏于乐观，四万亿刺激客观上增强了政策救市预期。近年宏调政策保持定力、以稳为先，既不收紧也不放松，利用市场力量稳健调减过剩产能、降低过高杠杆与调节虚高价格，允许个别金融产品违约。市场开始转变“政策是跌出来的”一度流行的预期，有利于提升硬预算约束与宏观财金纪律有效性。

调整新阶段的政策选择

预计这轮失衡调整大体经历三个阶段。针对四万亿刺激后通胀卷土重来的形势，当时政府初步实施了一些局部调整政策。党的十八大以来各方对调整必要性和紧迫性的共识度提升，新决策层尊重调整规律，主动推进调整，引导推动调整全面展开并取得阶段性重要成就。目前形势演变显示，经济运行正在向以深化调整为特征的第三阶段过渡。

调整第三阶段面临多重任务：一是要在经济减速环境下，较大程度消化上游工业部门与房地产等行业累积的过度产能与库存；二是借助市场出清机制与政策调节功能，使金融部门高杠杆与高债务风险得到控制与阶段性化解；三是推动宏调架构朝更加科学化方向转型。在大体平顺推进假设上，预计未来两三年可大体完成调整并迎来新一轮自主景气增长，届时中国将在全新基础上展开其经济追赶崛起的下半场历史进程。

为保证实现上述目标，笔者提出以下政策建议。第一，进一步明确坚持改革调整的政策取向。在调整深化阶段各种深层矛盾和风险会进一步外化，呼吁刺激与回避调整的观点诉求及其影响力会增加。应继续坚守十八大以来结构性改革优先目标，以涉险犯难的决断直面调整困难，保持定力，积极作为，稳健推进改革与调整。

第二，适度下调经济增速底线目标。由于消化过剩产能与调减过高杠杆等具有减速效应，失衡调整期应允许经济增速暂时低于潜在增速。依据对中国奥肯关系[1]认识，考虑近年宏观经济走势与劳动市场数量关系现实情况，建议把GDP年均增速底线目标下调到7%或略低水平。适应市场经济体制环境变化情况，政府对经济增速目标应更多从预测性和指导性角度加以阐释，不宜特别强调其指令性或刚性效力。

第三，货币政策需适当重视运用总量工具。面对经济下行压力，近来央行采用常备借贷便利（SLF）、定向降准、抵押补充贷款（PSL）等多种工具维持货币适度增长。下一步需考虑采用普遍降准这样总量工具。选择适当时机普遍降准，是对早先超常存准率管制的逐步退出之举，也是利用市场化手段稳增长的自然合理之策，还有助于相对瘦身央行资产负债表，并为利率市场化改革提供配套条件，可谓一举多得。降准无疑应审慎，关键是保持广义货币和流动性总量动态适度增长，严防货币过度扩张与通胀卷土重来。

第四，综合施策治理金融市场失衡因素与潜在风险。失衡调整意味着预算约束硬化与重新洗牌，应允许特定影子银行产品违约，打破刚性兑付预期和提升市场风险意识，同时采用破立结合、堵疏结合思路综合治理。

例如在规范一些地方政府性债务规模过大与多头举债问题同时，通过深化改革建立地方政府举债融资的合理机制。又如在要求影子银行违规表外业务回归银行表内同时，积极探索资产证券化的常规发展路径。

第五，对超预期小概率事件冲击未雨绸缪。未来两三年大体平顺完成调整具有可预期最大可能性，然而也不应排除内外环境超预期不利变化可能性。需适当提高资本充足率、流动性比率并充实计提拨备资金以减少金融系统脆弱性。加强对金融风险触发因素研究预判以增加应对金融风险主动性。需加强宏观审慎措施，在劳动市场、企业重组、减免税费等方面研究应对冲击预案，以便在小概率逆向情景万一发生时沉稳应对，以确保调整改革取得最后成功。

（本文原载于《财经》）

[1] 奥肯定律由美国经济学家阿瑟·奥肯提出的，用来近似地描述失业率和实际GDP之间的交替关系。这一定律认为，GDP每增加2%，失业率大约下降一个百分点，但这种关系并不是十分严格。——编者注

新常态经济的法律视角

江平（中国政法大学终身教授）

最近召开了中央经济工作会议，会议提出了“经济新常态”。我对新常态没有深入研究，不过想谈一谈新常态经济的法律视角，就是从法律角度来看怎么理解新常态经济。

我们国家经济发展的速度已经从高速转向了中速，应该说我们整个经济状况也要相应地发生变化。这里面涉及有些经济方面的指标和标志，当然，谈到新常态经济也会涉及法治的问题。我想从下面三个问题来分析新常态的经济。

新常态经济应该真正体现市场经济的规律

也就是说要减少国家干预，要停止国家为了追求经济发展速度的各种刺激手段，应该更多地体现市场经济规律。市场经济规律应该从三方面来看，一是公权和私权在市场中的地位，哪个是决定性的。党的十八届三中全会已经提出，在市场经济里有两只手，一个是无形的手，一个是有形的手。无形的手应该是起决定作用的，只有无形的这只手没有起到作用或者起不到它应有作用的时候，国家这只手才进行干预，所以这个原则应该在新常态经济里体现出来。也就是说，市场经济这只手能起作用的时候，它其实起到决定性的作用。这种情况下才是常态的。那么反过来如果以国家手段来刺激和干预，这就不是正常状态下的经济。从这点来说，我们应该从过去经济发展中的一些经验教训里面得到一些总结和提高。

二是公权和私权的性质是不同的。我们常常讲法无禁止即可为，我们也谈到法无授权即禁止。其实这两个概念都有一个前提，“法无禁止即可为”是指市场的私权，只要法律没有禁止，都是合法的，都是可为的。但对于公权来说则相反，“法无授权即禁止”，也就是说公权的形式必须有授权，没有授权那是不可为的。

这两句话说明了公权和私权的关系，说明了市场经济下私权是基础，而公权力是法律要明确规定授权才可以行使的。从这个意义上来说，公权就不是随便能够行使的，必须有法律的依据才能够来行使。

三是市场经济作用下很重要的一个规律就是私权以平等作为最高准则。具体包括三个平等：权利平等、机会平等、规则平等，这是市场规律、市场法则的最高指标。在这三个平等里，机会平等是平等的前提，如果没有机会平等，哪来的权利平等？哪来的规则平等？机会不平等表现在许多方面，城乡差别、教育机会不平等、高考机会不平等，这些不平等还导致了其他方面的一些不平等。

我们法学界一位前辈——英国著名的法学家梅因曾经说过，从古代的法到现代的法归结起来可以用一句话来概括，就是从身份到契约。这句话在法学界也算是一句名言，身份是不平等，契约是平等，所以从身份到契约就是从不平等到平等转换的过程。这种机会不平等实际上就是一种特权形式，甚至可以是身份的现代化表现。古时候身份不平等是因为他的贵族或特殊身份，而现在没有这种区别，再也没有贵族这样一个阶层的划分，但实际上表现的是特权和歧视。这是我想说的第一个方面，新常态经济应该体现市场经济的规律，以市场调节作为主要手段、以国家干预作为次要手段。

市场经济应该是法治经济

党的十八届四中全会提到了这个问题，市场经济本质上说来是一个法治经济，但是怎么来理解呢？我常常讲，市场经济叫作法治经济，可以分为两个方面：一是市场自由的法治经济，二是市场秩序的法治经济。

党的十八届四中全会的决议特别指出，一是健全以公平为核心原则的产权保护制度，二是加强和改善宏观调控市场监管、反对垄断、促进合理竞争、维护公平竞争的市场秩序。从这个角度可以看出，党的十八届四中全会所强调的市场精神本质上是一个法治经济，主要包含了以上两个方面。

从这两个方面可以看到，在新常态经济下，市场自由更多应该由市场来管，市场秩序更多由政府来管。但是在这个问题上我们是反其道而行之，往往是在市场自由方面国家干预得过多，而在市场秩序方面管得不够。这一点在我们过去的经济领域表现得很明显。其实国家应该更多管理市场秩序，在市场自由方面由市场自己去决定。从这个角度也可以拿西方常用的谚语来说，“该由上帝管的由上帝管，该由恺撒管的由恺撒来管”，这是非常重要的一个思想，属于谁的就应该归他去管。

党的十八届三中全会、四中全会都强调市场在资源配置上起决定作用，资源配置、市场准入都应当由市场来决定。拿土地的问题来说，土地是重要的市场资源，而在资源分配方面我们干预得过多。比如说，农村集体土地要进行建设，必须由国家先把它征收。为什么不可以由农村集体经济组织自己来做主呢？所以现在我们政策的趋势应该是更多地减少国家在土地征收方面的干预，减少过度的土地财政收入。

在市场准入方面，也应该考虑许多问题。比如说，现在仍然有一些在法律之外强加的对于市场准入资格的条件，想要有这个资格条件就必须经过考试，经过考试必须有很多费用，包括利益所得。所以任何法律没有规定的资格准入考试都应该取消，只有法律规定的资格准入考试才可以有。比如说律师进入的资格条件、医生进入的资格条件，这都是法律规定的。《行政许可法》在制定的时候就有一些要求，但是这些要求到现在都没有得到很好的实现。

在市场秩序的管理方面仍然需要改进。要改变那种主要用行政手段，如罚款、没收这样的办法来治理市场秩序，改为更多地用民事手段来完善市场秩序。我们在制定《产品质量法》的时候就曾经考虑这个问题，到底叫《产品责任法》还是叫《产品质量法》？美国是《产品责任法》，因为产品责任造成的损失，任何人都可以提起民事诉讼，而我们国家采用的是《产品质量法》，很多采取的是行政措施。

新常态经济应当是综合治理体系

新常态经济要考虑到社会发展的平衡，它和运动式的治理是格格不入的。我们知道法律强调综合性，过去民国时期有《六法全书》，我们废除了《六法全书》，现在我们有几法？应该说也有六法：一是民商法，民商法里面第一个就是市场里面的自由，市场主体的私有和私法手段；二是经济法，经济法实际上是市场秩序的表现，包括反垄断法、反不正当竞争法等；第三是行政法；第四是社会法，过去对社会法不重视，现在社会法是非常重要的一个部分；第五个是诉讼法；第六个是刑法。所以从这一点来看，法律必须涵盖得全面、综合，才能够体现法律调整的意义。因此，新常态经济应该包含综合的各个方面，包括环境治理、生态、福利等。

当然，法律本身具有稳定性、长久性，新常态经济也应该体现这种稳定性和长期性。如果没有这两点，只为一时的增长是不可能持久的。

（本文原载于新华网）

第二章
在“冬天”谋划、布局、投资

所有优秀公司，都是在“冬天”谋划、布局、投资，然后准备下一步的。等到别人看见的时候，就是5年以后的成败得失，5年以后的市场份额，5年以后的风光云影。

新常态下的经济结构调整与增长

李稻葵（清华大学中国与世界经济研究中心主任）

经济新常态的结构调整和发展路径是社会各界最关心的话题。今天我主要谈两个观点。第一个观点是新常态最核心、最基本的要素是什么？第二个观点是新常态下经济转型升级的最关键因素是什么？这两个话题毫无疑问是密切相关的。

“新常态”这个词在我印象中是四五年前在达沃斯的冬季论坛上大家开始热炒的一个词。当时这个词主要用来形容西方经济，金融市场有所恢复，其他货币政策不断宽松。量化宽松政策大规模推出之后，经济始终没有恢复，失业率居高不下，所以当时的哈佛大学前任校长萨莫斯做了这样一个比喻：当你等一辆公共汽车，本来应该五分钟一班车，五分钟到了还不来，二十分钟到了还不来，一个小时到了还不来，这时候你应该知道你进入一个新常态了，公共汽车永远不会来。这是一个调侃的词，但是我们现在强调新常态，不是悲观的，相反我们的取向是相反的，是面向未来的，是想给整个经济结构调整注入新的思想。

根据我的观察和分析，新常态有三个核心要素：第一个要素是增长速度阶段性的下降，注意是阶段性下降。我不同意很多学者认为增长速度是下台阶的分析，我认为是阶段性下降。中国经济中长期、潜在的增长速度还是比较高的，不能认为就直线下降，降到6%以下。

我判断一个经济体增长潜力的一个重要因素就是看这个经济体的人均GDP和世界上领先经济体GDP的差距。全世界人口在1000万以上的大型经济体长期以来领先的就是美国，如果按市场汇率计算美国的15%，在这个阶段我们还差得很远，从商业模式，从技术、理念、教育等方面来看也是如此。当然我并不是说只要人均收入低增长，潜力就高了，还包括受教育水平、储蓄率等因素。基于上述分析，中国经济潜在的、中长期的增长潜力还是比较大的。

但是我想特别强调的是，在新常态下增长速度是阶段性下降，主要是为了消化前期的一些经济结构和增长方面的一些问题。就像到了冬天人的身体要修复，我们中国经济也正处在一个修复期。前一段时间我们在若干领域的投资过头了，包括房地产，房地产的实际投资是超前了，还有若干领域的产能，这些都是需要修复的。因此，在修复期增长速度有所下降，年增长率在7%左右这是完全应该的，但并不等于讲中国经济进入新常态后增长速度直线下滑，这个我不同意。

第二个新常态的基本要素是经济结构深刻、全面升级。既体现在占GDP比重已经开始上涨，也体现在蓝领工人的工资，蓝领工人的工资涨得远远比白领工资快。因此从整体上来看，由于中国的城乡差距是我们基尼系数的最重要组成部分，城乡差距3.2倍，现在可能降到3.1倍了，由于城乡差距的缩小，整个基尼系数在下降。

在结构调整方面，专业分工越来越细。物流过去是很多企业自己搞的，现在变成专业公司了。网站的托管过去是每个单位要自己搞，现在逐步逐步地交给专业公司了。因为专业网站的管理，包括整个的一套管理，包括数据管理越来越专业化，你认为你安全，实际上交给专业公司更安全，这就是专业分工细化。这在另一方面也反映了一个核心指标，就是生产性服务业的增长速度非常快，带动了整个服务业上升的速度，也带动了整个新创造的就业增长速度，这远远超出了预期。官方数据是新创造就业机会1300万个，也许里面有重复计算的因素，但是不管怎么样，远远超过一般认为的1000万左右的心理预期。

结构调整还包括技术领域参与国际劳动分工的深度和附加值产业链提高的程度，我认为这也远远超过大部分学者的预期。我本人是清华大学本科毕业的，起初是被作为工程师培养的，包括机械、车、钳、铣、刨、磨、焊都学过，所以我特别愿意关心工程的事情。我经常跟国外的朋友们讲，如果我是德国人的话挺担心，中国工程赶超技术很快，部分是自主研发，部分是到意大利北部买核心技术，这个增长很快。我国每年专利的申请书还有在国际杂志上发表文章的数量都稳居第二，而增长速度远远超过美国，所以未来10年之内应该能超过美国。

新常态的第三个要素是中国正在以崭新的心态和姿态参与国际经济的大分工，这一要素目前强调得还不够。中国现在不仅是全球化的维护者和受益者，还是领导者。所以现在政府提出要搞“一路一带”即“丝绸之路经济带，海上丝绸之路”，而且要坚定不移地把它作为一个国家战略，坚持五年、十年。“一路一带”抓住了当前国际经济的一个薄弱环节，就是基础设施远远跟不上，也是借鉴了中国在基础设施建设上面的一些心得，这种举措将会改变全球。

再比如说跟澳大利亚、韩国，原则上以后达成了自由贸易的协定，2013年我们还担心美国搞TPP，即跨太平洋合作伙伴关系协定，把中国跨过去。但是现在基本上过去了，美国搞不起来，在自由贸易区我们自己练兵，让我们的企业和他们直接短兵相接。

同时国家提出要搞三个基金，丝路基金、金砖国家投资银行、金砖国家外汇储备应急措施。现在俄罗斯的事情正在考验我们，很多国外的记者关心这个事情，我们会不会启动应急方案，这一系列都让我们认识到中国开始学习做大国经济了。10年前回国的时候我在北大说中国需要大国发展战略，可能提早了一点，现在正在搞大国发展战略。这是我认为的新常态的三个重要要素，这个新常态和国外的说法完全不一样，是一个乐观的、积极向上的常态。

新常态下中国的大国发展路径如何才能成功？我觉得最关键的是政府这张网，互联网20年前被引进到中国，改变了中国的面貌。的确如此，但是不要忘记，除了互联网之外，中国经济最大的一张网是政府这张网。大到北京、小到每一个村，都在这张网里，这张网如果不改善自己的运作效率，如果不跟上形势，那么新常态下的中国经济增长不可能顺利。要想提高这张网的效率，政府必须在很多领域退出，我相信应该逐步地会真正走向改革之路。

比退出还难的是政府如何在日益复杂的经济环境中发挥它应有的作用。举几个例子，比如咱们有很多淘宝村，好像不用政府管，但是不要忘记淘宝村背后增长质量如何还是要靠政府。那些地本来是耕地，现在搞成工业了，合不合适，污染情况怎么样，交通是不是配套，这些是政府最基本的职责，规划是政府永远的天职。在美国、欧洲，政府都是搞规划，我们没有，北京也是如此，我们经常看到门口一块地被拆迁了，不知道干什么的，过两天盖了一栋高楼。

所以政府的力量必须加强，需要法治，需要用法律管住政府的行为，让舆论、百姓去监督政府，让百姓利益通过更好的监管落实到经济体中。这是新常态下经济能够顺利发展的最难的一条。

最后，我想说，不要认为有了互联网，有了新经济，政府可以靠边站，相反，政府正确的作用更加重要。实现这一目标也是我们共同的责任，法律界的学者、互联网的监督、经济学界的不断批评建议都非常重要。

（此文系作者在“新华网思客会·新经济跨界谈”上发表的主旨演讲）

在“冬天”谋划、布局、投资

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

据我所知，管理学家通常看不上经济学家，但反过来也一样。经济学家看管理学的东西觉得简单，管理学家却说：“经济学那么复杂有什么用？”对此，经济学家的回答是：根据消费行为的研究，人们在收入低的时候消费有用的东西，但收入越高消费的东西越没用。我开始以为经济学就够没用的了，后来发现还有更没用的，那就是哲学、悖论。“理发师只给不给自己理发的人理发”，这些，你知道了又能怎么样？收入越高，对于没用的东西可能关注就多一点。

比如宏观经济形势，这个东西就没什么用。形势再差，有很好的企业；形势再好，也有很差的企业。企业搞得好不好，跟宏观经济形势没有那么直接的关系，或者说，宏观经济形势的分析，对于多数企业来说都没有直接的关系。当然，金融的、全球的企业例外。

其实，这个形势现在没有什么太多好讲的，就是一个问题：下行。

经济下行，当然是有很多数据的，现在有些地区、行业、企业，真的是相当困难。但是，对于整个国家经济来看，真正难受的，还不是经济速度在往下走。最近的数据显示，PPI、CPI还在往下走。真正令中国经济难受的，是我们“从高位运行到下行”，而不是日本那种下行。日本是“增长2%变成增长1%”的下行，所以虽然难受，但没有我们这么难受。中国的GDP季度数折成年率，在2007年曾超过14%，而现在就只有7%，2014年很大可能是7.5%以下。从14%到7%，下降了一半啊。这个还是个平均值，那么分摊到有的行业、有的地区、有的企业，那真是哗啦哗啦的了。

那么，怎么理解这个高位下行呢？我一直认为，高位下行比低位下行难对付，因为有巨大的惯性。曾经有一些省份GDP增长14%、15%，甚至有些GDP增长20%多，持续了很多年却一下变成7%，这是很难受的。经济有很多惯性，我们也有很多的期望和预期，有不少人，不少公司、企业领导人、地方领导人，都希望这个经济再回到14%去，这种失调速度是很难受的。

中国经济高位下行的根本原因

高位是怎么来的？这样一个大国，年经济增长率在10%、11%、12%以上，这是不是我们中国人自己的努力呢？当然首先是，然而，这也不仅仅是中国人自己的努力。中国人一直很努力，包括在改革开放前，有了劳动积极性，却没有充分发挥。但是，为什么过去没有这么好的经济成长的成绩呢？这种“高位增长”有一个很大的坑，这是一个巨大的、全球化的势能的释放。所以，这不完全是由于中国人自己的努力，而是“中国人的努力”放在“全球舞台”上的评价所带来的。我们在过去很长时间内不做这种评价。关门、封闭、冷战、底子薄，就导致了长期贫困。我们现在才理解，开放对于中国多么的重要。农民收入低，工人的收入也低，实际上就是成本低。关起门来却成本低，白白低了一回，关门就只是中国公司自己之间的竞争。而开放后，就成了全球评价，中国人、中国产品、中国工人、中国的工程师、中国的管理者、中国的企业，都在全球舞台上评价，这一评价释放了一个巨大的势能。

这是为什么呢？冷战以后，这个世界上有另外一个海平面。战后以工业化最发达的7个国家为代表，它们都不关门，互相投资、互相贸易。所以，在中国加入全球化之前，国际贸易主要是发达国家之间的贸易，国际投资主要也是发达国家之间的投资，它们打成一片。紧接着，战后的技术革命、和平环境，让这些国家升到一个很高的水平。而我们关起门来独立自主、自力更生，这都没错，错的是搞阶级斗争。人家没有搞这一套的，就上去了，其参照系就变了。

什么叫工人、蓝领？他们一年收入应该是多少？我们不知道。我们只知道我们的工人，多少年来都一个月50元人民币。虽然全世界的工人、蓝领在名义上都是相同的，但这个世界就是这样，一开门我们才发现，同样是蓝领工人，同样是干活的，有人竟收入这么高。我们看过很多发达国家的公司，人家就生在发达国家，就是念完书以后到公司上班、买房买车，他们生产一个产品就是这个价格，这个价格里就含着工人收入，含着资本的回报。这完全是两个海平面，冷战造成的这两个海平面相差多少？拿中国的参数来看，他们人均收入是我们的100倍。1980年我们说要在2000年翻两番，达到人均800美元，没翻之前是200美元，一翻400美元，再一翻就800美元。在我们人均200美元的时候，美国是多少呢？美国是人均13500美元，这样算虽然不到一百倍，但是别忘了还有收入分配。我们是穷国，要搞知识积累，所以我们落到工人、农民、知识分子口袋里的钱，要比美国收入分配落到个人口袋里的钱少很多。我们要挤出钱来、勒紧裤腰带搞国家积累、搞“两弹一星”。所以，在个人收入方面，不要说农民对农民，就是制造业工人对工人，也跟人家都差80倍到100倍。

1979年修建广州白天鹅宾馆，是由于改革开放引外资进来，不能请对方住招待所，一定要有标准的宾馆。宾馆里所有的硬件，甚至连水龙头都是进口的，厨师也是从香港请的。一个香港厨师来工作，工资相当于100多位中国员工薪水的总和。相差一百倍的工资也得付，人家不来，我们就只能继续穷下去。世界就是这样的一个秩序。

邓小平的开放起了什么作用？他把两个海平面之间打了一个通道。当海平面不一样中间不通，势能就不能释放出来，而一打通通道，实现对流，资本技术哗哗地就到中国来了。为什么资本会进来呢？这是边际生产率的变化。同样的资本，跟美国年薪几万美元的工人结合，或是到中国来，回报哪一个高？这就是外资逐渐地进入中国的一个基本经济道理。当然，在这个过程中，环境要改善，观念要改变，法律要修正，“批资本主义”要去掉。当时，我们这个地方只想来一点外资，跟我们劳动力结合；来一点技术，改变我们的落后，让中国发展快一点。谁也没有想到，中国会有这么大的产出可以出口。1980年，中国这么一个出口额99亿美元的出口大国，出口产品主要以资源性产品为主，包括大庆油田开发的石油，当时石油在国内没有什么需求，像是抓一个大龙虾出口，中国人舍不得自己吃，而是用外汇来买设备。这是当年中国跟国际的来往方式。

外资、技术、商业模式、想法等一进来，再跟中国的工人、知识分子，企业家一结合，是会有这么多的东西的。上海洋山港现在是第一大港，我曾去访问过，那个老总20世纪90年代到鹿特丹学习的时候，简直就是吴下阿蒙，什么都看不懂。看到国外这么发达的港机，他跟我讲，他当时就在想什么时候中国的上海港也能有一台；现在你去洋山港看看，一两百台排成一条线，单位速度第一，总量世界第一，超过新加坡港。那用来运什么东西呢？“中国制造”。为什么中国会变成世界的工厂？十亿人口八亿农民，这是中国国情。把农业变成制造业，变成多少亿产业工人，这个是开放的结果。

一开放，有现成的市场；一开放，有大量的资本进来；一开放，我们可以学到过去难以学到的东西，这是高位增长最重要的一个原因。其标志事件是：1999年，中美签了加入世贸组织的双边协议，5年预备期，2002年中国正式成为世贸组织的成员。随后，80年代以来改革开放的所有成果，就在这个档口爆发。我们从多少年来的可怜流量的贸易国家，变成世界上最大的贸易生产国家。在危机冲击之前，我们贸易顺差相当于GDP的11.7%，达到了最高。而创造外向主导模式的，当年是日本，日本最高的时候顺差占其GDP的5%。

所以，高位增长是有一个由来的，是所有中国人努力的原因，但这个努力是放到了“全球评价、高海平面评价”上，才带来了高位增长。同样一个东西，美国工人做，是个什么价？这个其实我们自己算过，20年、30年我们的增长速度很高，但没有把父辈的积累算进去，其实我们前一辈穷了很多年。月工资50元、60元拿了很多年，我们都没有算过。把这些一起算上，其实没有那个奇迹。

三种力量，促使中国经济高位下行

冷战、封闭让改革开放发生得很晚，到1980年才开放，而一开放就把战后形成的这个全球化的势能释放出来，这就是高位增长的主要原因。那为什么又下行了呢？

首先，高度依赖全球市场。这能不受全球需求的影响吗？我们好多的时候进出口相当于GDP的66%、67%，而大国没有这个数。这样，美国经济一旦出事，我们怎能不受影响？2006、2007年，出口影响20%、30%，到了2008年美国金融危机影响一来，出口贸易下跌20%，里外里50个百分点，这个是当年为什么四万亿放到经济里面去，却没有见效的原因。因为美国进口一萎缩，我们的出口就萎缩，沿海、农民工、GDP、财政、稳定，全部都会有问题。再拖一拖，四万亿加上9万亿的信贷，一下就爬上去了。但是，我们经济毕竟主要是靠对外的，而国际经济就根本没有好转。虽然，美国政府的救市让美国没有陷入1929年、1933年那种大危机，因此我们就以为还“有戏”，但其实是欧债出了问题。出什么问题？政府出了问题。欧债对于全球信心打击非常大。市场出问题政府救，那政府出问题了谁救呢？只能熬，但这一熬就没有头了。所以，欧债危机对于全球的投资经济发展的信心冲击，比美国金融危机还大。中国作为一个后起的国家，全球化能够得到好处，但全球化受挫的时候，也会首当其冲。这是把经济拉下来的第一个原因。

第二个原因，大量行政手段进入经济体。由于经济连年的高速增长，我们就得调控。上一届政府忙了10年，基本上都是忙调控，房价、地价等。为什么呢？这有个宏观环境。美元进来了、顺差进来了、外国投资进来了。美元在中国不能花，花人民币要跟谁兑换？当然是跟商业银行换。商业银行都是变成了美元在手，这怎么在中国做生意？这就要在外汇市场，把美元投换成人民币。这个过程中，我们这个高度依赖出口的国家，就产生了一个政策目标——要求人民币对美元汇率稳定。人民币在中国都是成本：雇工人、交税、买电，都是用人民币，做出来的产品出口，要美元起价，人民币对于美元升一分钱，出口企业成本压力就上来了。2010年，我跟任正非在达沃斯论坛聊过一次。他说他的企业已经有很大的收入来自国际市场，人民币兑美元是不得了的。由于华为的设备在全球的生产基地还是中国，成本是人民币做的，产品是美元计价。人民币对美元一升，那么，中国政府、央行就要维持人民币对于美元汇率的问题。维持这种稳定就有代价，什么代价？进来1美元，你说我汇率稳定，7元对不对？那7元人民币就出去，你要变成6元出去就是升了。可是进来不是一美元，一天进来好几十个亿美元，每天这样进。所以，我们大量的基础货币，跟商业银行去换汇，就变成了国家外汇储备。国家外汇储备一条线地往上升，看起来很好。朱镕基到北京的时候，中国外汇储备只有180亿美元，来了以后搞汇率并轨，一年增加320亿美元，这就是500亿美元，后来很快就是5000亿、1万亿、2万亿、3万亿、4万亿美元的外汇储备。这个机制是什么机制？主要都卖给央行。央行拿什么买？拿基础货币买。这样，基础货币就进入了市场，中国就进入不差钱的时代。货币太少了是不行的，太多了也是要出问题的。货币供应超过了商品、资本、服务的增长，物价就涨。这个热那个热，这个涨那个涨，这样就要调控。不调控，好多中国人就过不去，因为他们工资没有涨，消费没有增长怎么受得了？而调控，在我们这个转型的体制，说是以法律和经济手段为主，实际上做不到，一定要用大量的行政手段。中国是个政府非常强势的经济体，你说好就是好，你说问题它就是问题。一调控，行政部门一起上，一个部委发文件不管用，五个部委联合发。增长太快出问题，就要遏制，要控制房价、控制地价等。我们这个行政控制就是要进入经济体，但这个东西是有很强的滞后性的。为什么呢？因为为了宏观稳定要加强调控，到了下面的部门、处，这些都是有权力的，就需要各种审批，不要小看审批这个事情，这是会上瘾的。

这是我们国家高速增长当中的一个代价：大量行政手段进入经济体。高速增长没关系，可一下行就发现：到处装着刹车、吸铁石，到处都在消磨企业家精神。由于过去穷，不办企业不可以；而现在生活都过得去，办企业太麻烦，企业家的斗志就下来了，企业家精神就被衰减了。这是把经济拉下来的第二个原因。

第三个原因，中国是“债权经济”，而非“股权经济”。像中国这种经济，如今改革改了30多年，我们还是间接融资为主，银行为主，而银行就是一个债权。这个债权为主的经济，就是上去、下来都会放大。这是为什么呢？因为债务是一个杠杆。经济热的时候，大家都是对未来看好的，借贷需求非常旺，因为物价都是在涨，物价减掉以后，真实利率是负的，谁借钱谁合算。借了钱买房，房价涨的都会超过利息，很多家庭都懂得这个道理。借钱买资产，资产涨得快，是很合算的。这个杠杆作用在好的时候会放大，而坏的时候，物价指数一下来，名义利率哪怕不变，真实利率就迅速转正。这是现在很多企业和地方困难的根本原因。股权为主的经济体，没有这个问题。股权这个东西，放进去不能退，好就是分红，不好就是一起赔，这是“股权为主”经济的特征。但我们是债权为主，好的时候会比好还要好，而差的时候呢？最近很多的行业财务成本上升，所谓财务成本大部分就是还债。很多人为什么跳楼了，就是想不通自己怎么借了这么多的钱。他们忘记了好的时候借钱是很划算的，但市场一翻脸就发现借了很多的钱。因为曾经利率是负的，而现在利率转正了，很多的行业、企业都被顶得很难受。

我所讲的就是，以上这三个力量把中国经济拉下来了。

阻碍中国经济增长的“三块石头”

而中国经济一被拉下来，三大块石头就浮出水面了。这就是我在2012年11月所讲的判断：水落石出。

第一块是，成本。成本就是企业的开支，问题是什么时候开支？钢铁企业库存什么时候买的？都是大家看好的时候买的。即使钢价、矿石价还在涨，但涨也有人买。等到钢铁价一下去，过去买的库存就能顶死企业。如果是借钱买的，那就死得更快，因为要还息。企业雇的人是什么时候雇的？大家抢人的时候雇的，价钱肯定好，价格不好，人就不会来。当你卖的产品下去了，你能马上削减工资吗？这是很难的。因此，成本是第一块石头。

债务，是第二块石头。由于债权合约都是在好的时候签的，随着真实利率的转正，债务就成了第二块石头。

第三块，过剩产能。好的时候，市场这么好，就会出现抢货，你也上，我也上，国家也上，国务院开会都讲7大新兴战略行业。中国是一个大国，有个传导机制，怎么可以这样来定事情？聪明的农民，现在县长让他种什么他是不种的。可是，我们在大项目里面还是一说上一起上，好产业都会被做成了不好的。其实，是市场和政府两个力量一起推动了过剩产能，等到市场“一拉脸”，外需没有了订单，可钱已经变成社会的了，这时你是撤还是不撤？你是停还是不停？有的行业还有连续性，不能随便说“没订单就关门”，所以还要接着做，这是很难受的。

以上这三块石头，就把国民经济顶住了。

变被动为主动：消化资本、重组债务、消化过剩产能

那么，这个时候，宏观经济要怎么应对？

首先，就是要知道高位下行是由不得你的。虽然有一些因素是我们可以通过审批制度改革来控制，这种变量是在中国内部。然而，外需不在我们的手里，是由不得我们的。欧债危机这个冲击力什么时候好转，现在还不知道，美国则是刚刚有一点起色，后来又不行了。还有一个消息就是，美国在困难的时期，其产业结构发生了很大的变化，制造业逐渐在发展起来。这是由于，中国的相对成本变化让很多美国公司回到本土去了，这就是新的全球格局。

我们需要改革，但改革没有那么快。国务院已是很着急，开始放松审批。但到企业一问，这对他们有影响吗？回答是没有影响。国务院已经宣布去掉了几千项，但这个不重要，重要的是还剩多少项。企业要跟“还剩的”去打交道，经常是把含金量小的放放。总的来说，改革不是那么快的。

如今的这个既得利益，中央做了决定，国务院也推行，然而这样的大国要实现政策落地，还要有个过程。至于“真实利率”，这一把刀是很厉害的，这个需要经济学大量研究。

至于通缩，通常市场一翻脸就由通胀变成了通缩。90年代我们遇到过一次，通货膨胀达到24%，朱镕基大刀阔斧杀通货膨胀，在1997年突然开始出现通缩。这是什么道理？就是我们这个基本的金融结构里有一个麻烦：过度依赖银行债务。我们说要发展股权、发展资本市场，目标提出来了却没有落下来。现在，直接融资占整个社会总融资的比例没有比20年前增加多少。这个经济结构遇到波动，就会有派生的情况出现。所以，难受是肯定的。

有几种措施，可以把我们国家从这种情况下拉出来：第一，消化资本；第二，重组债务；第三，消化我们的过剩产能。

现在，很多人的经济预期都很有意思，一看情况不好，觉得什么都不行了，这种预期就会互相传染，悲观情绪就占主导地位。所以，现在很多的企业很茫然，实际上是看错了时机，在不好的时候，反而是投资的时候。对此，要冷静地分析。

对外升级：新兴市场大有可为

全球化地考虑，发达国家的市场一时半会儿不会回到2007年以前去了，这个判断大概不会错。

但是，在危机之后，全球的总需求结构发生了重大的变化，新兴市场的份额大幅度地提高。最发达的7个国家与中国、印度、俄罗斯、巴西等7个最厉害的新兴市场国家放一起，总量哪一个大？当然是后一个大。然而，我们的外向型经济到目前为止，很大程度还是习惯于最发达的那个市场，因为其购买力现成、出价高、基础设施完备、金融服务良好、物流非常顺畅。我们接单子生产，于是我们就成了世界的工厂。但很多新兴市场特点不是这样的，比如有购买力但市场不成熟，要买货但基础设施不够、电量不够、港口不够、铁道不够等。所以，中国现在提海上、陆上两个丝绸之路，APEC会议宣布组建亚洲基础设施投资银行，这个就是重大的战略。

新兴市场这个板块还是中空的，我们实际上铺了多少货在新兴市场？几年前我去印度看，很热，但没几家用空调的，这两年才好一点。面对印度这个空调的新兴市场，中国这样物美价廉的空调市场，却没有在印度打进去多少。而俄罗斯的市场都是欧洲货，日本韩国货都少，就更不要说中国了。资源广大的新兴市场，毕业生包括我们北大的毕业生都看不上，一讲就是美国、巴黎之类的地方。华为打世界怎么打？阿富汗怎么去的？那是要死人的，炸弹是会掉下来的。我们在这些市场上去耕耘、开拓的真正的商人还是很少。大学生总说没有就业，2014年700万毕业生的签约率看了让人焦虑。我们为什么不走出去呢？我总说，下一个时代，是要小语种人才的时代。小语种的需求会极速升级，因为新兴市场有很大的空间，比如，印度尼西亚有1亿人，这是很大的市场，可我们现在的年轻人都看不上。

因此，外需不是没有市场，国际上还是有很大的市场的。我们回想一下，1980年欧洲资本市场是怎么进中国的？中国当时什么也没有，欧洲为什么借钱给我们？要知道这并不是自由外汇，不是“中国借这个钱想买什么就买什么的”，而是全部用来买德国设备，这就是为什么今天工业设备都是德国设备的原因。今天我们的4万亿外汇储备，为什么就不能倒过来做呢？为什么不能做外方信贷？没有电为什么不能去建电站？没有铁路为什么不能修铁路？为什么不借钱给别的国家，倒过来做BOT（建设——经营——转让）？当年我们的铁路、高速公路，外资为什么跑到大陆来修？就是为了20年的收费权，20年后再送给中国政府。我们现在要复习“80年代初外国资本进中国”那些经验，并将它倒过来用，来开拓国际市场，等待欧美市场进一步复苏。总之，我的看法就是外需还是大有可为的。

对内升级：改变观念，在冬天投资

我们说的过剩，是大路货过剩，与进口货同样的东西，我们应该改进品质，这还有很大的市场。大家看看现在进口的情况：阿里巴巴网站上，很多东西都是进口的。为什么进口的东西多了？因为收入提高了以后，人们对于产品品质要求也高了。国庆节期间，我有一个朋友到德国去，回来带了一个双立人牌的指甲刀，那个指甲刀让我感叹：剪完以后怎么这么舒服？仔细看一下，它有两个弧度。这就是发达国家的产品品质。而我们的产业想要达到一个这样的品质，还早着呢。中国的制造，尤其是精密制造，这个市场的发展空间非常大。我们为什么要买进口货？那些东西中国人都是可以造的，只是品质要差一点。就目前来看中国的好企业，比如华为，按它手机业务的发展趋势，过几年，发达国家就麻烦了。

当然，现在可以改善的东西：一个是对外升级，一个是对内升级。对于国内市场，我们的空间布局还早着呢。今天，还是65%的总人口是农村户籍人口，其中17%已经到了城市常年居住。这样的空间布局里面，就有大量的投资机会，发展城市建设、城市管理等。我们现在要学会的是“跑马征地”，也就是政府主导的这个“跑马征地”，真正地让这些骨头挂上肉，变成现在的城市生活，有无数的事情可以做。

所以，我的看法是：当前困难是困难、转型是转型，但根据过去的经验，越冷的时候，越是要调整预期。就是，要在所有人都说不好的时候，把未来谋划清楚；就是，要在很多人说不行的时候，勇敢地决定投资；就是，要在很多人没有醒过来的时候，在冬天投资。等人们都醒过来的时候，买啥啥贵，也就没你什么事了。很多人上一个周期被咬了一口，被“三块石头”顶得难受，想要放弃。但若真的放弃，5年以后一定会后悔。因为这两个海平面，从100倍缩减到现在，还是剩下10倍的。现在，很多人说“是人工把我们顶死了”，但发达国家怎么生产？苹果的工人什么收入？双立人是德国生产的产品，照样活下来了。所以，这个时候是一个观念的问题，要认清形势。当然，这一点国家也在进行部署，深化改革。然而，更重要的是什么呢？是产业界、企业界、第一线怎么认清楚现在这个形势，抓住这个战机。

所有优秀公司，都是在冬天谋划、布局、投资，然后准备下一步的。等到别人看见的时候，就是5年以后的成败得失，5年以后的市场份额，5年以后的风光云影。

（本文系作者在“2014华夏基石十月管理高峰论坛”的演讲）

新常态下的七个新机会

马蔚华（中国企业家俱乐部执行理事长、永隆银行董事长）

我们当下议论最多的一个话题就是经济的新常态，所谓“新常态”就应该对应“老常态”，“老常态”是过去中国30多年的时间里，GDP年平均增长是9.8%，这两年经济开始回落，2014年上半年是7.4%，按照市场的预测，2014年年底中国恐怕维持不了年经济增长率7.4%，还会继续下调。

经济放缓，这是中国经济新常态的一种表象，我理解的新常态绝对不仅仅是经济速度的放缓，在经济速度放缓的背后，还有经济结构的优化、增长动力的切换、制度环境的改变，这才叫新常态。

中国过去30多年，我们的经济增长得益于得天独厚的资源，得益于前所未有的制度红利，得益于中国独有的人口红利，还有我们中国东方特有的储蓄红利等等。但是今天这些支撑过去高速增长的因素都在消失或者减弱。比如说人口红利，中国临近了刘易斯拐点，这个在经济学上有争论，中国劳动力已经从绝对的无限供给变成了绝对数的下降。

中国是贸易全球化的最大受益者，过去30年，中国的出口总额增长了近90倍，而全球贸易量仅增长了6倍，但是2014上半年贸易对GDP的贡献是负数。还有像能源、资源、土地、环境，中国现在都已经濒临危机，如果继续高速增长，则难以为继。

这种情况下，中央政府和国务院在制定“十二五”规划的时候，就已经预计到了，把“十二五”期间的年平均增长速度定为7%，而且决定我们的工作重点从过去的重速度、重规模、开发重大项目，转到重结构、重质量、重效益、重民生，这就是所谓经济增长方式的转变。用今天的话来说就是结构优化、产业升级、打造中国经济的升级版。

但现在我们担心的不是经济放缓，而是经济在放缓的时候，政府能不能顶住压力，坚定不移地进行结构调整。现在出了一个非常关键的事，我们经济放缓完全符合经济规律，纵观全球，包括发达国家和新兴市场国家，一般情况下在高速增长30年到40年以后增速都会回落。

日本在20世纪50年代之后有25年的时间，GDP增长达到9.8%，和中国差不多，后来就降到4%。从1992年到现在的经济增长速度是0.87%，安倍晋三上台后，从2013年到2014年有所恢复，过去20年叫“失落的20年”。韩国和中国台湾也是一样，就是说全世界的经济增长规律显示，经济高速增长到第四个十年一般都会下降到4%以下，中国现在还是7%。

虽然中国经济的增长速度还很靓丽，但我们心里一定要认清这一点：GDP不仅是个数字的概念，不仅是个量的概念，决定GDP本质的东西是GDP的质量、GDP的技术含量，这是一个国家的竞争力。新加坡的一位副总理曾说了一句很不客气的话，他说你们中国过去30多年确实令世界瞩目，但你们没有什么竞争力。因为你们都是低端制造业，你们就凭借人口红利，牺牲的环境、人力和物力为代价发展的。

因此，我们必须要认识到，以后的GDP，年增长率7%的GDP是什么样的GDP，不应该都是钢铁、水泥、平板玻璃，应该是有更多技术含量的GDP。另外，从历史阶段来看，中国年人均GDP已经接近7000美元了，这个叫中等收入国家。中等收入国家有两个特点：一个是跟新兴市场比，已经没有廉价劳动力的优势了，而和发达国家比还暂时不具备先进的技术，这就是所谓的“不上不下”。但在这个阶段，由于人均收入提高了，这个社会的贫富差距拉大了，像中国连续十年，基尼系数都超过了国际警戒线，必然意味着社会矛盾的加剧，人和人之间的矛盾加剧，人和自然的关系不协调。这样的情况下，我们如果不正视的话，很可能会跌入中等收入陷阱。

所以，我们现在转型升级，适应中国经济的新常态，是每一个中国企业都应该深刻认识的，或者说应该正确认识的。当然新常态会有很多的矛盾，因为这些矛盾，比如经济下行，会引起方方面面的矛盾。

具体地说，中国将面临一个增长动力的切换期，经济转型和经济结构调整的阵痛期，还有四万亿投资的消化期。这三期叠加，就会使原有的增长动力“三驾马车”发生变化，而新的增长动力还没有完全形成，这就是新旧动力的切换，老的不能再继续了，但新的增长动力还没有实现，这个阶段是比较痛苦的，这也是一个过程。

我们现在面临很多的矛盾，经济新常态本身是对过去很多经济政策、经济行为和习惯的一种改变，所以我们要适应。要思考在这个新常态下，我们有没有机会。我的观点是，这个经济转型的过程中，这个机会要比过去平铺直叙的上升机会大得多。大家都懂得“弯道超车”的道理，也懂得“变动中才有机会”的道理，不变动就没有机会。所以我觉得在未来的十年或者更长一点的时间里，我们有非常多的机会，我总结有七个。

战略性新兴产业加快发展的机会

“十二五”的初期，七大新兴产业占整个经济的比重只有5%，当时计划到2015年，这个占比要提高到8%，到“十三五”的时候要提到10%。这就意味着从“十二五”到下一个五年计划，这个新兴产业的增长速度要在20%～ 22%之间，如果GDP年平均增长率是7%的话，新兴产业的增长将远远超过7%。

这不仅仅是一个目标，还有非常多的措施配合。所以发展七大新兴产业对我们来说是非常重要的机遇。比如节能环保产业，未来5年内的投资需求，据统计超过3万亿元，其中仅固废处理投资就有望达到7000亿元，城市污水和垃圾处理投资超过8000亿人民币，而未来7年内，新能源的投资将达到5万亿人民币。

服务业的跨越性发展和机会

国家服务业占经济总量的比例，发达国家平均是在70%，美国在70%以上，全世界平均在60%，中国只有45%。

我们国家2013年服务业的增加值首次超过了工业的增加值，服务业成了中国第一大就业主体，吸纳的就业人数远远超过了制造业，在我们国家，服务业有非常广阔的想象空间，既有原来传统的衣食住行，更有很多基于新技术的服务业。

照这个趋势，未来几年第三产业占GDP的比重就要达到50%，就是说第三产业等于第一产业加上第二产业之和，2014年上半年，服务业对GDP的贡献超过了资本的贡献，净出口的贡献则是负数。我们在过去这几年发生了很多的变化，还有农村人均收入的增幅2014年已经超过了城镇人均收入的增幅，资本的输出已经超过了资本的流入，中国成了资本净输出国家，发生了很多历史性的变化。

城镇化的机会

中国的城镇化率按照2013年公布的数据是53%，但那时候讲的是以往的城镇化，2013年四季度，中央开了一个特别的会议——城镇化会议。提出了一个中国“新城镇化”的概念，所谓新城镇化就是“人的城镇化”，城镇化不仅仅是盖房子，不仅仅是把农民的房子盖成像城里一样。

所谓人的城镇化，农民进城，不是过去农民工到城里打工，他本质还是农民，到一定的时候还得回家种自己的自留地，这个不叫城镇化。真正的城镇化是现在已经在城里的2.6亿农民工，首先要变成城里人，首先是户籍要改变，不能是二元结构了；其次，他们要和城里人一样享受教育、养老和各种服务，享受城里人享受的一切，这是一个非常大的、勇敢的设想。

2.6亿农民工进城，这个巨大的变化会给我们带来非常多的机会，和我刚才说的服务业是有密切关联的。过去计算过，一个农民进城，国家至少要投资10万元，基础设施投资，算算2.6亿是多少？城里人的消费、农民的消费有着巨大的差别，城里人的消费是农民消费的3.6倍，这是过去的数字，不一定准确。

总之，城镇化会从两个方面扩大经济增长的动力：一个是投资方面，另一个就是消费。城镇化是我们未来二三十年经济增长的一个强有力的推动力。过去的30年，城镇化率每年几乎增长将近1%，这个速度也是世界各国历史上最快的。

中西部地区崛起的机会

中国现在叫中部崛起、西部大开发，现在看中央的这个政策已经起到了效果，尤其是金融危机以来这两年，劳动力人口红利的减少，中西部的发展机遇大了，这两年中西部的经济增长速度都是远超过沿海的。中西部和东部刚刚改革开放时的基础完全不一样了，他们已经有了非常好的基础设施，交通运输四通八达，立体交通，更重要的是他们的思想观念发生了重大的变化，接受了改革开放。所以，今天中西部的崛起完全不必像东部沿海那么长的时间。

还有一个优势，就是《福布斯》算过的，叫“城市经营成本指数”，即在不同的城市办企业，经营成本是不一样的。如果把北京成本指数定义为1的话，上海、广州、深圳、宁波这些地方是0.87，西部只有0.67，像武汉这样。也就是说你在中西部办企业，这个成本比北京节省30%多。当然这个优势不一定永远有，现在要到中西部办厂、办企业，你也不能眼睛光盯住劳动力比东部便宜这个优势，这个优势转瞬即逝，一开始就应该把眼光定高，将来要靠资本密集型和技术密集型来取得优势。

技术变革的机会

在中国，移动互联和大数据不仅给生产经营带来了巨大变化，也给人们的生活方式带来了巨大的变化，这一点大家都感受到了。现在中国的手机用量达到了13亿部，是全世界最多的，移动互联用户达到5亿户，也是全世界任何一个国家都不能比的。

基于这方面，我们将来可以依托移动互联和大数据技术得以蓬勃发展。我这里有个数据，中国2015年移动支付的交易规模会超过1.5万亿，每年增长将近100%。加上现在的云计算、搜索引擎、移动终端、传感器的普及，一个大数据的时代扑面而来，会给我们的产业带来一次根本性的变革。

中国企业走出去的机会

中国这几年已经成为净资本输出的国家，即使在金融危机的时候，我们走出去的步伐也没有放慢。当然，我们走出去可能有很多的挑战，制度、法律的挑战，贸易封锁的挑战，融资难的挑战，文化的挑战等等，但从主流上看，中国企业走出去，应该是一个好时机。

欧美国家现在主动招商引资，特别是美国。美国认为由次贷危机引发的金融危机这种事情是不允许再发生的，又开始再工业化的过程。另外，欧洲的国家也积极地欢迎中国企业到它们那里投资，有一些国家给予减税，甚至是免税的优惠。但中国不光要看到欧美市场，还需要到新兴市场去投资。

新兴市场业态的机会

按照过去统计局的行业划分已经远远不够了，统计局的指标体系要发生变化。现在有很多新的业态涌现出来，完全是和过去不一样的。这个背后就是互联网信息化和大数据的推动，比如，基于互联网技术的中介服务平台。

还有基于产业链、工业链的延伸和细分的业态，包括服务外包、服务配套，配件研发，商贸、物流类的企业，也是很好的机遇。

基于社交网络趋势的，像博客、微博、微信、交友、婚恋，即时通信类的，像上哪吃饭、买什么东西，太多了。人们的生活完全在互联网上进行，这些都是新的业态，都有非常广阔的想象空间。

（本文系作者在“中国绿公司联盟圆桌会”的演讲）

新常态下的经济环境与战略

华生（燕京华侨大学校长）

“经济环境与战略”这个话题为什么有意义？我担心咱们不是从高速增长到中高速，甚至是中速，没准到低速，没准来一个大起大落，这是国际国内都关心的问题。如果出现那样的情况，就是整个经济环境发生特别大的剧烈变化。

比如像2008年美国的金融危机对全球的冲击，如果你在温州，赶上温州这几年，又赶上地产的冲击，你经营得很好，担保方、交易方都垮了，跟你赖账那就麻烦了。所以最应该关心的是经济环境会不会出现大的波动，如果出现大的波动，政府就有应对，如果应对得很好大家日子就好过。如果手忙脚乱应对错了，我们的麻烦就更大了。我想经济环境的核心恐怕在这方面。

中国经济已经增长了30多年，后面增长的前景，我个人总体上是比较乐观的。说到中国经济，我赞同林毅夫等经济学家所说的“有潜力”。但是潜力不是现实，潜力发挥不出来的太多了，印度经济也非常有潜力。有潜力的地方很多，但是最后能不能实现，取决于太多因素。应该说我们目前的挑战，是非常尖锐的。因为这个挑战并非今天才存在，改革开放30多年一直都存在。尤其2008年金融危机到现在，转眼6年过去了。改革开放10年的时候，我们就写过一篇文章，末尾就是中国面临三个前景：第一个是高速增长的前景，第二个是出现动乱的前景，第三个是长期停滞的场景。改革开放30年的时候我们写了一篇，最主要的是分析过去支撑中国高速增长的因素，都已经发生了变化。原来的因素不仅支撑不了高速增长，恐怕也支撑不了中高速增长。

中国经济增长的四轮驱动

当时的分析是，中国过去经济几十年增长有四大因素在支撑，或者叫“四轮驱动”。第一是改革开放。我的观点就是对外开放对于中国的意义完全不亚于改革的意义。如果关起门来搞改革，我们今天恐怕还没走多远。中国一直处在大变革的时代，从开放当中获益，依靠后发优势，大大缩短了和发达国家的距离。现在的麻烦是，一开始我们改革开放的时候美国人没认为有大变革，认为撒下一点面包渣你愿意怎么捡就怎么捡，捡了30年之后美国认为不一样了，现在某种意义上说，中国与美国在很多领域成了对手，大差距的好处在慢慢消失，反过来人家开始把中国作为竞争对手进行防范、博弈、围追堵截。对外开放这些年来实际上已经产生变化，这是改革开放30年分析的一个问题。我们过去主要靠开放，靠后发优势，尽管这点优势今天还有，但已经大大缩小了，而且负面的因素在不断增加。

第二，市场化，一方面通过双轨制，通过引进市场因素，逐步使得整个经济市场化了。另一方面发展民营经济，引进外资，对国企进行改造，这产生了巨大的推动力。30年以后，问题也大了，市场化的好处有了，市场化存在的问题也逐步暴露出来。企业改革这一块更是这样，我们的国企改革，经过了几十年，有很大的进展，但是应该说30年前提的第一步还没有迈出来。35年前开始就说“政企分开”，现在国企包括央企并没有“政企分开”。

第三是靠农村，农村的联产承包责任制，也就是分田到户，提供了经济发展的第一支火箭式推动力。1984年以前最大的就是“包产到户”，令农村焕发了活力，给中国领导人以信心。因为过去从来吃不饱饭，在那个信心的前提下进行城市的改革。但邓小平没想到乡村的发展，更没想到几亿农民到城里打工，这些因素带来的变化推动了我们后来的发展和增长，但这些因素的推动力正在消失，相关问题也在出现。每家两三亩地的种植显然是束缚了农业的规模经济，农民进城打工给中国成为世界工厂提供了最强有力的基础。所以我们有廉价的劳动力，但是现在问题也开始暴露出来了。就是长期的候鸟式迁移，经济发展了，各方面的成本上升了。但是中国劳动力、人力成本的提升非常有限。农村人普遍读到初中毕业就开始辍学了。所以现在是中国经济需要提升的时候，人不提升，下面的增长就会遇到瓶颈。

第四，跟地方竞争有关系。中国国家大，靠财政承包和地方经济推动了经济发展。我觉得中国做企业的人可能都有一个机会，各个地方竞相用更优惠的力度吸引投资。像这种使得中国成为世界上最好的做法，尽管中国很不满意，但是别人看起来，比如到印度去投资，印度人觉得中国的投资环境已经是天堂了。现在地方政府竞争也开始走到另外一面，由于地方竞争，地方政府的作用，大家看到的最明显的就是地方财政，靠土地财政来维持它的发展，造成一系列扭曲。

经济增长靠结构变化

原来的推动力都开始衰减，中国要想继续增长靠什么？现在经常讲到靠技术进步，靠教育，靠创新，这些都不行了，这些只能保证一般的增长。技术创新中国比不上美国，中国的人力资本也比不上美国，中国要改革体制，我想一天两天也改不成美国那种有利于创新的体制。这些因素，美国每年增长2%就感觉很好了。如果中国把自己的目标定在2%到3%，刚才讲的那些因素就足够了。但是如果说中国新常态只不过从10%降到5%左右，这样一般化的因素是支撑不了的，因为全球都没有。中国经济在这个阶段，为什么还有比较高的潜在生产力？技术创新这些都是对的，但解决不了问题。在“金砖四国”里中国也是在最顶端，什么才能支撑这个？实际上只有靠中国在这个阶段的结构转换了。最大的结构就是农民从低产的农业中走出来，到高产出的工业和第三产业。因为在土地上现在农民一般产值也就是人年均1000元人民币，他现在就是出来到城里当小工，马上产出是好几万。所以我个人觉得，这个收益是支撑今后20年左右中国经济还能够在一个比较高水平上增长的主要原因。超过5%就比较高了，5%以上的增长，光靠技术因素，其他一般的因素是支撑不了的。中国现在户籍人口城镇占35%左右，65%是农村户口。农民工进来了两个多亿，但是中国基本上是候鸟式的，到40岁左右就开始回流。家属绝大部分还不在身边，还有几千万的儿童是留守的。

经济增长要达到5%以上，主要还要靠结构变化。这个结构是所有的发达国家所具备的潜力，所有的企事业都是这样，在这个转换当中除了正常的技术进步、创新，最主要的是因为中国处在这个阶段，是有大量的人口，总人口当中很大比例从低产的农业部门转向高产出的工业部门和服务业部门，这是他们带来的。而这种转变同时跟另外一个转变也是一致的，就是在从农村这种规模经济比较差的、集聚度比较低的地方进入城市。城市是高度集聚的，上班时间缩短，交流、沟通的成本降低，包括这么多企业，同样是互联网企业挤在一起，同样是金融企业在一条街上从低产出的产业向高产出的产业转移。另外也是规模不那么集聚向规模集聚的地方转移。这两个比较大的变化，才是中国有可能继续维持高速增长的动力。

但是实现这个增长需要对中国的政策做重大调整。我们看到这几年来已经开始提出城市化和新型城镇化。中国目前所采取的应该是远远不够的。经济环境，恐怕最主要取决于我们的政府、我们的社会，怎么样来回应我们这个时代的挑战。

（本文原载于《经济观察报》，略有改动）

引领经济走向好的新常态

李佐军（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

2014年底召开的中央经济工作会议强调，“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”。“引领新常态”的提出，意味着对新常态认识的逐步深化。经济新常态是我们期望出现的经济较理想的状态，它不会自动出现，需要进行引领，以走向好的经济新常态。

正确理解新常态

从字面上看，“新”即“有异于旧”；“常态”是相对稳定的状态。“新常态”是不同以往、相对稳定的状态。它是一种趋势性、不可逆的发展状态，意味着中国经济已进入到一个与过去30多年高速增长期有所不同的新阶段。

经济新常态是一个含义丰富、具有深意的重要表述。保持战略上的平常心态，最重要的是要对经济增速下滑不必过分惊慌，认清其必然性，在尊重规律中顺势而为，不要动辄进行过度干预。未来的政策不应频繁变动，而应保持相对稳定，给企业和社会稳定的预期。也就是说，经济增速的适度放缓和合理波动，已被决策层所认可。政府的更多注意力将放在体制改革与结构调整上，而不再像以往那样动辄下猛药来维持高增长。

需要说明的是，西方也存在“新常态”，它被西方舆论普遍形容为危机之后经济缓慢而痛苦恢复的过程，反映了西方经济存在周期性波动乃至周期性危机的现实。而习近平总书记所说的“新常态”显然不是从危机角度来说的，而是从中国经济发展阶段的变化、经济结构的变化、经济制度环境的变化等角度来说的。

与新常态对应的旧常态

经济旧常态时期从何时开始算起？笔者认为有两种算法：一种是从1978年或改革开放启动时算起，另一种是从2002年开始算起。截止时间可以确定为2012年十八大召开之前。旧常态时期中国经济特点如下：

第一，经济高速增长。1978-2012年，中国经济保持了年均9.8%左右的高速增长，2003-2007年期间更是达到了年均11.6%以上的增长速度。这在世界经济增长史上并不多见，被称为“中国奇迹”。

第二，经济增长模式比较粗放。在此时期，中国经济主要依靠大规模资源能源投入来拉动增长，以致积累了比较严重的资源环境问题。经济增长主要依靠要素投入推动，据华冬芳等人采用索洛余值法估算，1979-2009年全要素生产率对中国经济增长的贡献率仅为28%，资本投入对经济增长的贡献率达到63.24%，要素投入仍是经济增长的主要推动力。同时，投资效率较低，据史正富的研究，1978-2010年中国的资本产出比为3.92，美国1965-2010年的资本产出比为5.29，日本1980-2010年的资本产出比为14.69。

第三，产业结构以工业为主。1978年以来，中国工业化快速推进，2000年以来重化工业更是快速发展，工业特别是重化工业成为推动经济增长的主要力量，形成了以工业为主的产业结构，直至2013年第三产业占GDP的比重才开始超过第二产业的占比。大规模建设工业园区、增加工业产值，成为各地的主要追求目标。

第四，政府主导型经济体制。虽然经过30多年的改革开放，市场化改革取得了明显进展，经济的市场化程度大幅度提高。但政府主导经济的体制始终没有发生根本的变化，各级地方政府程度很深地直接参与了经济建设，中央政府对经济的干预也很频繁，政府与市场的关系一直没有完全理顺。

目前中国经济处于过渡态

既然有“新常态”和“旧常态”，它们中间就还有一个“过渡态”。经济过渡态时期从2012年到2016年或者2017年，估计约5年左右时间。过渡态时期持续多长时间取决于改革和转型的速度和顺利程度。

目前中国经济并非已处于新常态，而是处于向新常态过渡的过程中，或者说，目前中国经济正处于过渡态时期。目前更准确的阶段判断是处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的时期。只有当度过这一时期后，经济才真正进入新常态时期。经济增速大换挡、结构调整大变动，都不是一种稳定的常态。只有当“三期叠加期”走完之后，高房价问题、地方债和企业债问题、产能过剩问题、金融风险问题等解决后，新的经济制度环境形成后，经济才进入较稳定的新常态。

经济过渡态的内涵包括四个方面：第一，新旧形态掺杂，既有旧的形态，也有新的形态。第二，经济不太稳定，由于经济处于增速换挡过程中，总体表现不太稳定。第三，不可持续，既然经济不太稳定，我们就不希望它持续太长时间，而是希望它尽快进入新常态时期。第四，存在经济结构调整阵痛，因为过渡态时期也是经济结构调整的阵痛期，一些产能过剩行业、附加值较低的行业项目将被淘汰，必然伴随着部分企业破产的阵痛。

在过渡态时期我们面临着如下问题和挑战。

第一，多种问题碰头。不仅有经济方面的问题，还有政治、社会、文化和生态等方面的问题，不同问题交织在一起，错综复杂，考验着党和政府的调控智慧。同时，国内问题还与国际问题交织在一起。

第二，面临着诸多两难选择。比如稳增长与调结构、稳增长和控风险、稳增长与促改革、稳增长与保环境之间，都存在两难选择。许多人认为，改革一定有利于经济增长，其实不完全如此，原因有：一是改革的目的是多元的，包括经济增长和社会公平等，有时为了维护社会公平不得不牺牲一些经济增长，而且社会公平确已成为矛盾的主要方面；二是部分改革有可能震破泡沫，影响经济增长。同时，稳增长与保环境（或建生态）之间也存在两难，要想有好的环境，经济增长速度就不能太快。这些两难问题需要我们通过高超的宏观调控艺术去解决，需要像“走钢丝”一样去维持平衡。

第三，需要花较多的精力防范、控制和化解经济风险。过去10多年的超高速增长积累了一些风险和泡沫，化解这些风险和泡沫仅靠改革、转型和创新还不够，还需要运用其他一些特殊的手段，特别是挤泡沫和释放风险的手段。

经济新常态是由多种新常态构成的画卷

经济新常态时期是指2016年或者2017年往后的5年或10年甚至更长时期。经济新常态是我们要努力实现的目标状态。

经济新常态的内涵有三个方面。第一，新常态有很多新的表现形态，既与旧常态时期的形态不一样，也与过渡态时期的形态不完全一样，新形态集中体现下述六大特征中。第二，新常态应是相对稳定的。用经济学的语言来说，应是均衡的。这也是常态的应有之义。如果经济还在急剧变动，还在增速换挡，还在调整阵痛，就还没有进入到新常态时期。正因如此，真正的新常态是几年之后的事情。第三，新常态应是可持续的。因为既然是常态，那就不能很短暂，就应持续比较长的时间。

经济新常态有如下六个方面的特征。

第一，经济增长速度的新常态。即经济增长速度由过去30多年9.8%左右的高速增长，转为今后5年左右6%~8%的中高速增长，再往后可能是更低的中速增长或中低速增长，因为这是经济社会发展的规律性现象，当一个国家或地区工业化城镇化达到一定阶段后，经济增长速度就要下台阶。当2030年前后中国成为发达国家后，经济增长速度有可能进一步下降到当今西方发达国家2%~4%左右的水平。

第二，经济结构的新常态。主要表现为消费结构、产业结构、区域结构和排放结构的新常态。其中，消费结构的新常态表现为“学乐康安美”（学习、快乐、健康、安全、美丽）的需求占比越来越高，“吃穿住行用”需求的占比相对下降；产业结构的新常态表现为服务业或者第三产业比重占主导地位，并越来越高，高新技术产业、先进制造业、绿色低碳产业比重进一步提高；区域结构的新常态表现为新型城镇化水平进一步提高，城乡差距和区域差距进一步缩小；排放结构的新常态表现为废水、废气、废渣、二氧化碳等的排放逐步减少，氧气、水蒸气的排放逐步增加。

第三，经济质量的新常态。主要表现为：经济效率（劳动力生产率、土地生产率等）进一步提高，经济效益进一步提高，整个经济的竞争力进一步提高。

第四，经济增长动力的新常态。主要表现为：由原来的要素驱动和投资驱动转为创新驱动；由主要依靠出口、投资、消费“三驾马车”拉动经济增长，转为主要依靠制度变革、结构优化和要素升级“三大发动机”（简单说即改革、转型、创新）拉动经济增长；需求动力结构内部，由主要依靠外需转为主要依靠内需拉动经济增长，由主要依靠投资转为主要依靠消费拉动经济增长，由主要依靠政府投资转为主要依靠社会投资拉动经济增长。

第五，财富分配的新常态。主要表现为：由主要实现国富转为主要实现民富，由少数垄断行业富裕转为各个行业共同富裕，由少数人暴富转为绝大多数人共同富裕。也就是说，要提高居民收入在整个收入分配中的比重，使收入财富分配更加公平合理，让广大老百姓分享改革和发展的成果。

第六，制度环境的新常态。主要表现为：由政府主导型经济体制转为市场主导型经济体制，政府则由权力型政府转为服务型政府、由经济型政府转为社会型政府，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。同时，按照依宪治国、依法执政的要求，由人治转向法治。

新常态并不会自动实现

新常态意味着一系列新的机遇。由于中国经济总量已很大，基数已很高，即使保持中高速增长，也将为全球经济创造很可观的增量，带来巨大的市场投资机会。随着中国经济结构的不断优化升级，第三产业、高新技术产业、装备制造业、绿色低碳产业将呈现越来越大的发展空间，中西部地区和一些新兴城镇、新兴农村地区将产生越来越多的机会。随着经济增长动力结构的多元化，中国经济的活力将进一步增强，效率将进一步提高，制度环境将进一步规范。随着财富分配更多惠及广大民众，中国内需潜力将进一步提高，民众创新创业的积极性和创造性将进一步迸发。

进入新常态并不会一帆风顺，一些潜在风险正渐渐浮出水面，新常态不会自动实现。经济发展模式存在惯性，企业、民众和政府对高速增长有“路径依赖”，当经济速度换挡、结构调整时，难免会出现阵痛，引发一些问题、矛盾和风险。特别是多年来积累的高房价、地方政府债务偏高、影子银行、产能过剩等，在进入新常态过程中会使一些潜在风险暴露出来。对此，必须高度重视，通过改革、转型、创新和科学的宏观调控予以防范和化解。

引领新常态的短期对策

从短期看，引领新常态、实现向新常态平稳过渡的对策有：

一是顺增长，控风险。顺增长也就是要尊重经济规律，顺应经济增长的态势，不要过度阻止经济速度的调整。在顺增长的过程中，可能会出现一定的经济风险，因此要做好防范、控制和化解风险的工作，将风险控制在一定范围内，避免经济的大起大落。控风险需要从两个方面着手：一方面是解决好存量风险，主要是锁定、释放和化解存量风险；另一方面是控制好增量风险，主要是减少增量风险。

二是去产能，挤泡沫。产能过剩问题不可能悄然化于无形，包括产能过剩、高房价、地方债务、影子银行等在内的经济泡沫不可能只通过改革、转型、创新就轻易解决，改革、转型、创新主要可解决培育新增长点的问题，至于淘汰产能过剩、化解经济泡沫还需要通过其他办法来解决。在去产能、挤泡沫的过程中，风险难以避免。有了风险怎么办？回避不是办法，往后拖延也不是办法，只有勇敢地面对，积极化解，才是正途。化解的一个重要办法是释放风险，而非捂住风险。释放风险需要技巧，并把握好力度和节奏。

三是守底线，稳社会。为了维护社会的基本稳定，在向新常态过渡的过程中，一定要有底线意识，要将最坏的情况想好，提前做好充分的应对准备，尽可能将各种矛盾和问题控制在一定范围内。

引领新常态的长期对策

第一，推进“五位一体”的全面改革。按照十八届三中全会决定的要求，推进经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的改革。其中，当前比较紧迫而重要的改革是政府行政管理制度改革、财税制度改革、金融制度改革、国有企业改革、垄断行业改革、土地制度改革、司法制度改革、户籍制度改革等。推进这些改革要采取合理的改革方式，一方面要搞好顶层设计，另一方面也要充分调动基层各个方面的改革积极性和创造性。

第二，推进七大经济转型。一是生产要素投入结构的转型，即由原来主要依靠劳动力、资金、资源能源等一般性生产要素拉动经济增长，向今后主要依靠技术、人才、信息这些高级要素拉动经济增长转型。二是排放结构的转型，即增加氧气、水蒸气等好的排放，减少废水、废气、废渣、二氧化碳等不好的排放，途径是推进绿色发展、低碳发展、循环发展，建设生态文明。三是产业结构的转型，包括推进产业结构的高度化或高级化、产业高端化、产业特色化、产业集群化、产业品牌化、产业绿色低碳化、产业融合化、产业国际化、产业信息化等九个方面。四是区域结构的转型，包括推进新型城镇化、推进城乡一体化或缩小城乡差距、促进东中西部协调发展三个方面。五是经济增长动力结构的转型，涉及两个层面：一个是由原来主要依靠“三驾马车”来拉动经济增长，向主要依靠制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”来拉动经济增长转型；另一个是需求结构内部的转型，包括由原来主要依靠外需向主要依靠内需拉动经济增长转型，由原来主要依靠投资向主要依靠消费拉动经济增长转型，由原来主要依靠政府投资向主要依靠社会投资拉动经济增长转型。六是财富分配结构的转型，包括由原来主要强调国富向主要强调民富转型，由原来主要是少部分垄断行业致富向更多行业共同致富转型，由原来少部分人富裕向更多人共同富裕转型。七是发展目标结构的转型，包括由原来主要追求大国向主要追求强国转型（强国包括科技、文化、教育、军事、外交等的强大，而不仅是GDP的数量多），由原来主要追求物质财富的增长，向主要追求无形财富和有形财富的共同增长转型，由原来主要追求经济总量的增加，向主要追求经济效益和质量的提高转型。

第三，推进全面创新。全面创新包括观念创新、技术创新、管理创新（含服务创新）、模式创新等内容。观念创新主要解决思想的建设问题，培育全民的创新意识。技术创新必须落实到产品和工艺创新层面，而不是制造很多华而不实的“科研成果”。管理创新包括管理手段的创新、管理内容的创新和管理服务的创新等。模式创新主要指发展模式创新和商业模式创新等。总之，全面实施创新驱动，通过创新寻找新的经济增长动力，培育新的增长点。

长期对策主要是改革、转型、创新三个方面，它们对应着前述经济增长动力的“三大发动机”，也对应着本人提出的人本发展理论的三个方面：“制度引导人”、“资源装备人”、“分工安置人”。只有采取这些长期对策，同时结合短期对策，才能顺利实现经济向新常态的平稳过渡。

寻找向新常态过渡的“新动力”

我们先来分析一下经济增长客观上有哪些动力？

第一组动力：需求边动力。即出口、投资、消费“三驾马车”。过去多年来，很多人将其看作是经济增长的基本动力，外需不行了就扩大内需，投资不行了就增加消费。我们不能否认，这“三驾马车”确实是经济增长需求边的短期动力，但也要认清：它们仅仅是需求边的动力，短期的动力，而且是有许多副作用和后遗症的动力，是经济危机和经济过度下行非常时期的非常举措。

第二组动力：要素投入动力。即通过大规模要素投入也能带来经济增长。众所周知，在生产函数关系式中，等号左边是GDP或者产量，等号右边就是资金、劳动等生产要素。过去三十多年，我国就是通过大规模的生产要素投入，实现了经济的高速增长。

第三组动力：效率提高动力。在生产函数关系式中，不能被要素投入解释的经济增长部分，可以用全要素生产率来解释。也就是说，提高生产率或全要素生产率也能带来经济增长。那么，影响全要素生产率的因素又是什么呢？是制度变革、结构优化和要素升级这“三大发动机”。

其中，制度变革或改革通过调动经济主体的积极性和创造性、优化资源配置、改善消费者和投资者预期等途径释放生产力；工业化（含产业转型升级）、城镇化、区域经济一体化等结构优化，通过将人口和生产要素从低效率部门或区域向高效率部门或区域转移释放生产力；技术进步、人力资本增加和信息化等要素升级，通过直接提高要素生产率和国民经济运行效率释放生产力。

第四组动力：中国特色动力——“五驾制度马车”。前三组动力都是用经济学比较容易解释、世界各国都通行的动力，除了这些动力之外，中国经济的高速增长还有五个特色动力。

第一，“价格制度动力”，即通过价格管理部门的价格管制，将许多商品的价格，特别是生产要素的价格，人为地压低或扭曲，形成低成本竞争优势，促进出口，带来经济增长。其副作用是过度消耗了祖宗留下的资源，并把子孙后代的资源提前用了。

第二，“财税制度动力”。主要是通过财政支出安排偏向经济建设来促进经济增长，这与那些将社会福利保障支出优先安排的国家有所不同。

第三，“金融制度动力”。突出表现在货币制度设计上，在央行不独立的情况下，货币发行要重点满足经济增长的需要，而非主要维持币值稳定。

第四，“土地制度动力”。在城乡差别土地制度下，政府可以将农民和农民集体的土地低价买过来，经过整理后再高价卖出去，形成“土地财政”，再通过“土地财政”推动地方经济的高速增长。

第五，“考核制度动力”。长期以来，地方政府干部考核主要考核GDP、财政收入和工业增加值等指标，于是各地竞相追求GDP的高速增长，形成万马奔腾的局面。这五大特色制度动力可以部分解释中国经济高速增长的现象。

问题是，当中国经济发展到今天这一步，上述哪些动力开始靠不住了，哪些动力是未来必须主要依靠的动力？笔者认为，未来必须依靠的主要动力只能是“三大发动机”，原因有两个方面：

一方面，另外三组动力越来越靠不住了。如“三驾马车”中的出口，随着国际经济形势的变化，明显下台阶了，从以往的年增长20%以上，降到了近几年的8%左右，2012、2013年出口都只增长了79%，2014年前10个月只增长了不到6%。投资的边际效益明显下降，且遇到了巨大债务压力。消费一直相对稳定，难以有大的改观。

通过大规模生产要素投入来拉动经济增长，则遇到了资源越来越短缺、环境污染压力日益加大、雾霾很严重的挑战。“五驾制度马车”在带来经济高速增长的同时，也带来了很多问题，它们正是十八届三中全会决定确定的全面改革要解决的问题。

另一方面，“三大发动机”既健康又富有潜力。制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”是通过提高生产率来促进经济增长，因而是健康、可持续的。中国目前的许多制度还不成熟、不合理，正因为不成熟、不合理，还可以通过改革来释放制度变革的生产力。中国的工业化、城镇化正处于中后期阶段和加速发展阶段，还有巨大的释放结构生产力的潜力。技术进步、人力资本增加和信息化等要素升级都还有很大的提升空间。

总之，在向新常态过渡时期，必须寻找经济增长的“新动力”，新动力只能是制度变革、结构优化、要素升级（或改革、转型、创新）这“三大发动机”。

（本文原载于《国家行政学院学报》

第三章
2015，中国经济会怎样

对当前的经济形势，我们既不必过度悲观，同样也不能盲目乐观。正确的态度应是谨慎乐观：从趋势看是乐观的，但这是建立在对当前形势的正确判断及政府采取恰当的调控技术基础上。

经济形势判断与调控技术

夏斌（国务院发展研究中心金融研究所名誉所长）

如何判断当前的经济形势

当前，中国经济正处于困难、微妙的调整转折时期。

GDP从2010年一季度以来，已连续18个季度增长率减速，长达4年多时间，而且此趋势目前尚未稳住；大规模的改革重新启动，经济中出现了一些新的、好的发展势头，但远不足以形成能完全替代过去增长的动能，改革红利的释放是一个渐进的过程；经济中过去多年积累的问题与风险正在逐步暴露，也在开始着手解决，但是进程与最终效果如何，现在还难以过早下结论；作为当前经济中关键变量的房市（价格与销售量）下跌与刺激房市政策重新启动已同时开始，情况错综复杂，稳增长和稳经济的压力很大。在此情境下如何分析形势？

笔者认为，“三期叠加”的表述是对当前经济现象最为形象的概括与描述，即经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。但是，三期叠加的表述仅仅是对中国当前经济“现象特征”的表象描述。至于“换挡”换到哪个挡位？会意味着什么？“调整阵痛”表现在哪些方面？会阵痛到何种程度？前期的问题要消化，消化多少？又会意味着什么？以及更重要的，这三者不同的动态变化相互之间又是如何互相制约与影响的？最后会对经济大势起什么样的决定性作用？以上“现象特征”的表象描述并不能清楚回答全部问题，需要进一步分析。

因此，自然仁者见仁，对中国当前的经济形势会容易做出截然相反的两种判断：一是过度的悲观论，动辄断言中国经济“要衰退”、“硬着陆”和“崩溃”等；另一种是盲目乐观论，看不到中国经济发展中的真实困境，只是简单地根据中国经济高速增长期历史平均增速的数据进行外推，断言增速“筑底”之后还会年复一年持续过去那样的高速增长。

不必过度悲观

当前中国经济确实正处于较为困难、微妙的转折时期，但是笔者认为对此不必过度悲观的理由如下。

经济增速下行是经济内在逻辑发展调整的结果，适度调整有利于中国经济能持续健康地增长。尽管经调整经济增速在下行，但是，第一，产业、需求、区域、收入分配等结构指标出现较好的转折势头，资源环境成本消耗在减少。第二，即使经济增速在适当下行，但中国在世界前五大经济体中若能保持6.5%～ 7%的速度，相对而言，仍是绝对的高速增长。这样一种中高速增长意味着对自身存在问题的逐步解决提供了进一步的财力支撑。第三，作为世界第二大经济体的中国，东西部和城乡间的差距、逐步崛起的大国消费市场以及充裕的劳动力市场等要素，配之于目前的适度调整，可以相信，中国经济仍存在持续较长时期中高速增长的潜力和空间。

前期经济的“超级繁荣”确实在银行体系内积累了一些问题与风险，但目前的银行体系同时已有所准备。2014年三季度末，加权平均资本充足率12.93%，近250%左右的拨备覆盖率，2.9%的贷款拨备率，意味着银行体系已准备了不良贷款翻番增长的消化能力。

中国政府持有近4万亿美元的外汇储备、30万亿人民币的优质国有净资产，这是中国经济防范经济大震荡的本线和巨大的财力保障，也是美国危机后美、日等国政府羡慕不已的政府调控资源。

同时，改革速度在加快，在逐步释放改革红利、推动当期增长中，又在边际或增量上抑制和减弱了产生过去泡沫和不良资产的制度因素（如规范地方政府融资行为等）。

更为重要也是最主要的，中国政府对当前经济中的系统性风险是心中有数的，是居安思危的，并且已悄悄开始了逐步化解风险的行动。其实纵观历史，酿成一国经济发生危机或“崩盘”的最大风险往往不是其他，而是首先来自于政府对风险丧失警惕、持有“这次不一样”、“我国不一样”的侥幸判断和认识。如2007年次贷危机前的美国政府和美联储，错误认为当时的世界经济不平衡是可以持续下去的，美国经济问题不大，所以一而再、再而三地降息，才产生了百年一遇的大危机。可以说，中国政府自危机以来对系统性风险并无麻痹大意和乐观，“三期叠加”的判断、主动积极的调整与深化改革，这是对中国经济不必过度悲观的最基础因素。

也不能盲目乐观

现在有些人分析宏观形势往往只是纠结于GDP增速多半个百分点或少半个百分点及其对就业、物价等的影响，以为这就是宏观经济分析的全部内容。看不到经济增速在连续的上升和持续的下行时期，同样变动半个百分点增速是具有完全不同的重要意义，看不到今天的经济是基于昨天经济运行的持续性影响笼罩之下。具体说，中国2009年以来巨额的货币投放还在对当下经济的运行带来深刻的影响。若以货币供应量M2衡量，2008年底47.5万亿元，2013年末110.6万亿元。2009 ～ 2013年5年内货币供应高达63万亿元，竟超过1949年以来前59年47万亿元的货币供应。如此之多的货币已经在各个行业、领域中铺开了数以万计、几十万计的项目投资，形成了金融与企业、企业与企业之间一系列错综复杂的债权债务长链条。其中，绝大多数项目仍在建设之中，远未达到投资回报期。

现在，当国际需求萎缩、中国经济增速持续下行、市场规模缩减，企业销售收入和利润减少，有些企业还不了贷款本金与利息，其结果，必然会产生一些濒临破产倒闭企业，这是自然的，若不破产倒闭才不合乎市场经济的情理。同时，只要有部分企业破产倒闭，就会开始引起银行对同类项目的谨慎放贷，或同类企业本身也会减少新的投资欲望，结果，全社会贷款规模收缩。其效应再经企业间上下游的连续发酵与传染，就有可能带来债务紧缩螺旋形冲击，形成整个经济的内生收缩，产生新一轮企业的生存危机。2014年8月的统计数据已表明，当期的货币供应和社会融资余额增速几乎没变，但工业增加值降幅吓人，已降到2009年初来的单月最低点，仅6.9%的增长，微观企业感到日子越来越难过。这些周期现象正如庞巴维克的迂回生产理论和哈耶克的信用周期理论所指出的，曾经由过度货币供应所引起的经济“超级繁荣”最终必然会以经济的大震荡或危机来收场，从而才可能开始一个新的经济循环。

今天，当我国经济增速下行时，如果看不到曾经的“超级繁荣”和货币超量发行对以后的影响，看不到当经济增速过快下行时曾经高杠杆下形成的企业债务链的断裂和系统性风险蔓延的必然性，以及未做好防患于未然的一系列政策准备，仍是如同往常，分析经济的轨迹仅仅关注当期GDP增速与就业、物价的简单弹性比例关系计算，那是非常危险的。在当前，从中国经济、社会稳定出发，若要聚焦讨论经济增速问题，关注的重点除了由就业所引起的社会稳定问题外，不是其他，恰恰应是如何防止一系列债权债务链断裂现象的蔓延，这是当务之急，这是大局。

不能不看到当今实体经济表面还未出现严重的震荡或大批企业破产倒闭的危机现象，恰恰是与现象背后隐藏的一系列非正常的经济行为相关，在掩盖或拖延着问题的解决，如高利贷、庞氏融资、贷款交税、商品交换与偿债中的“以物易物”、僵尸企业的无效率存续、对互联互保问题的干涉与救助以及地方政府的隐性担保等等。

更重要也是必须要看到的是，迄今为止，中国经济在增速下行过程中之所以还能保持经济较为稳定的态势，恰恰不是政府在盲目乐观、在任其市场发展，而是居安思危，考虑到“三期叠加”因素，在防范系统性风险爆发的思维下，瞻前顾后，统筹考虑，已经主动出击，一边全面深化改革，一边在货币调控、投资、房地产等领域采取了一系列行政干预政策。可以说，如果没有一定的政策干预，也许更大的问题早已出现了。

因此，作为简短结论，我们既不必过度悲观，同样也不能盲目乐观。正确的态度应是谨慎乐观：从趋势看是乐观的，但这是建立在对当前形势的正确判断及政府采取恰当的调控技术基础上。

什么是底线思维？如何底线思维？

谨慎乐观是有条件的。当前的中国经济，如果任其市场自然发展，政府不去作为，经济硬着陆是必然的。但是若一味采取总量刺激政策，忽视深化改革与结构调整，不准备忍痛付出代价，那只是拖延系统性风险爆发的时间而已，其结果同样是危险的。怎么办？不能走极端，要走中间道路。而两者之间的度又怎么把握？换句话说，政府要有作为，又不过度作为，如何基于底线思维有作为且会作为？

何谓底线思维？美国政府尽管不用“底线思维”这个词，但是在危机中其货币政策的底线意图同样是非常明确的，就是围绕影响社会稳定的就业率目标。至于围绕实现底线目标的货币政策手段，在学术理论上是对还是错，其溢出效应对他国是利还是弊，美国政府与美联储从来是不管不问，不在乎的。

于中国国情而言，底线思维可以在回答“三期叠加”现象描述背后的疑问中展现。

经济增速换挡期，换挡意味着什么？意味着增速要下来。我们能容忍下到什么地步？底线在哪？笔者认为：一在稳就业，稳住社会能容忍的较低的失业率；二是稳风险，在经济增速下降中允许一些企业破产出清，但不能引致传染以致最终导致系统性风险的爆发。两者说到底，均为确保社会的稳定。

结构调整阵痛期，调整意味着什么？意味要深化改革。要改革必然直面风险暴露并带来阵痛。那么，改革速度怎么掌握？底线在哪？底线在“部分阵痛”可以，但不能因阵痛加剧而引致“生命危险”，也就是不能引发国家的全局性、系统性风险。譬如资本账户开放改革，当国内诸条件不成熟，且资产泡沫风险犹在，如果一下子完全打开资本流动大门，会引起中国经济的混乱，那么该项改革只能是“部分阵痛”，渐进推进。又譬如土地制度改革，在其他财税改革和条件还未充分准备前提下，土地使用权转让收益短期内若全归农民，会引起中国经济甚至是社会极大的混乱，则易徐图进之，不能冒失求快。

前期刺激政策消化期，消化意味着什么？意味着要付出代价。面对由前期货币政策刺激起来的畸形的超级繁荣，遗留下的长期过剩的产能和僵尸企业，就要淘汰破产，要市场出清，相应地，银行要减记资产，全社会的资产负债表要缩水。此底线是什么？全国的资产负债表可以缩水，金融可以去杠杆，企业可以破产，但是不能对当前的经济增长从而对就业有剧烈的冲击，也不能因部分企业债务问题连锁引发全国系统性风险的爆发和经济危机。换句话说，对业已存在的风险，只能用时间换空间，力争在相对稳定的环境中去慢慢消化，而不能用危机式的、休克式的方式去消化。

归纳以上所说，说到底，底线思维是什么？是政府在实施各种调控技术中，必须牢牢确保就业稳定和不爆发系统性风险的大局。这既是出于对经济的考虑，同样也是出于对社会和政治大局稳定的考虑。若确实能做到这二者，GDP增速再低一点，改革步伐再快一点，并不可怕。从这个角度考虑，底线思维其实又并不是一种新思维，而是30多年改革开放积累的宝贵经验的另一种表述：“坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点。”

因此，在今天国民经济遇到重大困难与转折时期，政府应是毫不隐晦，直面坦承，处理好改革（结构调整）、发展（经济增速）、稳定（经济与社会风险）三者间的平衡关系，这是关键。理论家也不应简单地拿书本理论分析当今中国经济，市场人士也不宜简单地用外国分析数据套用当今的中国经济。

基于底线思维的宏观调控技术讨论

基于上述底线思维的思考，如何把握宏观调控技术？笔者在2014年6月间撰文《当前的经济困局与应急对策》，谈及四部分内容：一、当前经济走势关键看房市；二、房市下跌已成必然定势；三、系统性风险的引发、传递及后果；四、非常时期的非常对策，提出了政策建议16条。今天，笔者依然坚持文中的基本观点，即面对当前经济处于困难、微妙的转折时期，政府要有作为且会作为，要正确处理好改革、发展、稳定三者间的关系。这里，关键不取决于调控方向、口号、用词的辩证思维和描述，也不取决于经济学上泛泛的理论讨论，而是取决于能不能对转折时期的经济形势有个冷静、客观的判断，取决于对“三期叠加”中三个“现象特征”之间是如何影响以及某种调控技术的选择又是如何加重或者减弱某一“现象特征”做到心知肚明。面对这些复杂的细节，要实施正确的调控技术，涉及方方面面内容，确实形势错综复杂，充满不确实性。细节决定成败。对此，政府已做了大量的政策安排。在此，笔者仅从个人认识出发，选择若干重要领域中的某些关键和重点细节做进一步的探讨。

关于经济增速与就业问题

中国经济潜在增长率问题，学术界尚存诸多探讨争议，仍需进一步根据实践加以研究。但笔者认为，一个简明的道理是：预测短期增长（如2015年），绝不能用过去超货币供应刺激下“超级繁荣”时期的历史平均增速数据做简单外推，也不能在基于历史数据简单外推基础上对中国未来10年、20年的系列预测数据中去寻找2015年的预测值，因为那是中国历史上难以再出现的“超级繁荣”特殊时期的历史数据。据此预测未来仅仅是一种可能性，不能无视预测期内外环境已发生的巨大变化。如前文所述，经济运行具有历史延续性。“路径依赖”意味着今天的预测能否变成明天的现实，在很大程度上取决于今天的现实问题、矛盾以及系统性风险隐患因素是如何解决的。解决速度的快与慢、不同的解决方法与轨迹，将决定明天不同的命运。

笔者认为，2015年经济增速必须稳定在一定的水平范围，坚持稳定就业和防范系统风险的底线。但是，这并不意味着要刺激拉高经济增速，并不意味着不能容忍2015年的增速相对于2014年仍会有少许的下行，并不意味着稳就业的压力只能在提高经济增速上释放。

经各种数据推测，2015年的经济增速保持在7%左右较妥，这也是多方机构能接受的预测值。7%的速度可能仍会存在来自于高校毕业生的结构性就业压力。但是，追求更高的速度，一是不现实，二是会积累新的风险。在稳就业问题上，应直接着眼于“稳增长就是稳就业”这一目标，在这方面仍有很大的努力空间。

首先，从总体趋势看，2015年后全国新增劳动力总量步入拐点，新增就业压力明显减弱。与此同时，近年来数据显示，第二产业和第三产业同为一个百分点的增长，对就业的贡献完全不一样。因此进一步加快简政放权、减税优惠、支持新经济业态、鼓励自我创业，还可以进一步扩大就业。第二，在严厉打击一些高校谎报假就业统计数据的同时，针对前几年拼命扩招、学科设置赶时髦、专业设置供需不合理的教训，财政可拨付一笔临时经费，鼓励已毕业或将毕业大学生“返校”回炉，改变求职方向，一则为国家培养紧缺的操作性技术人才，二则可以暂时延缓大学生就业压力。与此同时，要认真检查落实国务院对大学生自主创新各项优惠政策的落实，要让每个大学毕业生对此有全面的了解，鼓励大学毕业生自主创新。在财政上全面落实对全社会包括对大学生的职业培训、失业救助等政策。

第三，结合社会救助政策，再通过一定的政策支持，鼓励企事业单位在困难时期，对职工可停薪、减薪但不停职，齐心协力共渡难关，稳定社会，服从经济结构调整的大局。

关于投资问题

自美国2008年金融危机后2009年以来的5年间，中国GDP中三驾马车各自的贡献率和拉动作用呈明显分化。净出口对GDP增长的贡献率和拉动，除2010年情况稍好外，其余年份均为负值。消费对GDP增长的贡献率和拉动是先升后降，未能持续独当一面。因此投资自然成为稳增长的关键。但投资对GDP的贡献率和拉动变动波幅较大。2009年和2010年投资贡献率分别为87.6%和52.9%，分别拉动增长8.1和5.5个百分点；2011和2012年投资贡献率和拉动有所缓和，消费未能拉动GDP增速保持上升，更使得2013年经济增速必须靠投资重新发力。这说明，消费主导型经济是我们必须坚持的长期努力转型方向。但是，眼前要坚持底线思维，维持一定的稳定增长速度，则投资仍是稳增长的关键，必须保持一定的投资增速。

问题是如何稳住投资？今后房地产投资的刺激只能是要求房地产需求回归消费属性而不是重燃投机属性，在逐步建立长效制度框架下，通过去行政化、扶持改善性民生需求等政策调整，挖掘新的增长动力，这是边界，“刺激”绝不能重燃房市投机之火。在制造业投资，其增长动力最终只能通过市场来解决。政府要有所作为，也只是通过政策法规去实施企业重组，削减过剩产能的继续增长。由此，投资中剩下可作为的只能在基础设施投资上动脑筋。

基础设施投资从总体说，政府要有所作为，也能有所作为，但需会有所作为。中国目前一方面还存在相当大的基础设施建设空间，另一方面又是一个资金相对富裕的国家。从现象看，需求与供给是完全能平衡的。但实际存在的问题是：加快简政放权，欢迎社会资本加入，形成新的增长动力，然而迄今进展仍然缓慢；规范地方政府融资行为后，尽管允许发地方债，但要有思想准备，今后几年，地方融资规模从总量上肯定不是放大而是在缩小；可以通过发政策性金融债扩大基建，但国开行是准财政信用，不能没有制约，不能不讲投资回报和效益，预计2015年不可能一味扩大筹资规模。

因此，进一步思考如何加快投资中基础设施投资这一重点，关键不是有没有投资空间和项目的问题，而是有没有资金、如何筹集资金的问题。为此，2015年的政策发力应重点着眼于：第一，鉴于政策性银行发债或由中央银行再贷款给政策性银行实质均为国家信用，是在实施放水货币政策，其政策力度是有限的。为此，首先，应用好现有的国家财力，加强预算管理，学会盘活用好临时闲置的巨额财政存款。如果全年财政预算中由此产生某些月份暂时的支大于收状况，应该向改革要资金，鼓励财政向央行发行改革开放以来几乎讨论已30年仍尚未解决的真正意义上的“短期国库券”，以解决财政临时收支缺口。第二，在加快国有企业有进有退战略布局下，从推进混合所有制中的国有股减持中找资金，同时通过国企改革助推经济结构和发展方式的重大转变。第三，把从上述财政预算和国有资本预算中腾挪出来的资金，不只是以国有名义进行简单的全额投资于基础设施建设，而是部分选择有投资回报、微利的项目，以贴息、补贴、PPP（政府与社会资本合作）、基金等各种方式，充分发挥杠杆作用，引导、吸引更多的社会资金进入基础设施建设。第四，各级政府要以过去30多年来吸引外资的那种创新精神与积极性，从政策等各个方面大力支持组织国内的私募股权基金，加快松绑自己手脚的各种思想束缚和制度限制。

关于房地产市场问题

当前，首先要明确当前房地产政策调整的目的和意图。

目前房市政策的某些调整确实有配合刺激投资、稳定增长的短期目的，但是，同时目前出台的任何一项房市调整政策，应是和过去“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化的逆周期政策又不完全一样，它既有上述稳增长的短期意义，又是衔接中国房市长效机制建设的方向，是针对长期以来长效制度体系不完善的逐步补充与纠正，是长期意义上的制度建设。

那么，长效机制制度的方向是什么？对此，迄今社会上可能仍有不同意见。笔者一贯坚持若干年来始终不变的观点，即中国房市要健康发展，必须要把中国房地产市场引向以消费品为主导的发展方向，而不是朝金融资产的方向引导。政府调控房市的目标是要“管制度”，而不是“管房价”（制度建好了，房价自然不用担心）。在这个问题上，中国要学德国、新加坡，不能学经济运行以金融市场为主导背景下的美国、英国。要鼓励居民买房是为了“住”，而不是像买股票目的是为了“卖”，不是投机囤积待价而沽。而且要让市场明白，当前政府对房市政策的某些改变，客观上存在稳房价和逆周期的效果，但又不能仅仅理解为是简单的调控房价和逆周期调控，而是在择机寻找出台衔接未来房市长效机制下的制度（如取消行政限购），也是未来长效制度体系中必不可少的一部分。如果当房市下跌、市场认为从调控房价需要调某项制度但与长效机制目标发生冲突时，从改革与转型大局出发，政府不应也不会再叶公好龙，选择有违于长效机制目标的临时性碎片化政策。因此，市场应明了，尽管房地产市场投资在目前整个投资中“四两拨千斤”，但我们不能指望在房市长效机制所指向的制度之外，把稳经济增长的宝全押在房市政策的调整上。

为此，在取消行政性限购政策的同时，当前如何长短利益结合，进行房市政策的进一步调整？

国家应按照“住有所居”的要求，起码以国务院条例的形式而不是以央行部门规章的形式，根据中国经济增长前景和居民未来收入增长前景，对首套自住型购房明确首付比例、优惠利率（财政可贴息）的法律性硬约束标准。例如，可测算未来中国经济20年增长中一对大学毕业中产阶层夫妇20年的收入增长状况，倒算确定20年住房抵押贷款时可承担的首付比例。如此测算，首付比例肯定大大下降，势必进一步提前释放和满足一大批刚性需求。此举短期内明显利好房市，长期看也不会累积新的泡沫。同时，废除首付比例作为央行的调控工具，以可以随意修改的部门规章软约束“文件”进行临时性调控的做法。

对暂时无能力购买第一套住房的居民应大力鼓励租房。但国家应出台鼓励房屋租赁的优惠政策，更应出台重点倾向房客的租房管理规定，在租金、税收、合同约束内容等重要问题上予以明确的指导。这项工作恰恰是近几年来房市长效机制建设中最为薄弱和被忽视的内容。

对当前巨额的棚户区改造资金的使用，应根据各地住房库存状况，实事求是，灵活掌握，不搞一刀切，绝不为今后留下新隐患。允许棚改资金在市场上购房或经适当改装后作为棚改安置房或保障房提供，也可采取货币化安置和租金补贴等形式。同时对各种形式的经适房、军改房等既市场化又非市场化的住房给以规范。

短期内为防止取消限购政策后可能重燃投机炒房热（事实上此预期在减弱），可策略性地根据时机，依据未来房产税制度的基本内容，对第一、第二套和第三套（抑或第四套？可仔细测算）住房，提前公布未来对不同的基本住房消费、改善性住房消费、投资与投机等房屋功能将采取轻重不同的税收政策原则。例如，结合人均居住面积，对基本住房消费基本免税，改善性住房消费征轻税，投资性住房征较高的税，纯投机炒房高征严厉重税；并同时提前公布，房产税的详细细则内容待具体研究后公布。

关于货币政策问题

面对经济增速下行，货币政策调控的边界在哪里？是否一定要完全体现逆周期调控的目的，将经济下行硬调控为上行？笔者认为，近几年经济增速适度下行既然是必然的，因此货币政策调控的边界不应是“逆调周期”，而应是：

首先，一定要稳住整个金融体系。只要金融体系是基本稳定的，就能确保整个经济运行基本稳定，不会硬着陆，这是底线，也是任何一国政治、经济、社会运行的必需。当美国爆发了百年一遇大危机后，无奈的选择、首先的出路也是给金融体系尽快注入流动性，稳定整个金融体系。但是，他们是“马后炮”，我们要当“马前卒”。

确保金融体系的充足流动性，客观上会起到一定的逆周期调控目的，但是要注意，目前宏观经济的调控不能完全指望货币政策。基于历史发展而来的当今中国经济既然已是“三期叠加”，则调低经济增速，加快结构调整与改革，消化前期历史遗留下来的房市泡沫、僵尸企业、产能过剩和地方债务风险等问题三者中，哪一个都指向、都要求关闭破产一些企业，都需要通过稳健货币政策来营造中性适度的金融货币环境，都需要有其他宏观政策的配合，因此在发挥货币政策作用时绝不能一味片面追求宽松的货币政策。

其次，保持稳健的货币政策，重要的不是货币政策口号、用词的描述与解释，而是调控中的技术细节。在技术细节上，当前货币调控除要关注结构、定向微调外，在总量指标上，功夫要下在社会融资总量上，而不是下在货币供应M2上。调控中不要太在乎M2多增长半个百分点还是少增长半点百分点的目标。为什么？M2是表示银行系统的负债，而与实体经济直接相关的是金融、银行系统的资产方，是由贷款、股票、债券、票据等所构成的社会融资总量指标。但是这一指标近几年增幅波动太大，很不稳定、不稳健。社会融资量的季度增量，2011年四季度环比增长48%，2012年四季度环节只增长2.4%，2013年四季度又增长12%。造成这一问题的原因是该指标背后的各项融资活动被央行、发改委、证监会政策所左右，各自步调不一，缺乏有效的部际协调。建议2015年应由国务院或国务院授权央行统一加以协调，提高整个宏观的调控水平与效率。

第三，在当前经济转折的微妙时期，既然央行已经发出明确的稳健货币政策的信号，因此在操作上，一是市场信号一定要明确，预期要清晰，不能发生让市场、机构去猜央行意图的混乱现象，影响银行中长期贷款的发放和经济增长大局。二是既然讲稳健货币政策，就要讲政策细节的实施结果，最终是应看实体经济层面可得的资金量状况。而社会融资余额月均增速，2009年约30.2%，四万亿元之后的逐步下降是正常的，到了2013年月均已降到20.3%。进入2014年前10个月月均增长又降到15.8%，这降速是否有过快过大之忧？在市场出清机制未落实，存在地方政府和房企较高融资能力的挤压，难怪出现在稳健货币政策的口号下，民营小企业融资仍不稳健，融资难、融资贵的问题始终得不到很好解决的现象。

最后，货币政策的调控同时要有准备，要与其他政府部门紧密配合，做好房市和经济增速如果出现“断崖式”下跌的政策储备。只有做好了防意外准备，才能从容有备，真正去实现经济软着陆。

关于市场出清问题

经济结构调整要坚持市场出清原则，是因为市场出清问题是我们今天在讲稳增长、调结构、防风险中讲得最少、做得最差、政策最不配套的一项工作，直接影响了深化改革的效果，影响了经济步入正常发展轨道的进程。应该认识到，我们既然已容忍经济增速的下行，又承认当今的时期特征是前期刺激政策消化期，那么理应必须承认，市场出清是该市场逻辑的必然和后续。而且，在经济增速与周期下行时期，要真心降低全社会融资成本，关键就是要打破“八个瓶子七个盖”的局面，要关闭破产一些企业，才能优化配置社会资金，才能真正降低融资成本。目前面临着一部分民企、中小和小微企业的融资难、融资贵，人们试图从多成立一些民营银行中找出路，方向是对的，但民营银行的经营动力也是利润第一。在“现存的市场”运行下，银行已难以寻找到大批既安全又有高回报的可贷项目。因此政府如果没有其他的特殊制度安排，新增设的民营银行并不能成为解决当前民营、中小及小微企业融资难、融资贵问题的主要制度安排。特别需要指出并予以关注的，曾经在经济增速上升时期发生的、一度被人赞誉并大力推广的企业间“互联互保”经验，当时确实发挥了扩大信贷杠杆力的作用，部分解决了小企业的资金问题。今天，当经济增速进入下行时期，曾经的企业“互联互保”又恰恰成了收缩企业信贷的杠杆，已引起连续、成片的债务链纠纷。

为此，为了在经济增速换挡、结构调整阵痛期，不至于出现因部分企业资不抵债、债务链中断而波及更多的企业特别是互联互保中小企业，必须采取以下对策：

要对一些确已资不抵债的企业（包括房地产企业），坚决实施关闭破产，冲销股东权益和银行债权。

对地方债存量风险问题，财政部已提出初步方案（财政部43号文），表明了中央财政“不兜底”的态度，这同时意味着2015年相关地方政府要做好变卖地方国有资产还债的一系列准备，相关银行、债权人要做好冲销坏账的准备。

对覆盖面较广的互联互保中小企业，债权债务链复杂（类似过去的“三角债”），但牵连的企业并非都是坏企业。对此，应由国务院有关部门尽快出面协调与指导，各地方政府、银行及相关债权人加快磋商，筹建临时资金池，梳理错综复杂的债务链，隔离好企业、较好企业与差企业，以最大幅度降低被牵连的企业数量。

当前的舆论不应片面突出“一片救”、“政府救”的声音（包括理财中的刚性兑付问题），而应宣传市场纪律，宣传市场解决债务链的经验，宣传一些企业在关闭破产或“关停并转”过程中如何安排好职工利益、稳定社会的经验，宣传依法处理理财产品纠纷的经验。

关于城镇化问题

加快城镇化进程是我国经济发展的一项重大战略，是改革和发展的结果，是工业化和农业产业化的伴随物，是一项长期的工作任务。同时，近期内如果能快马加鞭，尽可能加快推进这项工作，对扩大短期内的投资与消费，释放“三期叠加”时期经济工作中的矛盾与压力，同样具有极其重要的意义。

因此，在落实关于城镇化规划的进程中，国务院可以一定的行政指令约束各级地方政府，在2015年全面推行户籍制度改革，关键是要求公布承诺农民工市民化诸要求的进程时间。由此，去主动暴露一些地方在教育、医疗、养老公共产品不足的问题，暴露一些地方的财力不足问题，倒逼加快简政放权、吸引更多社会资本进入服务领域的投资，倒逼加快财税与转移支付的改革。财税制度是国家经济运行中最基础性的制度，积累的问题错综复杂，我们不可能指望在某一天对其有个彻底梳理之后即刻全面调整，因为经济的日常运行不能中断。而财税制度中的土地财政问题恰恰又是当前被扭曲的我国经济运行机制的主要特征之一，其影响既广且复杂，如果抓住其在短期内欲彻底改革，难度高、震荡大，将引起投资增速直速下降。恰恰此时如果抓住户籍制度这一看似局部性的改革，短期内能释放强制性储蓄，提升消费，中期内能提升投资。而暴露的问题主要是中央与地方关系问题，是公共产品建设中国家财力如何挖潜与分布的问题，以及市场与政府职权边界中简政放权的改革问题，这一切正是目前改革规划在急需推动的。

关于“走出去”问题

如何在全球范围内消化始于美国危机后全球救助策略大背景下中国过多的货币存量和过多的产能，已成为宏观政策选择中不可或缺的思考。这一思维如果在美国危机后的2008年底提出还不易为国人理解的话，闭幕不久的北京APEC会议传递了亚太经济一体化的明确信号，亚投行、互联互通、丝路基金等一系列决策，其信号已非常清晰。追求进一步的亚太经济一体化，不仅有利于消化国内产能和实现外汇储备多元化，而且可以促进亚太相关国家的经济发展，这是作为世界第二大经济体在促进世界经济平衡发展中义不容辞的责任，也是内外共赢的正确抉择。这不仅具有重要的经济意义，同时具有中国大国外交和国际地缘政治上的长远意义。

在鼓励“走出去”问题上，政府已有诸多的政策与制度安排，作为补充，笔者认为，要进一步做好这项工作应进一步关注：

面对巨额外汇储备已成为负担与压力之时，可以动用国家资金（央行和财政资金），更重要的是应动员民间资金。在此方面，除需配合资本账户有关规定之外，应彻底放开企业、加快放开自然人的本币与外币自由跨境直接投资、私募股权基金投资中的各种行政限制。这有利于培育国内企业的国际竞争能力和提高国民福利，同时有利于减轻国内的货币供应压力。

除20国基础设施银行、金砖国家开发银行、丝路基金外，应“两条腿走路”，尽可能绕开意识形态、地缘政治因素对我国战略实施的负面影响，充分发挥市场力量，鼓励民间及国内金融机构与境外机构合资成立各类中外合资银行、基金等银行、非银行机构，去实施“一带一路”和亚太经济一体化战略。

鼓励企业“走出去”，更应鼓励人民币走出去，这是中国“走出去”战略与人民币国际化战略相结合的另一层面的长期思考。鼓励商业银行等金融机构、企业和居民所持人民币到境外贷款与投资，除同样能起到消化国内过多产能外，还有助于逐步追求和形成扩大中国政府的宏观调控空间，逐步提高中国的财政和货币政策在全球范围内进行财富再分配能力这一人民币国际化的根本目的。在短期内，扩大人民币国际结算中的在途资金规模，在全球形成多个离岸市场中的人民币滞留，本身均有助于部分冲减国内货币供应的压力。因此，在今后资本账户逐步开放过程中，主管部门应更多选择以人民币国际化为主要载体的通道，加快通道建设（包括上海自贸区和沪港通等），逐步放大通道“额度”，减轻外币大进大出的不可控压力，增加中国央行在利用人民币实施资本账户开放中的调控主动权。

（本文原载于《上海证券报》）

经济形势分析及2015政策展望

刘世锦（国务院发展研究中心副主任）、余斌（国务院发展研究中心宏观经济研究部部长）、 陈昌盛（国务院发展研究中心宏观部研究室主任）

在“三期叠加”的背景下，2011年以来，经济运行总体呈持续下行态势。2014年，受房地产转折性变化影响，经济下行压力进一步加大。党中央、国务院坚持底线思维，对短期经济波动表现出足够定力，对以改革促转型展现出较大决心，采取一系列宏观调控和体制改革举措，经济运行基本平稳，全年经济增长处在预期目标区间。

根据近年来经济结构调整的趋势和节奏，新阶段均衡增长点有望逐步确立，2015年增长预期目标确定为7%左右比较适宜。宏观政策应顺势而为，坚守底线，坚持速度服从质量，注重改革释放活力，为我国经济平稳转入新常态和“十三五”顺利开局奠定良好基础。

经济运行基本平稳，结构调整取得新进展

短期经济下行压力有所增加

主要经济指标短期出现整体下滑。2014年以来，经济运行呈下行态势。进入三季度特别是8月份后，下行压力有所加大，主要经济指标出现整体下滑。从需求侧看，除了消费基本稳定、受价格因素影响实际增速略有提高外，投资、出口增速降幅较大。从供给侧看，工业增加值增速月降幅达2.1个百分点，创2008年国际金融危机以来新低；工程机械、发电量、化肥、原煤等工业产品产量负增长，汽车、集成电路、钢铁、水泥等增幅出现明显下降。同时，受风险控制和市场预期影响，银行惜贷与部分企业贷款需求收缩并存，新增贷款规模和贷款余额增速均出现回落。实体经济与货币信贷都呈下降态势，供给侧降幅超过需求侧。

房地产转折性变化是下行压力加大的重要原因。根据国际经验，户均住房达到1套左右，房地产新开工面积往往达到峰值。2013年我国城镇户均住房已达到1套，住房市场格局已从供不应求转向供求基本平衡和局部供给过剩。根据国务院发展研究中心的测算，在2013年我国房地产新开工面积达到峰值后，从2014年开始逐步下降。2014年以来房地产主要指标全面回落，其中新开工面积、销售面积、新建商品住宅销售均价等指标同比出现负增长。房地产投资增速持续下降，相对于2013年同期和年初降幅均达到6.1个百分点。仅此一项就直接拉低固定资产投资和GDP增速约1.4个和0.3个百分点。如果考虑其间接效应，对整体经济的冲击将更加明显，成为短期经济下行压力加大的重要力量。

产能过剩与价格下降放大了供给波动。供给侧调整幅度偏大、供需变动不匹配的主要原因包括：一是房地产投资快速回落，并向中、上游传导，带动制造业、采掘业等部门的供给增长明显放缓。二是产成品库存被动增加，市场预期恶化，进一步降低产能利用率。2014年8月底工业产成品库存达到3.7万亿元，创历史新高，同比增长15.6%，比2013年同期高10个百分点。三是严重的产能过剩压制PPI长期负增长，使其对短期需求波动的敏感度下降。PPI作为工业部门最关键的价格信号，其作用减弱后，企业原本优先调整价格的策略改为被动调整产能，进一步放大供给侧的波动。另外，银行相对收紧了信贷，企业降杠杆力度有所加大，资产负债收缩会导致供给侧加快调整。如果需求不出现进一步恶化，短期供给侧的超调在随后几个月可能会有所缓和，但对市场预期的影响仍需要高度关注。

经济下行中结构调整取得新进展

与以往不同，在经济持续下行中整体效益并没有加速恶化，而且经济结构发生积极变化。

首先，经济下行对就业冲击不明显。随着我国人口结构的变化，新增劳动力总量压力已经明显减弱。2014年1~9月全国城镇新增就业达到973万人。从全国就业供求分析看，求人倍率稳定在1.1左右，总体上维持求大于供的格局。2014年8月份，31个大中城市的调查失业率为5%左右，较年初有所下降，并未随经济下行而走高。根据国务院发展研究中心近期调查显示，2015年预计增加招工的企业占30.3%，持平的占57.3%，减少的占12.4%。

其次，主要效益指标基本稳定。以往效益指标总体呈高弹性特征，即增长速度越高，效益越好；增速回落，效益指标往往降幅更大。2014年以来，在工业生产明显放缓的同时，效益指标基本稳定。2014年1~8月份，全国规模以上工业企业利润总额同比增长10%，比1~7月回落1.7个百分点，但企业主营业务利润率维持在5.5%左右；2014年初以来亏损额累计同比增速呈下降趋势；财政收入和税收累计增速分别为8.3%和8%。效益指标由强弹性变为弱弹性，表明市场主体逐步适应宏观环境的变化，赢利模式开始发生转变。

第三，风险累积但总体仍可控。我国债务余额占GDP比例达到215%左右。在增长放缓背景下，综合偿债压力会明显加大。当前，因房地产调整带来的部分中小开发商资金链断裂，采掘、钢铁等重化工业深度调整，以及中小企业经营困难加大等，导致一些金融产品出现违约，小贷公司破产，加上联保互保等因素，金融风险进一步暴露。商业银行不良贷款率呈上升趋势，而且拨备覆盖率总体有所下降。但自2013年以来，我国明显加大了对金融、财政风险的监管和处置力度。对影子银行、非标资产的监管和地方债务管理加强，银行风险有所释放，不良资产的核销处置加快。风险虽在累积但尚在可控范围。

第四，经济结构发生积极变化。2013年我国第三产业增加值占GDP比重首次超过第二产业，2014年上半年占比继续提高，达到46.6%，服务业成为经济增长的最大来源。消费对经济增长的贡献稳步上升，超过投资成为经济增长第一动力。2014年上半年消费拉动GDP增长4个百分点，比上一年同期提高0.6个百分点。近两年呈现出重化工业去产能、房地产挤泡沫、融资平台去杠杆、消费领域挤浪费等态势，总体有利于加快结构调整。

增长阶段转化进程总体平稳

向中高速过渡的过程中，在增长新均衡点确认之前，经济运行将持续承压。得益于中央“稳中求进”总基调下一系列宏观政策和结构改革的作用，迄今为止这一进程总体平稳。自2012年以来，经济运行在一个相对狭窄的范围内波动。在连续10个季度中，GDP当季增速最高值（7.9%）与最低值（7.4%）仅差0.5个百分点。回望2014年全年，预计经济增长为7.4%左右。在下行趋势中避免了大起大落，为各类市场主体有序转型创造了较好的宏观环境。

更为重要的是，伴随这一调整过程，经济效益没有大幅滑坡。目前工业增长值增速仅略高于金融危机时的水平，而企业效益、财政收入、就业状况则明显好于当时，这是判定当前我国经济调整总体健康，方向需要坚持的关键依据。转型难免阵痛，但必须做出取舍。正如近期房地产调整幅度虽较大，加大经济下行的压力，但必须看到这种调整是必经的阶段，总体是利大于弊的，是以“短痛”代替“长痛”的现实选择。

经济增长速度高一点，还是低一点，本身并不重要，关键看经济运行的质量。从国际经验看，经历较长时期高速增长的国家，在转型期容易犯速度依赖症，不愿接受增速下降的事实，从而采取强力刺激，往往导致矛盾进一步积累和拖延，甚至最终引发危机。在转型过程中，利用相关调控手段，平抑经济波动、防止短期过快下滑是必要的，但应坚持速度服从质量的原则，只要守住企业可赢利、就业总体稳定、不发生系统性风险的底线，经济增速低一点并不会引发严重社会冲击，反而有利于借助市场力量推动资产重组、结构调整和培育新增长动力。

新增长均衡点逐步临近，合理制定经济预期目标

确定2015年经济增长的预期目标，很大程度要看中高速增长期经济会在什么水平和什么时间上企稳。根据近年来支撑经济增长因素的变化和调整的节奏，预计新增长阶段的均衡增长点比目前仍低1个百分点左右，时间窗口在2016年前后。

新增长均衡点有望在6%~6.5%之间

增长阶段转换的实质是增长动力的转换。我国中高速增长阶段的动力结构，既不同于原来快速释放后发优势阶段的挤压式发展模式，也不同于欧美经济体主要依靠创新驱动和消费主导的模式；而会呈现出规模经济和结构变动释放的增长效应仍发挥作用但日趋减弱，质量提升和全要素生产率贡献逐步增强的混合特征；是后发优势巨大潜力继续释放，同时创新前沿不断前推，模仿追赶与自主创新并重的阶段。我国增长潜力仍会高于主要发达经济体。

潜在增速下降，未来5年平均为6.4%左右。中长期潜在增长率主要由劳动力、资本积累和技术进步等供给因素决定。首先，资本回报率已出现较大下降。我国资本回报率2009年以后出现了重大变化，由以前的平均17%左右下滑至12%左右，目前这种下滑态势还在继续，单位增量资本对增长的贡献明显降低。其次，人口结构和劳动力供给发生转折性变化，劳动力峰值已过，劳动力成本的持续较快上升，储蓄率趋于下降，传统低成本比较优势明显削弱。第三，技术进步速度明显放缓。1978 ～ 2011年期间我国全要素生产率（TFP）平均增速为3.6%，自2011年以来已经降到1.1%。简单技术模仿空间变小，农业部门向非农部门转化释放的生产率提升效应明显减弱。综合测算，未来5年时间，我国经济潜在增速平均在6.4%左右。

需求调整速度决定新阶段企稳的时间。供给因素决定增长的均衡点，但向这个均衡点靠近的节奏和速度，则主要取决于需求的调整和结构变化的进度。

一是出口调整基本到位。从2002到2011年出口年均增长23%，2012年以来出口增速下调至7%左右，但仍高于同期世界贸易增速，国际市场份额持续小幅提高。在近两年经济下调中，出口拉动行业的投资和增加值增速下降幅度相对较小。预计出口增长有望在较长时期维持在5%～ 10%的水平。

二是投资下调有望在近两年完成，增速在11%左右企稳。房地产市场进入转折期，投资增速有望在近两年内由过去25%左右快速下调到5%左右，然后相对企稳。钢铁、水泥等产值已处于峰值附近，重化工业产能整体过剩，汽车生产和消费进入相对较低的增长期，制造业投资增长已由过去30%左右下降到15%左右，有望在12%左右企稳。我国基建投资高峰期已过，未来仍有一定空间，但受地方财力、项目特点等限制，增速将由过去25%左右下降到13%左右。另外，服务业特别是生产性服务业等仍将保持快速增长，占整体投资比重会明显上升。

三是消费增长还有一定回落空间。随着经济增长放缓和劳动生产率增长减速，收入增长将有所放缓，住房、汽车带动的消费增长效应逐步减弱，信息等新消费形态会继续快速增长。预计最终消费支出和社会消费品零售总额实际增速分别回调到6%和10%左右。

由于需求端受短期因素干扰更明显，据此测算的GDP增速在2016年可能会调整到6%～ 6.5%，基本与潜在增速的均衡水平持平。逼近均衡点的时间，是快一点还是慢一点，取决于短期扰动、宏观政策取向和经济社会的承受能力。根据需求结构变化和近几年经济调整的节奏，明后两年是关键的窗口期，2016年最有可能调整到位。

2015年GDP预期增长设为7%左右较适宜

全球经济继续分化，外需保持低速增长。世界经济仍处于危机后的大调整阶段，由于内部结构差异明显，各区域发展状况更趋分化，但总体有望维持低增长态势。一是美国经济增长稳定。虽然劳动参与率短期不会明显改善，但失业率已稳步下降到5.9%。受能源成本下降、消费和投资增长企稳、国际资本回流等因素支撑，美国经济有望维持稳定增长态势，预计2015年达到3%左右。二是欧盟经济降中趋稳。受高失业、低通胀和结构问题牵制，欧盟经济复苏乏力。宽松货币政策和欧元贬值，以及西班牙等南欧经济企稳，2015年欧盟经济有望止跌回稳。三是日本经济低位增长。消费税率提升引发经济增长大幅波动的效应减弱，再次提高消费税率的可能性不能排除。预计2015年GDP增长1.2%左右，略高于2014年。四是新兴市场国家增长小幅回升。受发达经济体需求带动，新兴市场经济增速将略有回升，但由于自身潜在增长率和大宗商品价格下降，以及资金外流等影响，回升势头依然脆弱。另外，美国2015年上半年加息对国际资本流动的影响、欧元区量化宽松的实际规模和效应，以及乌克兰等地缘政治危机的演变等，都是需要高度关注的外部不确定因素。预计2015年我国出口增速在7%左右。

投资继续下行，消费稳中略降。新执行的信贷政策，对2015年房地产销售增长，特别是一二线城市会有积极作用，也有利于改善房地产开发企业的资金状况。但受转折性调整和高企的库存决定，房地产投资下行态势不会逆转，预计2015年房地产投资增速为7%左右。考虑加速折旧、税收优惠等政策，以及设备更新、新兴产业带动和出口趋稳等因素，制造业投资降幅不大，预计增长13%左右。若中央财政不扩大支持力度，基础设施投资增速将有所回落，公私合作模式短期仍难担当大任。受收入增长小幅放缓、与住房相关的消费收缩，以及大宗商品价格走低等因素影响，2015年消费增长维持稳中略降态势。

2015年是“十二五”规划收官之年，2016年则是“十三五”规划开局之年，也是我国经济平稳转入新增长阶段的关键时期。宏观政策需要顺应目前调整的趋势，并对短期意外冲击保持警惕，将经济波动控制在较小范围内。综合内外条件，2015年预期增长目标定在7%左右较为适宜。

以提质增效为中心，主动适应发展新常态

正确认识“三期叠加”的阶段特征，在经济增长向中高速靠近、呈现出新的常态化的关键时期，需要着力处理好速度与质量的关系，力争速度下台阶的同时质量上台阶；着力防控和化解风险，保持宏观政策的连续性、稳定性，在引导风险有序释放的同时，防止风险矛盾激化并引发系统性风险；着力将深化改革与扩大内需有机结合，坚持以开放促改革，把有利于稳增长、促创新的改革举措放在优先位置。2015年宏观政策总体思路，应继续坚持稳中求进、以进促稳，以提高经济增长质量和效益为中心，以深化改革和结构调整为动力，把防范化解风险放在更加突出的位置，继续实施积极财政政策和稳健的货币政策，保就业、稳效益、控风险、促创新，推动经济社会平稳健康可持续发展。

——继续实施稳健货币政策和积极财政政策。2015年应继续实施稳健的货币政策，保持社会融资总量的合理增长，在防止局部风险扩散的同时，为实体经济提供相对宽松的资金环境，稳健取向下政策要更加灵活；实施积极的财政政策，适度扩大财政赤字，进一步发挥经济稳定器和促进结构改革的作用，并对投资可能出现的超预期下滑做好相关预案；赤字资金要重点用于综合减税、技改贴息、基础设施建设，并对投资可能出现的超预期下滑做好相关预案。着力盘活财政沉淀资金，优化存量资金结构。

——加大企业债务重组支持，避免金融风险扩散。实体经济调整必然表现为金融资产的重新配置和价格重估，要防止由此引发的金融体系连环紧缩。加快银行债务重组，适当放宽商业银行不良贷款冲销的财务规定，允许免除的贷款本金或利息作为不良贷款进行冲销，抵免所得税。尽快将企业担保信息纳入征信系统共享，减少因信息不对称造成的资金错配。对于那些管理较好、产品有市场、有新产品和技术储备，但因债务压力导致经营暂时困难的企业，要给予信贷支持，并加快银行债务重组。

——逐步释放改善性需求，促进房地产市场软着陆。房地产投资增速平稳回落是经济顺利迈向新常态的基础。在已经出台的信贷政策基础上，一是清理、调整房地产市场高速增长时期的税费政策，降低交易环节税费，鼓励梯度消费，有序释放居民改善性需求；二是研究建立利率和首付比例反向调节的机制，防范未来因基准利率下调可能引发的泡沫风险；三是适当收紧三四线城市住房土地供应规模，防止产能过剩问题在房地产领域蔓延；四是进一步完善住房保障方式，对市场供应量过大、库存较高的城市，可探索货币化安置、租金补贴等，也可集中采购普通商品房作为棚改安置房或保障房，促进社会住房资源优化配置。

——促进汽车、信息、旅游等消费热点和网络购物等消费模式加快发展。政府消费退出、房地产及其相关消费增速快速下降后，新消费热点的培育需要进一步加强。包括新能源汽车在内的汽车产业正处于较快发展阶段，应该调整税费政策，加大对汽车生产和消费领域的支持。进一步加大信息化基础设施投资，降低信息消费门槛，以信息消费带动传统商业和产业的信息化改造升级。加强旅游、文化、健康等领域市场建设，促进居民生活服务业加快发展。

——加快推动企业兼并重组，积极化解产能过剩。产能过剩是影响当前经济活力、削弱金融体系功能的主要原因之一。过剩产能占用大量新增资金，抬高资金边际利率，提高融资成本，造成资金错配。要建立以市场机制为主导，市场调节与政府调控相结合的政策体系，通过兼并重组，促进行业内优胜劣汰和制造业的结构升级。巩固结构优化成果，推动企业兼并重组，将需求增速下降的压力转化为供给结构优化升级的动力，通过产业结构调整和企业优胜劣汰，促进部门间、部门内生产效率的提高。

——加快推进服务业对内对外开放，促进非贸易部门效率提升。生产性服务领域的创新和发展，可大幅度降低企业运营成本、推动企业转型升级。把服务业作为下一步对外开放的重点，按照准入前国民待遇加负面清单的管理模式，有序推进金融、教育、医疗、文化、体育等领域的对外开放。与此同时，加快服务业的对内开放，凡是允许外资进入的，首先应允许国内各类资本进入，形成平等的进入、竞争环境。完善服务业创新体系、标准体系、知识产权服务体系和统计体系建设。

——通过深化改革促进扩大内需。改革措施既可能对短期增长带来冲击，也可能通过释放需求潜力，弥补有效需求不足。加快推进基础和垄断性领域改革，放开石油、天然气、电力、铁路、电信等行业的准入限制和门槛，允许民营资本以独资或混合所有制形式进入，形成行业内竞争新局面。在扩大投资需求的同时，提高供给能力、降低产品价格。推动城市基础设施领域建设改革，鼓励各类企业参与垄断行业的竞争性环节，鼓励民营企业投资公共交通、垃圾处理等准公益性项目。

——加快科技创新体系建设，破除体制机制障碍，释放创新活力。我国研发投入比重持续提高，在航天、基因技术、ICT（信息通信技术）、新材料等一系列重要领域拥有较强技术积累；传统产业与新兴产业结合改造升级潜力巨大，新技术的市场需求和产业化优势明显；拥有受教育程度高、成本低的技术人才优势；已经形成多个各具特色的区域性的创新中心。然而，受教育体制、人才体制、科研立项、知识产权保护、行业规制等诸多方面影响，潜在创新能力未得到充分释放。应加快理顺体制障碍，培育创新创业文化，构建新常态动力基础。

（本文原载于《中国经济时报》）

2015年中国经济十大猜想

管清友（民生证券研究院执行院长、首席宏观研究员）

巴菲特曾说过，未来唯一的确定是不确定。尤其是在中国从旧常态向新常态过渡的特殊时期，要预测未来更是难上加难。因为一切规律和惯例都可能被打破，一切旧常态下的“不可能”都可能在新常态下发生。但作为一个市场研究者，预测是我们不可回避的天职。近期我们经过认真的讨论和筛选，总结出2015年最重要的十点判断，放在这里供市场和时间评判。

经济增速不再死守7.5%，增长目标更具弹性

2015年经济增速目标下调是大概率事件。2013年不具备的下调条件目前已比较充分。

一是经济下行已有共识，经济年增长率保7.5%难度加大。历史上中央曾在1998和2011年两次下调增长目标，均是在经济下行压力之下“被动降速”。2013年底我们之所以坚持认为目标不会下调，核心逻辑就是当时房地产还处于上行周期，经济还在高位，“主动降速”可能性不大。2014年情况完全不同，房地产持续低迷，经济一直在7.5%之下运行，全年增长率可能在7.3%～ 7.4%之间，下调目标顺理成章。

二是2015年的政策腾挪空间明显缩小。即便定向宽松也会对总量产生扩张效应，而总量的扩张存在天花板。内部看，债务压力有增无减，猪周期[2]下通胀仍有隐忧，外部看，美联储启动加息，人民币汇率承压，这些内外约束直接压缩了2015年政策宽松的空间。

三是中央政策思路正在逐步适应新常态，其核心就是认清经济增速换挡的现实，容忍结构调整的阵痛，杜绝大规模刺激，以改革推动经济转型升级。

2014年底中央经济工作会议已经确认将2015年GDP增长目标下调至7%。

美联储加息为美元升值推波助澜，全球金融危机第三波进入高潮

2015年美联储将启动加息，但具体时点不会像此前市场预期的那么早，最可能在年中左右。因为在当前通胀预期稳定、金融风险无虞的情况下，美联储没有动力过早退出，而且过早退出带来的强势美元也不符合美国人的利益。但不管怎样，加息周期早晚要来，而美联储加息必然伴随着美国经济的加快复苏，这将导致国际资本加速从新兴市场回流以美国为主的中心国家，全球资产市场将随之重新洗牌：美元将延续2008年以来的大升值周期，大宗商品将趋势性走弱，新兴市场等风险资产将继续价值重估。

美元升值、新兴市场重估的核心逻辑有两点：首先，金融危机之后，美国等发达国家启动再平衡，其核心是去杠杆，提高储蓄率，结果是储蓄——投资缺口和经常账户逆差收窄，这意味着新兴市场对发达市场的顺差将大幅收窄，对外贸易对经济的拉动作用将趋势性减弱。其次，危机后美国依靠制度、技术等核心竞争力优势率先内生性复苏，经济前景相对乐观。反过来，新兴市场国家在失去外需引擎之后，又饱受国内人口老龄化、资源瓶颈等顽疾的束缚，经济增长前景堪忧，这种基本面造成的劳动生产率的差异最终将造成美元和新兴市场货币的走势大分岔。

2008年以来的全球金融危机远未终结。我们可以把危机的传导划分为三波：第一波是发轫于中心国家（美国）私人部门的银行业危机，第二波是发轫于次中心国家（欧猪五国[3]）公共部门的主权债务危机。而从2013年伯南克首次释放量化宽松政策退出信号以来，金融危机第三波已经在外围国家（新兴市场）的对外部门拉开序幕，2015年，随着美联储加息周期的启动，金融危机第三波将逐渐进入高潮。

反腐力度有增无减，依法治国加强机制化反腐

党的十八大以来，反腐工作不断打破“惯例”和“禁区”。党的十八大之前5年查处的省部级以上官员共32人，而党的十八大以后已经有50余名省部级以上官员被查处，包括政治局前常委、军委前副主席、政协副主席等。平均每个月查处两人以上，力度之大，有目共睹。

2015年反腐的力度或有增无减，相关的三公消费将继续承压。从长期看，反腐将配合改革成为中国经济的新常态，否则，今天倒下一个老虎，明天可能有更多的老虎反扑。要想解除后顾之忧别无他法，只能继续改革、继续反腐，从人治走向真正的法治，让法律成为“打虎者”永远的保护伞，让“大老虎”无处可逃。正如王岐山就任中纪委书记之初所说：“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”

未来反腐无论是形式上还是实质上，中央都会尽力避免“运动式反腐”，倾向采用“法治反腐”，而“法治反腐”才是反腐治本的根本出路，不依法限权、依法问责、依法治贪，前期成果很难获得制度保障，“运动式反腐”只能带来旧病复发，甚至报复性反弹。纪检监察系统在党的十八大后地位凸显，权力扩大，党的十八届四中全会之后，依法治国或有新突破，纪委的类垂直管理体制有望加快推进，这有助于给反腐提供制度保障。

改革从筹划期进入落实期，改革红利加速释放

2013年是改革的酝酿期，新政府正式组建，党的十八届三中全会召开，全会《决定》作为改革的总体路线图与作为改革领导机构的中央全面深化改革领导小组同时浮出水面。2014年是改革的筹划期，各方开始细化各项改革的具体方案，自2014年1月22日以来，深改组先后召开了五次会议，对财税改革、司法改革、户籍改革、土地改革、文化改革等任务推出了具体的纲领性文件。《全会》决定提出的60项具体改革任务中，已启动了超过40项。

2015年将是改革从筹划到落实的关键年份。对于在2014年已经提交深改组审议的上述几项改革，推进速度将相对较快。考虑到2015年经济下行的压力依然较大，而且财政货币政策的空间相对有限，所以既能稳增长又能调结构的财税改革、土地改革等经济领域改革可能成为重中之重。比如加快推进和规范地方政府债券，既能降低原本畸高的融资成本，优化债务结构，降低系统性风险，又能解决公共投资的融资瓶颈问题，助力稳增长。而对于目前尚未在深改组讨论的改革，有以下几项可能陆续跟进。一是金融改革，比如存贷比的调整、存款保险公司、注册制、民营银行等。二是国企改革，比如国资委和财政部的权责有望更加明确，但在国资体制尚未梳理清楚的前提下，具体的试点推进可能存在难度。三是科技创新体制改革，中科院作为突破口已经率先行动，与此相关的事业单位改制也有望加速推进。

房地产市场短暂回光返照，中央调控思路回归常态

新一届政府对房地产的调控思路逐步明朗。一方面，不会继续把房地产“工具化”，所以必须保持政策定力，遏制“投机”需求，类似2009年那样的全面刺激（7折优惠 + 天量信贷）不会再现。但另一方面，房地产仍是中国经济的一个重要环节，不应把房地产“妖魔化”。前期地产政策有“过紧”之嫌，主要表现在限制了“合理”的住房需求（首套房和改善性住房需求），所以近期通过限贷调整等措施把这部分限制放宽在逻辑上具有必然性。

目前来看，限贷松动的作用似乎并不明显。地产销量没有明显改观，同比跌幅甚至有所扩大。但这一方面是因为2013年基数高，另一方面是因为最初新政细则尚未完全出台，购房者普遍选择观望，等待银行的具体优惠措施。

中期来看，随着政策放松力度的加大，2015年的房地产市场可能经历短暂的回光返照。首先，限贷松动的影响可能要大于限购松动，它将通过增加贷款配给、降低贷款成本、降低首付款等途径直接推动四季度地产销售环比改善。其次，银行专项金融债和MBS（抵押贷款支持证券）的推进也有助于降低银行的负债成本，增加配置房贷的动力。但房地产市场的回暖将主要体现在销量上，房价和开发投资仍难有实质起色，这主要是受制于库存高企、银行开发贷持续收紧、非标收缩等压力，这也将拖累总体经济和周期品表现。

长期来看，政策从过紧回归常态之后，非常规的大规模刺激政策不会再现。在人口老龄化、利率市场化、全球流动性紧缩、房产税及不动产登记制度等向下压力，以及城镇化、资产增值要求等向上动力的交互作用之下，中国房地产市场将进入较长时间的“盘整期”。

通胀高于2014年，但上涨压力依然有限

预计2015年CPI同比增长2.4%，整体物价涨幅要高于2014年，但涨幅预计温和，全年的变化节奏上大致是“前高后低”。首先，从统计意义来讲，2015年的翘尾因素要高于2014年。其次，食品供给端（尤其是猪肉）仍在收缩，食品价格有潜在的上涨压力。最后，2014年四季度和2015年上半年的房地产还有经济形势可能会好于下半年，经济总需求的变化节奏大致是“前低后高”。

预计2015年PPI将继续负增长。考虑到2015年经济目标会下调，工业品产能过剩形势严峻的局面并未改观，稳增长对PPI环比改善力度越来越弱，PPI同比转正仍需一定时日。相比于1993年“大破大立”去产能，虽然2013年以来部级和部级以上单位频发去产能文件，但由于本次宏观经济政策强调底线思维和严守系统性金融风险底线，去产能的力度总体温和于上轮，并没强制关停。这也意味着工业品达到供需平衡，PPI同比转正，需要的时间比上轮更长。

中央加杠杆托底经济，信用风险引而不发

中国全社会债务率约为210%，总量风险可控。结构上，中央和居民部门债务率偏低，仍有加杠杆空间。2015年中央政府将会承担更多的责任，继续以定向宽松的形式支持中央稳增长项目加杠杆，为改革挪腾时间和空间。

外需和地产红利消退，加杠杆维持既定经济增长是必须，2015年全社会债务率继续扩张概率较大。变数是杠杆运用主体的效率能否提高：关注国企改革能否有效提振国企竞争力，关注地方不透明债务来源能否被有效约束。在举债限额控制下，允许地方政府自主发债，将一般债务收支纳入公共预算管理，剥离融资平台的政府融资职能，吸引社会资本参与基础设施建设是2015年地方债的发展方向。

信用风险引而不发是大概率事件，多数存量债务仍会保，以防范系统性金融风险。零星的风险事件可能会释放：一是经济下行，金融机构对私营部门的风险偏好将继续回落，关注私营部门的信用风险；二是中央对地方预算硬化和城投商业化转型，关注部分未纳入预算管理和地方财政实力薄弱的城投债信用风险。

货币政策仍以定向宽松为主，或有降准

2015年的货币政策预计以定向宽松为主。如果美元流动性回流的压力增大，存在着降准的可能性，但降准主要是为了对冲外汇占款的收缩留下的流动性缺口，并非总量宽松。预计2015年的货币政策仍将致力于实现总量稳定和结构优化的目标，全面降息的可能性较低。

首先，若美元强势，继续保持高位存款准备金必要性不足。2015年美联储加息，美元强势格局将确立。强势美元会降低私营部门结汇意愿。过去高位的法定存款准备金率是为了中和外汇占款引发的流动性过剩，外汇占款退出基础货币主要投放渠道也就失去了法定存款准备金率维持高位的意义。

其次，定向宽松仍有必要性。经济下行压力仍存，财政收入将继续弱增长，房地产下行趋势未变，土地财政收入不足。通过定向宽松，利用中央政府杠杆率低的优势，以政策性银行实施第二财政稳增长是为数不多的政策选项。

最后，若美联储加息，央行降息空间不大。2011年来，美国10年期国债收益率与中国10年期国债收益率保持150bp（基点）的微妙平衡。考虑到2015年美元强势是大概率事件，中美利差压得过低恐引发资本外流。美联储加息将封杀中国央行降息空间。

股市陷入持久战，结构性行情延续，全局性牛市难现

2015年在经济结构调整和改革转型的新常态之下，结构性牛市未结束。但另一方面，在产能尚未出清、债务风险高企、外生动力匮乏的情况下，中国尚不具备全局性牛市的客观条件。股票市场仍以结构性的投资机会为主，以“新、中、国”和“三个代表”为主线的板块可能继续赢得超额收益。

“新”，就是不同于以往，不同于传统，新产业、新业态、新模式。“中”主要是中产阶级。随着中国人口结构、社会结构的变化，中产阶级的崛起会增加比如教育、医疗、卫生、养老等生活性服务业需求。“国”主要是国产化，在信息、军工、高端装备制造、船舶工程这些领域，国产化是一个必然的趋势。

“三个代表”，代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益。代表先进生产力的发展要求体现在新技术、新标准和新模式。代表先进文化的方向体现在文化、娱乐、文学、文艺和新媒体等可放松管制的领域。代表最广大人民的利益，可关注有大的市场，广泛参与、资源整合，而且是消费者主导的领域。

流动性维持适度宽松，钱荒一去不复返

预计2015年银行间市场流动性较为宽松，私营部门可能会感受到流动性紧张，但不会发生美联储加息，导致资本外流，进而引发实体经济和银行间市场均爆发钱荒的状况。

虽然外汇占款预计将继续退出基础货币的主要投放渠道，但外汇占款大幅收缩的可能性不高。即使美联储加息，但全球宽松大潮并未褪去，欧元区和日本大概率将继续维持货币宽松。若如此，即使美联储加息，其力度和幅度也会是温和可控的，过于强势的美元会损害美国企业的出口竞争力。

外汇占款收缩也不一定会引发钱荒。除外汇占款收缩外，2013年6月引发钱荒的重要原因是金融机构依赖影子银行导致其加杠杆速度过快。2014年经济放缓，影子银行规模收缩，虽外汇占款持续低位，但不改银行间流动性宽裕的局面。考虑到2015年经济增长目标下调可能性较高，房地产弱势格局难改，存款准备金历史高位，即使外汇占款收缩，但不存在钱荒发生的可能性。

但银行对私营部门的信用收缩仍需关注。经济增速下行、货币政策总量稳定的基调会引发银行对私营部门的风险偏好继续收缩，私营部门或出现不大不小的“钱荒”压力。

（本文原载于财经网）

[2] 猪周期是一种经济现象，指“价格上涨——产量增加——价格降低——产量减少”这样一种周期现象。——编者注

[3] 欧猪五国（PIIGS），即葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙，因其主权债务市场评级较低。——编者注

2015，中国经济会怎么样

邵宇（中国首席经济学家论坛理事，东方证券首席经济学家）

2014年GDP的增速基本处于7%~7.5%的区间波动，7.5%被市场看成政府刺激经济的指导红线。[4]从季度数据来看，三季度是低点，但经济实际上从一季度开始已经放缓，较2013年四季度直接下降0.3%。主要原因是投资的大幅下滑。2014全年宏观经济最为流行的一个词当属“新常态”。按照官方定义，经济“新常态”是指经济增速从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

经济新常态也将是未来一段时期中国经济发展的大背景。基于这个大背景，我们对2015年的宏观经济预测的前提假设是经济增长动力来自经济本身的自我调节能力。

房地产投资增速可能回落至9%

先看投资，投资一直被认为是中国经济的增长引擎，短期而言，固定资产投资增长的快慢直接影响着经济增速，从构成来看，固定住投资主要由三大块构成：基建、房地产和制造业。近几年，房地产投资影响经济最甚。2009年至2013年，房地产投资增速基本保持在16%以上，一般都超过20%。但从2014年开始，受人口红利拐点和房地产调控继续收紧的影响，房地产投资迅速下滑，直接拉低整个固定资产投资增速，拖累经济。2014年房地产投资增速有望回落至12.5%。展望未来，虽然货币宽松有望维持，降息也会降低开发商负担，潜在购房者将提高住房销售，然而从当前的库存状况来看，开发商当前关注的是消耗地产库存，而非增加投资，因此我们认为，2015年房地产投资的增速仍然下降，但下降的幅度收窄，房地产投资增速可能回落至9%。

固定资产投资增速约12%左右

房地产投资下降的同时，政府为稳经济，基建仍然是政策主要着力点。高铁、道路、水利工程等成为2014年重点投资领域，主要目的也是为对冲房地产投资下滑风险。2014年一季度因为经济增速下滑，基建投资加快，同样的故事也发生在四季度。2015年房地产投资下滑趋势不变的情况下，基建领域的增速仍然有望保持高位，预计基建投资的增速大约在15%。

制造业投资是一个内生指标，主要还是与企业经营预期有关，经济下行的背景下制造业投资并不会上升。因此，根据房地产投资和基建投资增速，估计2015年固定资产投资增速约12%左右。

消费品零售总额的增速约12%

2014年政府政策意愿是通过刺激消费来弥补投资的不足，但实际情况是社会消费还有进一步下滑的趋势。消费主要受到两个因素影响：一是可支配收入，二是边际消费倾向。按照消费的主体来分，消费可分为居民消费、厂商消费和政府消费。政府消费被划归为政府购买，我们所说的“三公”消费属于政府消费范畴。从影响因素来看，宏观经济下行趋势下，居民和厂商的可支配收入下降，即使存在棘轮效应，在连续三年宏观经济不景气的情况下，居民和厂商消费很难保持强劲增长。近几年居民消费和厂商消费的上升增长动力更主要受到消费倾向提高影响，表现为消费升级。政府消费则受到“三公”消费的冲击继续疲软，在政府反腐力度不减的当下，“三公”消费冲击短期可能难以回落，这会影响到政府消费。

展望2015年，整体经济水平下滑趋势并未改变，但降息有望提高居民可支配收入，因此居民消费水平降低幅度估计不大，而消费升级也会对居民消费起到刺激作用。另外，2015年的反腐影响边际弱化，“三公”消费的影响下降，政府消费有望企稳。总体来看，我们认为消费增长稳定，大幅增长或大幅下降的可能性均不大，这与消费的特性有关。预计2015年社会消费品零售总额的增速约12%。

外需会继续向好

2014年总体上外需比较稳定，但欧美经济运行并不稳定。美国量化宽松政策大幕落下之际，全球流动性变化更加不确定。美国就业数据超出预期，加息预期强烈。欧洲经济进一步分化，特别是欧洲央行在宽松货币的政策上，雷声大雨点小，让欧洲经济复苏困难。我们认为，2015年欧洲央行将进一步宽松货币，欧洲经济从2015年有望开始向好。美国加息的时点虽然具有很强的不确定性，但我们相信美联储将通过前瞻性指引让世界经济提前调节。总体上我们仍然认为2015年外需会继续向好，这对中国出口是重要拉动。另外，人民币汇率在2015年可能先贬值后升值，全年保持稳定。据此，我们判断2015年出口增速大约在8.5%。进口增速与内需有关，2015年进口增速大约在5.5%。

所以根据主要宏观经济指标，我们预测2015年GDP的增速大约在7%左右，四个季度的增速分别为7.1%、6.9%、7%和7.1%。经济增速放缓的同时，2015年的经济结构改善，预计第三产业的比重有望达到50%。

央行可能会继续采取降息政策

2015年流动性最大不确定性在于美联储加息时点。理论上，加息会导致国内流动性逆转，套息资本外逃加剧。从目前的状态来看，外汇占款趋势性减少，这种趋势预示着未来外汇占款将严重影响货币投放量。但是我们倾向于认为，流动性虽然存在不确定性，却有望平稳过渡。一方面，联储采取前瞻性指引政策，引导全球资本流动。当加息成为现实后，实际上的冲击可能远远低于预期。

另一方面，2015年经济下行，通缩加剧的背景下，一旦流动性受到冲击，央行可能连续进行非线性的快速降准对冲（400bp以上）。因此，我们认为2015年货币供应量仍较稳定，M2增速大约在12%左右。按照对M2和外汇占款的估计，央行也可能会继续采取降息政策，利率整体水平有望最终下降100bp以上。

（本文原载于FT中文网）

[4] 2014年GDP增速为7.4%。——编者注

中篇
未来30年，经济大趋势

·未来30年，充满着不确定性

·丧失人口红利，中国经济如何保持增长？

·国企改革的轨迹与正途

·新常态下财政政策的思路与方向

我们正处在“新的30年”的开端，未来30年是好是坏，现在谁也不能确定，唯一可以确定的是，不管是好是坏，都和过去的30年是很不一样的，所以我们也要有新的眼光、新的思维。

第四章
未来30年，充满着不确定性

未来不取决于预测，而取决于行为，取决于我们的企业家怎么行动，取决于我们的政府怎么行动，取决于每个人怎么行动。今天做什么选择，做什么行动，就有什么样的未来。

中国将保持多快增长？

林毅夫（北京大学国家发展研究院名誉院长）

在市场经济改革以来的35年中，中国的年平均增长率高达9.8%——这是前所未有的爆炸式增长。但有迹象表明，中国奇迹正在走向终点——或者至少经济增长正在放缓。

自2010年第一季度以来，中国的增长率一直在下降。2014年第三季度，经济增长率降到了相对较低的7.3%。

从形势来看，中国的经济增长可能将继续面临强劲的逆风，至少与前几十年相比是如此。2015年，决策者将制定中国的“十三五”规划。他们将面临一个基本问题：增长目标定在多少？

在制定一国GDP目标时，首先要明白经济的潜在增长率，即假设内部和外部条件有利、未来增长稳定性与可持续性不会受到威胁的情况下的最快扩张速度。亚当·斯密在《国富论》中论证了经济增长取决于劳动生产率的改善。而今天，劳动生产率的改善要么来自技术创新，要么来自产业升级（将产能重新配置给更高附加值的新部门）。

但位于创新前沿的发达国家处于劣势。要想从新技术中获益，它们就必须创造新技术。相反，发展中国家拥有后发优势，因为它们可以通过模仿、进口、综合和许可实现技术进步。结果，它们的成本和风险更低。过去150年中，发达经济体平均每年增长3%，而一些发展中国家在20年甚至更长的时间里保持着7%甚至更高的年增长率。

中国在经历了35年前所未有的经济增长之后，还剩下多少后发优势？我们需要考察其技术和产业发展水平与高收入国家的差距。考察这一差距的最佳办法是比较经购买力平价调整的人均收入。人均收入差距越大，后发优势和增长潜力也就越大。

2008年，中国人均收入只有美国的五分之一略多。这一差距大致相当于1951年美国和日本之间的差距，在此之后的20年里，日本平均年增长率为9.2%；这一差距也大致等于1977年美国和韩国之间的差距，在此之后的20年里，韩国年增长率为7.6%。1967年的新加坡和1975年的中国台湾地区也有类似差距——此后也出现了类似的增长率。由此类推，在2008年后的20年里，中国的潜在年增长率应在8%左右。

但潜在增长率只是故事的一部分。它是否可以实现，取决于国内条件和国际环境。为了利用后发优势，中国必须深化改革，消除经济中残留的扭曲因素。与此同时，政府应该更主动地克服市场失灵——如外部性和协调问题——这些失灵是伴随技术创新和产业升级而来的不可避免的现象。

中国有潜力通过内需——不仅是家庭消费——保持“鲁棒”（Robust，健壮和强壮）增长。中国不缺少投资机会，有充分的产业升级空间和足够的潜力改善城市基础设施、公共住房和环境管理。

此外，中国的投资资源十分丰富。中央和地方政府债务总和还不到GDP的50%——以国际标准衡量属于低水平。与此同时，中国的私人储蓄相当于GDP的近50%，外汇储备高达4万亿美元。即使面临相对不利的外部条件，中国也可以在短期内依靠投资创造就业；而随着就业岗位数量的增加，消费也会水涨船高。

但是，外部环境会更加令人沮丧。尽管发达国家在2008年全球金融危机后进行了强力干预，启动了大规模财政和货币刺激手段，但很多发达国家的结构缺陷仍没有解决。日本的“安倍经济学”收效甚微，欧洲央行正在步美国和日本的后尘，试图用量化宽松提振需求。

美国的就业正在增加，但劳动力参与率仍然不高，经济也没有达到衰退后反弹通常可以达到的6%~7%。美国、欧洲和日本可能将经历持续低迷，抑制中国的出口增长。

因此，中国的增长可能会低于每年8%的潜在增长率。在为下一个五年制定计划时，决策者应该将年增长目标定在7%~7.5%，并在此范围内根据国际经济形势进行调整。这一增长目标有助于稳定就业、降低金融风险、实现2020年收入翻番的目标。

（本文原载于观察者网）

中国经济的第二次机会在哪里

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

第一个问题：中国经济发展难度变大了，但机会也很大

一个大国经济，怎么可以连续多年年增长10%以上？这跟全球格局有关，不完全是中国人自己努力的结果，很大程度是我们的开放，更准确地说是长期封闭、然后走向开放，释放了一个战后罕见的潜能。

战后全球有两个“海平面”：一个是发达国家组成的高海平面，一个是发展中国家形成的低海平面。高海平面的国家间互相投资，互相贸易，创造了一个很高的现代化生活、生产水平。但这个海平面在战后很长时间内冷战，跟中国、印度、苏联等发展中国家是不来往的，中国这些国家当时都相信一个理论，叫进口替代：不引进发达国家的产品，空出一块国内市场发展民族工业。

当时，我们国家GDP人均200美元，翻两番才800美元，而美国当年已经是13500美元。更甚的是，我们是高积累，真正落入工人、农民、知识分子口袋里的钱是很少的，这样一来，我们要比人家差了80 ～ 100倍呢。

中国不开放，经济水平就会下去；开放后，中国制造的车从一开始的不像样，到后来慢慢像样，中国工人的工资也渐渐向发达国家的工人靠拢。现在，中国的人均GDP，跟发达国家相差大概是10倍。

所以，中国经济的基本前景还是很乐观的，中国人还肯学习，学习模式在改变，不光是仿照性的，我们现在已经拥有一种叫组合性创新的能力，这是我们的核心竞争力。再跳一步，进行原发性创新，我们的人工还有优势。站在全球舞台来看，两个海平面虽然靠近了，但还有一些潜力，可以再释放10年、20年，不过也滋生了一些新的挑战。

从低海平面往上走很开心，但高海平面的国家麻烦了，它们的资本都出去了，投到中国、印度去生产汽车等，发达国家很难受。

那么，再往后看5年、10年，会有什么问题？现在是三个“海平面”，我们升上来了，后面还有一个海平面起来了，越南的人工成本比我们低，印度的工资比我们低，非洲的工资也比我们低。中国的投资也开始往外走了，中国很快就是净投资输出国，我们很多资本走了，人留下了，国内的收入分配问题会严重起来。跟过去15年比，我们经济发展的难度变大了。

中国的发展很快，开始进军有一定技术含量、资本含量的产品领域，中国开始造车造船了，设备也出口了。在未来的5年时间里，中国一方面可以继续享受低海平面往上升的好处，另一方面，跟其他一些发展中国家相比，我们已经升到一定的高位，当年我们怎么逼发达国家的，今天我们也将面临同样的压力。

第二个问题：提高空间“经济产能密度”，生产潜能会很快爆发

阿里巴巴融资以后，其中一个发展方向是，把互联网革命闹到从农村去，在全国闹10万个淘宝村，通过互联网，把村庄这一级的生产、消费，跟整个国家、跟全球联到一起。

其实，农村积聚了一些县城的购买力（比如对绿色食品的需求），因为商业通路不够发达，这个购买力被抑制住了，人为地提高了储蓄率。农村是有消费力的，需要大家想办法把它释放出来。

什么叫城镇化？城镇化就是提高经济在空间分布的密度，用农业文明的空间观来看城市化，就是讲密度，即一平方公里装多少人，能够有效地生活在一起，能够生产多少产出。

美国85%的GDP集中在城市，GDP只占国土面积的3%，而在我国，空间分布非常散，到处都是房子，积聚度不够，这些城市50%的城市化率并不高，百分之十几的人没城镇户口，所以很难享受城里人才能享受的福利待遇，这一方面对他们不公，会挫伤他们的积极性。

纽约一平方公里一年创造16亿美元GDP，香港、新加坡一平方公里一年创造4亿 ~5亿美元，而国内多数大中城市，一平方公里才创造不到1亿人民币。这里隐含着机会。以前，我们只知道第一、第二、第三产业的分布，现在无论是企业家还是地方领导，都应建立起空间观。未来5年、10年、15年，空间摆布好了，一定空间的“经济产能密度”提高了，中国的生产潜能就会很快爆发出来。在我看来，这是中国未来第二个重大的机会，也是第二个重大的挑战。

第三个问题：品质问题，是我们最大的机会

我们的进口，为什么这么猛？现在增长最快的是，从全世界弄货，然后卖给中国人，当然有人民币汇率升值、购买力提高的原因，但更重要的是我们的产品质量，粗看差不多，细看差一截。

我们的竞争，很大程度上还是价格竞争，没有往品质竞争这个方向逼的力量。当然，现在开始有好的苗头，华为公司最新的这款手机评价是很好的，拿这个尺度再看5年，我看苹果够呛。小米现在有一些东西做得很好，信奉的是学同仁堂这个400年老店，就是品质好。这种企业家开始有了，但是不够多。

华为现在主要收入来自全球，主要利润来自境外，不是靠低价，而是靠品质、靠想法，这是中国面临的一个巨大的机会。中国的很多产能，其实是不够的。我们现在过剩的很多东西，是品质不够好的，差那么一点点的，某种程度上真是对不起我们消费者。

我们现在就是低品质、高速度，还破坏环境。我们的产品和服务的品质不够好，因为我们没有品质意识。德国人做任何东西都精益求精，日本人也是。我们还是悠久的农业文明的特点，大而化之，差不多就行了，这里头有大问题，也有大机会。如果这个品质意识提高一点点，不一定是高速度，但是会有很高品质的经济增长。这是我们面临的第三个大问题。当品质提高到一定程度，创新的问题就重要了。

创新，首先要从教育做起。创新，首先是想法的创新，中国这么多人怎么没有想法呢？我们的教育要好好反省。我自己在这个领域工作，我们以应试为重心的教育方式，如果不从现在就开始认真改，我们会把很多天才的想法扼杀掉。

我最近研究城市，去了爱丁堡（当年英国启蒙革命的所在地，经验主义的发源地）。你看这个苏格兰，那真叫穷山恶水，17世纪之前那个地方很野蛮。就是几个脑袋改变了这个地方，亚当·斯密的老师从爱尔兰，把大陆的一些新想法带到了苏格兰，当地的市长、商人，愿意用一些钱支持思想活动，就是这么一个条件。

当时爱丁堡5万人，整个苏格兰100万人，7.7万平方公里，比我们今天重庆市还要小，产生了多少东西，产生多少思想家、创造家、发明家！我们熟悉的亚当·斯密在爱丁堡，机器革命、产业革命在爱丁堡。盘尼西林是爱丁堡人发明的，要是没有它，全人类的期望寿命值怎么会提高到今天的水平。取款机来自爱丁堡，指纹识别来自苏格兰人，大家都爱的高尔夫球也是苏格兰人发明的，听说是放羊的时候发明的。

我去了以后，很受感触。我们这么多的地方，7.7万平方公里有的是，为什么不能形成“产生想法”的地方？让想法层出不穷，这是更大的一个挑战，这个挑战做好了，我们的人才就没有问题了。

第四个问题：政商关系，是最重大的挑战

在我看来，政商关系是最重大的挑战。

你看这一波反腐，老百姓评价挺好的，我个人评价也是挺好的。可是，这件事情上真正要靠的不是抓人、拉人，要变成一套体制、一种文化，谈何容易。

你看现在，一个官出问题，一批企业家跟着出问题；一批企业家出问题，一批官员也出问题。其实，这些官员和企业家我们都认识，也不是都没有做过好事情，是体制错了、文化错了、氛围错了、风气错了。一个接一个就掉进去了，可是什么时候能够把这个东西放到一个恰当的位置上来呢？无数人讨论市场应该干什么，政府应该干什么，我的看法是：政府和市场不是两个东西，是一个东西。

问题就在，市场当中的政府，权力的边界怎么划，这对我们这个拥有几千年悠久文明的国家是很大的挑战。政府太弱是不行的，怎么来处理纠纷？谁都不听他的，他发个房产证你也可以作废，东到哪儿、西到哪儿，大家可以改，政府要这样，这个市场就垮台了。政府要非常强才行，可是政府真要很强，谁管得了政府呢？这就是市场里政府的麻烦，你怎么通过一套程序让政府非常强，同时又在轨道上运行，这个问题我们几千年来都没有解决得很好，两头摆。我们没有找到一个“既发挥政府的作用，同时又让这个权力不出这个轨道”的边界。

中国为什么创新不足，产品质量不足？以我的观察，我们的企业家很多时间、精力没有放在产品上，没有放在技术上，没有放在市场上，过多的精力放在官场上。问题是，你不放在上头还真不行，你不放，你的对手放，你就要输。这是一场“每个人都不想要，但每个人都陷进去”的游戏。

党的十八大以后提出这个问题，中国人在这个关键问题上能不能往前走一步。有效的国家，同时受监督，有效的权力，同时受制衡，权力在笼子里头，不能放在笼子外头想咬谁咬谁，要有规矩，要有法制，这个问题讲起来很抽象，但跟我们所有的日常的活动息息相关。

中国发展的潜力是巨大的，当然，每个人都可以开出一些“问题”的单子来，我开出的单子就是四个问题：

首先，中国在全球怎么定位？发展了20年，开放了20年，两个海平面变成了三个海平面、四个海平面，我们怎么定位？受其利，防其害。

第二，我们的空间资源、城市化、密度集聚，有巨大的潜力。第三，我们的产品质量，产品质量背后“支持产品质量的想法”的生产，创新科学。我们有过悠久的古代文明，跟欧洲一样，有过灿烂的古代文化，但是，我们跟欧洲比缺三个东西，没有文艺复兴，没有科学革命，没有近代启蒙运动，然后国家不行了。我们现在的社会风气也是有问题的，我们最了不得的是歌星，不是科学家。今天，科学家斗不斗得过歌星，卖张票就知道了，差太多了。

最后一条，就是我们的官民关系。市场发展少不了国家权力，没有这个中间第三方服务，市场的产权基础、市场的秩序、市场的竞争都是空想，完全不要政府的市场是空想的。可是，你让政府来，他弱了不管用，强了你吃不消。必须要承认，我们取得成就的同时也有巨大的问题，而这些问题如果好好解决，它是有可能构造我们的未来的。

好的发展前景取决于我们的行动

最后，我再讲讲这个新常态。我仔细读了习近平总书记的讲话，他讲“要适应新常态”。新常态是金融危机之后美国投资银行家先提的，意思是别急急忙忙以为可以回去，回不去了，就是零左右的增长。其实，这个估计到目前为止被证明是错的，美国现在都是3%到4%的增长，就业不太好，但是经济增长不错，为什么？两个海平面的效果。哪家公司真按当年零到一的增长来做投资布局的话，会输得一塌糊涂。

习近平总书记讲的是“适应新常态”，是把心态先调过来。你这么调过来以后，将来什么叫新常态？我的看法是：新常态不取决于经济学家的预测，我们现在说将来年增长率是4%、5%、6%、7%、8%，取决于行为，取决于我们的企业家怎么行动，取决于我们的政府怎么行动。今天做什么选择，做什么行动，就有什么样的未来。

从前景看，中国还有一个可能很好的发展前景，因为这个全球化的大势能没有完全释放，但是，面对的挑战是非常严峻的。

最后我的结论是：这些都取决于我们的行动。

（本文原载于《经济观察报》）

未来30年，充满着不确定性

孙立平（清华大学社会学系教授）

中国改革开放已经过去30多年了，我认为，现在正处在一个关键时期，它意味着上一个时代的结束，新的时代的开始。为什么这么说呢？

在党的十八大之前，大家也会对改革有所困惑，这个困惑就是：改革，还是不改革？每一届领导人上来，大家都在猜这个问题，经过一段时间，大家也都有了大概的答案。这就是原来所困惑的问题。

但是这一次明显不一样了，领导人做的第一件事就是表明态度：要改革。专门召开最高级别的中央全会，讨论通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。好了，老的困惑没有了，但是问号好像没有减少，而是越来越多了。

现在最大的困惑是什么呢？是新的改革会向哪里去的问题。

过去30多年我们是怎么走过来的呢？改革不外乎说：我们从一个起点，走向一个终点，起点是旧体制，终点是新体制，改革就是从旧体制走向新体制的过程。这样的改革会有什么结果呢？一开始我们的判断不外乎有两个：成功，或者失败。

但是我们想得简单了，过去30多年的改革，出现了第三个结果。它既没有到达终点获得成功，也没有遭遇失败又回到起点，而是停在中间不动了，而且有人把这种中间状态，我们曾经称之为“过渡阶段”的状态，当作一个稳定的体制保留下来。

过去30多年改革开放的历史，可以分成两个阶段，中间有一个转折点，这个转折点就发生在20世纪80年代末90年代初。前面这十几年的时间，可以说是一个真正改革开放的时期，一个改革旧体制，走向新体制的时期。

后面这十几年呢，明显变化了，虽然在领导人的讲话中、文件中，改革还是一个经常提起的词汇，但是实际上的改革措施越来越少了，在事实上把中间过渡状态，当作一个相对稳定的体制，这个体制，就是权力和市场紧密结合在一起的体制。

所谓“权钱结合”，就是发生在这个时期。从这个时候开始，我们发现社会风气变得不一样了，越来越沉闷，有点越来越死气沉沉的感觉。甚至也就是在这个时期，好事都办成了坏事，比如说奥运会成功举办了，后来却给中国留下来一天紧似一天的维稳体制，金融危机了，政府拉动内需变成了全面干预经济。

这样就形成了一个僵局，历史就像一辆车，既不往前走，也不后退，而是停在那里不动了，成一段没有历史的时期。党的十八大之后最大的变化是什么？就是有人下车，开始鼓捣它了，收拾了半天，一拧钥匙，“轰”的一声，还真的发动起来。

这辆已经发动的车是要往前走，还是向后退，现在还不知道，但是不管怎么说，历史又重新开始了。

现在再谈中国的改革，其实是和过去不一样了，如果未来要改，它一定是一场“新”的改革。

为什么一定要强调“新”呢？过去30多年，我们要改革的是中华人民共和国成立时，几十年所形成的一个旧体制，经过30多年的改革，这个旧体制实际上还没有改完，新的、所谓的稳定的“过渡体制”又产生了，所以下一轮改革，要面对的其实是两个体制。没改完的旧体制，再加上新情况，就出现了新弊端——经过30多年的演练，新的权贵阶层和市场经济紧密地结合在一起。

大家都知道，西方有所谓的左派和右派，一方是强调市场的弊端，要求增强政府的权力；另一方是强调市场的优势，削弱政府的权力。看上去，市场和权力是两个水火不容的人，谁和谁都能结婚，就是他俩不能结婚，实在是不能在一起过日子。

中国的新弊端——权贵阶层就不是这样，它就是市场和权力结婚的结果。中国的左派和右派为此吵得不可开交，这个说你家丈夫人不错，怎么找了这么个坏老婆；另外一方说，老婆是好老婆，丈夫是个坏蛋。殊不知人家小两口过得和和美美呢，根本不管他们吵的是什么。

其实过去30多年来，中国经济最重要的机会和资源，都在权力和市场结合的部分产生，和权贵阶层密切联系在一起的，很多民营企业说最近这些年机会不多，钱不好赚了，是有其内在背景的。

权贵阶层刚形成的时期，它是不太自信的，有些东西它也确实做不了，就要外包出去，在市场环境下完成，结果就是两类人发了财，一类是胆子大的，另一类是有专业技术的。他们有能力也有胆量把这些事接过来，获得了机会。后来就不一样了，权贵阶层开始变得越来越自信，原来他不敢做、也不能做的，变得敢做也能做了，不需要外包出去了，亲戚、朋友都开始具备了这样的能力，从此权力和市场就越发紧密地结合在一起。

所以对他们来说，这些年是中国5000年历史中最好的时期，要风得风、要雨得雨，权力做不了的放在市场里做，市场里没法完成的，权力又可以介入，积累起来的资产还可以转移到国外，历史上哪有这么好的时期？

权贵像一堵墙一样挡在改革面前，而且根深蒂固，要想启动“新”的改革，首先要有触动、突破权贵的手段，推动社会继续向前，这堵墙只能打开、穿越，根本绕不过去。最近大家谈得最多的是反腐败，我个人的看法是，“反腐”是撬动这堵墙的唯一办法，但是“反腐”也要转向下一步，就是对权贵结成形成系统性的遏制。

下一步是什么，法治是可以考虑推进的道路，有人质疑这件事，说可能吗？他们真的愿意往这个方向走吗？医生真的可以给自己动手术吗？我觉得看问题不要看得太死。

历史上由统治者来推动的改革是存在的，我还保留一丝希望，当下能够推动中国社会变化的，我觉得可能还不是老百姓，更现实的力量其实是“权势者”，或者说，他们可以发挥更大的作用。

反腐进行到现在，已经突破了这样一个底线：退休就是安全着陆，现在看来是不可能了，退休也没有用。其实不仅是权贵阶层，权势者的各个层面，都是没有安全感的，有追求的也在为自己找一条好的出路，他们不仅要推动社会进步，也要考虑对自己未来的安排，这条路也是没有退路的，从这个角度看，我觉得是有机会发生奇迹的。

所以我有这样一个判断，我们正处在“新的30年”的开端，未来30年是好是坏，现在谁也不能确定，唯一可以确定的是，不管是好是坏，都和过去的30年很不一样了，所以我们也要有新的眼光、新的思维。

我们过去总说60年一个轮回，但是大家看看近代史，反而是30年一个阶段，这其实是一个很有意思的现象：1911年辛亥革命到1949年中华人民共和国建立，38年的时间；然后是“文革”前17年，加上“文革”27年；改革开放到现在，又是30多年过去了。

未来的30年，充满着不确定性，如果把过去30年叫作改革开放的30年，未来的30年很可能是转型的30年。过去的30年基本上是一个自上而下的社会变革过程，未来30年，是各种社会力量交织在一起，最后促进一场社会变革的过程。现在也有很多人正在担心，觉得现在的领导人的权力越来越大，甚至有人说正在形成一种新的集权主义，但是我要说，无论形成的是什么东西，未来的30年将是各种社会力量博弈，最后决定这个社会走向的30年。

（本文系作者在大午集团创业三十周年纪念庆典上的演讲）

哪些束缚改革的“红线”应该松绑

管清友（民生证券研究院执行院长、首席宏观研究员）

旧常态之下，中国的改革是让市场发挥“基础性作用”，政府通过设定各种各样的“红线”来约束市场，决定资源配置。未来新常态之下，中国的改革需要让场发挥“决定性作用”，很多政府在旧常态下设定的“红线”已经无法适应新常态的要求，如果不尽快调整或废除，将会束缚改革的手脚。

对资本市场来说，这些红线可以视作观察改革和未来市场走势的关键窗口，如果红线松绑甚至废除，则意味着经济增长内生动力的增强和增长质量的提升，对资本市场将是利好，符合改革和转型方向的“新经济”最为受益。而如果红线迟迟不松绑，则意味着经济增长仍拘泥于传统的政府主导模式，改革和转型的进度将相对滞后，对资本市场来说将成为束缚牛市的镣铐。

经济增速红线：7.5%

一个经济体的发展就像一个人的成长。青春期（经济起飞期）一个劲儿地蹿个儿（潜在增速提升），很多时候营养跟不上（有效需求不足），尤其是气温骤降时（金融危机），必须吃点补品（财政货币扩张），有时甚至需要打激素（四万亿元）。但是，一旦步入成年，个头不可能再一直长下去，如果还一味地奢望长大个儿，强行打激素，不仅没法长个儿，还会造成虚胖（滞胀）或者高危体质（产能过剩和债务风险）。

对于中国经济来说，现在就处于从青春期向成年期过渡的关键时期。随着内部人口红利和外部全球化红利的消退，经济增速不可能一直保持高速增长，向中高速换挡实属必然。如果过于强调增长速度的“红线”，再去持续搞刺激政策，不仅无法重回过去的高增长，反而会妨碍结构调整，让经济增长的质量越来越差。

原因在于刺激政策仍是一种政府主导的非市场化行为，会扭曲资源配置。一方面，刺激会延缓市场的自然出清和杠杆去化。而企业赢利能力的恢复必须以市场出清、产能去化、债务消化为前提，否则企业的自由现金流就会一步步被债务黑洞吞噬，无法形成可持续的赢利。另一方面，刺激政策往往以公共和国有部门为载体，导致金融资源向其倾斜，对私营部门产生“挤出效应”，造成“国进民退”，不利于结构转型。“破旧”才能“立新”，政策应该顺势而为，从追求增长速度向提高增长质量转变，尽快破除年增长率7.5%的增长红线，制定更具弹性的增长目标。

存贷比红线：75%

存贷比是旧常态下的特殊产物，在新常态之下，已经不适合银行合理放贷、支持实体经济的需求。

首先，国际收支双顺差出现趋势性逆转，存款增长失去重要源头。过去10年，经常账户和资本账户双顺差之下，为稳定人民币汇率，央行被迫将投放外汇占款作为基础货币的主要渠道。外汇占款成为金融机构改善贷存比指标的关键因素，存贷比监管对金融机构过度投放信贷有约束作用。

时移世易，伴随着资本账户开放，中国人口红利拐点，储蓄投资差距收窄以及全球流动性盛宴终结等因素的发酵，双顺差格局正出现趋势性逆转，外汇占款对存款增长的贡献度也在减弱。在此背景之下，存贷比监管将限制银行的合理信贷投放。

其次，利率市场化加速推进，金融机构的一般性存款转化为同业存款，存贷比考核制约表内信贷正常增长。近年来，银行理财、货币基金等金融创新快速发展，深刻地改变了居民金融资产配置行为。但存贷比考核分母对应的是一般性存款，并不包括货币基金对应的非存款类金融机构同业存款，这导致分母被严重低估，无谓地加大了存贷比对信贷投放的限制。

第三，存贷比考核制造了非标等影子银行业务，放大了金融风险，抬高了全社会融资成本。国有企业和地方政府对利率不敏感，又因为稳增长的要求产生了旺盛的融资需求，不得不通过信托、券商资管等通道业务绕过存贷比监管，融资链条被人为延长，不利于监管部门有效地控制资金流向，加剧了潜在的金融风险。此外，融资链条拉长使得全社会融资成本出现明显上升，民营企业融资难问题愈加严峻，信贷市场出现明显错配，经济结构进一步恶化。

耕地红线：18亿亩

土地问题牵一发而动全身，其中最重要的“一发”就是“18亿亩耕地红线”。18亿亩红线在旧常态之下有其合理性。从20世纪末到21世纪初，中国的耕地面积、粮食总产量和人均粮食产量持续下滑，耕地面积从1998年的19.45亿亩下降到2003年的18.51亿亩，粮食总产量从1998年的5.12亿吨下降到2003年的4.31亿吨，人均粮食年产量从1998年的410公斤下降到2003年的333公斤。

民以食为天，出于粮食安全的考虑，中央开始严厉打击土地违法违规使用行为。2006年，十一五规划首次明确提出，“18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线”。2008年8月，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》重申要坚守18亿亩耕地“红线”，并提出到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

新常态之下，18亿亩红线的局限性日益突出。首先，满足粮食需求的关键不在于耕地的数量，而在于粮食的数量。2001至2012年间，尽管耕地面积下降了4.75%，中国人口增长6.09%，但由于粮食单产增长了18.39%，粮食总产量增长了30.25%，依旧保障了粮食安全。按照原有技术条件计算耕地红线显然不合理。

其次，中国目前正处于加速城镇化的阶段，而由于18亿亩耕地的红线要求过高，导致许多可以合理开发的土地无法形成有效供给，间接推高了土地价格，造成了诸如土地财政、强制拆迁、房价畸高等一系列乱象。

混合所有制红线：50%

混合所有制改革是新一轮国企改革的核心，而混合所有制的成败则取决于能否让公有资本和非公有资本真正平等。只有切实保障两者同样“不可侵犯”的地位，抹掉公有资本的行政化色彩、发挥非公有资本的市场化力量，才能真正提升国企经营效率。这一点在“管人管事管资产”的旧常态之下并没有完全落到实处。在相当多的情况下，公有资本不仅在控股比例上死守50%的红线，而且还在实际的经营中发挥了超过“50%”的力量，而与之“混合”的非公有资本并没有享受到与出资比例相对应的发言权。

新常态之下，国有资产管理体制要从“管人管事管资产”向“管资本为主”过渡，核心就是扭转公有资本与非公有资本的不平等地位。对于大部分可以市场化经营的竞争性领域，国有资本完全没有必要死守主导地位，可以让社会资本发挥更大力量。对于事关国民经济命脉、适合公有制为主导的垄断性领域，国有资本也没有必要死守50%的绝对控股地位，可以借鉴黄金股等国际经验，在保留公有资本一票否决权的基础上充分发挥市场化力量。

汇率波动的红线：±2%

中国目前的汇率制度是“有管理”的浮动汇率制，政府管理的手段有两种，一种是“量”，即直接进行外汇干预，另一种是“价”，即设定中间价以及围绕中间价的波动区间。汇率波动区间的管理实际上与浮动汇率制的自动调节机制相矛盾，但在中国持续面临资本流入和人民币单边升值压力的旧常态之下，限定汇率波动区间有助于缓解人民币升值压力、避免国内流动性被动宽松，有一定的合理性。

新常态之下，随着双顺差逐步收窄，人民币单边升值压力明显缓解，汇率完全可以在市场决定下实现双向浮动。此外，在当前改革转型的背景下，货币政策应该尽量加强独立性，服务于国内的政策目标，而不是受困于汇率波动的红线而一味对冲外资波动，丧失货币政策的独立性。有人担心放宽汇率波动区间后可能会引发资本外逃，但实际上，中国并没有完全实现资本自由流动，而且拥有高外储、高增长、低外债等防火墙，不应因此束缚汇率市场化改革的手脚。

（本文原载于新浪财经）

中国人为何收入差距这么大

厉以宁（北京大学光华管理学院名誉院长）

中等收入陷阱

中等收入陷阱是2006年由世界银行提出的。主要意思是讲，一些发展中国家当人均GDP到4000~5000美元的时候，往往就徘徊不前了，这就叫掉入了中等收入陷阱。

世界银行所举的例子中包括一些拉丁美洲国家，也包括一些东南亚国家。它们之所以掉入中等收入陷阱，经济停滞不前，主要是因为改革不彻底。改革不彻底主要反映在国内收入两极分化，贫富差距越来越大。在贫富差别扩大的基础上，国内发生混乱，进一步改革就更难了。

中国经济学界许多人都认为中国不会落入中等收入陷阱，两个理由是最明显的。第一，因为中国的改革始终没有停止，在继续加快改革。第二，中国在加快调整结构，转变经济发展方式，发展在加快。所以中国不可能落入中等收入陷阱。

收入分配问题

陷入中等收入陷阱的一些国家在收入分配上出现了问题，那中国现在不是也有收入分配的问题么，我们怎么来解决这个问题呢？中国为什么收入差距会这么大，理由何在？

我们知道，中国有一个问题没有很好地解决，就是产权的改革。原来计划体制有两个重要支柱，一个支柱是国有经济、国有企业，第二个支柱是城乡二元体。两个问题造成中国经济长期发展缓慢，停滞不前。

现在讲中国的贫困问题，其中最大的问题就是农民没有产权。在农村虽然农民有承包土地，但这个土地他没有经营权，是集体经营权，农民个人没有。农民有一个可以盖房子的叫作宅基地，他没有权证。农民盖房子也没有产权，这个和城里人是不一样的。城里人祖传的房子有产权，新购买的商品房有产权，但是农村没有。

另一个问题是，国有企业虽然做了一些改革，但是最大的问题没有解决，就是企业没有自主经营权。所以中国的改革目标是让农民有产权，让国有企业真正成为市场经济的主体。

农村的确权

不久前，我带了全国政协的调查组在浙江嘉兴市进行调查。那里土地确权工作刚刚完成，我们就到那里去考察。土地确权问题刚刚解决，农民放炮仗庆祝，满地都是炮仗的纸屑。

什么叫作土地的确权呢，简单地归纳叫作三权三证。三权是：农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权；三证是：农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。

三权三证确认完，土地就给了农民，农民之所以兴高采烈是因为放心了，今后再也没有人未经我的同意敢把我的土地给圈占了。我盖的房子不能拆掉，因为你侵犯我的产权了。所以农民的积极性很高，农民加大投资改良自己的承包地。农民发展种植业、养殖业。农民把原来家里旧房子拆掉了，盖的都是四层楼的高楼。为什么盖四层楼那么大的楼，你住得下吗？农民说，我家里住两层就够了，其他的租给外来和本村的人。这样农民的收入就增加了，农民还可以把自己的土地转包出去，自己到城里做工。

根据嘉兴市的统计资料，在土地确权以前，城市人均收入和农村人均收入是3.1∶1，确权完以后是1.9∶1，农民收入大大提高。农民说，我们收入增加了，收入怎么增加的呢？第一，土地确权后，我安心在农村工作，发展种植业、养殖业。第二，我放心了可以到外面打工，把土地租给别人收地租，然后再在城里找一份工作。还有房子盖大了出租一部分，每月都有房租收入，所以农民就不再贫穷了。

现在中国土地确权工作正在试点阶段，5年内将完成全国土地的确权，农民会富裕起来，到时中国将会以全新的面貌出现。

两种户口制度合二为一

中国从1958年开始实行两种户口制度，城镇的叫城市户口，农村的叫农村户口。这两种户口制度，使农民不知不觉地降到了“二等公民”的位置。两种户口是不能互相迁移的，农民进城做工，但是身份不变。所以中国近三十年出现了“农民工”。大家可能奇怪，农民就是农民，怎么又是工人。这个就是中国两种户口制度下的现实状况。中国农民工大概有2亿多进城的，他们本人还是农民，职业是工人。他们把妻子、孩子带到了大城市，但是他们不能和城市融在一起，小孩上小学进不了学校，只有另外办农民工子弟学校，看病也不能享受和城市一样的保障待遇，所以它是不公平的。

问题是在上海首先爆发出来的，因为上海发展工业这么多年，工人来自周围或远地的农村，他们渐渐成为上海重要的技术骨干。上海这些技术工人都是农民工，这么多年不能融入上海社会，他们就不安了。浙江和江苏两省紧挨着上海，正在发展重工业，需要技术力量就到上海去挖人，跟他们许愿，你到我这里来马上全家转为城市户口，于是上海技术工人动摇了，这就给上海造成了很大压力。上海是个工业制造业很发达的大城市，如果这些农民工技术骨干全走了，上海急得想办法找对策。什么办法呢，就是积分制。比如你的学历折成多少分，你的工龄折成多少分，你得过什么荣誉奖状贡献，技术贡献加多少分。你的分数加到一定数，够了就转为上海户口，还差一点就安慰他，不要走再等两天就够了。这样大部分的技术骨干就稳定在上海。

除了大城市采取积分制以外，还有广大的中小城市怎么办呢？还有些农村里的农民，他愿意进城的，他的户口怎么办？这就是采取分区推进的方式。什么叫分区推进呢？主要是根据各地的情况，农民现在在建设新农村，房子开始盖了，农民比较舒适，但是有四个方面还欠缺：第一，他新盖的房子周围应该是有园林的，光几栋楼不行，要园林化；第二，绿色经济化，要低碳；第三，公共服务到位；第四，城乡社会保障一体化。做到了这四点以后，各个地方不一样，成熟一个区改一个区，全改。如果这样做的话，大城市采取积分制，中小城市和农村采取分区推进制，中国现在正计划在2020年以前，把全国的户口变成一种户口，那个时候大家都凭身份证，就不再有城市和农村户口的区分了。这场改革将使中国的城市和农村完全以新的面貌出现。

农村前景展望

现在问一个问题，将来谁种田呢？不要着急，大有人在。中国现在土地确权，农民逐渐变成城市户口了，但是农业仍然会有人做的。首先家庭农场主是一个新的提法，过去只有西欧、美国提到，中国现在第一次提出大力培育家庭农场主。农场主是要有一定资格的，农民把地租给农场主来种才放心。农民不再是一种身份而是一种职业，逐渐走规模经济的道路。再一个是农业合作社，中国正在大力发展，由农民自下而上自愿组成合作社，成为致富的手段。第三，农业企业带资本下乡，带技术下乡，主要是可以租农民的土地，但是不改变土地使用的性质。就是原来是耕地，不能租来以后建房地产。

南方我举一个例子，北方我举一个例子，都是实地考察的例子。北方以山东烟台市龙口市的南山集团为例。南山集团是个大集团，它跟农村谈好了，农民全把土地入股到南山集团去，南山集团把农村的劳动力全组织起来，大量盖农民的宿舍，一家一栋，人都根据长处分配工作。有的在工厂做工，有的种葡萄，有的种蔬菜。这样的话农民就拥有一个新的南山集团的工人身份，当然在这里他可以有自己的房子，有工资收入，有入股的收入和出租房子的收入。这是一种农业企业带资本、技术下乡的例子。

举一个南方的例子，我们带队在广东省湛江市徐闻县考察，那个地方很干旱，粮食产量很低，农民都很穷。企业就下乡跟他们谈，你一年能收多少钱？几百块。不用种地，把土地租给我，我每年每月每亩地按多少租金付给你，你愿意出去打工就打工，不愿意出去打工就在我企业中当一名合同工，每月发工资给你。企业就大量投资，推广国外引进的新品种，种的是菠萝。所以你到徐闻县去看，万亩地全是菠萝，因为它的气候适合，而且徐闻县的菠萝产量现在已经占到全国菠萝总产量的1/3。企业树了一块大牌子，连地名都改了，这块地叫“菠萝地海”。

国有企业改革

刚才费了很大的篇幅讲农村的问题，因为中国收入差别的缩小，主要看农民的收入是不是提高。国有企业改革重要性和农业改革是一样的。

国有企业改革在中国主要进行两个层次的改革：高层次的国有资本体制的改革，低层次的国有企业体制的改革。国资委不直接接管企业，而是下设公司，管理国有资本的配置。目的是将国有资本用活，产生更大的效益，提高资本利用效率。企业体制着重建立健全法人治理结构。董事会选出董事长，监事会要起作用，总经理从社会公开招聘。要真正做到国有企业和民营企业资本既有竞争也有合作，就要实行混合所有制，让企业真正成为自主经营的市场主体，目标是国有企业和民营企业的共赢。

《水浒传》中的经济问题

《水浒传》里，晁盖掠劫来的财产并不是寨中的每个人平均分配，而是分成两袋，众喽啰们分一袋，头头们分一袋。以前人们以为吃大锅饭就是平等了，实际并不是。人们分成大众、中众、小众和特众，不同的人吃不同锅里的饭。所以说平均主义并不是真能实现的。

《水浒传》里还有一个故事，和国有经济体制改革有关。林冲犯罪被发配到河北沧州，路上经过了富豪的庄上。富豪听说过林冲的大名，希望好好招待他，庄上另外一个武教头心里不高兴，提出比武。林冲起先不愿意，后听富豪说与洪教头并无交情才答应下来。打了一会儿后林冲认输，说自己是犯人，身上有枷锁，没办法打赢。庄主令人卸下林冲身上的枷锁，林冲几拳就打败了洪教头，令他羞惭而去。这个故事告诉我们，国有企业和民营企业的改革就是要简政放权，去掉他们的枷锁，让他们施展武艺。减少审批，只管该管的事情，可以预见，无论国有企业还是民营企业，都会有长足的发展。

（本文原载于一财网）

第五章
丧失人口红利，中国经济如何保持增长？

中国在丧失其支撑长期高速增长的人口红利以后，靠什么保持可持续的经济增长呢？转变经济发展方式，意味着中国经济越来越依靠全要素生产率的提高以保持长期增长。在成为这样的成熟经济体之前，或者在迈向高收入国家行列之前，中国将向深化改革要动力，或者说通过改革获得制度红利。

丧失人口红利，中国经济如何保持增长？

蔡昉（中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）

全世界无论是发达国家，还是发展中国家，或者新兴市场经济国家，都十分关心中国经济增长可持续性，也热切关注中国经济发展方式的转变。如果直截了当地回答这些关注，我认为可以从中国进入第十二个五年规划之后出现的两个显著变化谈起。第一个重要的变化是，中国经济从2012年开始，不再保持甚至显著低于过去多年高达两位数的增长速度。与此相关的第二个重要变化则是，中国加速转变经济发展方式的进程已经加快并将继续加速。

转变经济发展方式的要求，早在1990年中期“九五”计划就提出来了，虽然具体的表达随后发生多次变化。但是，在“九五”期间乃至“十五”期间，发展方式转变的效果并不明显，在“十一五”期间传统的发展方式甚至有所加强，形成了经济发展不平衡、不协调和不可持续的痼疾。在某种程度上，为了应对2008 ～ 2009年世界金融危机，中国出台了规模高达四万亿元的刺激措施，强化了经济增长对投资的依赖程度，客观上延误了发展方式转变的步伐，这在特殊的世界经济形势下，为了保持中国经济稳定，有其不得已而为之的性质。

然而，在国际经济界颇为中国经济的减速而担忧的时候，我们却应该看到，加快转变经济发展方式的条件越来越臻于成熟了。在中国，经济发展方式转变包含三项任务：从供给方来讲，是指从投入驱动型的经济增长模式转向生产率驱动型的经济增长模式；从需求方来讲，是指从过度依赖出口需求和投资需求的增长模式转向更多依靠居民消费拉动的经济增长模式；从产业结构角度，则是指从制造业比重过高转向服务业更快发展的增长模式。这几个方面都有了比较明显的进步，但是，实现根本转变仍然任重道远。

我将集中阐述三个与此相关的问题：第一，经济发展阶段与经济发展方式的关系，即发展阶段变化如何推动发展方式转变的条件趋于成熟；第二，中国经济发展阶段发生了怎样的变化，其主要的表现和最重要的后果是什么；第三，面对变化了的发展阶段及其带来的新的挑战，中国经济如何实现长期可持续增长。

人口红利的消失

为什么在提出转变经济发展方式之后，很长时间里效果并不明显？原因是，在人口红利仍然存在的发展阶段，驱动经济增长的传统源泉仍然强劲，尚能够支撑较高的增长速度，所以，在一定时期内，转变经济发展方式的挑战还不是性命攸关的。过去30多年的高速增长，我们得益于优越的人口条件，获得了所谓的“人口红利”。劳动年龄人口不断增长、比重不断提高、劳动力供给充足也对经济增长做出贡献，再加上中国通过普及九年义务教育、高等教育扩招等办法提高了劳动力的受教育程度，因此人力资本也对经济增长做出贡献。这固然是人口红利的表现，但还不是全部。

同时，中国的经济增长主要靠资本积累，其对经济增长的贡献比重达60%至70%。从经济学角度分析，人口因素也为物质资本积累创造了有利的条件。过去中国通过资本积累来促进经济的持续增长主要依赖两点：第一，能否实现高储蓄率并把经济增长中的剩余积累起来变成投资，变成真正的资本形成。如果社会负担重，上养老下抚小，这部分资本剩余比率就会很低。反之，中国长期人口抚养比呈下降趋势，负担轻，所以成就了中国几十年来全世界最高的储蓄率。第二，投资能否带来回报决定了高储蓄率能否转化为实际资本投资。西方国家资本富余，但为什么没有保持高速增长？因为虽然资本充裕，但如果劳动力短缺，即使不断投入资本，报酬还是递减的，不会带来高回报率。所以它们的经济增长都只能靠技术进步、靠生产率的提高。长期以来，中国的劳动力无限供给，积累了多少资本都会有对应的劳动力投入，生产要素投入比例合理，不会出现报酬递减现象，所以中国过去一直资本回报率非常高。

此外，促进经济发展的另一个要素是全要素生产率的提高。生产率提高有很大一部分是把劳动力的存量进行重新配置。最典型的是把农村人口从生产率低的部门转向生产率高的部门，即劳动力大规模的地区转移和产业转移，从而得到资源重新配置效率。可见，几乎整个经济增长过程都与人口密切相关，上述因素相加，就是人口红利。

然而，随着人口转变阶段的变化，这种人口红利终究要式微乃至消失。中国在很短的时间内完成了发达国家数百年经历的人口从高生育率到低生育率的转变。至少在过去的20年，中国生育率一直处在2.1的替代水平之下。最近这几年更低，一般认为中国的总和生育率是1.4。这低于世界平均水平（2.6），低于剔除最不发达国家之后的发展中国家平均水平（2.5），也低于发达国家的平均水平（1.6）。也就是说中国是世界上生育率最低的国家之一。即使考虑到实行了单独二孩政策，生育率充其量也只能提高到1.6左右。这最终必然导致人口结构的变化。2010年我国第6次人口普查数据一出来，我们就开始分析，结果发现15 ～ 59岁的劳动年龄人口在2010年达到最高峰，之后就下降了，2011年绝对减少，2012年一下子减少了345万，因此引起了官方的注意。今后将继续减少下去。

人口结构的变化产生了几个重要的影响。首先看到的是劳动力短缺现象。自2004年珠江三角洲地区发生民工荒以来，劳动力短缺现象愈演愈烈，至今已经形成挥之不去的一个企业经营难题，即招工难。官方调查显示，岗位数与求职人数的比率，到2013年第四季度已经达到1.10，即岗位数超过求职人数。劳动力供求关系变化必然导致工资上涨。不仅农民工工资在2004年以后每年以12%的实际水平提高，制造业、建筑业以及农业中工资都迅速提高。按照发展经济学的定义，这种现象标志着中国已经跨越了刘易斯拐点。关于我最初做出的这个判断，在中国内外一直都有争论，现在赞成我的人越来越多，不仅因为证据越来越明显，而且因为其政策含义也日益凸显。

潜在增长率的下降

既然以往的经济增长靠的是人口红利，当人口因素发生根本性变化的时候，就必然会导致经济增长的减速。不过，这个经济增长减速，靠传统的外推法是估计不出来的。以往预测经济增长速度时，通常是利用宏观经济计量模型，把过去的数据和可能发生的情况（主要是短期需求因素的冲击）输入模型中进行模拟，得出对预测年份增长率的判断。这个方法未能考虑到经济发展阶段的变化，从而把必然发生的生产要素供给和生产率提高速度的变化遗漏在外。所以，判断未来的经济增长趋势，需要估计潜在增长率。在发达的市场经济国家，一般将此称作趋势增长率，因为在那些成熟的经济体，不再发生发展阶段的重大变化了。而对中国来说，我们正在经历经济发展阶段的根本性变化，所以，我们不用趋势代替潜力，而需要根据生产要素供给和生产率提高的判断进行增长能力测算。

我和同事实际测算了中国经济潜在增长率，即中国过去和将来在各种资源得到最充分配置条件下，即按照可能的生产要素供给和生产率提高趋势，所能达到的合理经济增长率。我们知道，经济发展速度要和潜在经济增长率相适应。根据我们的测算，1978年到1994年，我国的潜在增长率是每年9.66%，跟实际增长率差不多；1995年到2010年，潜在增长率是10.3%。2010年人口红利消失之后，劳动年龄人口绝对减少，中国经济的潜在增长率在“十二五”期间，只有7.6%。再往后还会降，也就是说到“十三五”期间，潜在增长率要降到6.2%，这个变化幅度是相当大的。不过，我们应该相信这个结果，是因为它与人口年龄结构恰好经历的剧烈转折是一致的。

知道了潜在增长率的这个估计结果后，不仅能够对中国经济发展阶段做出正确判断，还有助于认识中国的宏观经济形势。过去两年中国GDP实际年增长率皆为7.7%，并不是遭受需求冲击的结果，而是供给方因素变化导致的自然减速。实际增长率与潜在增长率是相符的，因此也没有造成周期性失业现象。由于潜在增长率具有持续下降的趋势，例如，如果其他条件不变，2014年的GDP潜在增长率预计比2013年降低0.4个百分点，2015年比2014年降低0.34个百分点，而“十三五”期间平均将比“十二五”期间下降1.4个百分点，所以，只要在这个幅度内，实际增长率的下降并不是宏观经济的下行压力，而是结构性减速的结果。

怎样认识中国经济减速，或者说怎样判断中国当前的经济形势，决定了政策选择的恰当与否，也就决定了中国经济长期的命运。很多关心经济形势的人会问：“经济增长速度下来了，是不是很危险？”不一定。看经济形势要分长期视角和短期视角。长期就是看潜在增长率：经济的增长能力，劳动力有多少，土地有多少，资本积累可以达到多少，生产率提高和技术进步可以达到多少，这些是相对稳定的，是长期的趋势。短期是看需求形势，因为需求可以短期波动。比如，美国突然发生次贷危机，出现了西方乃至全世界的金融危机，西方国家增长就掉下来了，众多产品没有需求了，这时候我国有多大的潜在供给能力都没有用，因为别人不买你的产品，因此需求是短期的，是周期性的。那么长期和短期因素结合起来就可以分别形成四种情形：强供给和强需求结合成为第一种情形，强供给和弱需求结合成为第二种情形；弱供给和弱需求结合成为第三种情形，弱供给和强需求结合成为第四种情形。

先看第一种情形。所谓强供给，就是潜在增长率很高。与此同时，需求也很高。总体来说，2010年中国经济就是强供给和强需求的结合。潜在增长率就是这个水平，实际增长率也是这个水平。因为那个时候，我国有人口红利，改革开放促进经济高速增长。与此同时，人均收入水平提高，提高了消费内需，要建设基础设施，要增进城镇化，需要大量的投资。加入世贸组织以后，中国的产品走向全世界。这些加起来就形成了非常强劲的需求，无论是投资需求还是消费需求。因此合起来，就形成了9.8%的平均增长率，这就是2010年之前的常态。

再看第二种情形。在2010年之前的经济增长常态中，也有一些特殊的情形。那就是，每当实际增长率明显低于潜在增长率的时候，就是受到了短期需求的冲击，虽然经济的增长能力还在，但是需求受到影响了。例如20世纪90年代初中国宏观经济的不景气，90年代末中国遭遇亚洲金融危机的影响，都出现了大规模的失业、下岗现象；2008年和2009年的世界金融危机导致农民工大规模返乡。这几个时期都受到需求短期的因素影响。在这种情况下，中国潜在增长率比较高，而实际增长率下降了，结果大量的生产能力利用不足。资本的利用不足就是资本过剩，劳动力的利用不足就是失业下岗。

还有第三种情况，就是人口红利消失了，潜在增长率降下来了。恰好需求因素也不强，实际的增长率也就降下来了，但这时需求因素不是导致增长率下降的原因，只是与供给方的潜在增长率下降恰好相符了。2012年和2013年我国增长率预期目标都是7.5%，分别实现了7.7%的增长速度，与潜在增长率是相符的，看上去我国的增长速度降下来很多，但是没有发生所担心的失业问题。与以往不同，新一届政府没有出台短期刺激政策，为什么？因为潜在增长率已经降低。潜在增长率低就意味着没有那么多人需要就业岗位，经济增长率不需要“保八”就能够满足他们的就业。到目前为止，我国的实际增长速度和潜在增长率是一致的，所以没有周期性失业现象的发生。

还有第四种情形，是比较糟糕的情形，就是弱供给（潜在增长率下降）与人为刺激出的强需求的结合。中国还没有出现这个结果，但是可以看一看当年的日本。日本在1990年失去人口红利之后，朝野上下的主流认识是需求不足导致增长乏力，所以多年实施带有刺激性的货币政策和财政政策，并且把这种政策倾向体现在产业政策和区域政策之中，造成泡沫经济、“僵尸企业”和“僵尸银行”，生产率提高速度缓慢，导致其“失去的二十年”。所谓的“安倍经济学”，由于没有摆脱这个政策误区，拉动需求的政策箭头可以在一时得以落实，但改变潜在增长率的改革措施迟迟不能到位，所以终究挽救不了日本经济。

通过改革获得制度红利

鉴于中国作为世界第二大经济体以及对许多国家经济的影响，国外政界和经济学界都很关心中国未来将以怎样的速度实现经济增长。是不是中国经济从此一路减速，将其作为世界经济引擎的作用让位于人口更加年轻的经济体，例如“薄荷四国”（奥尼尔按照潜在人口红利挑选的四个值得关注的国家——墨西哥、印度尼西亚、尼日利亚和土耳其）呢？我认为做这样的判断还为时过早。那么，中国在丧失其支撑长期高速增长的人口红利以后，靠什么保持可持续的经济增长呢？转变经济发展方式，意味着中国经济越来越依靠全要素生产率的提高以保持长期增长。在成为这样的成熟经济体之前，或者在迈向高收入国家行列之前，中国将向深化改革要动力，或者说通过改革获得制度红利。

用刺激需求的手段试图超越潜在增长率固然不可取，从供给的角度入手提高潜在增长率却是可行的，而且是势在必行的选择。国际经济学家、观察家和媒体报道对中国的改革有些误解，容易产生对公众和投资者的误导。这类观点认为，中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系，为了推动改革必然要牺牲增长速度。有的媒体上甚至称中国的改革是“抑制增长型”的。诚然，在当前全面改革正在积极推进的同时，中国GDP增长率出现较大的下行趋势，与长期以来10%左右的增长率相比不啻为大幅度降低。不过，中国长期可持续增长，可以通过改革获得新的增长动力和源泉。改革并不必然抑制经济增长，反而应该成为提高潜在增长率的新源泉。外国朋友不要寄希望于大规模的刺激方案，而应该学会适应适度放缓的中国经济增长，更应该从中国经济发展方式转变中抓住自己的投资和贸易机会。

2013年秋季，中国共产党召开了十八届三中全会，部署了全面深化改革的任务。在2020年主要领域改革任务完成之前，中国经济中仍然存在着诸多制度性障碍，制约着劳动力供给潜力的挖掘（如户籍制度）、投资效率的改进（如投融资体制）和全要素生产率的提高（如对中小企业和民营经济的歧视性待遇）。通过推进改革拆除这些制度障碍，可以立竿见影地提高潜在增长率，收获改革红利。例如，我和同事进行的测算表明，如果在2011 ～ 2020年期间，每年把劳动参与率提高一个百分点，可以把潜在增长率提高0.88个百分点，如果每年全要素生产率增长速度提高一个百分点，可以把潜在增长率提高0.99个百分点。而通过生育政策调整把总和生育率提高到接近1.8的水平，则可以在2030年之后显示效果，潜在增长率可以提高大约10%~15%。

2014年中国总理李克强所作的《政府工作报告》指出，全面深化改革要从群众最期盼的领域和制约经济社会发展最突出的问题改起，旨在破除制约市场主体活力和要素优化配置的障碍。前述能够显著提高潜在增长率的领域，恰好就是这样一些具有优先序，需要实现重点突破的改革领域。例如，相关的一项改革即户籍制度的改革，目标便是通过推动农民工的市民化，建立实现基本公共服务均等化的体制和机制。由于目前农民工就业已经占到城市总就业的35%，这项改革可以大幅度提高农民工的劳动参与率，进而增加整体劳动力供给，提高劳动者的技能，达到延长人口红利的效果。

又如，通过发展混合所有制和下放审批权等改革方式，鼓励更多非公有企业进入竞争性行业，通过建立公平竞争和优胜劣汰机制，提高全要素生产率。此外，通过教育体制改革和完善职工培训制度，保持人力资本持续提高，为未来日益加速的产业结构调整准备必要的技能型工人。所有这些领域的改革，无疑都能够创造实实在在的制度红利，显著提高中国近期、中期和长期的潜在增长率。

（本文原载于《文汇报》）

户籍改革释放二次人口红利

邵宇（东方证券首席经济学家）

管他什么城里人、乡下人，从今以后，中国只有市民和公民，这必定是一个伟大时代的开端。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文称《改革意见》），明确了户籍制度改革的时间表和具体目标，并对改革路径和操作方法做了系统性的顶层设计，这标志着户籍制度的新一轮深度改革开始进入全面实施阶段。

城乡户口，后会无期

建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分成为《改革意见》中最重要的亮点。城市与农村居民身份标识从此统一，城乡之间的藩篱就此打破。

中国城乡二元分割体制在制度上严重阻碍了城镇化的自然发展，其中首要的障碍是户籍制度，其本质是限制农村人口向城镇转移。在建国初期，为了集中力量进行工业化改造，国家采取农业补贴工业的方式，以极低的粮食价格补贴工业的发展。为了保证粮食的供应，国家通过户籍制度把农民稳定在土地上。然而随着改革开放和市场经济的不断发展，这种身份限制越来越成为城镇化发展的最大阻力之一。它在城乡之间建立起一种基于政治、经济、文化、社会、教育等基础上的全方位不平等，农业人口也因此沦为“二等公民”。

在1954年新中国的第一部《中华人民共和国宪法》中，把“迁徙自由”列为公民的一项基本权利。随后1954~1956年成为我国历史上户口迁移最频繁的时期，大量的农民进城居住并获得工作。但是，农村人口过度频繁地流出给政府管理和经济秩序带来了巨大的管理问题。因此，在1955年后政府先后发布各种政策性文件限制农民进城。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》更是规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。最后，在1975年的修宪中，“迁徙自由”被正式删除。此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5%。在严格的户籍管理制度下，城市与农村以及城市之间处于一种“隔离”状态。出生在农村的孩子如果想进入城市，只有考学、参军（提干）、招工（或者顶替在城市工作的父辈）、婚嫁等非常有限的几种“鲤鱼跳龙（农）门”的具体途径。

第二次放开农民迁徙自由权利发生在1984年。80年代第3个中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》中包含一条不引人注目的通知：“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”尽管户籍制度仍然存在，但是这个通知实质上赋予了农民进城打工的权利，中国的城市化进程由此才开始真正发展，也由此产生了中国特有的“农民工”的概念。90年代初是第一次农民外出务工的高峰，近十年的外出务工的发展则是又一次农民迁移高峰。农民的迁移成本在一直下降，但是一直无法获得城镇户口的捆绑福利，在制度上仍然是不被重视的群体。正如有学者所言，“中国经济奇迹的终极因素，就是两个：圈地运动，农民工——如果没有这两条，就无法想象爆炸性的城市化和世界工厂地位”。这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，使得捆绑在农业户口上的“农民工”，不得不作为城市的临时公民，“暂住”在自己的国家里，同时为这个国家的经济发展提供廉价的劳力。

《改革意见》的出台意味着在我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将正式退出历史舞台。户口的统一将带来身份的认同感，也预示着未来的深度城市化将成为一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程——这是建立有质量现代社会的前提。

这也是为什么我们更愿意把“新型城镇化”称为“深度城市化”的原因，即新型城镇化必须回归“人口城镇化”，户籍制度改革的关注核心在于关注“半城市化”农民工的市民化：即市民工作生活消费模式、社会福利和公共服务均等化；土地改革的核心理念在于保障农民合法的土地财产收益权，实现城乡土地同权同价；土地和户籍等制度改革将充分盘活劳动、土地、资本、技术四大要素，实现要素自由流动，从而破解二元结构失衡，推动经济社会转型升级。

这一过程不仅仅要清偿历史所亏欠他们（农民和农民工）的债务，还原经济发展的人本导向，它还将生成一个更具有效率也更具有可持续性的资源利用格局和增长模式，在给予现代化生活方式条件下，提供更多人平等的发展机会，逐步消除贫困和两极分化，并培养出一个日益壮大的中产阶层。

层次推进，减轻改革的内部阻力

统一户籍只是取消制度障碍，开放了要素自由流动的闸门，但外来人口要获得当地城市的公共资源，仍需要通过合理的制度设计来实现有效配置。《改革意见》明确了各地因地制宜地实行差别化落户政策。

实现进城农民的身份转换是第一步，更重要的是让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务。然而，不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。大量农民落户城市会给当地公共服务造成巨大冲击，对当地原住市民而言，移民的到来显著影响了自己利益，教育、医疗等资源将会被部分挤占。来自于城市内部的阻力也正源于此。以郑州2001年户籍改革为例，政策实施一年内共新增人口15万。2004年郑州市政府决定进一步放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。到当年秋季新生入学时，郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增，学校人满为患，严重超过承载力上限，给未来几年的财政支出也带了较大压力。而北京市通州区外地家长抗议排外的教育政策以及上海市民反对开放异地高考等事件，无一不凸显了户籍改革的难点与焦点。

我们认为，“基本公共服务均等化”包含三个层次：第一个层次，区域之间相对平衡。“十二五”规划纲要提出，逐步实现不同区域基本公共服务均等化，重点是提高相对落后地区的基本公共服务质量。第二个层次，城乡之间相对平衡，重点是提高农村地区的基本公共服务水平。第三个层次，城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡，重点是非户籍居民合理分享当地城镇的基本公共服务。

《改革意见》也明确了不同等级城市的户籍改革路径，全面放开了建制镇和小城市落户限制，基于常住人口规模，对于中等城市、大城市以及特大城市确定了不同的落户政策。层次推进，有助于减轻改革的内部阻力，同时有助于稳定外来人口的发展预期。

户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发地进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。推进基本公共服务均等化面临的核心问题，是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。不同地区、不同级别的地方政府的财政收入差别巨大，其负担的财政支出压力与其收入并不对应，完全取决于当地的经济实力和人口规模。解决问题的关键之一在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。这需要结合财税体制改革配套进行。当然，如何科学地衡量当地常住人口规模需要深入的研究，从而确保公共资源获得合理有效的分配。

《改革意见》同时明确提出，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。这也是逐渐弱化户籍的福利属性，推动基本公共服务的全面、均等覆盖。

从另一个层面来说，外来人口要获得当地城市的公共资源，必须通过自身努力实现，像美国的投资移民、技术移民，亦需要证明自身的价值，积分入户应该是一种现实的手段。广东的积分入户政策和上海的居住证改革作为先前的范例，为未来的方案做出了有益的尝试，虽然两者具体条款还有待完善。积分制度的优势，一是适用面广，既能适用于本地农村居民，又能用于外地城乡移民；二是可量化，操作上较公开透明。未来特大城市的积分制度可以通过积分阶梯管理改变原来的“门槛式”管理模式，通过这种模式可以对不同积分阶梯的人提供不同层面的公共服务保障。从阶梯式管理给予的公共服务保障上看，越是基础的权利应该越先被保障，到最高要求后，经过一定时间的居住，就可以最终在特大城市落户，可以享受与当地户籍人口一样的福利待遇。这种模式好处在于既可以考虑到城市的承载力问题，又可以兼顾外来人员分享城市公共服务的权利，同时打分管理类似于西方国家的绿卡制度，能够保持对人才的吸引力。所以未来相当长的一段时间内，还会有上海人，北京人，大城市人和小城市人，妥协这种不完美性，也是操作性上的无奈，但只要方向大体正确，时间最终会解决一切。

整体性改革，不只是换一个户口本

《改革意见》提出，将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务；把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。

我们不可忽略户籍制度改革是复杂和艰难的，改革必将是个系统性的工程，涉及土地改革、财税体制改革、城市规模与布局等。过去十多年来虽然政府的政策在户籍领域逐步放开，也取得了一定效果，但到当下来看，推进的难度越来越大，瓶颈已经从户籍制度本身扩展到各领域，需要以更大的力度从更高的高度推进全面的改革。

户籍制度改革和基本公共服务均等化，要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等。从一个简单而并不十分准确的测算来看，对于政府投资支出而言，市民化本质上还是要解决与户口相关的基本公共服务，主要包括三大块：以城市最低生活保障为基础包括医保在内的社保体系，城市公平教育保障，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排等。如果看远点，未来用20年时间新增6亿市民，平均每年2500万，人均花费8万～ 10万元，一旦成为市民，那么，政府每年的新增城镇化投资在2万亿元以上。在不考虑自然增长并只计算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城乡低保保障标准一般是城镇居民人均可支配收入的20%和农村居民人均纯收入的25%以上（数据显示，全年城镇居民人均总收入26959元，农村居民人均纯收入7917元），全部转为市民后，人均多支出3400元，假设入城市户籍后一次性买断20年，累计人均支出7万元；在教育方面，随着义务教育均衡发展的推进，城乡教育支出差距在缩小，主要是地区间差异较大，初步估算每年用于增加接受农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件等的财政支出约2000亿元（约占2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元的10%），人均一次性投入0.8万元；而医疗方面，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗补助标准相同，进行财政转移支付即可，暂不计算新增医院等基础设施建设支出；保障性住房建设方面，按照每年600万套的规模计算，财政支出约3000亿元，人均一次性支出1.2万元，暂不考虑折旧、更新等。如此计算，20年的新城镇化投资差不多在40万亿元的水平。

户籍制度改革的推进必然增大地方政府的资金压力，因此需要通过财税体制改革，促使地方政府的财政收入与财政支出相匹配。首先必须明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。针对不同的公共服务强度，基于我国国情，地方政府应为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分基本责任和地区差异化的责任，而中央政府承担全部各级义务教育责任、大部分基本城乡医疗和养老保障责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育、医疗、养老在地区之间和城乡之间的不均衡问题。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，使事权和财权处于平衡状态。现在地方收入少责任重，缺乏激励，富裕地区尚好，而西部地区需要持续性的补贴，因此解决问题的关键在于中央政府进行财政体制改革，重建转移支付的机制设计，建立扁平化的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，增强地方政府支出责任与财力的匹配度，实现中央和地方的激励相容和区域平衡。

结合土地改革，一方面要切实保障农民的土地财产收益权，另一方面也要结合公共服务均等化，地方政府的土地出让收入一部分用于进城务工农民的社会公共福利提升，而在基础设施建设的资金渠道上要创新投融资方式，不能单纯依赖土地出让收入和土地抵押贷款。可以通过深化投融资体制改革，引入民间资金，创新地方政府融资方式等方法缓解资金压力，促进经济的良性循环。

此外，为了增加地方财力，解决城镇化的资金问题，我们预期未来会开征财产税，包括房地产税和遗产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入或将迅速增加。从长期看，房地产税的推广有助于地方政府缓解城镇化过程中面临的财政支出压力，这也是海外通行的地方政府管理和运营城市的资金的主流来源。

而在国企大力推进混合所有制改革的同时，强化国资收益的社会保障和财政支撑功能，发挥更多社会性作用。例如，以货币形式存在的国企分红和退出得到的资本应全部划至全国社保管理机构以充实养老基金，再以财务投资形式重新回笼到资本市场进行保值增值，为消化未来国民养老的隐性负债提供支持，即实现国有资本积累成果的全民共享，这一点就类似于资本市场的强制分红，这也将提供社会保障均等化的重要支撑。

户籍制度改革的红利

户籍制度改革的核心内容包括，有序放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇户籍，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份；初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的城乡统一的养老保险、农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。

户籍制度改革红利体现在对经济的直接拉动和人口红利两方面。从我们对户籍改革对经济影响的测算结果看，如果2014年开始推进深入改革，那么2014 ～ 2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右，户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。

过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，但我们认为，未来的城镇化将更多体现在消费和服务的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。《改革意见》明确提出，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，“不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率”。过去特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。因此，关键在于实现这1亿农业转移人口和其他常住人口的市民公共服务和消费模式转换，实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人，还包括其家属。务工者主要是生产者，而家庭则带来消费，这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。如果再把约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将进一步释放出达3亿左右人口的消费潜力！

从新人口红利方面看，户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题，改革将从非农劳动倾向、平均工作时间以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。首先，户籍制度的改革将影响农村劳动力的非农劳动倾向。根据我们对整体就业倾向的分析上看，户籍改革能够提升未来整体非农劳动就业倾向，在一定程度上缓冲劳动力储备下降带来的负面影响。假设劳动参与率不变的话，我们预测在2020年，农民工总数将达到3.05亿。其次，户籍制度改革有助于从工作时间长度弥补劳动力不足的问题，从每年的工作时间长度来看，统计局统计的数据是农民工平均工作时间为9.8个月，在城市定居的农民工每年在城市工作的时间将会延长至12个月，从平均在城市打工的年数上看，平均为8~9年，而一旦解决户籍和社保瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。此外，在理顺农民工落户城市的道路后，政府在培训技术配套上也可能进行一定的投入，工作效率的提升也将是未来红利释放的重要突破点。无数的例子证明，人到了城市就会变得聪明，善于学习，并不断增加对自身的人力资本的投入，这会大幅提升有效劳动时间和劳动生产率。这会使得仅仅考虑计算适龄劳动力绝对数量的所谓“刘易斯拐点”在中国成为一个伪命题，这也提醒我们各种“舶来品”理论一定要经过中国的实践检验。

更为关键的是，摆脱了这户口的束缚，如此巨大的人口先后来到城市，能够提供的不仅仅是曾经极度“廉价”的劳动力，更多的是智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不仅仅是面包、住房和家电，他们更需要的是平等的机会、更丰富的社会生活和全面的公民参与。各种配套的平权改革会赋予他们更多的财富增长，进而成为中产阶层的机会，而一个巨大中产阶层就意味着一切，他们相对稳定、开放、理性和包容。而这就意味着民智开发、思想解放，追求幸福和民主共识，他们将更为积极地参与社会、社区、城市和国家的建设过程。这是一个农民市民化、农民工市民化和市民公民化的过程，这将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。

（本文原载于《上海证券报》）

农民工市民化，立竿见影的改革红利

蔡昉（中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）

激励是改革的有效“推进器”，无论实施者是地方政府还是其他的当事人，否则这项改革便是激励不相容的，没有办法有效推进。户籍制度改革以及农民工市民化已经讨论了很多年，但成效并不明显。虽然我们预期在党的十八大和十八届三中全会部署之后，改革能有实质性的推动，但是，目前仍然有很多观念上的障碍需要突破。比如说，我们听到更多的地方和研究者在测算农民工的市民化要花多少钱，但是我们没有看到有人计算推进这项改革到底能够带来多少收益，也没有看到关于这个改革收益如何分摊的估算。

虽然社会各界原则上承认改革具有更长远的收益，但是这种说法比较笼统，没有被定量化。从全世界的角度，人们在相关方面做了很多测算，例如，迈克尔·克莱门斯曾估算，如果全世界范围内劳动力流动的障碍可以打破，产生的收益竟可以大幅度超过全世界GDP的总和。当然谁也不会相信这个制度性的障碍会被打破。另外，我们可以看到，美国在争论移民法案时，也认真地算了账，看如果未登记移民变成公民可以带来多少收益，至少人们承认，这项改革在联邦政府这一层次，通过税收的增加可以实现收益大于成本。我们面对的农民工市民化问题，更必须看到收益，尤其是我们所面对的这些要成为市民的人，本身就是中华人民共和国的公民。进行改革的成本收益分析有两个目的。

首先，了解了改革真实的收益和成本，才可能形成尽可能广泛的关于改革的共识。有一种观点认为，中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系，为了推动改革必然要牺牲增长速度。国外有的媒体甚至称中国的改革是“增长抑制型”的。国内舆论也有类似倾向，夸大改革成本而低估改革收益。这样的观点不符合事实，类似的舆论也不利于形成改革共识，缩小了改革方式的选择空间，还会误导投资者。

其次，正确认识改革能够带来的收益，还能够增加改革方式和策略的选项，强化改革的动力。改革尽管能够获得净收益，但是，成本和收益却是不对称地在当事人之间进行分摊的。为了最大限度地使改革具有激励相容的性质，通常有两种方式可供选择，一是所谓“帕累托改进”，即这种改革可以在不伤害任何既得利益的前提下予以推进；二是所谓“卡尔多改进”，即虽然有利益群体会因改革而受损，但是，由于改革带来较大的净收益，可以拿出其中一部分对受损者进行补偿。当前面临的改革任务，已经很少具有帕累托改进的性质，但是，如果我们能够认识到并且把握住改革的收益，就可以适当地运用卡尔多改进的方式，以减小改革阻力。

中央政府提出要探索农业转移人口市民化的成本分担机制，强调的是把改革成本在企业、居民、政府之间分担。其实还有很重要的一点，就是要在各级政府之间分担农民工市民化的成本，来源便是改革带来的总体净收益。这是一种推进改革的有效方式，有利于实现改革的激励相容。

2004年之后沿海地区出现劳动力短缺，至今已经转化为全面的招工难问题。2010年之后，15~59岁劳动年龄人口开始绝对减少，意味着中国正在丧失其人口红利，相应导致经济增长速度的下滑。过去两年我国经济增长速度都是7.7%，已经不再是两位数的增长。这不是由于外部需求的冲击造成的，而是因为人口红利丧失造成的。根据我们的测算，GDP的潜在增长率，即生产要素供给和生产率提高速度可以维持的正常增长速度，正在从1995~2010年这15年的平均年增长率10.3%，下降到“十二五”时期的平均7.6%，到“十三五”时期还会继续下降到6.2%。应该说这是一种自然的减速。然而，潜在增长率的自然减速也是可以改变的，也就是说，如果通过增加劳动力的供给延长人口红利，如果生产率改善的速度可以加快，都可以使潜在增长率得以提高。这些都有赖于全面深化改革，因此我们要尝试去赢得改革红利。

那么，农民工市民化这项改革究竟从哪些方面带来收益呢？当然，我们推进农民工的市民化首先是以人为本的要求，由此可以大幅度提高基本公共服务的均等化，特别是社会保障方面的包容性，不仅有助于显著缩小当前存在的收入差距，更重要的是从制度上切断贫困的代际传递。自2004年出现民工荒并且农民工工资持续上涨以来，城乡收入差距已经出现缩小的趋势，全国的基尼系数也开始降低。但是，如果不能根本解决基本公共服务均等化问题，农村居民或者农民工的子女就仍然要保持农民工的身份，也不能获得同等质量的教育，未来可能成为新的脆弱群体和边缘人群。

从有利于经济增长的角度来看，农民工市民化有利于以改善基本公共服务的方式，代替工资的持续快速上涨，保持农业劳动力转移的速度。过去10年中，农民工工资的实际提高速度高达12%，并呈继续攀升的趋势。而GDP的增长率已经不再能够保持两位数。这意味着工资上涨速度已经超过了劳动生产率的提高速度。这样，企业不能获得足够的时间去进行必要的调整和应对，中国经济的技术结构和产业结构升级会牺牲经济增长速度，产生过大的损失，反而会在不久的将来容易使劳动者陷入困难的境地。

因此，借助农民工市民化这一改革增加劳动力供给、提高生产率，从而达到提高潜在增长率的效果，是最大的改革收益或改革红利。我们设想一下，增加劳动力供给可能有什么方式呢？显然，延缓退休目前还不是可行的办法。因为平均来说，临近退休的职工受教育程度和身体状况都不处在最佳状态，例如，与20岁左右的劳动年龄人口相比，年近60岁的人群平均受教育年限，将从10年下降为6年，使得他们学习新技能的过程十分困难，无法适应产业结构升级的要求，在劳动力市场上陷入困境。增加劳动力供给，最大的部分是靠拉动农村劳动力转移。

有学者研究表明，农民工在进城以后的大约20年之内，他们的工资即劳动力市场回报可以持续得到提高，意味着他们非常具有生产性。然而，农民工在城里待的时间平均只有9年，这意味着他们作为具有生产性的劳动力供给，没有得到充分开发和利用，即人力资源的浪费。从理论上说，农民工一般每年春节都要做一次决策：春节之后还要不要回到城里？对于年轻人来说，答案是肯定的，但是一般过了40岁，考虑到上有老下有小，他们往往就决定不再进城打工了，意味着退出劳动力市场。显然，如果我们打破这个僵局，通过实现农民工的市民化，继续推动农村劳动力转移，第一是增加劳动力供给，就是让农民工成为真正的城市居民可以稳定干到退休年龄；第二是给予他们更好的激励，如更充分和更均等的公共服务，使其能够继续从剩余状态中转移出来，从生产率低的部门转到生产率高的部门，提高中国经济的生产率水平。

本文作者曾经与合作者进行过一项模拟，分别是关于劳动参与率提高后对经济增长速度的影响，以及生产率提高后对经济增长速度的影响。首先，假设今后10年中每年把非农产业的劳动参与率提高一个百分点，就能够使GDP的潜在增长率提高0.88个百分点，是可以看到立竿见影的效果的。其次，我们还可以假设，如果在今后10年中生产率的增长率增加一个百分点，它所对应的提高GDP潜在增长率的效果更高达0.99个百分点，几乎是1∶1的对应程度。因此这两项改革效果加总起来，理论上可以带来两个百分点的GDP额外增长速度。

当人口红利消失以后，在没有获得改革红利之前，中国的潜在增长率将逐年下降，10年乃至数十年之后，潜在增长率将下降到远低于改革开放35年的平均水平之下，而更加接近于目前发达国家的稳态水平。因此，通过改革获得制度红利，即使增加1%～ 2%，也将大大帮助中国尽快实现中等偏上收入阶段到高收入阶段的转变，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

不仅如此，农民工市民化也是根本改变农业生产方式的唯一出路。在农村剩余劳动力逐渐减少的情况下，农业机械化和生产方式转变将越来越成为农业发展的引擎。换句话说，中国农业的根本出路是通过扩大经营规模、加快技术进步，实现生产方式的转变。目前农村人口与耕地之间配置状况是，近一个亿的本乡镇就业农民工，同时是兼业农民，他们的承包地是不会转包出去的；1.7亿外出的农村家庭成员，因其家里还有留守的成员，也是不愿意转包承包地的；即使3000多万举家迁移的农民工，因为不能获得城市居民的同等待遇，为了保险起见也不愿意彻底放弃承包地，造成土地不能集中，农业机械化进程受阻，务农劳动力日益老龄化。

当我们知道改革收益大于成本的时候，我们就可以去设计在中央和地方政府之间来分担改革的成本，使得改革得以真正推进，进入改革带来收益、收益进一步推进改革的良性循环。另一项改革正在重新界定中央政府和地方政府的事权和支出责任，对于改革成本的分担，也同样适用于这项改革的理念。例如，义务教育在农民工市民化过程中增加的地方政府成本，就应该在中央和地方政府之间进行重新分配，具体而言，中央政府应该承担这项增量支出责任。这样，不仅可以加快推进以农民工市民化为核心的户籍制度改革，同时解决长期以来义务教育在城乡之间、地区之间分布不均衡的“老大难”问题。

（本文原载于《中国党政干部论坛》）

中国新城镇化应走出当前改革误区

陶然（中国人民大学经济学院教授、人民大学国家发展与战略研究院副院长）

本届政府希望推动经济、社会可持续发展的一个主攻方向，是通过户籍、土地、财政体制改革，从以“土地城镇化”为主导的传统模式转向更多注重“人口城镇化”的新型城镇化模式，让数以亿计、主要来自农村的流动人口在城市里获得均等化公共服务，实现家庭式、永久性迁移，最终完全市民化。

当前中国工业化与城镇化模式是以“土地财政”、“土地金融”为依托，通过扭曲工业、商、住用地相对价格和城市土地利用结构而进行的。地方政府一方面压低工业地价，并以开发区为主体进行大规模制造业招商引资，另一方面又通过限量、高价供应商、住用地获取垄断利润，乃至过度抵押未出让商、住用地储备进行借债，并不断吹大开发区、新城区建设泡沫。这个模式虽然短期可以带来较快的增长与就业，但从长期看确实不具备经济、社会和环境的可持续性。

也正是意识到既有模式不可持续，中央政府开始努力做出一些政策面的重要调整。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 指出，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年3月，国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出走新型城镇化道路并将其上升为国家战略。2014年7月30日，国务院还印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”。

应该说，新型城镇化是一项系统工程，设计户籍、土地、财政等多方面配套改革，关系到地方政府、城市居民、城乡接合部农民、城市外来流动人口以及农村留驻人口等多个主体的复杂利益分配与博弈。如何有效摆脱对“土地财政”、“土地金融”的依赖，公平分配城市化过程中的土地增值收益，并利用这些收益来有效解决城市化进程中基础设施建设资金问题，同时化解地方债务，也为迁移人口提供可支付住房与公共服务，是新型城镇化将面对的主要挑战。

当前户籍改革的几个误区

在我们看来，在这一领域，2014年已出台的《新型城镇化规划》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对建立新型城镇化模式这个重大战略目标的实现，还难以起到足够的支撑作用。

首先，城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。实际上，不少省份早就开始推动城乡统一户口登记，但基本上都是名义上的改革。早在2004年，山东省就宣称启动了重大户籍改革，在全省范围内取消农业、非农业户口性质的划分，而改为按照居住地登记为山东省居民户口，但这只是将农业、非农户口换成了农村、城市户口而已。

实际上，无论是学界还是政府部门，仍需要对现阶段的“城市户口”到底包含哪些公共服务、成本与收益到底是多少有更加清晰的认识。由于缺乏明确的认识，各类研究往往倾向于夸大给农民工入城定居提供公共服务所需成本，这也必然会影响到中央对推进户籍改革的决心。有些人口净迁入的地方政府，故意夸大城市户籍对应的福利以及相应的公共支出成本，实质是想拖延实质性的户籍改革。甚至有言论说，现在农村能给的福利，包括农地、宅基地，以及计划生育指标，都比城市要更好，大部分农民不愿意进城定居。但这部分农民主要是富裕地区以及城郊的农民，而不是那些来自欠发达地区的大量农民工。

就目前所看到的测算，农民工市民化成本大概在从8万元到几十万元不等。比如国务院发展研究中心所做的《农民工市民化的成本测算》研究，根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，提出一个典型农民工市民化（包括相应抚养人口）所需的公共支出成本约8万元，其中远期养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元，每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。

即使是以上相对保守的测算，仍然值得商榷。测算农民工市民化成本，首先必须澄清一些基本概念来防止误算；其次，地方政府所需支付成本到底会多高，也取决于解决户籍问题的配套改革措施到底是什么；最后，其实也是最重要的，对于任何一项改革举措，不能光测算成本，更需要去计算收益。成本即使较高，如果收益更大、更快，那么“改革只能渐进”这个理由就不充分。目前已经出台的、包括中央和地方的各类户籍改革措施之所以让人感觉进展缓慢，就是在上述成本估计、配套政策选择，收益评估等方面没有到位。

对户籍改革成本错误高估

目前，中国几乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩，也就意味着户口与就业相关的社会保险（即“五险一金”）基本脱钩，这些保险是由企业和个人（单独或共同）缴纳，并不是政府从社会一般纳税人那里获得的其他收入所垫付的。

当然，目前城市中还有不少没有社会保险的流动人口，比如大约占城市流动人口20%左右的自我雇佣劳动力，以及相当部分一方面没有缴纳社保的制造业、服务业雇佣劳动力。事实上，他们早就已经通过自身的储蓄为未来养老、医疗等潜在支出进行了一些准备；另一方面，未来政府也会通过扩大社会保险覆盖面来将这些人口逐步纳入社保体系，而社保体系改革趋势也一定是在全国范围内进行统筹。换句话说，社保缴费主要来自于直接缴纳社保的劳动者及其雇主，而中央政府未来将承担更大的统筹责任。

从这个意义上讲，地方政府如果把社保成本也算成未来给农民工提供户口所对应的公共服务成本，实际上可能只是不希望让大批流动人口定居城市故意夸大成本。当然，随着中国人口老龄化，当前社保，尤其是养老保险的“现收现付制”可能在未来将存在较大缺口，但这个缺口未来不仅将随社保全国统筹后成为中央责任，而且也应该通过变现国有资产、提高退休年龄等多种方法来解决问题，不能计算为地方政府户籍改革的成本。

排除了就业与社保之后，虽然城市户籍所对应的公共服务总数似乎不少，但仔细考察，当前阶段与城市户口挂钩、真正影响流动人口在城市定居的主要是具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。

考虑到中国经济超强的中低端就业创造能力，绝大部分进入城市的农村流动人口都已经在城市实现较为稳定的就业，解决户口问题带来的城市低保支出基本可以忽略不计。这样农民工在城市的住房问题，及其子女在城市公立学校平等就学权问题，就构成了流动人口举家迁移、并实现市民化的两个互补性的基础条件。这是因为举家迁移不仅要求在城里有居住功能相对齐备的住房，而且还要求孩子能够顺利在流入地就学、升学。如果城市房价太高，而保障性住房又不提供给外来移民，加上子女就学和升学的困难，那么以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式必然难以避免。中国的农村女性流动人口，之所以很多在30多岁后选择回乡，就是因为子女无法在九年制义务阶段的城市公立学校顺利就学、升学，所以不得不选择回去照顾孩子上学。而很多农村男性劳动力在城市工作到40~50岁后，也因城市定居与购房无望而不得不退出城市劳动力市场。

反过来看，如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫，也没有户口制度来阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学，那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产力差距在3倍以上，农村还存在不少剩余劳动力的情况下，城市中低端劳动力工资近年来却已经开始迅速攀升，出现劳动力短缺现象的关键所在。

解决农民工住房问题的一个思路，是由政府建设保障性住房。但考虑到中国城市房地产已经进入下行周期，未来土地出让金预期收入也将下降，加之地方政府近年来债务高企（已经接近并可能迅速超过20万亿），地方政府既没有激励也没有财力为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房。

而且，中国目前也没有建立起一个良好的分配机制与管理体制去运营大规模的保障性住房体系。近年来，尽管中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏建设保障性住房的积极性。其中的道理非常简单，一旦大规模建设保障性住房，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。

对大城市人口吸纳能力严重低估

再回到目前的户籍制度改革措施，特别需要进一步来考察2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中有两点值得深入讨论：一是进一步调整户口迁移政策，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题”；二是与国务院《意见》配套的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出的“三个一亿人”计划：2020年，通过实施户籍制度改革方案，使大约一亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇；通过加大棚户区、城中村的改造力度，使大约一亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件；通过加快中西部地区发展和城镇化进程，引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。

上述两点都值得进一步的学术讨论和公共政策辩论。首先是关于特大以及大城市人口规模是否应该控制以及能不能控制得住的问题，学术界和决策部门一直存在巨大争议：中国既往城市化政策一直严格控制大城市、特大城市规模，但无论是中国改革开放以来的实践，还是国际城市发展的主要经验都清晰表明，控制大城市、特大城市人口规模，不仅难度很大，而且带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验，更进一步展示了大城市、特大城市，如果可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水、土资源利用、环境保护以及交通流量管理，将能够充分地发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效益，甚至全面推动国家的产业升级和技术进步。管理得好，这些特大城市，不仅比中小城市更有经济活力，甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。

实际上，包括美国、英国在内的绝大部分发达国家，即使进入后工业化社会后，也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此，美国哈佛大学经济学家爱德华·格莱泽在其产生重大影响的近著《城市的胜利》中做了非常具有说服力的描述和解释。

从中国大城市与特大城市的现状来看，北、上、广、深四个特大城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作，而此次《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》虽然大幅度提高了特大城市标准（城区常住人口500万以上），但中国的特大城市与超大城市（1000万以上）仍有16个。简单统计一下就可以看到，这些特大、超大城市的外来流动人口甚至占到中国跨区外来流动人口的绝大部分。如果是这样，特大城市“严格限制外来流动人口”的政策是否意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的与户籍对应的公共服务将难以得到有效解决，甚至还面临被用各种“经济、社会手段”逐步挤出这些城市的风险？这两年以来，从北京、上海等特大城市的系列政策和动作来看，这种情况正在发生。这个现象，无论是中央还是地方的决策者，都需要深思和反思。

2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》还提出，全面放开建制镇和小城市（50万人以下）落户限制，有序放开中等城市（50万 ~100万人口）落户限制，合理放开大城市（100万 ~300万人口）落户限制。如果对这些文件的措辞有一个基本合理的理解，就是至少在中等城市和大城市，户籍改革的主动权将主要交到人口流入地的地方政府手上，而这些地方政府恰恰最缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务的积极性。

打破户籍藩篱不能寄望于地方政府

打破户籍藩篱，必然是中央政府的责任，中央当然也不能回避这种责任。即使对于那些被要求“全面放开”落户限制的建制镇和小城市，沿海广大地区和内地少数可以创造就业，也吸引了不少外来人口的建制镇和小城市，其实早在这次中央政策颁布之前就开始实施对外来人口具有很强歧视性的积分制。积分制不管条件如何逐步放宽，都具有很大的歧视性。而且即使“积分入户”后，地方政府也往往可以以学位不足，保障性住房建设需要更多时间、经费等各种理由拖延相应公共服务的提供。

如果情况是这样，那么中央户改政策就应该去清理这些歧视性的积分制，而不是进一步推广积分制。至今为止，我们还没有看到有中央有关部门采取任何有力措施去清理这些具有歧视性、排外性的积分制。如果中国的户籍改革，就是出台一些对地方政府没有约束力的文件，那么就很难谈得上比过去有多大的进步。

正因主导和实施主体的问题仍没有得到有效解决，户籍制度改革依然裹足不前。也正因改革主导权基本还在市、县一级，地方政府或有意误设改革对象，或根本就无所作为，有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。

仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上，很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就比较值钱，自己非农就业收入也不低，子女也可以在本地公立学校就学，获得所在地城市的户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口，无非在于他们的土地。另外一些户籍改革试点地区，瞄准的对象也是来自本辖区范围内的农村人口，其实也意在这些农民的宅基地，因为后者可以被复垦并用来换取城市发展所需的建设用地指标。而对于那些无法提供可征土地或建设用地指标的外地农民工，地方政府则几乎没有积极性为他们解决户口问题，哪怕他们在就业地所在城市定居的意愿非常强烈。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中“三个一亿人”计划也值得讨论，特别是通过实施户籍改革方案，使大约一亿具备条件也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇，同时引导约一亿人在中西部地区实现就近城镇化这两个措施。目前，中国城市流动人口已经超过2.6亿，来自农村的流动人口也在2亿以上，这些流动人口在过去十多年间逐步累积起来，很多人已经长年累月忍受缺乏可支付的体面住房、鲜有家庭团聚、没有未来发展稳定预期的痛苦。如果中国的户籍改革到2020年都不能解决上述已有流动人口存量中大部分人的户籍与相关公共服务问题，那么未来每年新进入城市的上千万流动人口问题的解决就更是遥遥无期。

引导一亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景也未必乐观。尤其考虑到2009年之后，很多中西部地区推进的大规模工业化、城镇化建设，不仅招商引资效果不太理想，而且不少地方还因此背上了巨额债务，未来出现“鬼城”的概率日益增大。无论从就业创造能力，还是公共服务提供的财力上，很多内地中、小城市的发展前景堪忧。实际上，要建立新型城镇化模式，就是要消除过去那种开发区、新城区“遍地开花”的局面，就是要防止内地大部分地区再次重复沿海地区那种不可持续的工业化与城镇化模式。但是，从近年来很多内地城市开发区、新城区建设的力度，以及这些地区招商引资、实现产业与人气集聚的实际效果来看，他们正在以更低效率、更大资金与资源浪费去重复昨天的故事，并可能给未来中国金融和经济的可持续发展带来不小的麻烦。

总体看，目前中央与地方已经出台的户籍方案，仍然缺乏对户籍改革成本、收益进行准确评估，更没有对配套的方案进行备择性考察。如此制定改革政策所导致的结果，一方面使得改革的目标设定（三个一亿人）相对于百姓的需要而言显得过于保守；而另一方面，缺乏有效配套改革措施又将使这些即使看上去过于保守的改革目标也难以实现。

当前城市土地改革的误区

实际上，户籍改革的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件，而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需支付的成本。

只要开拓改革的思路，不仅可以大大降低户籍改革成本，还能有效提升户籍改革的收益。由于土地制度是户籍改革的关键，在提出户籍——土地——财政配套制度改革的具体政策建议之前，有必要先讨论一下目前已有的关于建设城乡统一建设用地市场和城市存量建设用地利用方面的改革举措。

集体建设用地入市进展有限

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农林集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

2014年，与建立新型城镇化模式最相关的、已经或即将出台的土地制度改革，主要包括农村集体建设用地入市改革，以及对现有城市存量建设用地结构调整与集约利用改革。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组已审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，预计在2015年安排试点。

据媒体披露的相关信息，农村集体建设用地改革主要涉及集体经营性建设用地入市和宅基地。首先是在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地入市将成为可能。换句话说，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地使用权可以不经国家征收为国有建设用地，直接流转入市从事土地开发经营。

这里需要解释一下农村集体经营性用地的概念，它是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。其主要包括面积大约0.5亿亩的乡镇企业用地。上述政策表明，集体建设用地基本只能用于工业，而用于城市商住用地的可能性基本被排除。

对于农村宅基地制度的改革，城市人口赴农村购买“小产权房”的红线基本不会突破。换句话说，无论是纯农区还是城乡接合部的宅基地，都不会放开在村集体范围之外的买卖。但是，退出宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地，也就是工业用地使用。

城市存量建设用地节约集约利用措施无法实现关键突破

另外一个土地改革的重点，是既有城市存量建设用地的节约集约利用。这也是国土资源部近年来力推的重点，且已形成多项文件，主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获得政策支持。

如何看待上述集体建设用地入市的改革和城市存量土地节约集约利用的改革。客观说，相对于既有政策对集体建设用地入市的限制和城市存量土地，尤其是工业仓储用地低效率、浪费性使用的现实，这些改革都比以前有所进步，至少多少代表了对现实发展的部分承认。

实际上，虽然政府政策一直是限制性态度，但集体建设用地入市，包括进入商住用地市场，在中国不少地区的发展现实中早就被村集体和农民突破了。如果去中国的珠三角走一走，就可以看到城中村、城郊村的村委会利用集体土地搞工业用地出租，也可以看到大批村民在自己的宅基地上建设并主要出租给流动人口使用的各类“小产权房”和“违规、违章建筑”，还可以看到这些建设对推动当地经济发展、容纳城市流动人口发挥的积极作用，更可以看到珠江三角洲地方政府为了解决这些违规、违章建筑所进行的各种政策调整、利益妥协与改革努力。其中，最为典型的例子是近年来广东推动的“三旧改造”与深圳推动的“城市更新”。

再来看城市存量土地利用集约化问题的地方改革实践。十多年来由于地方政府人为压低地价进行招商引资，工业用地效率十分低下。最近几年，受制于越来越紧张的建设用地指标，一些发达地区的地方政府已经开始了工业用地集约利用的探索尝试。比如浙江上虞，近年来大力推行工业标准厂房用地公开出让和标准厂房建设，探索集约节约用地的方法。当地政府规定，凡用地10亩以下、投资1000万元以下的项目不再单独供地，全部用标准厂房解决，通过优先办理标准厂房项目，对标准厂房建设企业给予奖励和补助、对入住企业给予奖励和补助等措施，使得规划建设的标准厂房建筑物均在4层以上，容积率在1.3以上，建筑密度在35%以上，投资强度达每亩135万元以上，绿地率控制在15%以内，行政办公和生活设施占地比例控制在7%以内，行政办公和生活设施建筑面积控制在15%以内。

然而，这里需要追问的问题是，目前中央政府推动的前述两方面的土地改革，是否可以扭转目前不可持续的土地城镇化模式？是否有助于加速新型城镇化模式的建立？对这些问题的回答，取决于这些改革是否可以逐步扭转目前各区域制造业用地杀价竞争导致城市工业用地比例过高，而地方政府垄断工业导致商、住用地比例过低的局面。以这样的评判标准来看，回答可能是否定的。

如前所述，中国的城市土地利用结构很不合理，工业用地所占比例在40%左右。最近10年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业，而其他发展中国家工业用地一般只占新增用地10%-15%，一半左右的新增建设用地用于居住。而在中国，由于制造业投资不仅可以给政府带来直接的增值税收入，而且可以因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入，在中国独有的征地、出让体制下，地方政府不惜低价出让工业用地，进行区域间的招商引资竞争。人为压低工业用地出让价格必然带来工业用地过度扩张、用地效率低下问题。

也正是因为如此，集体经营性用地入市改革到底有多大意义，就非常值得讨论。前面提到集体经营性用地一般是指原来集体工业用地，特别是原乡镇企业用地。但在各地地方政府推动的低价工业用地供应模式压力之下，即使允许这类集体经营性用地入市，也基本无法跟政府开发区中那些基础设施更完备、价格更低廉的工业用地形成竞争。因此，如果集体经营性用地不能转换为商住用途，那么除了在少数大城市的郊区以外，就很难有需求。

如是，此项改革意义就会非常有限，也完全打破不了地方政府对商住用地垄断，更难以为城市低收入人群和进城务工人口提供居住、生活用地。

类似的，虽然对存量城市工业、仓储用地集约利用是一个好事情。但如果集约利用只是工业改工业，那么其意义也就大打折扣。实际上，去看看中国包括特大城市在内的各级城市，工业用地比例都不小，容积率也都偏低。所以，工业用地集约利用要解决的问题，主要应该是逐步将集约后腾出的土地转化为商住用地的问题。也只有这样，才能在为地方政府补充因征地改革后出让金收入损失的同时，为城市发展，为流动人口提供更多住宅、生活、商业用地。

人口流入地城乡接合部土地改革才是关键突破口

前面对现有城市户籍与土地改革政策进行了一些讨论。有破更应该有立。

我们认为，当前要有效推动户籍改革、加快从传统城镇化模式向新型城镇化模式的转轨，关键在于从中央层面全面启动有效土地制度改革，尤其是人口净迁入城市城乡接合部的土地制度改革，通过允许在一定条件下城郊农民给包括外来农民工在内的流动人口建设出租房，来全面降低城市流动人口举家迁移并顺利在城市定居的成本。

换句话说，土地制度改革要取得切实进展，就必须突破目前政府给集体建设用地入市所划的框框，要允许集体建设用地进入住宅用地市场。但与此同时，又要采取合理的措施避免大规模集体建设用地入市对商品房市场的过度冲击；作为配套改革措施，还需要调整目前城市存量土地节约集约利用的政策，打开既有城市存量工业、仓储用地逐步转化为商、住用地的口子，让地方政府逐步淡出当前不可持续土地财政模式，但在此过程中又能持续获得稳定的补充性财源创造条件，以此换取其对有效土地制度改革的支持。

他山之石，可以攻玉。源于德国，经日、韩采用并在中国台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式，即“区段征收”模式，完全可以在大陆进行创造性地运用来推动中国的户籍——土地——财政配套改革。在这种模式下，政府与原土地权利人合作开发土地，政府获得了城市发展所需的公共设施用地以及相应建设融资，而原土地权利人领回固定比例抵价地，共享城镇化发展成果，同时可以减少社会矛盾。无论是外来流动人口住房问题，还是流动人口子女教育问题，都可以运用上述思路来实现。

改革的要旨，就是要赋予城郊村、城中村村民、村集体一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口建设短期只能用于出租的住房。

在具体操作中，结合中国的特有国情，特别是农村土地集体所有这个特有国情，在城郊村和城中村，以土地国有化为前提，并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后，剩余部分土地使用权用于市场化的出租房建设开发。在有效改造城中村、城郊村基础设施、全面提升公共服务基础上，让这些城中村、城郊村地段为低收入阶层和流动人口提供市场化定价的廉价、体面住房，最终建立政府、包括村民与村集体在内的原土地权利人、外来流动人口及其子女在内的多方利益均衡。如是，政府不仅不用额外投入实现这些地段基础设施改造，而且可在改造中抽取相关开发税费，改造完成后政府可通过出租屋租金收入所得税进一步实现对土地增值收益的捕获，并用于农民工子女教育。

上述模式可通过以下简例说明：假设某城中村、城郊村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判，在明确开发增值前景与利益分配方式后，要求村民无偿向政府缴纳部分土地（如50亩）以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中，30~35亩土地用作整个地段的基础设施建设，剩下15~20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽无偿放弃了50亩土地，但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励，这50亩土地的开发价值会远远高于未改造前100亩土地的价值，那么村民就可以用自己集资或使用国有土地使用权证作为抵押来贷款建设安置房和出租屋。接下来，政府可以明确通过这种方式建设的住房在10~15年内只有有限产权，即只能用于出租，不可上市销售，但达到规定年限后，则可以给予其完全产权，允许上市流转。

一旦这种开发模式在流动人口集中的城中村、城郊村推广，中国主要人口流入地的城市出租房供给就会大幅增加，而租金也可降到绝大部分流动人口可支付水平。这种赋予城郊村村民一定土地开发权，并为外来流动人口建设出租房的“区段征收”改革，可以全面迅速调动城中村、城郊村村民建房的积极性。

初步推算，未来5年甚至更短时间内，中国人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建设其50亿平方米住宅，并基本解决城市现有流动人口及其留守农村家庭成员迁移到城市后的居住问题。按照上述建设速度，未来5年年均房屋出租面积可达25亿平方米，年均房租按每平方米一年100元计算，总租金可达2500亿元。而出租屋建设按每平方米2000元产值计算，每年总产值可达到2万亿，加上相关地段基础设施建设、房屋装修、家具、家电购买等，将非常有效地拉动短期乃至中长期经济全面地增长。

从短期来看，只要措施得力，上述改革将极大激发中国城中村、城郊村村民、村集体大规模改造与建设的积极性，这些改造与建设也能迅速提升目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源、家电、家具等产品需求，迅速提升与建筑和房地产相关服务如装修服务的需求。如是，地方政府也就根本无须大规模建设廉租房或公租房。10 ～ 15年后，相当部分城市流动人口将有购买所租住房的能力，逐渐从租房者变为住房所有者，而那时转出租房为商品房也就顺理成章了。

上述改革的中长期效应，是流动人口家庭迁移和在就业地实现定居，增加城市中低端劳动力供给，一方面降低城市中低端劳动力工资过快上涨的压力；另一方面，原来作为留守人群的劳动力（如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲）也可加入城市劳动力大军，反而提高了家庭收入。

通过上述改革方案，还可推进流动人口子女就学问题的解决。比如，对以出租房为主，容纳外来人口的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的公益用地建公立学校并接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税，部分来自于地方政府财政，甚至还有部分可以中央转移支付。光每年租金所得税可以达到250亿元（按租金10%抽取，每平方米年均租金100元，5年共建50亿平方米，平均每年出租25亿平方米），可覆盖相当部分农民工子弟进入城市公立学校的教育运营支出。

上述改革措施，本质上是一种双轨制、渐进式的土地制度改革方案。上述方案中，之所以要对本地农民所建住房加以短期内“只能出租、不能出售”的限制，就是因为目前城市的房地产市场已经存在较为严重泡沫。如果不加任何限制，村民就一定会倾向于盖商品房。这样将不仅无助于解决流动人口居住问题，而且还可能马上对现有商品房市场造成巨大冲击，极端情况下甚至引发房地产市场崩盘。

而通过上述双轨制改革方案，就可以一方面避免对现有商品房市场造成巨大冲击，但同时也对炒房者形成威慑，然后政府就可以马上全面取消包括特大城市在内的所有房地产调控政策，降低其对商品房市场和增长的负面效应。

用低效工业用地再开发补充土地出让金

当然，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服目前对土地财政依赖过高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革为突破口的户籍改革。这是因为地方政府还有很多城市基础设施建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。对地方政府而言，上述土地制度改革可能会被地方政府认为损害其财政利益并反对。

虽然从长远看，我国地方税制改革的一个方向，是用物业税替代土地出让金，但短期乃至中期来看，这个目标还很难达到。比如，物业税如果只对第二套（或一定面积）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民大约在20%左右，所征收物业税将非常有限，在目前房地产形势并不乐观的情况下，贸然启动甚至可能导致房地产抛售以及房地产、商住用地出让价格大幅度下降，对地方政府带来的财政损失甚至会超过其直接收益。而要对包括第一套住房在内的所有城市存量住房征收物业税，则很难获得民众广泛支持，尚不具备全面开征条件。关于物业税和地方税基的建立，在未来对于财税体制改革的讨论中还将进一步讨论，此处不再赘述。如果物业税并不是短期内改革的选项，那么更为现实的解决方案是什么？

如前所述，即使城市不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，甚至还有大量的储备商住用地，即使对于绝大多数用地紧张的大城市、特大城市而言，情况也是如此。因此，如果进行更集约化利用和存量结构调整，完全可以在未来5~10年乃至更长的过渡期内为地方政府提供有保障的财源。其中的一个关键措施，就是对存量工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。

由于目前中国工业园区与工业开发区用地效率非常低下。只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，这些工业用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方低价出让的。因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有工业用地者实现无成本转移，这样既有工业区面积就可大幅度缩小。然后政府就可以运用规划手段将节约土地分年转化为商住用地并收取出让金。从一些发达地区的情况来看，许多工业用地也在悄悄改变用途，以工业厂房名义实质行使办公及总部基地等用途。部分制造业企业也正在积极和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。与其如此，不如规范化操作，政府与企业分享收益。

当然，实际操作中地方政府须和原土地权利人进行充分谈判，在分享收益的前提下实现上述用地结构调整。为此，中央则需在关于商住用地必须招、拍、挂出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原土地权利人（那些已获低价工业用地的制造业投资者）之间建立一个合理的收益分配谈判机制。

其中一种思路，是地方政府可能给原制造业企业留用一定比例商住用地后，再根据规划统一变更宗地性质后把政府所获得土地通过招、拍、挂等公开出让方式推向市场。另外一种思路，是地方政府考虑以一定溢价将闲置工业用地或者低效率利用的工业用地收回，再由土地储备中心统一收储，然后通过招、拍、挂出让。但上述两种方式，都仍然无法从根本上改变地方政府作为城市单一商住用地供地主体，从而必然会限量少供以最大化商住用地土地出让金的局面，而这恰恰是目前中国城市房地产泡沫形成的一个关键性的体制基础。

考虑到各线城市房地产泡沫都比较严重，虽然短期内可以采取上述两个方法来缓解问题，但中长期的改革，则应该是只要符合城市规划要求，在修改规划用地性质基础上，允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税（或补交商住用地出让金方式）来获得相关土地改变使用性质所带来的增值收益。这种做法，在中国以前划拨用地入市的操作中早有经验，因此并不难推动。

当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁工业开发区、包括欠发达地区的开发区进一步扩张。只有这样，地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此，上述用地结构调整的前提，就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地，然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区，而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模，把中国工业用地比重过高、商住用地比重过低的局面逐步扭转过来。由于中国目前制造业产能已经全面过剩，存在开发区过度建设，工业用地占地比重过高问题，中央必须要下决心全面叫停内地新一轮建设工业开发区狂潮，严禁地方政府零地价、负地价招商引资，否则不仅会进一步增加征地所致社会矛盾，还会把地方政府、国有银行，最后是中央政府进一步拖入巨额不良资产的陷阱。

调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力，不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入，还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。2003-2013年间，我国工业用地大约增加了2400万亩，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高一倍，达到0.6~0.8的基本标准，就可以节约1200万亩用地，相当于每个县增加4000多亩用地（约2.7平方公里）。即使按照每年工业转化为商住用地出让只有50万亩，以2013年平均每亩商住用地300万的平均价格计算，未来通过对低效工业用地的重整也可以筹措10年15万亿、每年1.5万亿的土地出让金纯收入。即使这个过程中让利给企业一半，地方政府每年也可获得7000亿 ~8000亿元左右的土地出让金纯收入或土地增值税收入。此外，如果上述50万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业用地，剩余2/3用于住宅和商业开发，为33.4万亩，容积率1.5，每年还可以开发3亿 ~3.5亿平方米住宅，每平方米按照5000元单价计算，总产值大约1.5万亿 ~1.85万亿，新增增加值6000亿 ~7000亿，还可以新增各类房地产开发有关税收2000亿以上。

综上，政府可以通过工业用地结构调整，获得大约每年接近一万亿的各类财税与土地出让金收入，基本可以补足目前模式下政府土地出让金的纯收益。最关键的，是这个措施和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来，可以直接消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，救助这些行业存在生存危机的大量国企和民营企业，并有助于化解地方政府的巨额存量债务；在防止房地产泡沫崩盘的情况下逐步消除这些泡沫，让城市居民有更多的非住房消费，让城市流动人口有可支付的住房并逐步全面市民化，从而最终建立更具有可持续性的新型城镇化模式。

也正是从这个意义上说，我们这里所提出的系统性的土地改革，不仅是中长期有助于中国经济模式转换的一个关键所在，也是短期内救经济、保增长的关键改革举措。特别是人口流入地各级别城市城中村、城郊村的出租房建设，可以全面调动社会的积极性，为有切实住房需求的大批城市流动人口提供可支付体面住宅，更需要政府早下决心，尽快推动。

（本文原载于FT中文网）

第六章
国企改革的轨迹与征途

如果混合所有制的“新政”只是让国有企业多了种从社会获得资本金的渠道，却没有在公司治理上实现根本的变革，这种新政策就是不可持续的。改革国企必须从如何达成一个更为公平的竞争环境入手。

改革的前提是政府要放权

姚洋（北京大学国家发展研究院院长）

20世纪90年代朱镕基推动过一轮改革，主要是缩减规模、简政放权。当下的改革如果还走简政放权的路线是远远不够的。党的十八届三中全会提出了混合所有制改革，描绘的宏图非常宏大、非常理想，但真正推行下去阻力会非常大。政府不改革，要实现改革目标，是有相当难度的。

为了保证未来10年经济改革能顺利推行，政府改革应该有新的方向。怎么改？国有企业搞混合所有制改革。我个人不反对混合所有制，毕竟这是进步的。

过去30年改革成功的经验，就是让地方政府参与经济竞争，但是今天这条路走不通了。在基础设施、公益事业等领域，强化了政府的控制地位，导致问题不断出现。我认为，重要的是剥离政府的经济功能。政府做政府的事，企业做企业的事。无法剥离的原因在于，过去的改革并没有戳中关键。

混合所有制改革的核心是，实现真正的现代企业管理制度。如果民营资本进去了，没有发言权，根本就改变不了国企现状。你要知道现在的大国企，规模太大了，想想看得多少民间资金进去才能稀释。民企进去，也只能是小股东。

在我看来，国有企业的运作很难说符合市场原则，特别是大型垄断企业。这些企业的目标不是以赢利为目的，政府强加很多政策目标、社会目标，使得企业行为发生扭曲。如果政府掌握控股权，控制企业，民营企业家是不愿意把钱给国有企业，自己做小股东任人宰割的。而且国企分红又很少，基本不分红，民营企业进入也不会获利多少。

所以，实行混合所有制，国家或者政府可以是出资人角色，按照现代企业制度操作，而不能让政府有超权力，一切都应该在公司法范围内运作。

混合所有制改革的另一个关键就是去行政化。央企的领导人能不能在市场上招聘，而不是中组部任命？如果市场来决定，哪怕企业是完全国有，也是可以的。领导是由市场原则决定，干得不好的话，就被市场淘汰掉。当下的困难在于，政府不会放权。现在政府对国有企业是越管越严，老总拿多少钱，下面部门拿多少钱，都是有规定的。如果不改变现行治理模式，只推进股权改革，改革是很难成功的。

现在的国企干部不仅有行政级别，而且还是高工资，谁都想去当领导。又是部级干部，还能年收入几百万、上千万元。所以，现在等于有一个不成文的合约，因为国企领导人是局级的、副部级的，甚至有的是正部级的，收入就应该少一点。因为有行政级别，退休之后还可以享受级别待遇。

如果，混合所有制改革最终的结果是企业由政府来控制，还是由国资委任命董事长总经理，甚至是组织部来任命，这种改革是毫无意义的。

特别要强调，政府应该更多地退出市场。所谓将政府能动性落到实处，却没有抓手。我们应该从基础设施开始动手，政府不要到市场上融资，该发债就发债，以税收做担保。地方政府也可以下死命令，不能再新建企业，不能再直接间接地参股企业，包括融资平台，甚至是混合所有制，都应该一刀两断。

地方政府通过融资平台，直接或间接控制大量的资源。有学者和官员认为，地方政府债务改革的方向，就是发行更多的城投债，直接由市场来管。他们的观点是政府管不了，就给市场去处理。但是，我认为风险太大，毕竟融资平台不是真正的市场主体。简单说，不计成本地到市场上融资，结果发现回报率远远高于市场应给的。这其中，就挤出了企业债，支撑非正规的利率市场化过程，推高利率，把中国经济运行带入危险境界。

当下，中国的现状是政府占据资源过多。简单地算一笔账，中国政府预算内收入占GDP的22%左右，如果把其他收入按全口径收入计算，把社保、卖地纳入其中，政府收入则会占GDP的1/3。而国有企业增加值占GDP的1/3，仅仅这两项，占整个国民经济的2/3。所以，政府在经济中占据的资源过于庞大。这种情况下，给民营企业、民间力量留下的空间就非常小。

所以，经济改革要想成功，还是要推进政府改革。只有政府放权，把市场的交给市场，才能换得混合所有制的成功。

（本文原载于新浪财经）

中国国企改革的轨迹与正途

陶然（中国人民大学经济学院教授、人民大学国家发展与战略研究院副院长）

明确提出发展“混合所有制经济”，是党的十八届三中全会的一个主要改革决策。2014年以来，中央和地方国企改革都有所动作。六家央企被国资委纳入了改革试点，主要推行交叉持股的混合所有制，以改善企业管理、进行资产重组与加强问责；而到目前为止，25个地方版的国企改革“路线图”也已经出炉。

目前地方与国资委已推动的国企改革措施，仍与党的十八届三中全会要求的现代市场体系建设有重大差距。尤其是具有行政性垄断性质的央企改革，其中的一些举措甚至与建立现代市场经济体制的最终目标南辕北辙。

国企改革的逻辑：从计划经济的两类低效率谈起

中国的国企从计划经济时期开始逐步建立。如林毅夫教授所言，计划经济本质上是重化工业优先发展战略，这种战略首先在一个劳动力丰富国家带来第一类“资源误配低效率”，即把稀缺资本配置到资本密集，但只能带来很少就业的重化工部门，尤其是装备工业部门，而能发挥劳动力比较优势的轻工业特别是消费品工业，却被人为抑制。

为实现重化工优先发展战略，政府不得不推动“三位一体”的计划经济模式：包括扭曲性的宏观价格体系、计划配置资源的方式，以及在农村与城市分别建立人民公社与国企微观运营机制。但也正是这种微观运营机制，带来计划经济中普遍存在的、由大锅饭、企业软预算约束等导致的第二类“工作激励低效率”。

区分这两类低效率之所以重要，是因为转型经济学的大部分既有研究对传统计划经济本质上是一种重化工业优先发展战略缺乏足够的认识，从而忽视了第一类低效率，而过分强调计划经济的第二类低效率，这不仅可能让学术研究有所失焦，而且也难以理解为什么中国改革开放早期包括国企与乡镇企业在内的公有制企业不仅没有衰落，而且在相当一段时间内还获得了较大发展。

一般认为，中国与前苏东转轨模式的重大差别，是前者更为“渐进式”。比如，在农村土地和国企改革上，中国都没有迅速推动私有化，但却利用双轨制实现了体制外的市场化突破。通过做大市场轨，也就相应缩小了计划轨，逐步迈向配置效率与激励效率更高的市场经济。上述理解，在一定程度上有助于解释为什么前苏东大部分国家在转轨初期经济快速下滑，而中国在开始转轨后却一直保持高速增长。

但上述理解并不彻底。事后来看，中国之所以能实现上述渐进式改革，不仅要有一定的初始条件（比如城乡都存在大量剩余劳动力并可迅速发展轻工业），而且也是不自觉地，甚至在某种程度上迫于形势对前述计划经济两种低效率分别处理，并逐步实现两种效率依次改进并良性叠加的结果。

比如，中国的改革从农村联产承包责任制开始，它有效地解决了人民公社中的第二类低工作激励效率问题。

但联产承包改革的效果却不止于此：它不仅解放了很多农村剩余劳动力，为乡镇企业提供了廉价劳动力，更通过农业产出的增加创造出了新财富，从而对乡镇企业所生产的消费品形成了购买力；而乡镇企业雇工并支付工资，又进一步增加了消费品购买力。换句话说，解决第二类工作激励低效率的联产承包改革，通过对乡镇企业产品从供给、需求双方向的同时推动，带来了轻工业的大发展，从而又改善了计划经济中第一类资源误配低效率，结果是效率改进上形成了良性叠加。而这种叠加又是在乡镇企业可采取相对灵活的用工与激励制度下进行的。乡镇企业从成立开始，就比计划经济下的传统国企建立了更有效的激励机制，去激发管理层和工人的劳动积极性。

虽然也从农村改革中得到借鉴，但20世纪80年代以来的城市改革，尤其是国企改革的逻辑，却有所不同：一旦不再坚持主要资源都投入重化工业乃至国防建设，而同时回城知青与城市新增劳动力开始带来巨大就业压力后，政府就不得不逐步放开轻工业的行业进入管制。地方政府一方面依托原来的轻工业国企，一方面还会建立更多的新国企去生产各类消费品。城市轻工业进入管制的放松直接促进了城市中第一类资源误配低效率的改善，并带来了相应的企业利润。这样，作为企业所有者的地方政府就可通过利润留成等方式去激励国企管理层和工人努力工作，从而又改善了计划经济中国企的第二类工作激励低效率，这又是一个效率改进上的良性叠加。

不管是农村还是城市，上述分开且依次改善计划经济两类低效率的渐进式改革，其实对理解中国经济转轨早期更好的经济绩效至关重要。这种改革模式不仅使中国开始发挥轻工消费品生产的比较优势，同时也通过消费品生产创造了大量就业机会和劳动收入，提升了消费品的需求与供给，改善了人民生活，更重要的是，在此基础上，国企和乡镇企业的各种内部经营机制改革，包括利润留成、绩效工资、企业承包责任制等措施，都给公有制企业的管理层和工人带来了较为有效的工作激励。由此，中国也就逐步实现了对传统重化工业优先发展战略及其伴随计划经济模式的逐步突围。

更重要的，消费品轻工业的发展还带动了计划经济时代被过度投资的重化工业产品需求，让其过剩产能可被充分利用起来。这一点，与苏联、东欧那些进行休克疗法的经济体形成了鲜明对比：后者基本上是同步解除了上下游行业的进入管制，并较快地推动了企业私有化。但在这些经济体中，由于下游消费品工业在短时间内无法充分发展起来并进一步对上游重化工业产生需求，其重化工业产能，包括能源、原材料产品的需求，从一开始就出现急速下跌。而中国的情况正好相反，甚至还因为轻工业对能源、原材料需求过旺，而不得不推行价格双轨制。

从这个意义上看，价格双轨制内生于中国改革所选择的路径，更大意义上是中国所选取改革路径的一个结果，而非中国转轨成功的主要制度基础。更进一步来看，甚至中国改革路径本身也是在当时城乡经济严峻形势下政府被动选择，而非主动设计的结果。

也正因如此，与苏联、东欧大部分经济体在改革初期经济出现的快速下滑相比，中国的改革从一开始就通过农业带动轻工业、轻工业带动上游重化工业的良性叠加与累积循环效应，实现了经济持续增长、就业增加与人民生活的稳步提升，这也为后来进一步的改革提供了强大的物质基础和政治支持。

再回到国企改革和乡镇企业上来。20世纪80年代中国的企业改革，不仅原有公有制企业没有被私有化，相反各级地方政府，尤其是市、县地方政府还大大扩张了原有国企的产能，甚至新建了更多的国企和乡镇企业。不难发现，那时中国各地建立的乡镇企业，基本上都是“苏南模式”类的企业，换句话说，绝大部分是真正的公有制企业，只不过它们是县级以下政府组织（乡政府和具有准政府组织性质的村集体）主办的公有制企业，而那时所谓“戴红帽子”（假公有，实民营）的乡镇企业，总体来看不仅是少数，而且也主要集中于温州等少数地区。而温州等地之所以主要出现“戴红帽子”的民营企业，更有其特定的历史基础和地方政治结构因素。

国企民营化的转型：并非越快越好

至此，一个有意思的问题是，为什么公有制企业在中国经济转轨开始后相当一段时期内带来了经济的持续成长？为什么在中国转轨早期，经济学一般认为的民营企业更有利于提升效率和经济表现的规律并不适用？

要对上述问题做出有效的回答，还是要回到前述计划经济中的两类低效率上来：首先是优先发展重化工业带来的第一类资源误配低效率，其次是建立国企与人民公社带来的第二类劳动者工作激励低效率。无论是中国的农村改革先改善第一类低效率、后改善第二类低效率，还是中国的城市改革反其道而行之，都是以一类效率改善为另一类效率改善创造有利条件，并以此为基础构造一个良性叠加的机制来持续推动增长。而出现这种良性叠加机制的初始条件，其实是计划经济时代消费品的极端匮乏和人民生活水平的极端低下。当然，计划经济时代的消费品短缺并不意味着当时百姓有足够购买力却无法买到所需消费品。但一旦中国通过有效改革（如联产承包责任制、城乡逐步放松对轻工业的行业进入管制）开始释放生产力后，就可以极大增加消费品供给，同时也创造农业、非农收入在内的新增财富，并最终提升对消费品的有效需求。

事实上，直到20世纪80年代末期，中国绝大部分轻工消费品，乃至能源、原材料甚至是部分重化工业装备产品，都处于供不应求的状态。产品供不应求，实际上就意味着只要有办法组织起新增产能，基本上无论搞什么产权性质的企业都可以赢利。也正因如此，包括国有企业和乡镇企业在内的各类公有制企业，只要采用某些可以和利润挂钩的绩效激励，就可以较好地调动经营层和工人的劳动积极性。

在这种情况下，公有制企业只要找对了市场需求，充分利用经济中充沛的劳动力组织生产，就可以改善计划经济中第一类资源误配低效率。而作为企业所有者的各级政府，也只需要通过承包制、利润留成等企业经营机制改革（而非所有制改革），去激励企业管理层和工人努力工作，有效地改善计划经济中第二类工作激励低效率。如是，这一阶段的公有制企业发展就不是一个太大问题。而相比于私营企业，公有制企业甚至因其可容忍一定程度的冗员而可能更有利于转型初期的社会稳定。

显然，制造业产能不足、产品供不应求只是经济转轨中的一个过渡阶段，它不是也不可能是市场经济的常态。实际上，对于一般的市场经济而言，只要没有人为设置的过高行业准入管制，产能就会很快扩张，并迅速出现行业平均利润趋近于零的常态。

正是从90年代初期开始，随着各地国企与乡镇企业不断扩建、新建，中国消费品乃至于能源原材料的短缺局面开始得到根本扭转，制造业全行业平均利润也从早期的30%~40%，较快地下降到接近于零的水平。原来那种生产什么都能赚钱的好日子结束了。这时，要激励公有制企业的经营层与工人努力工作，政府就必须不断提高企业利润留成的比例。实际情况也恰恰如此。当这些竞争性行业平均利润趋近于零时，承包合同中企业利润留成比例趋近于100%。

一旦赚钱变得日益困难，公有制企业不可避免存在的预算软约束、“负赢不负亏”、所有者缺位等基本矛盾就开始凸显。当时，地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联，地方为保税收、就业一般往往会为企业担保从银行贷款，这样，地方的国企、乡镇企业开始给金融系统带来了日渐增加的坏账。到90年代中期，当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后，地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然展开了。

回顾90年代中后期国企的“抓大放小”改革，那些地方政府兴办的、以轻工业为主体的各种国企与乡镇企业，其实很多在中央出台相关政策之前就已经开始了大规模破产与改制。而破产、改制动作比较缓慢，甚至最后还有所保留的，一般都是较高级政府，特别是中央政府所有的、具有一定规模经济的上游重化工、能源、原材料行业国企，还有一些高端服务业部门，如交通、电信、电网等。由于当时下游的消费品工业出现了严重产能过剩，这些被保留的少数上游大型国企在经营上也非常困难，也有一些进行了民营化改造，但这样的政府特殊支持还是让关键部门的一些大型国企继续存活了下来。

前述讨论要说明的关键一点，是一个健全的市场经济体系与人为设定的行业进入管制不相容。一旦去除这些管制，行业平均利润率必然趋近于零，而这种情况下，一般而言民营企业是最有效率的产权安排。但是，从计划向市场经济转型的初期，政府并不一定要马上、全面推动私有化，完全可以在产能不足的转型早期，通过降低行业进入管制来改善计划经济第一类资源配置低效率，而这也将创造资源推动国企经营机制改革，并改善第二类工作激励低效率。只有当经济中出现产能过剩引致公有制企业软预算约束等劣势凸显时，地方政府才会推动公有制企业改造，但到此时，经济已持续增长一段时间，各级政府也已经有了较为雄厚的资源来为下岗职工埋单，甚至为破产企业处理坏账。同时，民营企业也开始逐步壮大，并为下岗职工的就业转换提供有效的减震。

国企“抓大放小”改革遗留的问题

20世纪末中国国企改革的“抓大放小”改革，不仅有巨大成就，也遗留了不少问题。

必须承认，90年代的大规模国企、乡镇企业破产、改制、重组，为21世纪初中国经济高增长创造了非常有利的条件。正是因为能迅速“放小”，让民营经济真正焕发了活力，也就助推了中国在2002年后逐步摆脱困境，甚至变成中低端消费品生产的“世界工厂”；而与国企改革同步推动的住房体制改革，更促进了21世纪以来城市商品房市场的蓬勃发展。

出口产业与房地产业的大发展，构造了中国2002~2008年间超高增长时代的强力双引擎，为20世纪末21世纪初陷入重大困境的重化工业、能源原材料产业提供了超强支撑，同时也极大增加了对金融、电信、交通等中高端服务的服务需求，壮大了当时所抓的“大”。

但无论是国企改革的“放小”，还是“抓大”，囿于历史条件和决策机制不完善，还是存在相当的局限，并给后来中国进一步的国企改革乃至经济的整体发展带来了不可忽略的负面后果。

从“放小”来看，90年代中后期的国企与乡镇企业改制确实存在不可忽视的公有资产流失问题，也存在政府工作不到位、下岗职工未被妥善安置的问题。正是这些问题的出现，让2003年后政府在进一步国企改革，尤其是推动企业破产和民营化方面变得日益谨慎。相当一段时间以来，国企即使效率不高、业绩很差，各级政府也倾向于选择“不抛弃、不放弃”，于是，国企预算软约束问题又不可避免地成为经济发展的魔咒。

“抓大”带来的问题更为严峻。尤其是中央国资委所管理的100多家央企，在金融、能源、电信、交通、石油、石化等领域基本上持续占据垄断地位，在钢铁、煤炭、建筑、汽车等竞争性行业也继续存在，大部分还在2002~2008年黄金增长期内迅速壮大了实力。垄断性央企甚至不少还在一些新出现的高利润行业，如房地产业攻城略地，以至于这些行业甚至还出现了所谓的“国进民退”现象。

在2009年政府为应对金融危机实施了强力刺激政策后，上述趋势日益明显：在超级宽松货币政策与廉价信贷支持下，在要求国企通过投资支持经济的指令下达之后，很多国企，尤其是资源、能源、交通运输行业的央企开始了大干快上。如今，这些当初过度扩大产能与投资的不利后果开始凸显，也给金融体系带来了日益增加的压力。

21世纪出现的新问题：地方投融资平台类国企

自21世纪以来，一类新的地方国企，即地方政府投融资平台开始大规模涌现。随着上一轮地方制造业国企逐步改制，在竞争性制造业部门中所剩地方国企数目已较少，在政府公用事业、服务业中还有一定数目的国企。但围绕城镇化与工业化浪潮，地方政府逐步开始依托“土地财政”、“土地金融”，大规模建设工业开发区、新城区。于是，一类新的地方投融资平台类国企建立起来，并成为城市基础建设筹资的主要载体。这些国企包括城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。实际操作中，地方政府一般是把土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入这些企业，然后从银行取得贷款或发行城投债，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式来融资。其中，抵押土地资产获得贷款收入是目前这些平台最常见的融资方法。地方政府以尚未出让的商住用地为抵押品融资，而未来土地出让金则构成了偿债的基础。

作为地方突破财力限制的体制创新，投融资平台类国企是地方“以小财政撬动大城建”的关键所在。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制，往往会投资过度。加上近年来房地产市场下行，限制了土地出让金持续增加的空间。随债务逐渐到期，地方融资平台类国企的风险日益加大。

相当一段时期内，之所以中国的地方债务问题没有那么突出，主要还是房地产市场持续繁荣，使得地方政府能获取巨额土地出让金并按时付息还本。但如果未来房地产市场继续下行，投融资平台类国企给地方财政乃至整体金融体系带来的风险就不容忽视。

不利的苗头恰恰在这几年开始出现。2009年中国大规模的信贷刺激政策实施后，在金融体制仍被严格管制、利率也未市场化条件下，大量廉价贷款被配给到地方政府所建立的投融资平台类国企，以及具有一定垄断地位的中央、省级国企。前者运用贷款新建、扩建工业开发区和城市新区，改善包括地铁、城市道路等在内的基础设施，而后者除运用这些贷款到国内外收购各类资源和资产外，还有部分投入城市的土地炒作，进一步加剧各线城市房地产的全面泡沫化。

与20世纪80年代日元升值后日本采取大规模信贷刺激并带来房地产泡沫相比，中国当前面临的挑战可能更为严重。日元快速升值带来了日本制造业企业的大规模外迁，但中国地方政府，特别是内地不少地方政府，却通过投融资平台类建设了更多的工业开发区，加上新旧城区的各类基础设施建设，地方债务余额在2008~2010年间就翻倍超过10万亿元，到2014年底更接近20万亿元。

无论是2009年后各类央企进行的资源、能源、土地购买投资，还是地方政府依托投融资平台类国企所推动的大规模城市基础设施投资，在当前制造业产能已全面过剩，而外需又不可能持续高增长，房地产行业预期也开始变化的情况下，投资回报率的下降不可避免。以地方投融资平台为例，由于近年来土地出让金增速下滑，但支出刚性递增，一些地方已无法按期归还贷款，银监会不得不允许地方投融资平台贷款延期偿还，但这种展期本身就会强化道德风险。如果未来经济不能保持高增长，地方债务偿还最终还是会出问题。

也正是在上述背景下，党的十八届三中全会提出的国企混合所有制改革给地方国企和央企带来了非常不同的反应。对很多地方政府来说，由于投融资平台类国企的沉重债务负担和土地出让金下滑，混合所有制改革被认为是有助于突破政府2003年来对国企改革与相关资产变现的谨慎态度，这就为地方变卖手上仍掌握的国有资产并还债提供了可能性。但对很多央企而言，迄今为止，混合所有制改革还基本没有成为打破国企行政性垄断的助推，一旦走错反而可能会为继续维持这种垄断提供借口。

混合经济与混合所有制：国际经验

到此，需进一步澄清相关概念。经典经济学教科书里通常谈到的“混合经济”概念，是指在一般竞争性部门完全由私营企业主导，但在需要较大初始投资、有一定规模经济或自然垄断特性的产业领域，如电网、电信、各类城市公用事业，或在一些特殊资源采集领域，如石油、煤炭采矿业，以及少数私人不愿意投资的部门，如原子能、宇航工业等新兴军工部门，可以考虑（但不必然）建立国企来实现政府特定的社会、经济乃至军事目标。以法国为例，从1945年起，法国开展了大规模的国有化运动，将煤矿、汽车、航空以及银行等部门中的大企业收归国有，国企在这些部门实际掌握了控制权。

上述私企主导竞争性部门，国企主导非竞争性部门，就是所谓的“混合经济”。从含义上看，它与中国目前语境下私人和国有、国有与国有，乃至私人与私人相互参股的混合所有制差别很大。当然，即使在发达经济体中，也出现了一些企业内私人与国家相互参股的情况，但这基本上是个案，而非常例。比如，挪威北海石油公司在20世纪90年代初按法律规定由国家百分之百控股，后来修改法律向社会转让出40%的股份。

在发达经济体中，法国因政府有较强的干预经济传统而显得相对特殊：该国国有企业的总数较高，但也只有1143家，绝大多数是国有参股企业，而其中国家独资或控股的也是少数（法国规定国有股达30%以上即算为国企）。法国国家控股管理局（APE）主要管理全资国有企业和25家控股企业，其中全资国企包括法国国有铁路公司、巴黎自治港、国家印刷局等，控股企业有法国电力公司（84.4%）、国家邮政公司（77.1%）、法国博彩公司（72%）等。需要指出，如果考察各主要发达经济体中最近几十年的表现，法国如果不是最差的，也是最差的之一。

当然，完全可以结合中国既有的实践，去找到一些案例说明，某些国企如何通过交叉持股的混合所有制改革提高了效率，并实现国有资产的保值增值，但这却未必表示这种模式能有效地推广至现有大部分国企改革中去，并成为国企改革的最终模式。相反，如果方向走错，尤其是在一些具有行政性垄断性质的行业引入少数民营股权的“混合所有制改革”，很可能成为一些国企回避反垄断改革的挡箭牌。

进一步来看，即使是前述混合经济模式，最近几十年来在那些曾大行其道的发达经济体中也逐步式微。在这些自然垄断行业与城市公用事业领域，各国国企都不可避免地面临着预算软约束、所有者缺位、成本过高、效率低下、创新不足的问题。因此，进入20世纪80年代之后，伴随着这些传统自然垄断行业的技术创新，在这些行业引入竞争已逐步成为可能。那些传统上被认为由国企来经营更符合社会目标的部门也逐步开始了民营化、放松行业进入管制，以及通过再管制来强化竞争的过程。

从国际经验来看，随技术进步，在那些原来被认为有自然垄断及公共服务性质的行业，如电信、电网、交通、地方公用事业等，各国已逐步发展出一套被证明为比较有效的制度安排与监管机制，让民企进入后也可逐步建立有效的竞争性市场结构。具体而言，一些技术进步带来了企业固定资本投入的大幅度降低，从而让行业竞争成为可能，比如互联网通讯对移动乃至固话的竞争；另一些技术进步则开始进行行业的自然垄断环节与非自然垄断环节之间的业务分割，比如移动铁塔与移动通讯服务之间、铁路路网建设与客货运输服务之间、电网建设与输配电服务之间；然后在分割出来的非垄断业务环节可以直接引入民企参与的市场化竞争；甚至在那些自然垄断环节，如城市公用事业的基础建设部分、移动基站乃至电网基础设施建设部分，也完全可以通过特许经营权等方式来引入竞争，最终实现效率的提升。

现代经济学的一些重大学术研究突破，也为在这些传统自然垄断部门引入民企投资、强化竞争、抑制垄断提供了强大的理论基础。2014年诺贝尔经济学奖获得者让 . 梯若尔教授的一个重要贡献，就是创建了对这些行业实施激励性管制的一般分析框架。相比于基于服务成本定价的传统管制方法，梯若尔教授提出的解决方案可以让政府在信息不对称情况下对被管制企业提供更有效的激励。

一个例子是在公用事业行业，监管机构可以让企业在成本附加和固定价格两种监管与补贴合同之间进行自由选择。此时，高效率企业通常会选择固定价格型补贴，这是因为它更有能力降低成本，从而可以在固定补贴合同下获利；而低效率企业则通常会选择成本附加型的补贴，即在企业自身成本基础上政府再给一定补贴才能获利。而一旦监管机构借这种机制设计掌握了企业效率信息后，就可以制订针对性的监管政策，最后将合同签给高效率的企业。目前，欧盟竞争委员会等机构已经开始采用这些经济学的重要研究成果来推动相关行业的市场化改革。

总体来看，全球范围各个行业的新技术突破，以及各国为应对这些突破而推动的各种制度与理论创新，让那些传统上被认为难以竞争，所以由国企来运营更好的行业或业务环节，都开始引入了民企竞争。这也就是20世纪80年代以来全球在电信、电力、铁路、煤气、自来水等自然垄断产业掀起的“管制改革”浪潮。目前，放松管制、引入竞争、产权私有，从垄断走向竞争已成为全球自然垄断行业市场化改革的主导趋势。其中不乏成功的经验，更有失败的教训，甚至还出现了管制机构被新进入的私营企业所捕获的情况，都值得中国在未来国企改革中充分学习和借鉴。

混合所有制到底要实现什么目标？

反观中国目前一些具有行政性垄断地位的央企所推动的混合所有制改革，不仅与相关行业领域的国际技术革新与制度变革大潮南辕北辙，而且还与中国产业升级、持续经济增长，乃至于社会大众对这些产业的期待相距甚远。

在石油、石化、电信、交通、电网领域，乃至于在医疗、教育产业中的非公益性部分，如果混合所有制的改革只是在其中一些非关键业务环节，甚至在关键业务环节引入少数私有股权，那么就基本不能达到打破垄断、强化竞争、增加就业的目的，更无法让国企改革在带动中国产业升级与经济持续增长中发挥应有的作用。

实际上，在上述行业的改革中，必须能真正引入民营经济作为直接参与竞争的主体，同时也要建立有效的反垄断监管框架。这不仅将是中国未来经济实现持续增长、并最终迈入发达经济体的关键性改革，也是降低政府既有债务与金融体系风险、补充社保账户潜在缺口的关键性改革，甚至还是解决大批大学生就业、保持社会稳定的关键性改革。

顺便说一句，中国目前出现大学生就业困难问题的根本原因，并不主要在于中国大学生的供给过剩，而恰恰是因为能解决这些大学生就业的高端服务业、制造业部门的发展严重受限于国有企、事业单位的行政性垄断。

国企改革方案的主导权配置

总体来看，21世纪以来中国的国企改革缺乏实质性进展。央企的五朵金花——电力、铁路、电信、石油、电网改革一直没有取得实质性突破，此外，还存在着诸如努力多年也没有造好自主车的各大国有汽车企业，重复建设和亏损严重的国有钢铁企业，以及一些在竞争领域里依靠多元化交叉补贴生存的一些国企。国企改革的缓慢进展表明，因重大利益交织与意识形态束缚，改革的阻力很大。

据媒体报道，2014年10月国务院成立了国有企业改革领导小组，负责落实国企改革的工作部署，并统筹研究和协调改革中的重大问题和难点问题，但由于利益胶着，加上对国有资产流失的担心，在一些关键问题上相关机构仍未达成共识。至今为止，中央层面的改革总文件尚未出台。

应该说，国务院国企改革领导小组的成立，肯定有利于跳出部门视角与摆脱本位主义，是未来中国国企改革的一个良好起点。有理由期待，国资改革领导小组会超越以前的一些只顾国有资产保值增值，却不利于社会财富最大化、不利于增长与就业，甚至强化央企行政性垄断、破坏全社会利益的改革；更有理由期待，由更高层级统领的国企改革，能杜绝曾经出现的、本应该作为“被改革对象”的垄断性国企自提改革方案，结果是很容易做成表面文章，甚至滑向自利式行动的情况。

由于在国企改革最终目标设定这个主要问题上，决策层内部、决策层与学术界之间，乃至学术界内部仍然在很大程度上缺乏共识。加上大批国企在不同行业分布，并为不同级别政府所有，这里很难给出非常具体的改革方案。本文不可能也无意为国企改革提供具体的可操作方案，只是提出在国企改革整体方案设计上，政府应特别注意处理好几个关键问题。

地方债务化解与竞争性行业地方国企完全退出

地方政府投融资平台类国企的财务风险化解，实际上也就是地方债务的化解，应与地方政府其他类国企改革及相应的资产变现、国企逐步全面退出竞争性部门的改革结合起来。随着当前城市房地产市场下行，未来地方土地出让金收入增速下降，乃至于出让金水平绝对下降的情况都可能出现，投融资平台类国企用于抵押的土地价值难以覆盖其对应贷款的可能性日益加大。

对未来经济进一步下行可能带来的地方预算内、外收入大幅度下降，未来各类公共服务、社保支出刚性增加，以及由此导致的地方政府债务缺口，中央和地方政府都应有充分的认识和准备。目前，一些地方政府已开始着手处置手上的各类国有企业资产，为未来的偿债和补缺做准备。

为此，中央政府应该为地方国企改革制定一个原则性的指导方针：即在全面摸清地方政府资产负债表的基础上，明确那些仍存留在竞争性行业（包括服务业与制造业）的地方国企应该逐步完全退出，而相关资产处置后的变现收入应该优先偿还以银行贷款为主体的地方存量债务，而不能用于进一步铺摊子的资本建设乃至地方经常性支出。中央更应该制定出原则性的政策，一方面要防止出现因措施不到位而导致的国资流失，另一方面又让地方政府解除不应有的顾虑，推动地方国企在一般竞争性行业逐步但最终完全地撤出。这显然是一个难度很高的平衡。

目前中国超过10万家的地方国企中，大致可分为三类，一类是投融资平台类国企，大约上万家，第二类是一般竞争性行业国企，第三类是地方公用事业部门国企。我认为，地方国企改革的主要目标应明确为：第一，逐步实现竞争性行业国企的完全民营化和资本变现，为地方投融资平台类国企相关债务的偿还、为地方社保与公共服务资金的充实创造条件；其次，在那些传统上有自然垄断特性，但现已可以引入竞争的地方公用事业领域，切实引入民资并加强竞争，全面提升地方政府公共服务提供的效率。

关于地方政府是否应该在一般竞争性行业实现国企完全的退出，必然存在不同的意见。之所以我认为要把目标设定为最终完全退出，一方面是让利于民，推动社会资本投入到有回报的实业部门，而不是到资本市场或房地产市场去继续吹大泡沫，甚至直接流出国门；另一方面，也是要通过国资变现去偿还地方债务并补齐投融资平台类国企可能带来的巨大坏账，甚至用于提升公共服务，补齐社保支出的潜在缺口。

也正是从这个意义上讲，在地方国企改革的过程中，对竞争性行业仍存在的那些国企，逐步吸收私营股权进入的“混合所有制”改革，可能是实现上述“最终完全退出”目标的一种过渡形式，而不应该是最终形式。

现代经济学和各国经济发展的经验表明，在那些竞争性较强的行业，混合所有制，尤其是国企和民企相互长期参股，可能带来的问题要比解决的问题更多，尤其是国有股权的委托代理机制问题与国有资产流失问题，要处理好难度很大。这也就是为什么发达经济体在竞争性行业基本没有国有、民营相互参股，更鲜见纯国企的根本原因所在。

为什么混合所有制可能是地方竞争性国企改革的一种过渡形式呢？这里希望强调，如果改革的最终目标是国有股权的完全退出，对这些行业的国企而言，即使最开始只引入少数私人股权，甚至引入高管和员工持股，也会有助于企业改善经营管理、提高效益，乃至偿还企业的银行贷款。而经过一段时间的磨合，随企业经营效率提升后，国有资产的实际价值就会更明晰。无论对地方政府，还是对入股的民营企业或持股高管、员工而言，则都有助于降低交易风险，并为未来完全的民营化创造条件。处理得好，也有助于防止改革过程中的国有资产流失。当然，前提是国有股的退出过程要保持公开、透明，要引入市场化竞争。

切实放开准入并打破央企的行政性垄断

对于那些难度更大、利益更集中的行政垄断性央企，改革目标则应该明确为逐步打破垄断、增加竞争，最终降低全社会的运营成本，拉动经济增长与就业，推动产业升级与技术进步。因此，未来的改革应逐步切实剥离与主业无关的各种辅业，切断普遍存在的低效率交叉补贴。更重要的，是在每个部门、行业都进行更为充分的政策改革研究储备：要充分借鉴国际相关改革的经验和教训，结合该行业历史与现实，委托多个独立专家团队来提出备择性的改革方案。在此基础上，还要展开多层次、多轮回的改革政策讨论与实施方案辩论。在这些讨论与辩论中，有必要引入改革的各个利益相关者，包括各相关部委、消费者、被改革对象自身。不仅要通过相对公开的讨论、辩论给被改革对象施加改革的压力，而且也要想方设法建立可信的补偿机制去减少利益集团对改革的阻力。

显然，这些以央企为主体的行政性垄断行业国企改革，所涉及资产非常庞大，企业子公司、孙公司更是数量众多，改革光是在技术经济问题上就会非常复杂，加上各个行业都有不同的技术经济特点，有效的改革方案也必然因行业不同而存在重大差别。更毋庸讳言的是，这些垄断性央企的改革，在不同主体利益方面如何实现平衡，以及改革所可能带来的经济、社会乃至政治影响等方面，都非常微妙。可以毫不夸张地说，央企改革要取得成功，不仅需要强大的经济智慧，更需要强大的政治智慧。

国企改革的配套改革必须并举

国企改革必须与反垄断改革、价格改革、国资改革，乃至社保、财政体制改革相互配套，并放在建立现代市场经济体系，同时推动长期可持续增长的大背景下来推动。首先要降低和清理那些有一定行政性垄断性质国企所在行业仍然存在的各类进入管制，切实强化反垄断管制机构的权威与独立性，防止管制机构为被管制对象俘获。其次，对公用事业、交通运输等服务价格的确定，在引入竞争机制的基础上更多交给市场去决定。第三，政府即使要保留一定的国资股权，也不代表要通过保护国企来实现资产保值增值。国资应该以获得市场化回报为目标，不应追求垄断带来的超额利润，明确一定时期内保留国有资本，最终是为了获得市场平均水平的回报来充实包括社保在内的公共财政。

最后，在确定中央国企改革的总体目标并出台改革的整体方案之前，央企层面的任何改革动作都应特别慎重，尤其对那些可能强化垄断的央企整合与并购举措更应有所制约，以免改革不仅没有增加竞争，却反而强化了垄断，结果是尾大不掉，甚至未来还不得不推倒重来。

本文用较大篇幅从理论上考察中国国企改革的历史，并介绍了国企改革的相关国际经验，旨在说明以下问题：在现代市场经济条件下，政府直接办国企，哪怕是只持有部分股权但介入企业的战略与经营决策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正确角色，也不利于社会利益的最大化和经济的持续增长。

之所以我们特别强调地方竞争性行业国企的完全退出，强调垄断性央企和地方公用事业类国企改革必须在强化竞争的前提下放开准入，主要还是考虑到中国经济未来面临的潜在风险。在经济下行期刚开始时，推动这些改革措施可以有效拉动增长，同时实现国有资产在较高价位上的变现，从而有利于稳固金融体系和充实公共财政。一旦改革动作迟缓，就可能反而加快经济下行速度，那样国企改革的正面效应就可能大打折扣。

国企改革是中国向现代市场经济转型过程中一个绕不过去，也一直没有绕过去的坎。改革开放已经进行了30多年后，这个攻坚战还在进行。改革没有灵丹妙药，尊重基本经济规律，密切结合经济形势选择好改革的目标，在此基础上有策略地推进，是国企改革，乃至所有改革成功的前提。在中国经济与金融风险日益加大的今天，更应未雨绸缪，加快行动。特别是垄断性央企的改革，难度和意义都特别重大、即使达成了改革目标的共识，从开始准备到改革实施，到最后拉动经济增长与就业，都还需相当长的时间。决策者更应有时不我待的紧迫感，让国企改革能在中国整体经济与金融风险全面暴露之前就得到全面推动。也只有这样，才能给包括国企、民企企业家在内的全社会以更坚定的信心，并成为改革的强大支持力量。

（本文原载于FT中文网）

公平的市场环境更重要

傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布之后，有关国有企业改革的内容颇受公众关注，尤其是有关国有企业的混合所有制内容，更是得到一致好评。近段时间以来，无论是央企还是地方国企，都已经开始混合所有制的实践。

2014年2月19日，超大型央企中石化宣布，将在油品销售业务板块引入社会和民营资本参股，持股比例由市场决定。2014年全国“两会”期间，中石化董事长傅成玉表示，民营资本参股中石化没有所谓的比例限制。之后盛传阿里巴巴有意入股中石化销售公司，中石化官方微博也于2014年3月17日回应：“无论是民营资本，还是社会资本，小石头张开双臂欢迎每一位有诚意、有实力的电商等各类小伙伴一起‘卖油’，开发这个板块的潜力。”这具有标杆性的示范意义。

为什么是混合所有制？

什么是混合所有制？按照党的十八届三中全会《决定》的表述，就是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。换句话说，就是在一个公司（企业）里，股东来源多样化，除了国有资本外，还可以引入非国有资本。

其实，混合所有制并不是新概念。在1997年的党的十五大报告中就已经被提出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。为什么公有制中会出现混合所有制经济？一个很重要的原因就是随着中国资本市场的建立，很多国有企业通过股票市场筹集了资金，变成了公众公司。在2002年的中共十六大报告中，对混合所有制做了更为详细的论述，“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。党的十八届三中全会对混合所有制的论述之所以比以往更加引起关注，很重要的一点就是把混合所有制看成是“基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。同时，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。而在相当长一段时间内，国有企业的员工持股都不被支持。

为什么在国有企业股份制改造之后要大力引进混合所有制？在笔者看来，大概有以下几个因素。第一，推进混合所有制，可以大幅度降低持股成本。我们不妨以中国工商银行为例，目前，工商银行的股东中央汇金投资有限责任公司和中华人民共和国财政部分别以35.40%和35.20%的股份位居第一、二大股东位置，超过70%的国有股份确保了该公司的国有成色。不过，单从控股成本计算，这并不是一笔非常划算的买卖。

银行有一个资本充足率要求，按照《商业银行法》的规定，“银行的资本充足率不得低于百分之八，贷款余额与存款余额的比例不得超过百分之七十五，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于百分之二十五”，这意味着假设国有股东要保证51%控股，那么，每年必须保证至少1.2倍于对银行资产的注资，这是一个非常庞大的数字，尤其是对工、农、中、建、交五大国有银行而言。如果银行的规模越来越大，大股东可能就会不堪重负，就如中投公司副总经理谢平说过的“成本会高到所有的分红将来都拿去注资也不一定够”。尽管绝大多数的国有企业不是银行，没有资本充足率的要求，但是，目前很多国有企业动辄超过70%的国家法人股，持股成本也高得惊人，这笔资金本来可以用在更需要的领域。

第二，混合所有制可以改进企业法人治理结构。尽管目前绝大多数国有企业都已经通过股份制改造，也在证券交易所上市。必须指出的是，由于这些公司的国有股东在公司里占据着主导地位，企业的治理结构并未得到明显改善。以中国石油天然气股份有限公司为例，国有企业中国石油集团以86.3473%的股份保证了国家的绝对控制权。但是，因为大股东的股份实在过于庞大，这使得其他小股东根本没有机会来对这家公司的治理提出反对意见。即便是小股东提出反对意见，也无法在股东大会上通过。

为什么中石油在过去一段时间里出现了高管利益输送？国有股一家独大是一个重要原因。因为内部人控制就存在各种利益输送而侵害公司利益；无视小股东的利益表决机制也使得其在资本市场备受冷落：中石油的股价就会从2007年11月30日开盘价的48.60元跌到本文写作时的8.10元多。最直白的一句就是：你一家独大，为什么我要陪你玩？换句话说，如果国有股东股权过于集中，不仅不利于改善治理机制，也无从保护小股东权益，更重要的是，巨额的持股成本会给政府带来极重的负担，最终成本只能由纳税人负担。从经验层面看，股份分散是公司治理结构良好的必要条件，只有如此才会有分权制衡，才会避免股东滥用权力。

第三，混合所有制可以为政府筹措财政资金。随着城市化的推进，社会保障制度的建立，现在的地方政府比以往任何时候都需要资金。在过去十几年的发展中，地方政府的公共财政主要来自经济增长带来的税收和土地存量。但是，随着经济增速放缓和中央的土地调控，地方政府的资金日益捉襟见肘。当无法获得增量资金时，盘活存量就成为一个非常重要的手段。

2011年，上海国资委以51亿元整体出售上海家化，即是跟政府理财相关。尽管交易后双方争议不断，但是，仅仅从投资收益来看，上海方面从这笔交易中收益很多。上海家化原来每年上缴的收益是4000万，如果不出售，51亿要收近130年。而在国资退出后，这笔收益可以更多用于城市的基础设施建设。可以想象，今后类似的交易会越来越多。

混合所有制真能改善国有企业治理结构？

混合所有制当然有助于改善企业的治理结构，但是不是“一混就灵”呢？笔者表示怀疑。如果混合所有制真的那么有效率，中国股市怎么还会存在那么多的治理结构低下的国有背景的公司？如果公众公司都无法改善治理结构，对于非上市的国有控股公司的治理结构，我们能保持乐观吗？

不妨以京沪高速铁路股份有限公司为例。京沪高速铁路股份有限公司于2007年在京成立，负责京沪高铁的相关建设与运营，最大股东是铁道部下属的中国铁路建设投资公司（下称中铁投），持股56.2%。平安资产有限责任公司牵头的7家保险公司和全国社保基金会为第二和第三大股东，分别持股13.9%和8.7%。但引入平安和全国社保基金就改善了京沪高铁治理能力了吗？没有。

2011年前国家审计署专门针对京沪客运专线进行审计，发现京沪客运专线在建设过程中发生诸多问题，《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》显示，2010年该项目存在招投标不合规、资金挪用、伪造虚假发票等问题，涉及金额近50亿元。为什么引入了平安保险和全国社保基金理事会还不能够改善高铁的治理结构？

也正是如此，尽管目前京沪高铁运营形势超出预期，但是，平安资产管理有限责任公司和全国社保基金理事会却出人意料地提出了退股要求。两家投资机构于2012年下半年分别提出希望京沪高铁股份有限公司（下称京沪高铁）大股东中铁投代表铁道部回购股份。为什么这两家机构会在京沪高铁即将进入赢利期时提出退股要求，很重要的一个因素就是它们无权过问具体的运营决策。据媒体报道，包括调整运行图、减少发车数量、降低商务舱价格等直接影响其投资收益的重大决策，股东都无权过问；而长期在封闭系统的运营过程中形成的财务不透明，也让投资人无从知晓其真实的收入。在一般人眼中，中国平安和全国社保基金理事会是中国资本市场中呼风唤雨的角色，假设它们的利益都无法得到保障，更不要说普通投资人。

换句话说，如果混合所有制的“新政”只是让国有企业多了种从社会获得资本金的渠道，却没有在公司治理上实现根本的变革，这种新政策就是不可持续的。中国国有企业之所以效率不高，根本原因并不是差钱——而是一直不差钱而导致的各种效率低下：不差钱意味着它不需要为运营效益负责，一旦资金告急就可以从政府那里获得急救资金。

还是以铁道部为例，从2006年开始，铁路系统的年固定资产投资规模超过2000亿元，其后投资额逐年增加，2011年达到峰值8340.69亿元。如果分析一下铁路建设投资的资金来源就更加清晰，在铁路建设投资中债务性融资占总融资额的比例过大，2009年后这个比例超过70%，导致铁路的负债金额和资产负债率节节攀升。

换句话说，铁路系统今日之弊病是典型的国有企业预算软约束之故。解决国有企业的这个老问题，并不只是吸引社会资本，更要在企业内部治理上有一场脱胎换骨的改变。民间资本有效率就是因为预算约束是硬的，它会想方设法节约各种资源，改进管理方式提高效率，为投资人获得回报。

对于私营企业和普通居民而言，预算约束意味着决策者的收入总量约束着支出选择，因此不能够做一些超过预算收入的事。如果一家国有企业的支出超过了它的预算约束，将会发生什么情况？约束将根据不断出现的超支来调整，企业会得到各种外部帮助。根据经济学家科尔奈在《社会主义体制：共产主义政治经济学》一书中的解释，企业经常会得到的外部帮助主要是以这四种形式出现：通过和政府部门讨价还价的软补贴；按照每家企业单独处理的软税收；陷入困境的企业可以获得银行信贷的“软信贷”，以及软价格管制。

无论是哪种帮助，最终都会出现的情况是，当国有企业出现经营问题时，政府可以帮它一把以免走向倒闭。相反，如果这是一家私营企业，它就可能面临破产的风险。这几年之所以会发生“国进民退”，很重要的一个原因就是国有企业比民营企业多预算软约束这口气。不过，必须指出的是，预算软约束并没有在根本上解决国有企业的困境，反而使得国企竞争力越来越弱，还恶化了市场竞争环境，扭曲了国企的行为模式——如果我亏损了就能够获得补贴，又何必去费力获得市场认可？

尽管这几年来国企的治理结构在形式上得到了很大改善，而且国资委对央企有着各种各样的绩效考核，其指标也不能说不先进，但是都没有改变预算软约束这个现实。一个可以作为佐证的事实是，到目前为止并没有一家央企因为亏损而破产，甚至很少有地方国资国企因此而破产。而地方政府在处理地方国资国企经营不善的问题时往往采用重组的方法，由一个赢利公司接下亏损公司的各种负债。

如果混合所有制不能在破除预算软约束上下功夫，最大的可能性就是这些混合所有制企业比其他纯民营企业具备了预算软约束的优势，不必担忧市场竞争的威胁；最终可能是企业内部效率等大幅度下降，既不利于企业，也有损市场竞争。就此而言，如果混合所有制只是需要社会资本，而不让社会资本真正参与企业的运营和管理，混合所有制就很难说是成功。

是改善企业治理结构还是改善市场环境？

1980年夏，时任国务院副总理万里主持召开了全国劳动就业会议，目的是为了解决当年“上山下乡”运动中回城知识青年的工作问题。参加这次会议的绝大多数人士都认为，为了吸收更多的劳动力，政府应当大力兴办企业。但是，国家没有那么多资金怎么办？经济学家厉以宁在这次会议上提出，可以组建股份制形式的企业来解决就业问题，通过民间集资，不用国家投入一分钱，就可吸收更多的劳动者就业。厉以宁的这次发言，是第一次在高层会议上发出的关于股份制的声音，受到了国务院的高度重视。

从某种意义上说，厉以宁第一次提出股份制是为了解决企业资金来源问题，为了提供更多就业岗位。但是，随着国企改革的深入，股份制不仅仅被视为是解决新办企业的资金来源问题，也被视为改造现有国企治理结构的重要手段。20世纪90年代后推进的国企大规模股份制改造，尤其是通过公开募集股票的方式，不能不说是受此影响。甚至可以说，目前的混合所有制实际上也只是股份制的一种形式。

问题是，为什么在企业的股份制改造以后，企业的绩效不能够得到改善，而民众对国有企业还是存有强烈抱怨？在我看来，这可能是有两个方面，一是如同我前面所说的，大量的股份制改造并未根本改善企业内部治理结构，预算软约束还是大量存在；二是因为政府赋予了国有企业太多的特权，而给民营企业设立太多的准入限制，由此导致市场竞争的不公平，近几年内大规模的“国进民退”就是对此的反应。

如何改造国有企业？在当下中国，可能已经不是通过股份制改造就可以完成的。我们还必须建立一个公平竞争的市场环境。从20世纪80年代开始，吴敬琏教授就不断呼吁在中国建立市场经济，在以他为代表的一批经济学家的不断呼吁下，中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，1994年开始，中国实施了财税体制、银行体制、外汇管理体制、国有经济体制、社会保障体制等多方面的改革。正是根据党的十四大和党的十四届三中全会的总体设计和行动纲领进行的全面改革，建立起了社会主义市场经济的基本框架，奠定了中国经济崛起的制度基础。

必须指出的是，在这一轮改革中建立起来的市场经济还是有很多缺陷，还保留着许多计划经济旧体制的遗产，主要是政府在资源配置中仍然起太大的作用。21世纪初，在政府职能转变、国有经济有进有退的布局调整和国有企业的股份化改制的问题上出现了停顿甚至倒退倾向，国有企业在若干重要行业中加强了绝对控制和较强控制的垄断地位。所有这些，都妨碍了市场在资源配置中发挥应有的作用。

如何解决这些问题？重塑市场经济可能是我们所需要的努力方向。在政府和市场关系问题上，要让市场在资源配置中起决定性作用。如何起到决定性作用？在我看来，很重要一点就是努力创造一个公平竞争的市场环境，让企业通过市场竞争实现优胜劣汰，而不是通过各种事先设立的准入限制竞争。只有通过公平的市场竞争，国资国企的效率才能够大幅度改进，否则，更多的股份制改造只能够不断压缩民企的生存空间，既不利于市场竞争，也不利于国企效率改进。

尽管从经营数据来看，国有企业的报表看上去非常漂亮。根据国资委网站的最新消息，2013年度中央企业累计实现营业收入24.2万亿元，同比增长8.4%；上交税费总额2万亿元，同比增长5.2%；累计实现利润总额1.3万亿元，同比增长3.8%。需要指出的是，尽管利润总额非常庞大，但是，绝大多数的利润都来自几家资源垄断型企业。中国石化联合会近期公布的数据表明，2013年石油和化工行业主营收入预计约为13.3万亿元，同比增长9.2％ ；利润总额约8900亿元，同比增长8.8％。其中，2013年“三桶油”的营业额约占央企总额的55%，利润更是占央企的70%。

换句话说，目前央企的成功，最大的“功劳”实际上要归结于垄断。香港科技大学教授王勇在《中国的国家资本主义》一文中提出了一个非常有意思的分析视角：位于上游的垄断性国企能从充满活力的下游非国有企业的发展中得到好处，转而成为改革和开放的受益者。

同时，他还提出“国企和私企的关系也从先前的同行业之间你死我活的竞争对手，变成上下游之间互补性更强的共生关系”。

现在的国企和20多年前相比存在的最大区别就是，目前的市场中存在着大量活跃的私企，为上游的国企提供了活力源泉。如果没有私营经济的繁荣，国企也就成为“无源之水”，20世纪八九十年代国企的生存状态已经解释了这一点。

但是，这种关系是否可以解释为“上下游之间互补性更强的共生关系”呢？值得怀疑。共生关系存在的前提，在于两者都能为对方创造价值。位于上游的国有企业能为下游的民营企业提供这样的价值创造吗？很难。垄断资源的上游国企极有可能成为吞噬下游企业利润的黑洞。

在我看来，与其说是共生者，还不如说国有企业是“分食者”。这种繁荣恐不能持久。理由很简单，由于上游国有企业的挤压，近年来下游私营部门的活力日渐消退。一旦下游企业倒闭了，上游国企的好日子也就到头了。

如何不让下游私营部门倒闭？很重要的一点就是要创造一个公平竞争的市场环境，放开准入门槛，引入竞争对手，而不是像现在这样——国有企业引入特定民营合作伙伴，在国资股份占有绝对控制权的时候，这样做只能是引入了一个“分食者”而已。从这个意义而言，笔者不能不对目前中石化宣布在油气销售领域引入民资的改革举措持怀疑态度。更好的举措可能是政府放开成品油零售市场，甚至允许民营企业获得成品油进出口资格。只有引入更多的竞争者，国有资产才能得到保值增值，消费者的权利才能获得保护。

总之，国有企业之所以要改革，并不仅仅是因为国有企业效率低下，更为重要的是低效率的国有企业有损公平的市场竞争环境，它们可以获得比其他市场主体更为低廉的资金、土地等要素价格——如果这些要素配置给民营企业，它们会创造更多的价值。

也正是如此，改革国企必须从如何达成一个更为公平的竞争环境入手。如果市场公平开放，混合所有制的引入就能够提升国企的效率。如果市场并不公平开放，垄断国企的混合所有制可能只是增加了一个“分食者”而已，甚至会导致各种腐败——中石油高管的利益输送就充分证明了这一点。

从这个意义而言，在大规模引入混合所有制之前，我们更需要花大精力去建设一个公平的市场竞争环境，消除针对民营企业的各种准入门槛：民企在绝大多数行业中都能生存，为什么不允许他们进入那些垄断行业？即便成不了中石油中石化那样的巨无霸企业，但是，放几条“鲶鱼”也能让这些巨无霸提升效率。

（本文原载于《中国改革》）

国有企业改革
——从混合所有制谈起

张曙光（中国社会科学院经济研究所研究员）

如果说国有企业的利益分配改革前进了一大步，完成了一半，那么，产权改革则处在进一步退两步的徘徊状态。

两个层次的混合所有制

自从党的十八界三中全会决议提出以后，“混合所有制”成为一个出现频率很高的词汇。不仅出现了中石化全资子公司中国石化销售有限公司引进25家民资，实行混合所有制的新闻报道，而且有大量讨论混合所有制的文章发表。一时间热闹非凡。

按照经济学的理解，所谓混合所有制，一般是指企业的资本结构不是由单一形态和性质的资本构成，而是由两种或者多种不同性质的资本构成，如私人资本与公有资本、外国资本和国有资本等。所以，混合所有制也就是混合经济。

据此来看，改革开放以来，我们搞的就是混合所有制和混合经济。事实上，20世纪八九十年代，就有文章明确指出，社会主义市场经济就是混合经济。所以，事情本来很平常，今天却突然热了起来，这本身就不能不使人深思。

现在，有关方面把混合所有制作为国有企业改革的主要途径，但社会的反响却相当冷淡。为什么？很明显，在国有企业一股独大的情况下，民资进入，不可能成为大股东，也就没有决策权，如果没有实际的好处和利益，就只能是为国有资本垫背，只有傻瓜才会干这种赔本也赚不到吆喝的事情。这也是两个“非公36条”无法落实的基本原因。

既然如此，25家民企为什么看中了混合所有制，要投资中石化销售公司呢？而中石化销售公司出售了29.9%的股权，得到了1070.94亿元资金。这里的秘密在于，中石化销售公司是一家垄断企业，每年的垄断利润200多亿元，民资作为小股东进入，虽然得不到决策权，但每年却可以分享8%的垄断利润。所以，民资花钱买的实际上是国有企业的垄断权。

那么，混合所有制改革究竟有什么意义，是否像一些文章说的那样了不起？就以中石化销售公司的改革来说，25家民企取得了29.9%的股权，仍然是小股东，虽有投票权，但在决策中起不了什么作用，中石化仍然是握有70%股权的大股东，公司治理结构不会有什么改变。不仅如此，25家民资进入，中石化销售公司虽然有了一些私人股东，但仍是一家垄断企业，石油销售的市场结构和市场竞争不会有什么变化。唯一的变化是中石化变现了1000多亿元的资本，减少了30%的控制权，而民资每年可以分到30%的利润，仅此而已。至于中石化得到1000亿元的变现资本如何使用，民资得到的利润如何分配和处置，这是另外的问题，不在这里的讨论范围。

如果把混合所有制看作是混合经济，那么，就可以得到两个不同层次的混合所有制：一个是企业层次的混合所有制，如前述中石化销售公司；另一个是行业层次的混合所有制，比如，中国石油商会可以考虑筹组一家中国民油集团。虽然在“两桶油”或者“三桶油”之外，再增加“一桶油”，只是在原来的寡头垄断之中多了一个寡头，在原来的垄断竞争的市场结构中多了一个竞争者，但会加剧市场竞争。特别是新进入者与在位者具有不同的资本结构，只要政府不采取偏向的态度，也许会引起石油市场的进一步变革。而中国民油集团的治理结构也与中石油和中石化不同，就可以比较出优劣来。所以，笔者认为，与其搞企业层次的混合所有制，不如搞行业层次的混合所有制。

在混合所有制的讨论中，出现了一种论调，提出了要区分社会主义的混合所有制和资本主义的混合所有制。似乎公有资本控股就是社会主义性质的，私人资本控股就是资本主义性质的。这些人仍然生活在30多年以前的计划经济时代，他们除了这些意识形态的玩意以外，似乎不可能理解其他事情。

国有企业改革的进和退

30多年来，国有企业改革始终是一个重要的话题。具体过程则是有进有退，反反复复，至今仍处于胶着状态。不论是成功的经验，还是失败的教训，都说明国有企业改革包括有两个基本的方面或两大任务，其具体操作也有前例可循。2008年，在回顾和总结30年国有企业改革经验时，笔者写了《资源要素租金与国有企业改革——兼论重建“全民所有制”》，对此做出了清楚的论述，至今仍有其现实意义。

国有企业改革的两个基本方面，一是收入分配改革，二是产权制度改革。其成败进退做如下概述。

收入分配改革

收入分配改革的主要成绩和做法是，实行了利改税和分税制，打破了计划经济条件下利润全部上交、投资全部下拨的统收统支的体制，把税收和利润分开了，从而结束了国有企业不纳税的历史。至于国有企业上缴利润的问题，由于1993年分税制改革的方案规定，“1993年以前成立的国有企业暂不向国家上缴利润”，而用利润再投资形成的资产是国有资产。所以，直到2008年以前，国有企业没有向国家上交一分钱的利润。

随着经济形势的变化，特别是拨改贷、包租卖、下岗分流、资产剥离、退二进三、资产重组、引进战略投资者等多项改革措施的实施，国有企业从严重亏损到利润大增，从2008年起，财政部和国资委联合发文，开始要国有央企上缴利润，同时也给国有企业进行补贴。这就是国有企业现行的分配制度和分配状况。

利税分渠分流的确是中国国有企业改革的一大进步，但却有着很大的局限性。在租、税、利三个范畴中，我们把利润和税收分开了，但是由于要素的国家垄断和价格管制，租金与利润仍然混在一起，这样一来，税收与租金也没有完全分开，企业所得税中就包括了一部分租金。国有企业之所以利润大增，主要是因为它利用其垄断地位，不仅得到了大量垄断利润，更重要的是获取了资源要素的大量垄断租金。根据天则所关于国有企业的研究报告，如果剥离资源要素租金，国有企业没有多少利润，甚至还是亏损的。

由于租利合一，国有企业收入分配改革没有正确的基础和必要的前提，在这个基础上进行的一切改革都会发生扭曲。比如，实行股票期权制度，解决经营者的激励问题。试问，在利润虚增的情况下，如何判断和评价经营者的业绩？

据此判断，国有企业收入分配改革只进行了一半。

产权制度改革

关于产权改革的情况，20世纪90年代的“抓大放小”、产权结构重组搞得有声有色，是国有企业改革最有成效的一个时期。从山东诸城卖掉中小国有企业开始，全国形成一个热潮，各地都有自己的创造，央企也重组成现在的一百多家，解决了国有企业数量过多、规模过小、分布过散的问题。

但是，由于坚持市场经济工具论的立场，以政府主导、公有制基础、国有企业控制为中国特色的市场经济，缺乏平等竞争的市场环境和市场规则，市场主体也有亲疏贵贱之分，国有企业是嫡系，于是利用它的垄断地位和掠夺租金资源的雄厚实力，强力扩张，攻城略地，民营经济始终处于不利地位，时刻面临着猪肥即宰的命运。与此同时，我们的社会治理也形成一套整治民营企业的法律制度。

于是，改革开放以来，倒下的企业家成百、上千、累万。从20世纪80年代初期温州的“八大王”，90年代广东的李经纬、顾雏军、投资陕北油田的油老板，21世纪初江苏铁本的戴国芳、东兴航空的兰世立、电子商务的唐庆南、重庆的吴尚澧、山西投资的煤老板，等等。要知道，企业家是稀缺资源。这种对待企业家的办法，无异于自毁经济发展的基础。

在没有产权保护的情况下，由于无恒者无恒心，包括国企老总在内的政府官员贪污腐败，侵吞国有资产，把资产转移到国外，把老婆和儿女移民国外；民营企业家也没有积累财富、扩大经营的心思和激励，不是与官员合谋、向政府寻租，就是捞一把就走，见好就收；不少人对前途失去信心。这就是目前国内财产制度的基本状况。

从以上情况可以看出，如果说国有企业的利益分配改革前进了一大步，完成了一半，那么，产权改革则处在进一步退两步的徘徊状态。

进一步改革的途径和操作

历史的经验证明，任何一项改革的实施都是在危机当头、日子过不下去的时候才进行的。形势好、日子能过得去的时候是改不了的。20世纪90年代为什么各地纷纷卖掉国有企业，就是因为国有企业大面积亏损，政府补贴不起，不得已才下决心实行民营化。与此同时，政府通过土地征收也找到了新的来钱的办法，甚至出售企业、职工下岗与土地交易相结合。

今天，国有企业的垄断地位相当巩固，按照国资委的说法，国有企业的绩效也非常好，创造了多少GDP，上交了多少利税。国企的老总也都以功臣自居，是强势集团，在决策中举足轻重。既然如此，有改革的必要吗？有改革的动力吗？怎样才能造成改革的形势、压力和动力呢？

其实，现状的分析已经指示了方向。既然租金和利润混在一起，资源要素租金变成了国有企业的利润，因而现在国有企业才这么牛气。因此，可否考虑，在资源要素的价格改革没有完成以前，先把租金收回来，让国有企业的利润能够水落石出，做真做实。这样一来，国有企业没有了那么多的利润，甚至处于亏损状态，国企老总们的业绩和能力也就显露出来了，也就不会像现在这么牛了，社会对国有企业的错觉也就可以纠正过来了：既然国有企业占用了那么多的资源要素，为什么只有这样微不足道的业绩？人们也就不会再把国有企业当作香饽饽。至此，改革的压力和动力也就形成了。

在这种情况下，就出现了租金的计算和征收的问题。其实也不难，按照市场价格、国际价格计算。比如，土地租金按照市场价格征收，与给私人企业一个价；煤炭、石油、铁矿石，按照国际价格征收。这样做的结果，也就为资源要素价格的市场化改革开拓了道路。

征收的租金如何分配？由于资源要素租金是全体国民的财富，人人可以分享，因而可以按人均分，可以充实人人有份的社保基金。租金作为收入，政府还可以征税，由此增加的财政收入就可以支持政府减税。

由于先收租、再分利是一种改进管理的做法，因此，不一定全面推开，可以一个行业一个行业有步骤地进行。这样也不会造成过大的震动。

如果说收取资源要素租金既是改革，也是为了给国有企业的改革创造条件，那么，产权改革则是国企改革的核心和关键。既然行业层次的混合所有制优于企业层次的混合所有制，那么，在实施企业层次混合所有制改革的同时，应当重视行业层次的产权改革。如果说，先收租、再分利可以一个行业一个行业地进行，产权改革也可以这样做。只要理念清楚，思想明确，操作起来也不困难。要知道，也许行业层次的混合所有制改革，还会推进企业层次的混合所有制发展。

下面，我们以铁路改革为例加以探讨。

在所有国有企业中，铁路部门一直是独家垄断，其改革也最难，2003年提出的政企分开的方案，过了10年，直到2013年才付诸实施：成立了铁路总公司和交通部的铁路局。然而，组织上的政企分离并没有带来经济上的政企分离，铁路总公司仍然不是一个真正的企业，而是一个行政公司。证据之一是，铁路总公司3万多亿元的负债，2万多亿元是公司成立前政府决策欠下的，不应由总公司全部承担。两个“非公36条”都提出铁路部门要引进民资，实行混合所有制，但是在铁老大面前，哪一个民资敢于涉足？最近，李克强总理视察铁路总公司，再次提出这一问题，仍然无人响应。从行业层次开始，就会打破这个死结，走出一条新路。

具体办法是，把铁路总公司变成干线铁路公司，承接干线铁路的资产、负债、建设和运营，仍然是国有企业。把支线铁路全部卖掉，私人要的卖给私人，地方要的卖给地方，由买方负责支线铁路的资产、负债、建设和运营。出售支线铁路资产得到的收入，用于偿还过去政企不分时政府决策所应负担的债务。这样一来，铁路发展的市场和竞争格局就可以形成，地方和民资就可以进入。事实上，过去有些地方搞了一些铁路建设，如广西沿海铁路公司、陕西西延公司，只是由于铁老大的独家垄断，一纸公文，实行托管经营，剥夺了地方的产权。因此，只要卖掉支线铁路，铁路改革的一盘棋才能走活。否则，只能是空喊而已。至于所谓国家经济安全、铁路运营调度、铁路票价涨跌等似是而非的问题，只是阻碍改革的一种说辞。

如果这样改革，铁路总公司可以集中力量于高铁的技术、运营和发展，也许会使现有的高铁优势得到更好的发挥和施展。

如果铁路的改革能够推进，其他国有企业的改革也就有了先例。要知道，全面推进国有企业改革的想法很好，但不现实。事实上，市场竞争主要是在同一个行业的不同企业之间进行的。如果能够在一个个行业中造成平等竞争的市场环境和市场规则，市场化改革的推进也就有了希望。

落实依法治国决定，建立产权保护制度

中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了要使法治成为全体人民的信仰和习惯，要实施宪法，尊重人权，保护产权，建设法治政府和法治国家。这就为执政治国指明了方向。

那么，如何贯彻落实呢？

最近，公检法系统着手重新审理和纠正过去刑事审判中的冤假错案，指明了落实决定的一条重要途径。就本文所论的问题而言，有两个重要而又必要的办法。

一是对30年来所有被整肃的企业家重新复查，凡是错判误判的一律平反纠正。

二是立即阻止在国有化名义进行的反对改革的倒退现象。为了说明这一问题，我们举两个案例。

大家知道，中国经济学团体联合会是中国社会科学界的群众性学术组织，简称“经团联”，1981年3月底正式成立，1991年6月底，因中国社会科学院拒绝继续做经团联的主管、代管或者挂靠单位，经团联无法在民政部门通过年检进行社团登记，因而“自行”关门。在经团联存续的十年间，做了大量有益的工作。其下有两个主要单位：一个是《经济学周报》，一个是经济科学出版社。前者暂且不论，这里只谈后者的变迁。

经济科学出版社是经团联的事业单位，是改革开放以来成立的第一家专业性的民营出版社。1983年1月28日，经文化部批准发文设立，全部投资是借用《经济研究参考资料》两年多的编辑费10万元，社长由董辅礽兼任，所有人员全部自收自支，没有国家一分钱的投资。到1990年，全社有140多名职工，出版书刊总计578种、约1.4亿字，总印数2234万册，7年中获全国性图书奖8次。同时还出版了4种期刊，即《经济研究参考资料》、《经济学文摘》、《国外经济学文献摘要》、《经济科学年鉴》。从1985年起，每月补助经团联经费5000元，做到了以书养书，年年盈余，实现了扩大再生产，盖起了办公大楼。可见，这是一家地道的民办出版机构。但是，在20世纪年代末期的风波之后，经济科学出版社实行了国有化，变成国有事业单位。这是改革开放10年后，以国有化为名实施的一次倒退。总之，只有禁止了这类行为，遵守宪法、保护产权、以法治国才能落到实处。

（本文原载于共识网）

第七章
新常态下财政政策的思路与方向

新常态下的财政、货币政策，必须立足于服务全局，努力促进国民经济运行的基本稳定与提高质量，并在加快发展方式转变，稳增长、调结构、促改革、惠民生中，把短期的、年度的调控与中长期实现“五位一体”全面改革目标衔接起来。

加快推进适应新常态的金融改革

巴曙松（国务院发展研究中心金融研究所副所长）

在一系列政策推动以及内外部经济因素影响下，中国经济正在平稳转型到新常态，在这个转型的过程中，金融体系的转型具有十分重要的意义，这一方面是因为经济新常态本身就包含着金融体系需要寻找到一个适应经济体系转型的新常态，同时，金融体系的转型或者说走向新常态也会对整个经济体系走向新常态发挥积极的促进作用。

从这个角度来解读中央经济工作会议中关于经济新常态与金融新常态的关系，可以看出，如果说2015年是中国全面深化改革的关键之年的话，那么，金融改革与其他领域改革一样，同样需适应经济新常态的转型要求，需要遵循中国经济发展转型和改革的大逻辑。

经济新常态与金融体系的新常态

从具体内容看，2014年中央经济工作会议从三个维度九个方面对经济新常态特征的界定，都直接对金融体系的转型提出了新的要求。

从长期增长来看，经济增长中枢将下移，从高速增长转向中高速。中国的经济发展方式在逐步向质量高效型转变，从要素驱动逐步转向创新驱动。以前低成本劳动力优势在逐渐减弱，将更多依靠人力资本质量、技术进步等因素。反映到金融体系的转型方面，就是以商业银行为主导的金融体系必须适应这个增长速度、增长动力的转换过程，改变长期以来依靠大规模信贷扩张带动的业务驱动模式，开始要重点关注如何以金融体系支持和促进经济体系的转型。与此同时，金融体系同样也需要接受经济增速平稳回落的检验，在这个过程中要防范局部性区域性金融风险的平稳释放不能叠加为系统性全局性的金融风险。

从短期波动来看，需求的各部分也在发生变化，强调个性化、多样化消费，新技术、新产品等投资以及大规模走出去战略等，经济结构也在逐渐优化。这些增长动力和需求的变化，也在对金融体系提出新的需求，许多新的需求往往不在传统的金融体系覆盖范围之内，这就一方面需要促进原来的金融体系的转型，另外也要通过适当放松金融管制和金融准入，吸引新的金融机构、新的金融服务模式的介入。

从宏观调控政策来看，强调以改革来化解风险，促进转型。2015年是全面深化改革的关键之年，将从行政审批、投资、价格等九大领域推进改革，加快培育新的经济增长点，探索产业转型与产业发展方向，同时化解产能过剩风险。

从政策基调来看，2015年坚持稳中求进工作总基调，将保持宏观政策连续性和稳定性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。松紧适度的货币政策有助于化解高杠杆和泡沫等风险，而有力度的财政政策也为2015年“稳增长”的首要目标预留了政策空间。与此相对应的是，金融体系同样需要这样一个新的宏观政策环境，以松紧适度的稳健货币政策来维持一个相对稳定的金融环境，为整个经济体系的转型服务。同时，宏观金融调控体系也要更多地从直接控制利率、贷款规模等数量指标，转向依靠利率汇率等市场化的调控工具。

新常态下金融改革的新趋势

中国的金融改革需要立足于当前经济发展的阶段性特征，需要适应经济发展的新常态。

一是新常态下商业银行转型要求紧迫。新常态下，中国经济增速将从高速转向中高速增长，经济下行时一些隐性风险显现，商业银行的风险压力较大。经过持续的信贷扩张之后，目前中国部分企业部门的杠杆率过高；部分产能过剩行业仍将继续调整；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求对各类融资平台债务进行清理，融资平台贷款面临较大风险，商业银行的不良贷款率将继续上升。

与此同时，随着利率市场化改革的不断深化，商业银行传统的商业模式受到挑战；民营银行牌照逐步放开，进一步加剧了银行业的竞争；《存款保险条例》公开征求意见，为防范银行发生道德风险、处置破产银行等提供了制度保障。银行业的内外部环境发生了深刻变化，加剧了商业银行转型的压力和紧迫性。

新常态下，商业银行应积极寻求转变，适应利率市场化推进节奏，加快调整自身业务发展结构，加强内部成本控制以及风险管理，从容应对市场变化的挑战。

二是新常态下为资本市场发展提供新的机遇。2014年中央经济工作会议要求，推动国企改革要奔着问题去，以提高企业活力、提高效率为中心。国有企业经营、国有资本运营、国有资产监管“三权分立”，有望成为新的国有资产实现与管理形式，同时也是新一轮国企改革的重中之重。从国企改革的手段来看，包括收购兼并、股权转让、资产剥离和所拥有股权的出售、资产置换等方式，国企改革推进为投行业务和资本市场提供了新的发展机会。

2014年中国在财税体制改革取得新突破。继新预算法通过后，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）、《关于深化预算管理制度改革的规定》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等一系列文件，为地方政府举债融资、债务管理和运作勾勒出了新框架。从43号文规定来看，鼓励社会资本通过“特许经营”等方式，参与城市基础设施等“有一定收益的公益性事业”的投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使PPP项目具有长期稳定收益。从期限看，PPP项目通常期限较长，PPP模式的回报周期恐难满足现阶段社会资本的风险偏好。由于PPP项目具有明确特许经营权转让，具有稳定的现金流及必要的政府补贴，这类项目适合做成资产证券化产品，化解社会资本进入PPP模式的流动性及期限障碍。同时，相对于项目收益债和项目收益票据等融资工具，资产证券化可更加有效地进行风险隔离。随着PPP模式推广，资产证券化有望迎来新的发展机遇。

三是新常态下对新型行业的金融支持提出新的要求。2014年中央经济工作会议要求，要积极发现和培育新的增长点。在新常态下，仍需继续发挥投资对经济发展的关键作用，尽管传统产业相对饱和，但基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式仍有大量投资机会；在产业升级过程中，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显。然而传统商业银行“重资产”的风险评估模式难以适应新常态下经济转型“轻资产”的方向，新常态下对新型行业的投融资服务提出新的要求。金融市场需要重新合理分配风险收益的新工具，这类新工具既要考虑到不同类型企业的融资需求，同时也需考虑到不同行业企业自身风险特征，比如介于风险较低的优先债务和风险较高的股本投资之间的夹层融资等。

四是新常态下对人民币国际化提出了新的要求。2014年中央经济工作会议要求，要加快对外投资领域改革，努力提高对外投资效率和质量，推动优势产业走出去，稳步推进人民币国际化。人民币国际化起始于跨境贸易人民币结算试点，目前已经成为全球第七大支付结算货币和第九大外汇交易货币。新常态下中国对外投资格局发生变化。首先，中国非金融类企业对外直接投资有望于2016年超过外商直接投资，届时对外直接投资可能成为净资本输出渠道；其次，在“一带一路”战略下，中国企业正积极寻求有效率和质量的对外投资。仅仅通过经常账户顺差来输出人民币、推升人民币国际化水平已经不能够代表中国当前经济发展现状，应该积极寻求通过资本项目输出人民币，开启人民币国际化的新格局。一方面，企业在走出去过程中，推进人民币在资源和大宗商品中的使用，提升人民币在全球供应量中的定价主动权；另一方面，企业走出去和人民币输出需要配套的金融支持，比如企业在境外的人民币支付清算等业务需要可靠的金融配套服务做支撑。

（本文原载于巴曙松微信公号）

新常态下财政政策的思路与方向

贾康（原财政部财政科学研究所所长）

2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。作为研究者，我们需要理解所谓新常态的内涵，就其运行特征进行判断，从而把握好提出政策建议的方向和要领。

对新常态的理解

何谓新常态？《经济日报》评论员文章认为，新常态表述之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定。因此，中央以“新常态”一词作为对当前中国经济形势的特征判断，并且以战略高度来提出，表明了中央对目前我国经济增长所处阶段变化规律的深刻认识，并且这样的认识也将对我国未来中长期的宏观政策选择产生方向性和决定性的重大影响。《经济日报》钟经文的署名文章则认为，中国经济发展的新常态不能简单归纳为经济增长速度下降几个百分点的表象，而是需要从经济结构的再平衡和增长动力的转变等多方面的表现来共同反映。国务院发展研究中心副主任刘世锦也称，与我国增长速度放缓相适应的是，中国经济结构目前即将和已经发生的重大的转折性变化。

笔者认为，对决策层的“新常态”这一概念表述，关于其基本内涵的判断在于我国当前和未来一段时期所面临的经济运行状态的阶段性改变，即从原来的状态向一种新的相对稳定的常态的转变。尽管经济增长速度不是其唯一的表征，但首先需要对应到的，还是这个国内学术界和其他相关方面已经共同讨论了相当一段时间的，关于我国潜在经济增长率“下台阶”的问题。

在过去的30年中，我国年均GDP增长率这一龙头指标，处于9.8%左右的高水平，邓小平南方谈话后的20余年，则在两位数的10%以上，而目前不论是国内还是国外的学者，大多认为这一高增长速度不可能再维持下去，很可能要下降到相对较低的区间。但关于这个新的增长速度区间的量值，目前还没有形成一个基本的共识。譬如目前宏观调控当局所设定的年度增长速度“7.5%左右”的相关表述，应该反映了相关管理部门所判断的区间中值；而在学术界，以林毅夫教授为代表的一些学者认为，如果中国能够处理好当前的基本问题，把需要做好的改革等事情做到位，那么还将有望继续实现20年年均8%左右的增长速度；而以刘世锦研究员为代表的另外一些学者则强烈反对这一提法，认为中国目前的增长模式不可持续，增长速度很可能很快会降到年均7%以下；而花旗银行等机构的预测则更是认为未来中国经济的所谓新常态将放缓至年均5%～ 6%的增长速度。

在当前还没有形成统一共识的情况下，这里笔者并不打算直接对未来新常态下的具体增长速度区间进行判断，但需要指出的是，在新常态概念下我国经济运行的下一阶段的表现，可以认为是要完成一个以增长速度指标为代表的运行态势的探底过程。关于这一探底过程中我国所面临的现实状态，中央已经有了“三期叠加”（经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期）这样的提法。事实上，这几个期间的客观存在都是无可否定的，但我认为，在“三期叠加”之上，更需要注意到的是“改革攻坚克难的推进期”的又一重叠加。这意味着在正确处理和对待目前的探底过程中，将过去的状态与相对稳定的新常态衔接时，我们能够选择的最关键变量即为制度供给变量。而在选择制度供给变量，并伴随着打造中国经济“升级版”的一系列努力，即优化结构、提高质量，“稳增长、惠民生、调结构、促改革”。其中的“促改革”，无疑是尤其值得执政管理者看重、选择和把文章做足的关键事项。如果能够处理好“促改革”的问题，就将有望相对顺利地趋稳，并通过结合调动各种上行因素来对冲下行因素的努力，能够完成一个“蓄势”的阶段，进而迈入能够追求一个长期中的次高经济增长速度区间的阶段。

尽管目前关于这个次高增长速度区间，并没有一个研究主体可以拿出全套的模型处理实证数据进行预测而得到一个较为精确、能够形成共识的判断，但笔者认为，我国应当有望在改革取得实质性进展的情况下，于年均增长率在7%以上的经济增长速度区间运行相当长的一个时期。这主要基于以下的分析认识。

首先，现阶段我国在城镇化和老龄化等大的演进趋势面前，所具有的潜力、活力的释放空间依旧是清晰可见的。譬如，在经历此前若干轮的建设与升级换代改造后，我国的基础设施目前依然存在着较为迫切的、进一步换代升级的需求。从我国高铁客运所经常面对的“一票难求”的旺盛需求，或者其他领域不鲜见的“局部短缺”现象，我们不难观察到未来通过进一步激发产能的利用能力、增长空间和需求释放以后，由供给的回应所能够形成的支撑未来继续增长的条件。具体考察可以列举，中国经济未来增长的潜在空间包括：新型城镇化的发展空间；实体经济技改换代空间；基础设施多轮升级空间；服务业成为长期增长新引擎的空间；与科技、信息等因素结合的农业现代化空间；环保产业应运而起的增长和支撑作用空间；地区间的梯度推移空间；消费占比低的调整和人均收入增长空间，以巨额外汇储备支持“走出去”的对外投资空间，等等。但所有这些空间的打开、潜力的释放，莫不需要以改革来“激活”，以制度供给来提供放大“乘数”。

因此，我国在人口红利消失、劳动力成本上升、常规投资活动边际收益下降的过程中，依然具备了通过改革释放制度供给红利的巨大潜力。通过改革来放松供给约束，以制度供给来激活供给潜力，是目前最值得争取的未来增长前景。通过改革来达到经济增长“趋稳”、“蓄势”，把“新常态”和需要调动的“新动力”，以及在认识上特别需要强调的“新供给”有机结合，应是使未来我国进入长期的次高增长速度区间状态的最重要着眼点。

走向新常态中的宏观调控亮点

在新常态下，我国的宏观调控管理政策也需要从思路上调整，结合“促改革、调结构、稳增长、惠民生”，达到使经济增长完成“趋稳”、“蓄势”和进入“新常态”的次高速增长区间的目的。当前，在维持积极的财政政策和稳健的货币政策不变的同时，我国宏观调控总体贯彻了“相机抉择”原则。2014年被称为中国“全面改革元年”，宏观经济运行状态的调控具有为全面改革的展开提供条件配套的特殊意义，而2014年初经济运行一度表现出的较明显的下行压力，亦使宏观调控当局的动向与举措备受关注。半年过后，已看到颇具亮色的调控成绩：继龙头指标GDP于2014年一季度报出7.4%的增长率之后，二季度的运行又在明显企稳的同时略有回升，GDP增长率达到7.5%，使上半年的经济增速站在7.4%以上。从PMI等先行指标的动态和一系列经济指标综合分析，下半年，我国宏观经济运行有望重演前面两年“前低后高”轨迹、至少不出现明显下滑，使全年经济增速达于7.5%左右，应是大概率事件，即2014年初“两会”上提出的年度经济增速引导性预期值，应当可以实现。

客观地看，2014上半年我国宏观调控的特色和亮点，有如下四个方面：

一是一以贯之地体现了“让市场充分起作用”、加快发展方式转变、打造中国经济升级版的调控理念。哪怕在2014年初经济下行压力较明显、市场预期较悲观，甚至有境外新一轮“中国经济崩溃论”舆论抬头的情况下，宏观决策层坚持明确地给出信息：只要中国经济运行处在可接受的区间之内，政府绝不启动大规模经济刺激方案——这是在7.5%引导目标量值加上“左右”二字的情况下，清晰宣示了“使市场充分起作用”的空间，而市场竞争中的“优胜劣汰”，正是挤压、排解过剩和落后产能、促使企业和产品升级换代的有效压力与动力机制。这一点表明中国宏观调控当局与社会主义市场经济发展相匹配的调控哲理，在复杂局面和压力时段中，具有其稳固的逻辑和坚强的定力。

二是在维持积极财政政策和稳健货币政策框架不变的同时，成功地贯彻宏观调控的“相机抉择”原则，以所谓“微刺激”有效推进了“稳增长”，并提振了市场信心。从宏观运行状态的“区间掌握”出发，宏观调控当局在认为无需对财政、货币两大宏观政策“积极——稳健”搭配这一基本框架和各自定位做出调整的同时，又审时度势、灵活运用了经济调控理论的“相机抉择”原则，在政府投资安排、财政支出重点和支出进度、货币政策力度和定向等方面，做出了一些必要的“稳增长”举措，被舆论界称之为“微刺激”，动作虽“微”，但有理、有利、有节，效果已经有较好显现，市场氛围也随之有所改善和提振。这一点也体现了中国“宏观调控艺术水平”的进一步提升。

三是在宏观调控中鲜明地运用供给管理方式和手段，注重区别对待，突出重点，强调结构优化，兼顾一般。在所谓“微刺激”的投资事项上，通过适当对高铁工程、棚户区改造和保障房建设项目、农村水利设施项目等做出重点支持，既能对经济运行产生适当的景气提升作用，又能体现在改善民生、支持城乡基础设施升级并培育经济社会长期发展后劲等方面的综合效应；在财政结构性减税事项上，特别注重对于中小微企业的减税支持，既有利于鼓励草根创业和民间资本释放潜力活力，又有助于增加就业改善民生雪中送炭式扶助低端；在货币政策几轮适当掌握的定向降准中，颇具中国特色地把存款准备金率这一总量调节型政策工具加以结构化运用，支持“三农”、小微企业等弱势领域。这些都使中国宏观调控在供给侧的有效供给机制得到与需求管理相结合的较好发挥。

四是把宏观调控与深化改革有机结合，把短期与中长期目标有效衔接。在调控中，坚定地实施减少行政审批、简化企业工商注册程序、压缩政府“三公”经费等行政成本、扩展营改增改革的行业覆盖面、推进反腐廉政建设、进行上海自贸区先行先试等改革举措，并为即将正式展开的财税配套改革、公车制度改革等做了很好铺垫，体现了在宏观调控中把短期状态掌握与中长期攻坚克难配套改革过程衔接起来、寓调控于改革的全局协调和长远追求。

在2014上半年宏观调控取得较好成效的基础上，2014年8月间又遇下行压力，但当局基本态度是主要看就业率和物价指标而不看重增速，估计下一段我国宏观调控将会继续体现上述亮点和特色，但随各项改革任务展开，全局协调的复杂性和不确定性也的确可能上升。建议有关部门总结把需求管理与供给管理有效结合起来，更多注重在供给端发力的成功经验，进一步跟踪国民经济运行动态并前瞻性地考虑政策储备与项目储备，在全面改革深化推进过程中，使我国宏观调控更好地体现国家治理现代化的取向和促改革、稳增长、调结构、惠民生的功能与效应。

新常态下财政与货币政策的优化

新常态下的财政、货币政策，必须立足于服务全局，努力促进国民经济运行的基本稳定与提高质量，并在加快发展方式转变，稳增长、调结构、促改革、惠民生中，把短期的、年度的调控与中长期实现“五位一体”全面改革目标衔接起来。财政、货币两大政策的优化，至少需考虑把握好如下要点。

一是两大政策协调搭配的框架，要坚定不移地贯彻“使市场充分起作用”的调控哲理。只要宏观经济运行状态处在可接受的区间之内，绝不贸然启动财政、货币两大政策的“双松”搭配。目前以积极财政政策与稳健货币政策来做“一松一紧”的搭配，总体上适应新常态进入期的调控需要，有利于在景气水平、就业率水平可接受的底线上，让市场更好发挥优胜劣汰、调整结构的资源配置决定性作用，而加快发展方式转变。只要经济运行不出现可能穿破底线的重大特征变化，对此绝不轻易改变。

二是两大政策在总量调控与结构调控、需求管理与供给管理互有侧重、优势互补的同时，总体上需更多考虑强化与优化供给侧管理。货币政策的调节通常势必带有总量调节特征，而财政政策在配合、策应货币政策时，理应把现阶段的总量扩张（以赤字规模和举债安排为代表）与明确的区别对待结构导向政策相结合，突出重点，兼顾其他，以财税政策手段倾斜支持“三农”、社保、小微企业、科教创新、教育文化、战略性新兴产业等领域。另外，2014年货币政策方面定向降准等把总量型政策工具结构性运用的操作，也值得及时总结经验，加入供给管理的区别对待式政策组合。以财政、金融相互协调机制支持的政策性金融和开发性金融的发展，亦需放入供给管理框架充分发挥作用。更好地在供给侧发力，有助于结合中国国情与特定发展阶段，在新常态下把从保障房建设、小微企业创业支持、环保产业发展等，到重大项目建设等的一系列重要事项做好、做实。

三是两大政策的设计与运作必须积极有效地服务，配合推进财税、金融等方面改革的展开和深化。财政改革作为在被称为“全面改革元年”的2014年率先启动的重头戏，将在预算管理、税制和中央地方体制关系三大方面推出一系列举措，也将在财政信息透明度、跨年度预算编制、资金绩效提升、转移支付、地方债务、具体税种改革和中央地方分配关系等方面，产生众多与新制度供给相匹配的新政策供给需求。金融改革的一些重要事项，如存款保险制和中小金融机构兴办、人民币“走出去”与汇率机制的优化，特别是关键性的利率市场化改革等，亦都摆上了改革议程，需要政策配合。两大政策还要在深化改革中于国债发行、公开市场操作、国库现金管理等结合部方面创新机制。以财政政策为主支持公车改革、司法改革、资源产品价格改革等等，亦是无法回避的重要任务。政策的设计和优化，需要服务改革、寓于改革。

以上关于两大政策的松紧适度合理搭配、供需管理结合而更加注重供给管理和服务支持改革，其内在逻辑都在于要适合新常态的“趋稳”、“蓄势”与“创新”需要而服务全局。

（本文原载于中国金融四十人论坛）

金融创新有助于收入分配的公平

林毅夫（北京大学国家发展研究院名誉院长）

关于金融改革跟在初次分配当中实现效率和公平的统一，谈几点我个人的看法。我们改革开放以后，取得连续35年平均每年9.8%的增长，并且在这35年当中，是世界上唯一没有发生系统性金融危机的新兴大国。从这个方面来看，应该讲我们过去这35年的改革开放当中，经济发展的效率是非常高的。但是在这35年的发展当中，然经济增长率固是非常令人感到惊讶，可是在发展的过程当中，也出现了收入分配恶化的情形，公平和效率没有统一起来。

针对这种情形，党的十八大提出要在初次分配和再次分配当中兼顾公平和效率，在分配的时候更注重公平。如果这个目标能够达到当然是非常好，可是怎么样才能够达到在初次分配的同时实现公平和效率的统一？要达到这个目标，我们要针对过去在快速发展的时候，公平和效率没有办法同时实现的问题。最主要的原因是，过去改革开放是走的渐进双轨的方式，在这个改革的过程当中，一方面我们对于原来的计划经济时代形成了资本很密集的大型国有企业，在改革过程当中继续给予一定的保护补贴，这种保护补贴让我们在转型过程当中能够维持稳定。另外一种就是放开了在传统上面受到抑制的、劳动力密集的这些轻加工业的准入和发展，这些行业符合我们的比较优势，所以在经济发展过程当中形成了竞争优势，我们的经济就能够比较快地发展。这种改革方式跟在20世纪80年代、90年代转型刚刚开始的时候，学界和外国所主张的休克疗法比较起来，那应该讲是更好的。因为按照华盛顿共识来进行推行转型的苏联和东欧国家，它们的经济崩溃和停滞，危机不断，我们是稳定快速发展。应该讲我们这种转型的方式从绩效来讲是比较好的，但是付出的代价就是在发展的过程当中出现的公平问题。

原因是什么？为了保护补贴，那些传统的比较优势的大型企业，在经济当中还保持着不少要素市场和产品市场上面的扭曲。主要表现在金融和资源以及一些服务业上，像交通、电信和金融行业上面的垄断。这些扭曲创造的租金一方面造成了腐败的滋生，同时恶化了收入分配。我们的金融体系实际上存在着一些金融抑制，表现出的一个最主要的现象就是，我们的金融体系以大银行和股票市场为主。大银行跟股票市场主要是给大企业提供金融服务的，但是我们的实体经济当中，不管从就业和生产的总量来讲，不管是在服务业还是制造业，最主要还是以农户跟微型、小型、中型的企业为主。这些农户、微型、小型和中型企业雇用了我们70%到80%的劳动力，但是由于得不到金融服务，它们的发展是受到抑制的。导致的结果也就是工资的增长，相对来讲和我们经济发展的速度是不匹配的。

我们知道，一般低收入群体的主要收入来源是工资，工资的增长受到抑制，就导致工资在初次分配、劳动力在初次分配当中是受到抑制的，反过来等于在补贴企业和资金的拥有者。除了这种由于劳动就业上面受到抑制、在收入分配上面所产生的影响之外，我们的资金价格，不管是银行的贷款，或者是在股票市场融资的资金价格，相对于我们这个发展阶段来讲也是低的。也就导致了能够得到资金的人是得到补贴的，能得到资金的人相对是这些大企业，是比较有钱的人拥有的大企业。谁来补贴他们的呢？是把钱放到金融体系里面得不到资金服务的这些农户，还有一般家庭，微型、小型、中型企业，他们也是相对低收入的群体，相对低收入的群体来补贴相对高收入群体的发展，这样就进一步造成了我们收入分配上面的差距。

针对这种问题，如果我们真的要达到效率和公平的统一是应该改的。我个人觉得，不仅是应该改，而且是可以改。我们改革开放初期，用这种双轨制的方式，保留一部分的传统体制的扭曲，是为了维持当时大型的资本密集的国有企业在转型过程当中的比较优势，然后给它保护补贴，让它能够维持稳定。可是35年的快速发展，我们已经从80年代、90年代资金非常短缺的一个贫穷落后的经济，到了2013年人均收入达到近6700美元，现在已经是一个中等偏上收入的国家，资金已经不是极端短缺。很多在改革开放初期，往往比较优势的产业，今天已经是符合比较优势了。比如像我们的汽车产业，现在我们的汽车年产2000多万辆，每年出口200多万辆，产品在国际市场和国内市场可以竞争，就代表实际上是已经符合我们比较优势的，企业应该在开放竞争的市场当中有竞争能力。

另外像大型装备业，在80年代、90年代，如果不保护、不补贴的话，它确实就活不了。但是我们现在大型装备业，像民营企业三一重工，它的产品在欧洲市场上可以跟西门子的产品竞争。在美国市场上面，可以跟卡特彼勒等产品竞争。不仅是三一重工这样的民营企业，比如像中联重科是国有的，但是它的产品同样是在欧洲市场、美国市场上可以跟外国的产品竞争，那就代表了它是符合比较优势的。

既然是符合比较优势，在改革开放初期，对它的补贴是雪中送炭。现在对符合比较优势的有自身能力的企业的补贴，就从雪中送炭变成了锦上添花。对于企业来讲，当然能补贴是好的，但问题是带来的结果就是前面所讲的收入分配的恶化。党的十八届三中全会提出的全面深化改革，提出市场在资源配置上起决定作用，这个改革实际上是一个与时俱进的改革。如果说所有资源的配置都是由市场起决定作用，当然它的价格应该由市场上的供给和需求来决定，就解决我们现在对利率或者是对于其他资源价格的抑制应该放开的问题。之前中国人民银行易纲副行长谈到利率市场化，不管是贷款利率还是存款利率都放开，这整个就可以改变过去在金融体系里面把钱放到金融体系提供资金的这些弱势群体，包括农户、包括一般家庭的储蓄就能够得到足够的回报，就可以改变过去由资金的拥有者来补贴资金的使用者造成的收入分配差距扩大的情况。另外是金融改革和金融创新，就是怎么样解决给实体经济当中的农户、微型、小型、中型企业提供金融服务的问题。因为我前面谈到，目前我们的就业主要是在农业和微型、小型、中型企业里面，这些是符合我们的比较优势的，如果它们发展得好，一方面能够解决收入分配、工资上涨的问题，同时也能够让我们的经济发展得更好。要解决这些农户、微型、小型、中型企业创新的问题，就需要金融方面的改革，我谈几个方面的意见。

第一，现在我们间接融资里面以大银行为主的融资体系，过去银行的间接融资贷款的时候主要用的是抵押的方式。

我们知道，农户跟小微企业一般没有什么好的抵押品。过去大银行不太愿意给农户跟小微企业提供融资服务，有相当大的原因是交易费用比较高。但是现在有很多金融贷款方式的创新，比如说可以利用大数据来进行一些创新，给这些农户和小微企业提供融资方式。目前我们国内有一些银行在这方面做得非常好，像华夏银行、北京银行在这方面有很多的创新，应该利用现在的科技手段来推进。

第二，互联网提供了许多新的机会。

互联网出现的众筹、众贷的方式，利用了互联网在信息上面的优势和交易成本比较低，给一般的储蓄者能够提供比较高的合理回报，同时也让这些分散资金的使用者可以利用互联网的优势来提供融资的服务。

第三是新三板。新三板就是利用金融的改革和创新，让一些小型的企业可以在资本上面得到资金的服务。

第四是地区性的中小型金融机构发展。

我们中国目前间接的融资主要还是以大银行和一些中型银行为主。但是从外国的经验和理论的分析来讲，最合适给农户、小型、微型企业提供融资服务的还是地区性的中小型金融机构，包括地区性的中小银行。这方面的发展，我们在国内已经开始往这个方向做，但是进度非常慢。如果我们要真正实现效率和公平的统一，要解决目前在金融体系当中得不到融资服务、金融服务的这些农户和微型、中小企业的金融需求的话，相当大的程度还是必须靠地区性的中小银行、地区性的中小金融机构。如果这方面能够有比较好的进步，我相信党的十八大提出的在初次分配当中，兼顾公平和效率的目标就能够比较好地达到。

（本文原载于和讯网）

互联网金融是金融改革的战略推动者

吴晓求（中国人民大学金融与证券研究所所长）

2013年，中国金融体系对内、对外改革开放的步伐明显加快，上海自贸区内金融全方位的市场化改革，允许民营资本参与商业银行的发起和设立，利率市场化的启动，股票发行制度向注册制方向的改革，互联网金融的蓄势而发等等，这些是这一年金融变革的重要标志。

金融市场化改革的趋向，影响着人们对诸多问题的思考。目前，中国的全方位金融改革已经启动了。而改革开始之后，就有很多理论问题需要思考。中国金融体系需要“三维度”改革：一是通过资本市场的发展推进金融体系的“宽度”改革；二是通过改革和国际化推动金融体系的“长度”改革；三是以打破行业垄断、促进适度竞争、提高金融效率为目的的“深度”改革。互联网金融则对中国金融的“深度”改革，即打破垄断、形成适度的竞争结构，具有重要的牵引作用，它可能是推动中国金融体系结构性变革的战略力量。打破垄断只靠民营资本设立新的金融机构是远远不够的，它或许只是中国金融体系的有益补充，对中国金融体系的重大变革是不起决定性作用的。推动中国金融体系进行战略性改革的力量，除了利率市场化以外，只有互联网。我们需要从战略性的高度认识到互联网金融对中国金融改革的重大意义。

互联网金融在中国有深厚的逻辑基础

互联网金融发展具有自身的逻辑。一种新的金融业态的成长一定要富有逻辑，没有逻辑的话不可能长成大树。而逻辑的存在需要肥沃的土壤、充足的阳光，甚至还要蓝天白云，充满“雾霾”的环境是不行的。在发展中国资本市场方面，我从一个乐观派，逐渐变成一个忧虑派，因为中国的文化传统、金融意识、财富观念、信用基础、法律体系、制度环境、政策取向等都从深层次制约着中国资本市场的发展，而不是在推动中国资本市场的发展。

互联网金融在中国会不会处在一个“雾霾”中呢？我想可能不会，因为互联网金融在中国有深厚的逻辑基础。当然，互联网金融对所有人来说都是一个全新的课题、一个不太熟悉的领域。要研究互联网金融，就必须从历史的长河中了解互联网为什么会有如此强大的能量，为什么会重构社会组织形态，为什么可以颠覆传统的产业帝国如商业，它是如何改变人们的消费习惯的。互联网必有它的过人之处，互联网金融也必有它生存和发展的逻辑所在。我们不仅要研究成熟国家比如美国的互联网金融的历史经验，更重要的是，我们要结合中国的文化传统、金融意识、财富观念、信用基础、法律体系、制度环境、政策取向等来研究中国的互联网金融的生态。

认真研究中国的互联网金融生态

要研究互联网金融，以下几个重点似应思考。

第一，互联网金融独特的运行结构。在运行结构方面，我认为互联网金融和现行金融是完全不同的。如果互联网金融只是在传统金融上做了一些技术改造，那么，也只能称之为一种创新，而不能称之为革命。互联网金融实际上是“基因式”的革命，它和现行的金融所做的事情可能一样，但它们在“基因”上是不同的。就像玻璃和水晶在外观上相似，其实内在结构是不同的。互联网金融和传统金融赖以存在的运行平台完全不同，所以它们的运行结构也是不同的。

在此基础上，一个新的概念被引发出来。现在很多商业银行也借助了包括互联网在内的现代信息技术来改造自身，这是不是互联网金融呢？我认为它不是。因为其运行平台仍然是传统平台，包括互联网在内的这些信息技术只是作为完善传统商业银行运行过程的一种工具，其基因没有变化，赢利模式没有变化，观念没有变化，理论基础也没有变化。所以，我认为，在传统平台基础上引进某些新技术，只是手臂的延长而已，当然这也是一种巨大的进步。如果构建新的平台来完成现代金融的支付和投融资活动，我认为其基因就开始发生了变化，这可以称之为互联网金融。所以，我创造了一个词叫“金融互联网”，是相对于“互联网金融”而言的。

第二，要研究互联网金融的理论结构。互联网金融的理论结构与传统金融的理论结构有交叉的部分，但绝对不是传统金融理论的复制或翻版。互联网金融的理论结构除了与传统金融理论有相同的部分外，更为重要的是它的不同之处。比如，互联网金融基于信息的对称性理论所构建的理论结构。互联网金融和现代金融如果有一个巨大的差别的话，那就是互联网金融进一步解决了信息的不对称性问题。因为从理论上说，传统金融（比如商业银行）从信息角度来看，存在着严重的不对称性，就如同传统的商业对消费者来说，存在着严重的信息不对称一样。比如，一个消费者到市场上买一件价值100元的商品，个别卖家可能会要价2000元，而另一处的商店只需要200元。由于消费者不知道这个信息，他可能会花2000元购买这个价值100元的商品。在电商模式中，就不存在这个问题。因为电商解决了信息不对称性问题，解决了时空约束的问题，它给予消费者充分的信息知情权和消费选择权。互联网使金融活动在商业银行的基础上，开始向信息的对称性方向前进了一大步，使信息基本上接近于对称。

互联网金融也在资本市场的基础上，进一步地解决了信息的对称性问题，极大地改善了市场透明度。信息的对称性是合理定价的前提，而在信息不对称的条件下，定价是扭曲的，是损害效率的。所以，从这个意义上，互联网金融对传统金融来说实际上是二次脱媒。“二次脱媒”是互联网金融的重要特征，也是推动金融变革的重要力量，是金融的巨大进步。由于互联网金融解决了经济学中最难的问题——信息不对称性问题，所以它具备了解决金融面临的最难问题的技术性手段。金融最核心的问题是什么？是风险。在不同的金融结构下，风险的类型和形态不一样。比如，虽然商业银行面临着三种风险，但是最基础的风险仍然是信用风险。银行发放贷款之后，最担心的是借款人是否违约，是否能如期还贷。而在资本市场中，透明度则是最大的风险。对于这两种风险，如果一种新的金融业态对于风险的识别和解决有了进一步的提升，那么它在制度设计上就是一种巨大的进步。

因为互联网金融对信息流进行了整合，从而形成了一个大数据的时代。大数据时代蕴含了一个重大命题：大数据会衍生出新的金融中介，大数据是所有交易主体行为的表现。互联网金融通过大数据的挖掘，可以解决无论是商业银行，还是资本市场所面临的共同难题，就是信用风险和透明度风险，对商业银行信用风险的识别尤为重要。目前，商业银行对信用风险的识别，主要看借款人的财务报表、收入水平、资产状况、信用记录等。这些识别机制没有问题，但是它有一个潜在的逻辑，就是富人大体上具有良好的信用，穷人大体上具有不好的信用。所以，在现实生活中有钱人借钱很容易，中低收入水平人群借钱很难。现实经济生活中，信用的好坏，与收入高低并不一定是线性关系。有一些很小的企业、一些收入不高的人，他们的信用可能也是很好的，富人赖账的也不少。可是我们用什么技术手段甄别他们信用的好坏呢？大数据。为什么阿里小贷根本没有见过借款人，就敢发放贷款呢？因为它通过频繁的交易，去识别信用。互联网金融理论结构中还有二次脱媒理论、金融中介理论，互联网金融的发展可能产生新的金融中介——基于大数据平台的金融中介。

第三，要研究互联网金融的商业模式。金融和商业有一个共同点，即都是服务业，只不过金融服务业更高端一点。它们还有一个共同点，就是大多数产品可以标准化，这是互联网金融可以生存和发展的重要条件。由于互联网金融可以将金融产品成规模地标准化，所以它解决了经济活动中的一个重要问题：成本。产品的标准化和规模化可以使金融活动成本大幅降低，实际上，无论消费市场还是投资市场，大多数消费者或投资者只需要标准化的服务。由于成本约束，他们不需要定制服务。互联网金融由于更易将金融产品标准化，使其成本大幅度下降，从而使得大多数人能够接受标准化的金融服务。在现行的金融结构下，有些人不需要定制式金融服务，因为受到成本和价格的约束。余额宝的出现延长了资产管理的客户端，原来资产管理是富人的事，比如私人银行只服务于资产规模达到一定数量级的高端客户，而余额宝则可以服务于收入较低的这些多数人。余额宝的商业模式是非常成功的。当然，互联网金融在定制服务方面没有优势，没有吸引力。亿万富翁的理财很少参与互联网金融的资产管理。所以，互联网金融是大众金融、普惠金融，而金融正好需要更多地为大众服务，不能只为高端客户服务。

最后，我们要研究互联网金融的风险特点。互联网金融需要有一个道德底线和风险底线，那就是保证资金持有人或委托人财产的安全。互联网金融不能成为传统意义上的非法集资平台，不能沦落为庞氏骗局。

互联网金融客观上存在替代边界，它显然不能包打天下。金融具有六项基本功能：跨期、跨区域、跨行业的资源配置；提供支付、清算和结算；提供管理风险的方法和机制；提供价格信息；储备资源和所有权分割；创造激励机制。在这六大功能中，互联网金融至少可以改善前四个功能，对后两个功能亦有正向促进作用。互联网与金融在基因上是耦合的。金融领域的利润空间非常大——工、农、中建四家商业银行的利润已经超过中国所有实体经济利润的总和。基于如此庞大的利润，在金融领域做标准化产品一定会有巨大发展空间，互联网金融一定会比互联网在传统商业领域发展得更加绚丽。当然，要看到，有很多领域互联网金融难以进入，比如需要定制和个性化特征的功能领域。传统金融如商业银行仍有相对大的发展空间。它具有客户优势、定制优势以及感知优势。在中国金融文化的背景下，很多人偏好于传统商业银行，尤其是老一辈人，他们不愿意参与到互联网金融当中。这与商业银行良好的信誉、严格的风险管控等相关。

互联网金融和现代金融是相互促进、相互竞争的关系，而不是你死我活的关系。但是，由于互联网金融的介入，中国金融的业态和结构一定会发生翻天覆地的变化，我们不能忽视这种即将到来的巨大变革。与此同时，对互联网金融的监管标准的制订需要新的视角。如果用监管传统商业银行的标准来监管互联网金融，那么，互联网金融永远都不可能发展起来。所以，根据互联网金融的运行结构、商业模式和风险特点，制定一个适合互联网金融成长和发展，同时又能保证人们财产安全的监管标准，是非常迫切的。

（本文原载于《上海证券报》）

新常态下的金融改革

李扬（中国社会科学院副院长、金融研究所所长）

对新常态问题，一要认识新常态，二要适应新常态，三要引领新常态。

引领新常态的提法是在中央经济会议上第一次提出的。这个提法非常有意思，其实是告诉我们，新常态也许是一个愿景，希望从原来的数量型、外延型、粗放型的增长到提高质量效益的新水平上。

但是这个愿景并不能自然实现，要达到新常态的目标，必须努力引领，而引领最主要的措施就是改革，所以把新常态这样一个重大历史阶段的主要任务放在改革上，因此改革任务重。

今天只就金融改革说一点看法。

金融改革，从改革开放以来就没有停过，而且成效卓著。改革初期，中国只有中国人民银行一家银行，今天体系已经非常完善，金融指标已经在全球领先。人民银行的资产负债表也比较长，上海证券交易所最近几天的交易量非常大，这些是足以让我们自傲的一些成就。

但是面向新常态，面向一个更高的要求，就发现金融体系有诸多缺陷。这些缺陷可能会妨碍我们向新常态的愿景发展。

所以下一步的金融改革就应当着力于去克服这些缺陷。我们对金融改革曾经有很多的阐述，最新的目标是让金融充分发挥它的功能，在引导资源配置上的功能，实现让市场在资源配置中起决定性作用的目标。

经过三十余年卓越有成效的改革，金融体制当中还有哪些缺陷阻止我们迈向更高的平台？

这主要集中在六个方面，第一，我们已经有非常完备的体系，但是整个金融运行的基准是不牢靠的。所谓三个基准：利率、汇率、收益率曲线。利率还没有市场化，汇率没有常态化，收益率曲线还没有形成。这三个率还没有实现市场化，还没有达到均衡。我们有理由怀疑过去几十年里由金融引导的资源配置有可能是扭曲的，因此下一步的目标是三个基准的完善。

对于利率，中央银行已经有了一个时间表，但是从智库这个角度来看，除了放开存款和管制之外，还有几个问题需要关注：创造条件让所有的金融产品交易起来，金融市场化的要义是交易，而不说定量多高。当在交易中无数次交易和无数次试错，达到我们宏观利率水平的运行曲线上，达到从长到短的不间断的完善。在利率市场化改革中，中央银行掌控的四个利率必须市场化。现在他们改别人，而自己手头的利率其实是一个行政确定并且通过行政手段予以贯彻的利率，这不是市场化。利率的风险结构、期限结构必须由市场决定，调控必须通过市场化手段。

汇率。通过这些年的调整已经接近均衡水平，有几个观察角度，在外汇市场上 , 外汇当局是不是频繁地出现，是不是非常强地把汇率往某个方向引导，如果是，那么汇率市场化、弹性化是不够的，如果不是那汇率已经接近均衡水平了。而我认为已经接近均衡水平，中国恰恰在利率改革上已经取得了非常大的进步。

收益率曲线。我们要创造一个无风险、按期限排列的平滑的曲线，为我们全社会的投资、存款、贷款、金融活动提供基准。现在我们已经具备了收益率曲线，但是还需要完善，至于收益率曲线是基于国债市场形成的，还是基于银行间的市场形成的，还是基于混合技术形成的，争论不休。

第二，要为金融市场的运行提供基准。为金融体系提供一种机制，能够稳定地提供长期资金，提供权益性资金。中国到现在是不缺乏资金的，中国从1994年开始就是一个储蓄过剩的国家，是不可能短缺的，如果有短缺也是体制、机制上扭曲了它，资金是不缺的。缺的是的什么？第一，缺长期资金。中国经济还在发展过程中，要投资，就要有城市化、工业化，无论是哪个“化”，都需要长期资金，但中国筹集的都是短资，平均算一下是两年多，但是资金使用平均是四年。所以，金融改革就是要扭转资源错配。现在都是长期资金，而长期资金的不足会给商业银行造成非常大的风险。商业银行理论上不能发放中长期贷款，但我们已经发了60%，潜在的都是风险，因此长期资金的筹集是一个大问题，所以我们需要把发展多层次资本市场的任务落在实处，不要落在口头上。从20世纪一直到现在，投资所占市场比重持续下降，不能再继续下去了。我们要把它成为直接融资的工具，债券发展得很快，但是中国债券是A银行发，B银行买，绕来绕去变成一个间接公式，所以要把以企业作为债务人发行信用债券；现在我们还需要发展长期资金的机构，要发展开发性金融机构、政策性金融机构，按照十八届三中全会精神，尝试建立面向住房市场的住房金融机构，面向城市基础设施的基础设施机构。这样我们才能把期限结构扭过来。除此之外还有另外一个金融机构，在目前体制下，当非金融机构拿到资金时就变成负债了，我们要发展权益类的公益机制，更重要的是放开民间金融，破除从解放初期就开始的国家信用短期。

第三，需要解决降低债务率和杠杆率的问题。中国的债务率、杠杆率在结构上没问题，但是总量上有两大问题：第一，企业负债率过高。中国没有自己的自由资金筹集机制，没有在资本市场上持续不断的筹集机制，这些机制都是阻隔；第二，地方政府负债率。2014年中央经济工作会议六条改革任务里面有一个债务危机，这个危机很严重。

各级政府，尤其到县级政府的资产负债表严重不平衡，债务率非常高。如果说经济下行，如果说房地产不行，如果说城镇化转型，那么传统筹集资金还款机制就受到阻隔，问题会更加突出，所以，我们必须解决好企业债务率过高和地方政府负债率过高的问题。

第四，十八届三中全会确立了开放型经济体的目标。

这会遇到三个阻碍：第一，资本账户没有完全开放；第二，人民币没有完全兑换；第三，人民币没有国际化。现在主要的资本项目开放，就是两个向内，三个向外：两个向内，即非居民用外币投资于人民币定值的债券、投资于人民币定值的股票是受到限制的，下一步应该放开。三个向外，人民币投资于外币定值的股票和资产、人民币可兑换的问题，人民币兑换其实是一个水到渠成的事情，需要制度清算，而且设施也需要进一步建设。最后，国际化的问题。我的主张是这个问题不要涨落得太厉害。我们可以避免货币种类的筹备，债务、债权，因为定值种类不同，可能有错配的问题，有利于中国企业走出去，但是本身也有弊端，因为它使发生在世界上各个角落的事情都会影响货币政策——“人在家中坐，货币从天上来”。我们必须承担中国的国际义务，提供国际公共产品的义务。所以美国从来没有说过国际化，所以我们也要稳步推进，静观其变是应有的态度。

第五，大力发展普惠金融。中国经过几十年的发展，很多的机构、个人，已经获得了过分的金融服务，但是广大的普罗大众并没有获得金融服务。这么多年来我们剥夺了很多企业和个人，乃至很多的机构享受天赋人权的机会，因此在十八届三中全会上有六个字一个句号——发展普惠金融。

什么叫普惠金融？金融是服务社会的行业，现在它要能够为大众服务。我们要创新理念，创新体制、机构、市场工具，创新服务。互联网金融的大发展为普惠金融的大发展提供了坚实的基础，加上放开国家对信用的统治，让非金融机构之间，让居民和非金融机构之间不需要通过金融机构来实现信用的相互提供，他们的活动可以用一般的工商法规范，不必要用金融法规范。

最后，我们的监管体系已经有了模型，但是有两个问题：第一，机构监管还是很原始的监管状态，需要发展为公共监管。什么事归什么机构监管，银行机构做证券业务就管证券业务。银监保的规则不一样，于是就导致不同的监管套利。研究显示，正是由于监管之间的互相补充协调，以至于机构套利，正常的金融交易都需要经过很多次交易，这个问题是非常突出的。

第二，监管协调问题。如果不协调，会出现有的事情根本没人管，有的事情是多头管，重复管，让它失去了生命力，因此监管还需要进一步完善。

（本文系作者在中国社会科学院财经战略研究院2014年会上的演讲）

下篇
新的执政使命与中国转型

·重新社会，还是重建权力？

·法治中国建设与司法体制改革

当前中国进入改革攻坚期和深水区，必须重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用；全力保障民生，维护社会的公平和正义；创新社会治理，释放社会活力；用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事；加大政府自身改革力度，以提高政府的公信力。

第八章
重建社会，还是重建权力？

一个健康的社会取决于权力、市场和社会三种力量的平衡。在市场和社会发育程度很低而权力独大的情况下，最后会导致权力的滥用和失控；在市场和权力的力量很强而社会发育很低的情况下，则会形成权钱结合的治理模式。

习近平的治国使命与中国未来的转型发展

汪玉凯（国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长）

中共十八大以来，中国发生了一系列重要变化。这种变化不仅体现在中央强力反腐、通过整顿官场转变作风等，更重要的是通过中共的两次全会，相继制定了全面深化改革的顶层设计方案和全面推进依法治国的重大战略。按照习近平总书记的话说，这是姊妹篇、上下篇。如何看待党的十八大后中国所发生的这些变化，这些变化与习近平的治国理念、治国使命以及中国社会的现实有什么内在联系，习近平治国使命实现的关键节点在哪里？所有这些都值得我们高度关注和深入思考。

习近平的治国理念与治国使命

如果从更理性的角度来观察，笔者认为习近平上任后，在治国理政方面不是零敲碎打，也不是修修补补，而是体现出了鲜明的“三整”特征，即整体思维、整体谋划和整体战略。

在上述思维框架下，集中反映出他的四个特色鲜明的执政理念：铁腕治国、俯首为民、公平正义、独行独立。

从铁腕治国来看，党的十八大后中央相继出台了一系列铁腕反腐举措：不到两年拿下56位部级及以上官员，包括周永康这样的正国级“大老虎”、徐才厚这样的“军老虎”，使人们看到“零容忍”绝不是一个简单的说辞。

从俯首为民来看，以维护人民的利益作为最高标准集中体现了习近平以民为本的理念和价值导向，诸如“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”，“努力让每个人都有人生出彩的机会”，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”等，其思想深处的亲民为民情怀溢于言表。正像鲁迅先生当年所说的“横眉冷对千夫指，俯首甘为孺子牛”。

从公平正义看，不论是在全面深化改革的《决定》中，还是在全面推进依法治国的战略中，都把权利公平、机会公平以及规则公平放在突出位置，在他看来这是中国社会长治久安的基石。

从独行独立看，他反复强调“不照抄、不照办”，决心要走出一条实现中华民族伟大复兴的中国自己的独特发展道路。

习近平治国理念隐含着宏大的治国使命，这种治国使命可以高度概括为“五个重塑、重建或重构”：即重塑中共的执政形象、重建中国的官场生态、重构中国的秩序、重构中国的价值体系、重构中国的发展方式。

重塑中共的执政形象。重塑形象最核心的莫过于要提升老百姓对中共领导地位的认知度，提升公众对中共执政地位合法性的心理支持度。而这两者，并不是中共有了领导权、有了程序上的合法性就能自然而然得到的。这一点对中共未来的执政和领导都至关重要。从这个意义上说，习近平的重要使命，就是要大大提高中共执政和领导的社会认同度和心理上的支持度，让民众心悦诚服，进一步改善执政党与民众的关系。

重建中国的官场生态。无须讳言，近年来中国的官场确实出现了很多严重的问题，如买官卖官、权钱交易等，对社会风气造成了破坏性的影响。在习近平看来，中国社会风气败坏，首先是因为中国官场风气败坏，要改变中国社会风气，首先必须矫正中国的官场风气。而党的十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”也许是最好的重塑官场的“猛药”。换句话说，只有我们的710多万党政公务人员每个人能够清正，才可能有政府清廉；而干部清正、政府清廉无疑又是政治清明的前提和条件。记得笔者早在2004年就曾提出过未来中国公共治理的“十四字方针”，即“严治官、善待民，创新政体，稳定银根”，没想到在10年后习近平重塑官场的新政上似乎得到了验证。

重构中国的秩序。应该说，党的十八届四中全会制定的全面推进依法治国战略，为重构中国的秩序提供了一个前所未有的路线图。其内在逻辑是：通过依法治国、依法执政、依法行政，构建中国的法治国家、法治政府、法治社会。在笔者看来，习近平在重构秩序中把维护以宪法为核心的法律权威放在了首位，这充分说明他对宪法的敬畏和尊重。其核心是，中国共产党可以领导制定宪法和法律，但党也必须在宪法和法律的范围内活动。任何违反宪法和法律的行为都要追究。

重构中国的价值体系。即重新构建中国的价值体系，这不是说对过去的都要推翻重来，而是要解决中国社会长期存在的价值荒漠化以及价值紊乱的问题。这也许是中国真正的风险和危机，即信仰危机。习近平上任后做的第一个大判断是“腐败亡党亡国”，所以他坚持强力反腐，既打老虎又打苍蝇。后来他又做了第二个大判断，即“人心向背，决定执政党的生死存亡”，这也许更加接近问题的本质。而中共十八大后提出“24字社会主义核心价值观”，试图以此为引领，重构中国的价值体系。如果取得实质性进展，意义深远。

重构中国的发展方式。中国发展取得的成就有目共睹，但中国传统的发展方式走到尽头大家也心知肚明。在上一届政府执政时提出的转变发展方式的大框架下，新一届中央政府不断完善发展方式的战略部署，使其尽快取得成效。其中最令人鼓舞的，就是提出“市场决定论”，并按照这一思路重构政府与市场、政府与社会的关系，这对未来中国经济的平稳健康发展无疑具有重要战略意义。

与习近平治国理念和治国使命相对应的是他的治国策略：一是“严党、严军，反贪、治吏”并重。党的十八大后，中共不断采取重大举措从严治党、从严治军，对贪腐采取高压举措绝不手软，重拳出击治理官场，在党内、军内、官场掀起巨浪。

二是法治、德治并行。如党的十八届四中全会破天荒地专门研究依法治国的问题，并制定出全面推进依法治国的路线图。与此同时，习近平也十分重视以德治国的实施。在选拔人才时，强调要德才兼备、以德为先。

三是传统和现代融合。在十八届三中全会上制定的全面深化改革路线图里，把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，作为二次改革的大目标，足以说明他所具有的现代治理思维。但同时，他又不断在中国深厚的传统文化中寻找治国理政的精华，使之与现代国家治理理念融合，如中国历史上的修身、齐家、治国、平天下，儒家文化中的仁、义、礼、智、信等，都被他高度推崇，并将之运用于治理国家的实践中。

习近平治国使命的现实基础

习近平在中国改革开放历经30多年后的二次改革中确立上述治国使命的原因，同样值得我们回味和思考。笔者以为，这应该与中国社会的现实息息相关。当下中国社会的最大现实是：一方面中国改革发展取得了举世瞩目的成就，另一方面中国社会也面临着一系列严重的风险和挑战。

两个数据足以证明中国改革开放的巨大成就：第一，1978年中国改革开放起步那一年，中国人均GDP还不到非洲最穷国家的1/3，那时候中国真是世界上最穷的国家。然而，35年后，中国人均GDP在2013年达到近6700美元，中国整体上进入中等偏上收入水平国家的行列，这是一个历史性的剧变。第二，1978年至2013年的三十五年间，中国经济持续高增长，平均达到9.8%的增长速度。迄今为止，在人类历史上还没有如此大的一个经济体经济连续高增长35年的。从这个意义上说，中国已经创造了历史。

但是我们也要清晰地看到，中国社会经济发展到今天，积累的问题也同样严重。而习近平治国的一个重要特点，就是注重问题导向——不管是全面深化改革方案的制定，还是依法治国战略的推出——都是以问题为导向的。这些问题归纳起来，可以概括为四大风险：经济风险、社会风险、信任风险、政治风险。

从经济风险来看，主要有两个问题。其一，转方式还是保增长，这两者内在是有冲突的。党的十八大以后，我们提出了“稳增长、调结构、促改革、惠民生”的新“十二字方针”。但实施中的情况是：当经济下行压力大的时候，就突出稳增长，调结构肯定会受到影响；当经济增长压力不大的时候，更可能突出调结构，但调结构可能对稳增长造成潜在影响。这说明协调两者并不容易。

调结构的重要性毋庸置疑，因为我们面临“四个难以为继”：低成本出口战略以金融危机爆发为标志难以为继；低端产业主导的经济结构难以为继；资源环境的传统使用方式难以为继；收入分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。这“四个难以为继”，说明中国转变经济发展方式非常紧迫。但从2013年开始，中国的经济下行压力越来越大，在这样一种环境下，我们不得不再把稳增长放在非常重要的位置。

中国经济下行压力大，究竟是中国经济高增长35年以后的理性回归，还是中国经济真的出现了大问题，看法不一。我认为中国经济目前没有大问题，但却有四种隐忧：一是严重的房地产泡沫；二是地方债务，其中显性约有20万亿元，隐性更多；三是金融体系改革滞后导致影子银行作祟，一方面流动性泛滥，一方面银行缺钱，加大了金融体系的风险；四是产能过剩。因此，转方式、稳增长两者如何协调、克服冲突，对我们驾驭经济的能力是很大的挑战。

对于社会风险，最大的问题是中国社会的整体利益格局被扭曲了。造成利益格局扭曲的原因很多，但在我看来主要有三：分配制度不合理、机会不均等，以及既得利益集团兴风作浪。

从分配制度不合理来看，中国36年的改革开放，城乡、贫富、行业、地区四大差距没有一个被缩小，都被放大了。从机会不均等来看，企业之间不在同一竞争的起跑线上，国有企业很强势，但很难解决腐败问题，民营企业相对弱势。另外人与人的发展不在同一起跑线上，有权有势的子女游刃有余，要当官可以当官，要发财可以发财，草根小孩、农民小孩即使考上清华、北大这样的一流大学，毕业以后也未必找到体面工作。有人说中国全面进入“拼爹时代”，这可能使社会阶层趋于固化，底层的人往上流动的空间越来越少，继而可能会诱发暴力事件。从既得利益集团兴风作浪来看，既得利益集团既掌握权力，又掌握资本，还掌握资源，三者叠加，控制相当多的中国财富，这是中国社会不稳定的根源。

对于信任风险，正如我前面所讲，中国问题说到底是一种严重的危机和信任风险。现在是网络时代，中国有6.3亿网民、有12亿手机用户，超过60%的网民都利用手机上网。这些年来出现的如此多的网络事件，多数都是冲着党政机构和官员去的，任何差错都可能导致党政公信力的下降。

对于政治风险，我们能不能通过反腐遏制腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，甚至关系到老百姓能不能再次支持我们的二次改革。党的十八大以后，习近平本想尽快推进全面改革，但后来很多人发现改革启动都很困难。所以改变策略，先“打虎”，后改革，通过“打老虎”，特别是打“大老虎”，让老百姓看到希望，有了信心，这样才有可能支持我们的二次改革，这是中国改革成功的前提。通过上述分析，我们可以清晰地看到，习近平的治国理念、治国使命、治国策略都是建立在这样的社会现实基础之上的。

习近平实现治国使命的重要条件

面对中国改革发展的新形势，习近平要顺利实现其宏伟的治国使命，其关键可能涉及两个问题：一个是要有足够的勇气和胆略化解改革的阻力；另一个是要防止出现颠覆性错误。

就化解改革的阻力而言，笔者认为在目前中国的环境下，最大的阻力可能来自两个方面：一是既得利益，二是政府自身。

从既得利益阻力来看，笔者曾经在中共十八大以前写过一篇文章，认为“二次改革”的最大风险可能来自于既得利益集团。既得利益集团就是通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源，获取巨额利益的相关体。既得利益集团的形态从目前中国的实际状况看，主要可以归为三类：即以贪腐官员为代表的权贵既得利益集团，以垄断为代表的垄断既得利益集团，以房地产和资源行业为代表的地产、资源既得利益集团。这三大既得利益集团，既掌握权力，又掌握资本，还掌握资源。而那些借助权力影响力，主要靠子女、配偶等在市场上进行灰色资本的运作和并购，一夜之间就可能获取巨额暴利的灰色权力、灰色资本、灰色暴力，则是更大的腐败。周永康案在一定意义上把上述的“三灰理论”演绎得淋漓尽致。

既得利益集团的最大危害在于激化三种冲突，即官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。这三种冲突后面都会看到既得利益的影子。所以李克强上任后，做的第一大判断，就是“触动利益比触动灵魂更难”，习近平多次强调要以更大的勇气和决心排除利益固化的藩篱。在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平第一次使用了“利益集团”四个字，说党内团团伙伙，拉帮结派，利益集团相互输送利益。所以我们说二次改革最大的风险就是来自于既得利益。如果说中国的一次改革我们主要是和贫困作战，那么中国的二次改革将主要和既得利益作战，这是第一种阻力。

第二种阻力极可能来自于政府。政府阻力有可能来自于三个方面：即观念阻力、行政审批改革阻力和部门利益阻力。

从观念来讲，我们很多官员习惯于以权治国，而不习惯于依法治国。法治政府的核心是治公权的，是治政府的。法律不授权，政府无职权，所以叫“法无授权不可为，法定职责必须为”，这是法治政府的基本含义。但是我们很多官员缺少这样的法治思维，缺少法治精神，缺少法治意识。

至于行政审批改革的阻力，国务院总理李克强上任以后，说5年内要把国务院的1700多项行政审批事项减少1/3，但是李克强干了不到两年，国务院的行政审批事项就减少了620多项，远远超过原定任务。对于改革成就，我认为还不能评价过高，毕竟国务院的行政审批改革仍未改变部门主导的格局，改革后会真正伤筋动骨的事项并不容易被精简下放。

与此相联系的，就是部门利益的阻力。权力部门化、部门利益化、部门利益个人化、个人利益被法定化的现象并不少见。过去中国的经济市场化了，社会市场化了，最不该市场化的权力在一些地方也被市场化了。部门利益权力成了牟利的工具、牟利的手段。从这个意义上说，抑制部门权力异化的难度不可低估。

除了化解改革的阻力，习近平治国使命的实现，还要最大限度地防止出现颠覆性错误。我们注意到，党的十八大后，习近平多次提及要防止出现颠覆性错误。那么究竟什么是颠覆性错误呢？我认为“文革”就是颠覆性错误，20世纪50年代的“大跃进”是颠覆性的错误，60年代初期“反右”是颠覆性错误，“文革”中的阶级斗争为纲、无产阶级专政下继续革命理论，也是颠覆性错误。所以我说未来中国的转型发展、实现国家治理现代化，实现习近平的治国使命，也要防止出现颠覆性错误。

如何防止出现颠覆性错误

我认为其核心有以下四点：第一，要认真研究共产党如何利用好自身的执政资源和领导资源。越是一党执政、越有领导地位，越是要审慎；控制的社会政治资源越多，越要防止由于掌握过多资源，导致战略性、全局性错误的发生。这些都是我们过去形成的经验和教训。

第二，要防止意识形态领域的沉渣再起，把中国再次拉到“左”的道路上。我这样说并非危言耸听，也并非没有任何依据。种种迹象表明，现在的中国意识形态领域正左右交锋。如何把控这个局面，防止中国再遭受“左祸”干扰，出现颠覆性错误，是至关重要的。

第三，在行政性分权、经济性分权与政治相对集权并行的形态下，如何把握二者之间的平衡点，也是防止出现颠覆性错误的重要环节。

第四，在防止出现颠覆性错误的同时，还要大胆地创新，特别是围绕政治体制的变革进行大胆创新，当前显得尤为紧迫。比如，在现行体制下如何通过改革顶层方案的设计，全面实施依法治国战略，构建一种共产党执政领导的、有效、有为的体制框架就很重要。在笔者看来，中共执政体制下中央和地方可以采取差异化的制度形式，其关键是要找到中央和地方的关键环节进行变革，不一定都要上下同构，这样也许更有利于国家长治久安，有利于国家治理现代化。从中央看，是要保证国家最高权力交替的法治化、制度化、规范化，这是关乎中国长治久安的最核心问题。要在总结过去经验基础上，在维持现有中央权力整体格局的前提下，大胆创新，长久保证国家最高权力交替的法治化、制度化，使之平稳交替，不对社会造成重大影响。

在地方，可以考虑实行党政融合的体制。比如省以下可以考虑构建党政一体化的体制架构。比较可行的操作思路是：市县委书记不要兼人大常委会主任，因为一旦兼人大常委会主任以后，就等于把人大这个监督系统的作用大大弱化了。人大常委会主任应由人大选举出的领导人独立担任。但是市县委书记、市县长可以由一个人来担任。其产生的办法是：通过“三条线”产生一个一把手来。

首先，坚持党管干部原则，党委要推荐合格的书记候选人，可以推荐四到五个书记的合格人选，这几个人到市县党代会上去发表演说，谈谈当书记以后准备怎么干，然后让党代会代表投票选举。得票多的前四位或者前三位到市县人大上去竞争市县长，这几个通过党代会认可的人，都可以当市县长。在县人大会上，最后谁当选市县长，谁就是市县委书记。这样“三条线”产生一个一把手，既体现了党管干部原则，也体现了党内民主和人民民主。

其次，让一把手有组阁权，由一把手提名各部门领导，经当地人大常委会批准，一把手要负连带责任。与此同时，将现有的党政机构整合。广东顺德如此做了十几年，经济总量比青海、宁夏两个省还多，它的党政机关共设置了16个部门，党委6个，政府10个，多数都是两个牌子一套人马，如宣传部和文化局整合，组织部与人力资源和社会保障局整合等。这样不仅仅能够大大减少人员数量，提高效率，还能使我们的治理体系更加符合共产党的执政使命和领导地位。

第三，纪委和人大是两条线，纪委垂直领导后，不受本级党委书记制约，可以监督书记；人大主要监督市县长。两条线，实际上都在监督一把手。这样我们就能够从根本上改变重要官员选拔的机制，也能够比较容易解决主要领导只向上负责、不向下负责的问题，从而比较好地解决拼资源、拼环境的问题。

（本文原载于《国家治理》周刊）

社会公正与国家治理现代化

竹立家（国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任）

在全球化和信息化的背景下，中国作为一个巨型国家的“社会结构性”转型，是21世纪中国社会主义改革的进程和效果，必将对“世界的合理化”程度和人类文明的进程与走向产生决定性影响。无论你愿意还是不愿意，“中国因素”都是实现“全球治理”和建立一个更为公正合理的世界的关键环节。

唯其如此，对当代中国“发展文本”复杂多样甚至相互矛盾的解读才成为国内外的时髦话题，对中国发展现实的深度观察、研究、认知、分析、判断才五花八门，莫衷一是，但有一点是肯定的，即中国从100多年前的“边缘国家”向“中心国家”的挺进是一个毋庸置疑的事实，这不但将极大地改变人类文明的面貌，反映时代精神的未来走向：也将对全球化时代的“社会主义发展模式”的形成产生重大影响。中共十八届三中全会决定提出全面深化改革的战略方针和国家治理现代化的战略目标，是和平建设时期社会主义改革与发展的总纲领，是在全球化信息化时代建设好、发展好社会主义的基本指针。

这就是说，通过“五位一体”的全面深化改革实现国家治理现代化的目标，是社会主义国家在人类文明新的历史发展阶段，面对人类文明转型和社会主义社会转型的双重转型而产生的新矛盾新问题，所提出的社会主义国家发展战略，蕴含着丰富的理论和实践内涵，对推动未来社会主义改革与发展具有非常重要的意义。

国家治理现代化的价值意蕴

从政治哲学或公共哲学的角度讲，国家治理现代化蕴含着一个基本的内在价值或终极价值，即“什么性质的国家治理”及“追求什么样的现代生治理和发展目标”。因此，对国家治理现代化这一概念的正确解读，价值维度或意识形态是一个关键的指涉领域。这就是说，在当代世界，社会主义国家治理与资本主义国家治理体系、方式、方法、价值目标等有着本质的不同，对理想社会的界定存在着巨大差异，这就要求我们必须审慎、仔细、意义明确地使用“国家治理”和“现代化”这些概念，特别是当现代化与国家治理联系在一起的时候。

不可否认，由于种种原因，20世纪90年代东欧剧变以后，我们基本上是在资本主义的话语体系中讨论现代性话题，是在西方人建立的知识框架体系中来认识世界，所使用的概念工具和分析框架，受新自由主义的影响比较大。可以说，随着全球化和中国改革开放进程的加快，中国影响世界和世界影响中国的互动、交流、渗透的速度也在加快。因此，在中国改革开放的过程中，如何按照社会主义的意识形态或核心价值构建现代化的国家治理理论及实践，防止资本主义的意识形态霸权，实现社会主义国家的国家治理理论创新，以公正而不是以自由为核心价值重构社会主义改革的话语体系，是新的建设时期社会主义理论构建面临的艰巨任务。

从全球的视野来看，“近年来影响深远的惊人的技术发展，即人们所说的‘信息革命’，似乎预示着会出现一种极为不同的社会类型，并且很可能造成一些不同的社会和政治问题”。事实上，这种状况在全球范围内已经发生，并对我国全面深化改革造成了重要影响。在我国社会主义改革与发展的新时期新阶段，中国的国家治理水平的提升面临着国际国内两个方面的困难，这极大地增加了中国社会转型的艰巨性和复杂性。众所周知，国际方面主要是全球化和信息化的冲击，使中国成为开放世界的一个重要组成部分，我们必须面对国家间权力重组和利益再平衡及价值冲击的全新课题，也必须应对全球化和信息化所带来的国内现实的重大变化；国内则主要涉及传统习惯、文化观念、道德和政治价值、经济结构、社会结构、权力关系的变迁所带来的新的改革课题。这两个方面的课题对中国国家未来的国家治理能力提出了全新的考验，即在一个“不确定性”的世界和时代，给国家一个“确定性”的未来。

不言而喻，从全面深化改革或谋划改革全局的角度来看，中国目前的现实形态纷繁复杂、千头万绪，社会的结构性变动已经悄然而至，社会层序结构发生了不可逆转的变化，我们已经面对一个全新的现实，中国已进人风险社会，这要求我们的国家治理体系和国家治理能力也必须发生变化。

但从历史哲学的高度来看，一个国家的治理体系和能力，是建立在意识形态或国家信仰的基础之上，并在这种国家信仰基础上的制度建构能力。因此，在论及现代国家治理这一重大问题时，必须既要跳出就事论事的狭隘思维，又要避免僵化的教条主义思维，既要坚决防止对现实描述的扭曲而导致现实的不在场，又要防止理论解释的不准确而导致理论的不在状态，从而错失改革良机，加大改革成本。“与过去几代人得到的相比，我们以财富和知识等形式存在的手段极为优越，但是利用这些手段追求的目标之价值，却是不确定和有争议的。”面对新形势和新的改革任务，改革要有新思维，改革谋划要有新高度，这就是说，国家发展战略和国家治理能力的构建，必须以“价值”和“制度”建设为核心，从公正的价值和公正的制度两个方面夯实社会主义的国家信仰基础。

首先，在当代世界，国家治理现代化的根本表征，主要取决于其所信奉的政治价值和道德价值对社会公众的吸引力。社会的秩序与稳定是明确的意识形态引导的结果，同样，意识形态的混乱不但导致依据这种意识形态对现实的理论解释能力下降、没有说服力，使之成为欺骗或虚假意识，丧失社会群众基础；而且造成这种社会所追求的理性社会蓝图丧失吸引力，最终导致社会变迁能力和改革动力衰退，使个体和社会失去了发展的目标之价值。特别是在社会转型期，意识形态的混乱更容易导致整个社会的价值迷茫，使社会危机内化为个人危机，从而引发社会矛盾与问题丛生，致使社会团结、社会合作、社会凝聚力销蚀，使国家运用已有的战略资源和经济成果的能力以及民众支持力的双重衰减，并最终导致国家治理能力的下降。

从人类文明发展史来看，社会重大转型期所形成的价值迷茫，往往是引发关于社会和个人发展价值争论的重要原因。无论是中国的春秋战国时代，还是西方的希腊化时代和启蒙时代，这种关于发展价值的争论都是非常明显的。一般来说，在社会转型期，社会公众对社会发展的价值探寻基本是沿着三个方向进行的，一是自我安慰地面向过去，在传统价值中寻找出路，这当然在变化了的现实面前没有出路；二是激烈地拒绝现实，敷陈改革乃至革命的思想，寻求新的发展价值；三是消极地脱离、逃避、远离社会，或听天由命，或我行我素，虚化价值的社会意义。

因此，在社会转型期，要有效地推进实现国家治理现代化，意识形态的明确性和核心价值的坚定性具有重大意义，是我国未来沿着社会主义改革道路奋然前行的基本前提，也是体现中国共产党国家治理能力的价值基础，是凝聚民心的基础性工程。毋庸置疑，社会主义社会制度建立以后，社会主义国家的意识形态和核心价值，基本是通过社会主义的宪法原则和价值表达出来的，宪法是全社会的政治价值共识，是社会主义社会制度构建的基本依据。我们知道，价值哲学，包括政治价值和道德价值，是一种实践哲学，换句话说，它的关键意义不是理论表述的完美无缺，而是在实践中的有效实现程度。国家领导力的重要体现，也主要表现为落实和践行宪法原则和价值的能力。在当今世界，社会主义与资本主义的竞争，主要表现为价值和制度的竞争，社会主义公正民主和资本主义自由民主的价值与制度安排的结果，将会对人类文明发展走向的选择产生重大影响。

其次，国家治理体系和治理能力的提升主要表现为制度凝聚力的实现程度。与传统的熟人社会主要讲道德不同，现代的陌生人社会主要讲规则。通过道德治理的社会一与通过规则治理的社会是人类文明发展的两个根本不同的阶段：前者预设了人的不平等，所谓“君子之德”与“小人之德”，社会的管理者天然具有人格上的政治与道德优势，是所谓的“教人者”，具有物质上和道德上的特权，是社会的道德表率，一旦这些人的道德出了毛病，社会离礼崩乐坏就不远了；相反，规则治理的社会预设的前提是人人平等的社会，即“法律面前人人平等”，社会没有特权阶层存在。强调只有人人都讲规则而不是只谈道德，社会才会向善有序，国家才能富强安宁。

通过制度或规则规范人的社会行为，特别是权力行为，在全球化的当代世界是一个国家治理能力或水平的重要表征——全球化不仅仅是大规模体系的产生，还是社会体验的本土化以及个人环境的转变。全球化使我们面临着一个全新的现实，这就要求我们的社会治理方式也必须发生改变。我们经常讲的所谓治理水平或政治文明，其本质就表现为制度联动水平或制度文明，是通过制度把权力关在笼子里。马克斯·韦伯在论及历史上的领导类型时，把领导类型划分为传统型、超凡魅力型、法制型三种类型，认为后两种是近现代议会民主制下领导权威形成的主要特征，虽然韦伯比较倾心于政党政治下的超凡魅力型政治领袖的品质，但他强调所谓的资产阶级议会民主，是把法制型和超凡魅力型这两种政治权威的优点结合在一起，是牢固的制度结构保证了国家持续、稳定的领导权威或治理水平。

社会主义的根本制度形态是人民民主制度。在社会主义条件下，人民是权力的主体，人民的参与治理也是体现国家治理水平的基本标志。社会主义宪法原则和价值保证了人民的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的基本权利，公共权力的运行必须始终是一个不断实现人民群众权利的过程，受人民群众的监督和制约。与资本主义社会不同，社会主义社会的国家治理能力，最根本的体现就在于人民是国家的主人，人民满意是国家治理水平的基本体现。社会主义的改革与发展，就是一个逐渐把社会主义的价值在制度上具体落实的过程。只有在制度上切实落实人民的民主权利，制度的刚性逻辑才会把社会主义社会带入一个公正和长治久安的境界，现代化的社会主义的国家治理水平才会得到充分体现。

改革是制度性改革。现代化的国家治理水平主要体现在公共权力运行的质量上，运行的标准就是社会公正和人民是否满意。因此，通过制度凝聚民心，从制度上限制公共权力的私化、贪腐、滥用、特权等人民群众看得见又极端不满的现象，用民主的方式规范公共权力，防止一些人“以改革和组织的名义干坏事”，败坏社会主义的声誉和党的威信，是社会主义社会国家治理的关键环节，也是国家治理现代化的重点领域。

总之，在社会主义改革与发展的新阶段，国家治理现代化的实现必须要有明确的意识形态或客观价值的支持，并具有在这种明确的价值引导下的制度改革和建一设能力。唯其如此，我们才能建立一个人人心情舒畅、安居乐业的公正的社会主义政治文明的社会，只有实现了社会主义的政治文明，才能建立当代社会主义社会的国家治理新秩序，也才能真正实现好和发挥好社会主义的政治优势，推动国家治理现代化。

国家治理现代化的基本内涵

在现代化的语境中，“治理”这一概念包含着四方面的意义：一是从治理实体来说，强调治理主体的多元化，以与传统社会的政府是单一的治理主体相区别，政府、社会、市场乃至个体的多元共治是其根本特征；二是从治理价值来说，强调治理主体的权利与义务及责任平等；三是从治理本质来讲，强调淡化权力、注重权利，即政府作为“权威性的治理主体”，要尊重其他治理主体的权利，也就是说治理要从强制走向协商；四是从治理过程来说，强调公民参与式治理而不是单纯的政府主导式治理。

如果从国家治理的内涵来讲，主要包括国家治理体系和国家治理能力两个方面。一般来说，内在地蕴含着国家信仰的国家治理体系是基础，只有在一个现代化的社会主义国家治理体系的基础上，国家治理能力才能得到有效的发挥，社会主义的发展价值才能得到有效实现。同时，我们也应该明确地指出，国家治理现代化的本质是一个社会对政治资本和社会资本的有效运作，特别是社会资本能把人们团结为群体，增加了信任，可以有效地推动国家治理目标的实现。

国家治理体系的现代化规定着公共权力的基本运行框架。因此，国家治理过程，本质上是规范、约束权力的运行过程。一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理的权力运行体系，是一个严格按照依法治国原则而运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则，实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系，也是一个把公众福利放到首位的民生服务体系。因此，国家治理体系的现代化，一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到社会共治。

在一个全球化和信息化时代，一个现代化的国家治理体系，有三个最重要的特征 : 一是通过转变政府职能，实现国家“权力体系”的现代化；二是“依法治国”体系的现代化；三是“民主治理”体系的现代化和“民生服务”体系的现代化。可以说，合理的政府权力体系、依法治国体系和民主治理体系，是国家治理合理化、现代化的本质内涵。

首先，合理界定的政府权力体系是国家治理的权威主体，是实现现代国家多元共治的关键环节。我们知道，政府权力体系的现代化，本质上表现为政府职能的现代化，是政府的有效限权、放权和分权。无论是在理论上还是在实践中，限制政府权力，建立有限政府，是政府现代性的根本标志。政府作为国家治理的主体，其职能的合理界定和边界的合理划分，决定着国家治理的质量。政府超出自己的职能范围对市场活动和社会过程的不合理干预，将使正常的市场秩序和社会秩序遭到根本性的破坏，带来大量的经济问题和社会问题，引发了大量的社会矛盾，使政府处于一个费力不讨好的尴尬地位。与此同时，政府的不合理干预也抑制了市场和社会的创新性活力，使公平的市场竞争体系和公正的社会良性运行体系遭到人为的破坏，从一而消解了市场和社会的自我修复能力，加大了国家治理的难度。因此，政府职能转变的个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府，真正实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，形成职能边界清晰的政府、市场、社会共治的现代国家治理体系。

放权或权力下放是指正确处理政府间关系，包括中央政府与地方政府的关系及上一级政府与下一级政府之间的关系。权力下放的基本原则是权力下放到基层政府的财力能够承担的事项上，形成权责一致或财权与事权相一致的政府间职能划分体系，既提高公共资源的使用效率，又强化基层政府的责任能力。权力下放的关键环节是地方政府要真正转变职能，真正把精力放到市场监管、社会管理和公共服务上来，让经济社会发展真正成为惠及人民的发展。

分权是指权力向社会组织的有序转移，治理现代化的基本前提条件，也是政府职能能否彻底转变的最基本的制度保障。一个现代国家的重要标志就是自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，并能通过行业自律实现自我监管，通过项目管理和服务合同出租，实现承接政府的部分社会管理及公共服务市场、社会的共治局面，并最终实现国家治理的现代化。

其次，依法治国是国家治理体系现代化的根本体现。一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的规则体系。任何组织、团体、法人、个体都不能超越宪法和法律之上。从理论上讲，现代化的法治体系是一个立法公正和司法公正的权威体系。所谓立法公正，就是要按照《决定》的要求，“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”；所谓司法公正，就是“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。可以说，能不能实现立法和司法公正，是现代社会能否稳定、持续、良性运行的关键环节，是消解潜在的社会矛盾和问题的基本手段，是建设公平正义社会的根本保证，也是国家治理现代化的基本内容。

最后，民主治理是国家治理体系现代化的基本保证。只有有了民主才有民生，才能保证公共利益或民众利益。民主是社会主义国家制度的根本特征，社会主义现代化的国家治理体系的形成，必须始终坚持人民主体地位，坚持民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社会主义民主原则，坚持在社会主义的民主实践中人民群众的选举权、参与权、知情权、表达权、监督权，坚持构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。可以说，人民群众民主参与改革全过程，让人民成为改革的主体，让改革价值和目标真正符合人民群众的愿望和要求，是中国改革成败的关键，也是实现国家治理现代化这一总体目标的基本抓手。只有始终在改革过程中坚持社会主义人民民主原则，我们才能最终建立一个公平正义的社会，一个人民满意的社会，真正实现人民幸福安康，实现社会主义社会的长治久安。

国家治理能力的现代化与国家治理体系的现代化紧密相连，这就是说，国家治理的能力与水平的提升，都是国家治理体系良性运行的必然结果。国家治理能力的现代化，一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。具体来说，其实质主要表现在五个方面的能力建设，一是政府的公共精神或公信力，二是依法行政或政府履行自己职能的责任能力，三是政府的执行能力，四是政府的监督能力，五是政府的服务能力。无论是在理论上还是在实践中，国家治理体系的现代化都是国家治理能力现代化的基础和前提，是一枚硬币的两面。结构决定功能，没有治理体系或治理结构的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和提升。

从国家治理能力现代化的维度来看，社会主义国家的政府是一个具有崇高权威的政府。而政府公信力是政府权威性的基本前提，是国家治理有效性的根本保证。唯其如此，政府的责任能力、执行能力、监督能力、服务能力能否实现，政府公信力是关键前提。没有政府公信力这一关键前提，政府的其他能力就很难实现。不言而喻，一个具有公信力的政府，是一个不贪不腐的政府，是一个实现了政府权力人民性和纯洁性的政府。因此，要实现国家治理能力的现代化，防止权力腐败，只有真正实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，才能真正保持权力的人民性和纯洁性，保证社会的公平正义，也才能真正建立一个权威性政府，真正提升国家治理能力。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建立一个科学规范、依法治国、健康有力的权力运行体系，才能实现公共权力的公共性，也才能最终保证社会主义国家治理的现代化。在中国全面深化改革的新时期新阶段，科学规范的权力运行体系是决策、执行和监督相互协调的基本制度保证；依法治国的权力运行体系是社会主义政治文明的重要表征：健康有力的权力运行体系是国家治理有效性的关键环节。因此，建立符合现代性国家要求的权力运行体系是未来全面深化改革的重要内容，但要保证权力体系的健康运行，一个基本前提就是首先要保证权力的纯洁性，使权力不敢贪、不能贪，真正把权力关在制度的笼子里。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明。这就是说，建设廉洁政治，实现社会主义政治文明，一个关键环节就是让人民监督权力，让权力在阳光下运行。让人民监督权力，就是要在权力运行过程中，真正通过制度平台和制度渠道实现人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。让人民群众通过制度保证民主地参与权力建设的全过程，实现自己的民主权利，真正成为国家权力的主人，只有这样权力才会得到有效监督，权力才不会腐败；让权力在阳光下运行，就是通过缜密的制度安排让权力运行切实公开透明。只有阳光下的权力才会消除滋生权力腐败的土壤，也才会根除腐败，实现廉洁政治，最终实现国家治理现代化的总目标。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能形成科学有效的权力制约和协调机制，才能加强反腐败体制机制创新和制度保障。在社会主义条件下，权力的制约和协调，最根本的还是要发挥各级人大作为权力主体机关的重要作用，形成对权力执行机关政府的有效监督，真正管好权力，使政府成为有限政府。只有这样，才能让人民监督从制度上落到实处，才能大幅度压缩权力可能的寻租空间和机会，使干部清正和政府清廉得到制度上的保证：加强反腐败体制机制创新和制度保障，除了加强纪检体制机制创新以外，最根本的还是要发展社会主义民主政治，让权力的运行真正摊在社会主义民主的阳光下，形成权力公开透明运行的体制机制，自觉接受人民监督，用民主制度保障权力的清正廉洁。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，健全和改进作风才能实现常态化。作风问题是关系到党和政府威信和形象的大问题，是权力“软腐败”的一种形式，权力傲慢、权力奢侈和享乐，权力不作为、乱作为等，是直接影响干群关系的重要因素，“党的十八大”以来，我们党高度重视作风建设，通过反对“四风”和走群众路线教育实践活动，使作风得到了很大的改进，取得了实质性的进展，为了保证作风问题不出现反复，党的十八届三中全会提出要从制度上保证改进作风常态化，而要实现这一制度目标，让人民监督是关键的制度环节。

总之，在全球化和信息化的背景下，中国社会主义建设既面临着机遇也面临着挑战，社会主义改革处于一个关键的节点上，社会主义的发展处于一个转折的临界面上，只要我们按照党的十八届三中全会精神，着力推进实现国家治理的现代化这一总体目标，按照宪法和党章的原则和价值的要求，逐步实现用制度管权管事管人，着力打造让人民监督权力和让权力在阳光下运行的制度平台和渠道，就一定能实现建设廉洁政治这一重大政治任务，让人民群众过上幸福和有尊严的好日子，有效地推进国家治理现代化，最终实现社会主义社会的公平正义和长治久安。

中国如何避免“官员不作为”现象

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

如果人们把眼光放在官僚机构层面，无论是中央还是地方，就会变得悲观起来。尽管大家都在讨论改革，但没有多少人在行动，呈现出普遍不作为的现象。

自中共十八大以来，中共高层的主调子就是改革。2013年的中共十八届三中全会决议出台了336项改革方案，2014年的四中全会又出台了180多项。从顶层设计的角度看，改革广度和深度前所未有。这些改革方案一旦落实，必将改变中国的制度体系。然而，如果人们把眼光放在官僚机构层面，无论是中央还是地方，就会变得悲观起来。尽管大家都在讨论改革，但没有多少人在行动，呈现出普遍不作为的现象。改革不仅是顶层设计的问题，还要解决谁来干活、谁来改革的问题。至少如下几个原因影响着官员的不作为。

首先，党的十八大以来的改革方式的转变，就是从以往的分权式改革转向集权式改革，这表现在深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权式改革有其必要性和必然性。中国的改革先易后难，早期的改革比较容易，“穷则思变”，人们拼命地去追求自己的利益，改革充满动力。但到今天，既得利益觉得现在的利益格局够好了，不仅不要改革，反而阻碍和反对改革。在这样的情况下，继续的分权反而会导致情况恶化，没有集权，什么事情也做不了。

不过，集权也产生了一些负面效果。从分权到集权，方式一转变，很多官员不知道如何作为。在集权的情况下，一些官员就会说：“反正权力都在你手里，那么你去干活吧。我没有权力，只能等着看。”

其次，反腐败运动也对官员的作为产生影响。反腐败有其必要性和必然性。中国官员的腐败的高度（层级）、额度（金钱的数量）和广度（所设计的领域），已经超出了一般人可以理喻的程度。如此的腐败使得执政党威信大大受损，需要大规模甚至是超常规的反腐败，才能赢得社会的再信任。从执政党生存和发展来说，反腐败是一场输不起的战争。这里，不难理解“不作为要比乱作为好”的说法。不过，反腐败运动既遏止了官员的“乱作为”，也遏止了官员的“作为”。改革需要官员有所作为，否则改革的举措无从落实。

再次，官员任务导向的转型，即从以前的经济指标的单一目标，转型成为多元目标。这种转型也使得很多官员不知如何行动。学术界已经发现，中国的体制在实现单一目标方面，具有强大的能力。以往的GDP主义，就是这样一个单一目标。当然，追求GDP的目标，对各级官员和政府来说都是正面的，因为大家都可以获得利益。现在，政府官员的目标多元化，经济发展进入新常态，不再追求GDP指标，但其他的指标例如环保、社会满意度等多了起来，无论是体制还是官员，都表现出劣势来，很多人不知道做什么，怎么做。

第四是来自民意的压力。因为腐败等因素，今天的中国，政府官员和老百姓之间互信极低。从前的一些改革，不仅没有给大多数老百姓带来利益，反而损害了他们的利益，老百姓因此不信任政府官员。在人民不信任官员的情况下，官员就无法作为。有些地方，政府官员也是想做一些好事情的，但老百姓不相信，一些改革举措，一旦出现来自社会的压力，政策就缩回来。民意的压力也来自今天中国社会利益和声音的多元化，做什么样的改革，总会出现阻力和反对者。尤其是在社交媒体时代，反对者具有了强大的动员能力，聚集足够的反对声音，甚至挟持改革方案。

不作为具有严重恶果

所有这些因素导致了官员的不作为，具有严重恶果。从经济上说，如果官员不作为，中国有可能陷入中等收入陷阱。根据世界银行统计，“二战”以来，全球只有10多个经济体逃避了这个陷阱。这大部分是石油国家，其余的就是东亚的日本和“四小龙”。有作为的政府，配合市场的作用，是东亚经济体逃避中等收入陷阱的前提条件。人们因此称东亚模式为发展型政府。无论是产业的升级、环保的改善，还是中产阶级的塑造，不仅仅是市场的行为，而是和政府的作为密切相关。中国政府在整个改革进程中，扮演了类似东亚经济体那样的角色。如果政府转向不作为，必然影响向高收入社会的转型。

其次是社会治理问题。日本是一个不需要政府的社会。前些年发生地震、海啸、核泄漏三大灾难，日本政府不作为，但社会是有作为的。社会自身维持秩序，有效救灾。这些年的灾后重建，社会力量也在扮演主要角色。欧洲社会也差不多，因为预算原因，政府关门一段时间没有什么问题，社会还是运作良好。但中国社会力量至今仍然发展不起来，政府又开始不作为。政府不作为早些年已经显现，例如政府不是通过社会改革来缓解政府和社会之间的矛盾，反而是通过过度使用专政工具，即维稳体制，来强行维持社会的稳定，结果导致了更大的不稳定。尽管现在在纠正这种情况，但要社会具备自我治理能力，还要走很长的路。一旦政府不作为，社会本身无能力作为，国家有可能陷入失序状态。

解决和克服政府不作为的问题，必须涵盖如下几个方面。

首先，需要再分权。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对，而集权本身不是最后的目标，要推动改革，就需要再分权。改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。中央政府是改革的顶层设计者，也是一些领域的改革主体，例如财政税收、金融等。但在很多领域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企业和社会才是主体。因此，在向既得利益要回权力之后，要重新把权力下放到改革的主体者那里。行政审批权的大规模下放是个起点。现在政府不作为了，但理论上权力仍然在政府手中。如果不能分权，企业和社会也不能作为。

第二，要处理好改革的法律基础问题。以往中国的改革经常都是领导人个人意志的体现，领导人一换，一项改革就不了了之。改革的法律化可以使得改革不会因为领导人的更替和变化而中断。同时，改革没有法律基础，也很容易受到来自社会方方面面的压力。社会压力一出现，改革就半途而废。法律基础上的改革可以改变这种局面。

但是，改革要进行下去，就需要处理好改革和现有法律的关系。在中国，改革经常是需要突破现有法律框架的。中国的改革开始时往往是“非法”进行的，一段时间之后才去修改法律，把改革合法化。如何处理这一矛盾？

根据其他国家的经验，中国首先需要清理旧的法律、法规和政策。中共是唯一的执政党，长期执政，在法律和法规上只能做加法，很少能做减法，因为后来的领导层往往不能否认前任所制定的东西。更为重要的是，现行的很多法律和法规，大都是把以前的利益合法化。要改革，首先要把不合时宜的法律和法规清除，之后再立新法，这样既为改革清除障碍，也为改革提供法律依据。

第三，处理好多元化改革目标之间的关系。党的十八届三中全会和四中全会推出了全面推动改革的方案，但在实际执行过程中还是要有一个先后次序，尤其要找到突破口。突破口仍然很重要，没有人或者领导集体，能够同时推进这么庞大的改革计划。如果真的推动了，更有可能出现意想不到的颠覆性结果，这是必须竭力避免的。改革还是必须循序渐进。同时，改革目标的优先次序也非常重要。例如，要处理好不动产登记和私有财产保护之间的关系。在不动产登记之前，首先需要制定保护私有财产的法规；否则财富就会外流。原因很简单，首先要把财富保护在中国国内，然后再讲分配方面的公平。改革的突破口和优先次序的确立，更有助于解决官员的不作为问题，给他们一个行动路线图。

第四，要处理好民意和改革之间的关系。改革者必须处理好老百姓的短期利益，和整体社会的长远利益之间的关系。只要是符合社会的长远利益的改革，即使遇到了不利的民意，也是需要做的。新加坡政府就是这样做的。改革不能被少数人的利益和民意所挟持。少数既得利益集团经常通过各种方式挟持民意。在社交媒体时代，少数人很容易挟持多数人的意见。正如毛泽东曾经说过的，政府既不能当人民的大老爷，也不能当人民的尾巴。看着民意治国，只能越来越糟糕。政府应当进行有利于整体社会利益的改革，赢得民意的支持，而不能让一些民意挟持增进社会整体利益的改革议程。

第五，要处理好反腐败运动和提供激励机制之间的关系。政府官员的“乱作为”就是腐败。通过大规模的反腐败运动，现在基本上遏制住了“乱作为”，但没有提供另外的激励机制，这也是目前官员不作为的经济因素。这方面，中国有很多的改进空间。

合适的奖励人才机制

这主要有三个问题。其一是要改变官员的收入结构。中国公务员的基本工资和其额外的收入不成比例。中国是唯一公务员的各种补贴远远高于基本工资的国家。举大学为例，大部分教员，尤其是年轻教员的基本工资，只占其年收入的30%甚至更少。这就要求教员通过各种方式去创收，例如申请项目、写赚钱的文章或做演讲，甚至从商。这个过程中，没有人知道滋生了多少的腐败。教育界的专业主义精神也消失得无影无踪。对很多教员来说，教书培养人、从事科研是副业，而到处赚钱则成了主业。官员也一样，权力寻租是主业。世界上各国公务员的基本工资是主体，甚至是全部的收入。中国如果能够调整工资结构，国家所花的钱总数差不多，但效果完全不一样，可以让公务员安心工作，教员安心教书培养人才。

其二是高薪养廉问题。公务员的工资水平还是偏低，在今后相当长的一段时间里，高薪养廉还是需要的。公务员加薪会遇到社会压力。但一旦出现无效无能的政府，社会压力会更大，使得政府和社会进入恶性互动。通过高薪养廉塑造有效政府，为社会提供有效服务，满足社会需要，就可以在政府和社会之间实现良性互动。

第三是政府的人才问题。在发达国家，往往是一流人才做企业，二流人才做政治。但是在后发展中国家，往往要吸引一些一流人才做政治，因为高效政府是赶上发达国家的有效途径。这里就有一个政府与企业界竞争人才的问题。新加坡的官员高薪制度不仅仅是为了养廉，也是为了和企业界竞争人才。人们经常讲经济竞争力，实际上也要讲政府的竞争力问题。现在世界各国政府都是治理能力低下，主要是政府问题，而非经济问题。一个国家出现了严峻的经济问题，要走出困境还需要有一个有效政府。

总体来说，通过党的十八届三中全会和四中全会，中国改革的顶层设计已经到位。但如果解决不了官员不作为的问题，顶层设计就会变成空中楼阁。如果改革方案实行不下去，不能为社会提供实在的改革成果，社会对改革和政府的不信任会降得更低，政府的压力也会更大。可以说，改革方案能否实施下去，也是一场输不起的战争。“重在执行”，已经成为中国改革的硬道理。

（本文原载于《联合早报》）

重建社会，还是重建权力

孙立平（清华大学社会学系教授）

在改革已经进行了30多个年头的今天，重建社会已经成为一件愈益迫切的任务。这可以从两个方面来看：首先，在市场经济体制框架已经基本形成的今天，通过社会的重建，形成政府、市场、社会相互配合的社会治理体系问题，已经成为当务之急；其次，在现实中，一种相反的趋势似乎开始若隐若现，伴随经济上的“国进民退”，以压制社会为代价强化权力的迹象依稀可见，而对金融危机的错误反思，似乎为强化权力提出了新的论证。

这就提出一个问题，是重建社会，还是重建权力？是用一种更强有力的权力“包打天下”，还是形成一个多元的社会治理的模式？

应当看到，重建权力的趋势不能仅仅看作某些思潮推动的结果，根本的原因是经济社会生活变化的本身。在过去的几十年中，经济生活的市场化、整个世界全球化过程的加快、科学技术的进步以及大众消费社会的来临等因素，使得我们的经济和社会生活空前复杂化。我们前些年经历的金融危机、不时面对的种种社会矛盾和社会冲突等，大多是经济社会生活复杂化的表现。在这种情况下，如何形成应对经济社会生活复杂化的能力，就是一个严峻的挑战，因为这意味着对经济和社会生活更强治理能力的要求。

在缺少其他相应机制的情况下，这种对有效治理的呼唤很容易转换为对更强大的权力的呼唤，甚至会要求一个比计划经济时代更强大的权力来治理这个社会。在这种情况下，我们需要思考一个问题：在市场经济的基础上，有没有可能形成一种更强大的、更无孔不入的、更精致的总体性权力？

从理论上说，一个健康的社会取决于权力、市场和社会三种力量的平衡。在市场和社会发育程度很低而权力独大的情况下，最后会导致权力的滥用和失控；在市场和权力的力量很强而社会发育很低的情况下，则会形成权钱结合的治理模式。

在这样的时候，势必会形成一种难以克服的悖论：一方面，对复杂的经济社会生活的治理需要更强的治理机制，而在市场和社会的力量都很弱小的情况下，这实际上就意味着需要权力来“包打天下”；另一方面，在缺少其他机制的时候，尤其是缺少社会的充分发育的情况下，独大的权力会由于缺少有效的制约而越来越失控，并最终失去治理的效能。这无疑是我们在经历了30多年的经济体制改革且市场经济体制框架已经基本建立的今天所面对的最重要的困境之一。

因此，以勇气和魄力重建社会，形成对权力的有效制约，并在此基础上强化权力的治理能力，应当是我们的明确目标。

然而，在最近几年中，尽管社会建设的话题开始受到社会各个方面的重视，但究竟什么是社会建设？社会建设包含一些什么样的基本内容？应当说还是非常含糊不清的。因而，社会建设的概念往往给人们一种空洞虚幻的感觉。本文试图提出一个关于社会建设的基本框架，以深化对这个问题的思考。本文认为，就我国目前的情况来说，社会建设至少要包括如下六个方面的基本内容。

建立市场经济条件下利益均衡机制

在我国，贫富悬殊已成事实。这个问题不仅是社会矛盾不断激化的根源，而且成为经济发展的严重障碍，人们通常所说的内需不足、市场疲软，就与此有着直接的关系。因此，如何抑制这种势头，已经成为我们这个社会必须面对和解决的问题。而这就需要一种社会性的机制。

要看到，这种状况是在我国市场取向改革已经进行了30年、市场经济体制框架已经形成的背景下发生的。在这种情况下，解决这一问题，只有两种可能可供选择：一是退回到过去的再分配经济；二是建立市场经济条件下的利益均衡机制。如果退回过去的旧体制不可能成为我们的选项，那么，建立市场经济条件下的利益均衡机制就成为我们唯一的出路。

在我国，经过30年的努力，市场经济的基本框架已经基本确立。现在摆在人们面前的问题是，这个市场经济究竟是一个好的市场经济，还是一个坏的市场经济？什么是一个好的市场经济？从不同的角度可以有不同的解释。

但我认为，一个好的市场经济至少包括下面这三部分内容：从经济的角度说，标志是市场经济的体制是否相对完善，相对完善的是好的市场经济，否则是坏的市场经济；从法治的角度说，标志是法治是否基本健全，法治基本健全的是好的市场经济，否则是坏的市场经济；从社会的角度看，标志是市场经济条件下的利益均衡机制是否建立，形成了这种利益均衡机制的是好的市场经济，否则是坏的市场经济。因此，在市场经济条件下，如何形成一种均衡的利益格局，如何形成一种使得利益格局能够大体均衡的机制，将成为一个我们必须面对和解决的问题。

所谓市场经济条件下的利益均衡机制，最基本的含义就是社会主体平等利益表达权利的制度化以及在此基础上形成的较为公平的利益博弈。换言之，利益的均衡要靠公平的利益博弈来实现。其中最首要的，是利益表达以及追求自己利益的平等权利。利益格局的失衡源于社会权利的失衡，贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上的失衡。可以说，在利益主体已经多元化的今天，利益表达的问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。不建立起相应的利益表达机制，表面上看是避免了一些麻烦，但结果是使利益格局进一步失衡，并为更严重的社会冲突留下隐患。

建立市场经济条件下的利益均衡机制需要一系列的制度建设，它设计一系列的制度安排：信息获得机制、要求表达机制、施加压力机制、要求凝聚机制、利益协商机制、矛盾解决机制。

优化社会结构

一个健康的社会，需要有一种合理的社会结构，这是经济社会生活能够正常运作的基础。就目前我国的情况来说，社会结构的优化至少有如下三层含义。

一是扩大中产阶层的规模。中产阶层在政治上被看作是社会稳定的基础，在经济上被看作是促进消费和内需的重要群体，在文化上被看作是承载现代文化的主体，这在国内外学术界已经成为一种基本共识。在近几年调整贫富差距过大的利益格局时，我们又看到，扩大中等收入者群体也是缓解贫富差距过分悬殊的重要措施。在一个社会中，如果中等收入者不能占一个较大的比重，两极分化的社会结构将会是不可避免的，贫富悬殊的问题也是很难从根本上得到解决的。

但客观地说，我国中产阶层发育得还相当缓慢。除了在经济发达地区，特别是大城市之外，中产阶层还是踪影难觅，中等收入者在整个社会中所占比例还很小。从根本上说，中产阶层的发育与经济社会发展的水平有关，比如产业结构、受教育水平等。

我认为，一种现实的可能性是，可以考虑将技术熟练工人，作为支撑一个以中等收入者为主的社会结构的重要因素，这是一个有着巨大潜力的结构空间。有资料显示，我国现有技术工人7000万人，其中高级工只占3.5%，即使是全国最大工业基地的上海，高级工的比例也不足7％，与发达国家高级工占40%的水平相差甚远。因此，如果在技术熟练工人数量不断增加的同时，使其收入水平能有一个较大幅度的增长，将会对我国社会结构的优化起到重要的作用。同时，还要注意两个问题，一是要防止社会上层过多地占有资源，从而限制中产阶层发展的空间；二是需要防止中产阶层成为调整贫富差距的牺牲品。

二是要保护乃至改善下层生存的社会生态。再分配和社会保障固然是缓解贫富差距的重要手段，但要根本改变贫困群体和弱势群体的生存状态，仅仅有再分配是不够的，需要通过切实的措施改善其在市场中的机遇和地位。改善贫困群体在市场中的机遇和地位，最重要的是谋生的机会。而谋生的机会是存在于一种社会生态系统中的。因此，要改善贫困群体在市场中的机遇和地位，就要保护这个社会生态系统。

但不可否认的是，我们现在的城市建设、城市发展就像要把一个烂泥塘建设成一个水泥底的游泳池，虽然比原来干净、漂亮、卫生、方便了，但是小鱼小虾吃的东西没有了。现在城市中高楼拔地而起，马路越扩越宽，现代化的设施越来越多，但是人们生存的社会生态，特别是贫困群体生存的社会生态，不仅受到普遍的忽视，甚至在遭到严重破坏。一切有碍观瞻的事物，比如棚户区、城乡接合部等，都在城市建设的改造清除之列。而事实上，这些地方可能恰恰是下层群体的安身立命之所。

三是保护和扩展社会流动的渠道。从理论上说，只要社会中存在着分层现象，只要人们的经济社会地位存在上下之分，世袭与继承就是不能完全避免的。但在一个社会中，继承与流动需要保持大体的均衡，尤其是在一个贫富分化较大的社会中，一种相对畅通的社会流动渠道以及较多的流动机会，则是抵消贫富差距过大的重要机制。

当我们在今天讨论继承与流动问题的时候，也许需要注意到一个特殊的背景，即我们今天正在经历一个空前的财富分配过程，而这个过程可能更进一步固化近些年来正在定型化的财富格局和社会结构。种种迹象也表明，近年来，由于我国社会结构开始处于定型化的过程中，社会流动渠道缩窄的趋势开始出现。十几年前我们社会中就出现了“富二代”的说法，最近几年中又出现所谓“穷二代”的说法，而“官二代”又成为一个网上流行的词汇，以形容公职的世袭现象。这提醒我们，在一些贫富分化不断加剧的社会中，如何保护和扩展社会流动的渠道，特别是下层人向上流动的机制，就成为优化社会结构的一个重要内容。

促进公民和公民社会的发育

在改革开放初期，民间的经济和社会力量无疑还是非常弱小的，在这种情况下，政府在经济和社会发展中扮演主导角色，甚至在一定意义上采取政府主导型的发展模式是理所当然的事情。但政府主导型的发展模式能否最终促进和培育民间经济和社会力量的成长，并最终形成政府、市场、社会各司其职、互相配合的功能体系，开始成为对中国进一步发展的挑战。

这里所说的社会具有双重的含义。对于社会，过去我们更加强调的是公民社会的概念，公民社会是与国家相对应的。但在此之外，其实还需要有一个与市场相对应的社会，这就是著名人类学家波拉尼提出来的“能动社会”。这个社会是用来和市场相抗衡，用来矫正市场的消极作用的。市场化是我们过去30多年改革过程中的一种正确选择，是我们应当坚定不移坚持下去的方向。但市场和政府一样，如果它的力量处于一种不受制约的状态，就会带来种种问题。正因为如此，我们需要一个能融合公民社会和能动社会“双面”因素的社会。这个社会不仅是政府和市场的重要制约因素，同时也是组织日益复杂化的经济社会生活的一种必不可少的机制。

但市场经济并不一定必然带来社会的发育，相反的趋势也是可能的。正如我们前面分析过的，经济社会生活的日益复杂化，呼唤更有效的社会治理手段和机制。而在缺少其他相应机制的情况下，这种对有效治理的呼唤很容易转换为对更强大的权力的呼唤，会要求一个比计划经济时代更强大的权力来治理这个社会。

尽管这样的权力在应对某些挑战的时候具有明显的优越之处，比如在应对2008年金融危机以及大的自然灾害上，因为这种权力模式的动员力量会显得更为有效。但在处理常规化经济和社会生活的问题上，仅仅依靠这样的权力而没有相对发育的市场和社会的配合，这种权力往往会捉襟见肘。这就是我们现在社会中为什么人们觉得权力过分强大，而在治理社会的时候又觉得权力很不够用的原因。

在经历30多年的改革之后，市场经济的基本框架已经开始形成，但这个市场的自主性程度还是相当低的，而社会的发育则是更为滞后。在这种情况下，我们实际上面临着两种威胁：一是权力独大以及造成的滥用和失控；二是过分强大的权力与自主性程度较低的市场的畸形结合。换言之，强权力、弱市场、无社会三个因素结合在一起的结果，就是失控的强权力与弱市场的畸形结合，换言之就是人们通常所说的权贵资本主义。正因为如此，近些年来，著名经济学家吴敬琏先生多次呼吁要警惕权贵资本主义。而能够制约权贵资本主义的，就是一个强有力的社会。

形成解决社会矛盾和社会冲突的制度化方式

改革会造成社会利益的分化、社会利益主体的分化、社会矛盾的增加，这都是一个必然的现象。对此，需要澄清几个基本的问题。

首先，要准确定位社会矛盾。要看到，现在的社会矛盾、社会冲突确实比较多，但是绝大多数的社会矛盾、社会冲突实际上都是利益的矛盾、利益的冲突。这种定位之所以重要，是因为只有准确定位才能正确认识目前我国社会矛盾的性质和特点。要看到，基于不同因素形成的矛盾或冲突的性质和特点是不一样的。可以说，由政治因素、意识形态因素、宗教因素、民族因素、文化因素引起的矛盾和冲突，往往是非常剧烈的，也是不容易化解的。而基于利益的冲突大多是理性的冲突，涉及更多的是有无和多少的问题，如征地拆迁和移民中的补偿标准、劳工权益等问题都是如此。这样的矛盾和冲突往往是可以用谈判、妥协、讨价还价的方式解决的，其中演变成足以造成大规模社会动荡的因素很少。

其次，现在一些地方社会矛盾突出，责任与其说在民众，不如说在政府。而政府成为引发利益冲突的因素，原因不外乎政府职能定位有偏差、发展主义背景下的政绩压力以及政府成为利益主体。

再次，也是更为重要的，我们需要将社会矛盾的解决与建立市场经济条件下利益均衡机制联系起来考虑。也即我们在这个问题上要有一个双重的目标，一方面要保证社会的基本稳定，另一方面要有利于市场经济条件下利益均衡机制的建立。现在我们将其作为群体性事件加以防范和处理的，其实有相当一部分就是正常的利益博弈。当我们将这些利益博弈消灭在萌芽状态之时，正常的利益博弈就中断了，能够及早暴露社会问题的机制也被消灭了，结果是问题的进一步严重化。

基于上述认识，我们需要形成关于社会矛盾的新思维、解决社会矛盾的新方式。面对这些矛盾和冲突的时候，是极力捂住、压住，还是通过制度创新为规范和解决这些问题创造制度性条件？那种想把利益矛盾、利益冲突消灭在萌芽状态的思路是行不通的，而只能走制度化的道路。

制度化的道路意味着，第一，增强制度对于利益矛盾、利益冲突的容纳能力。第二，增强用制度化的方式去解决利益矛盾、利益冲突的能力。在有的国家，社会矛盾也很多，但人们不会如临大敌，为什么？因为这些矛盾和冲突就像在渠里流的水一样，人们知道到什么地方会流得急一些、什么地方流得缓一些，什么地方会拐弯、什么地方会泄下去。对这些阶段都会有一个稳定的预期。因此，我们需要准确判断社会问题，以信心、魄力和智慧建立解决社会矛盾和社会冲突的制度化机制。

促进社会保障和公共服务体制的建立与完善

我国目前社会保障的问题不仅仅是投入少、水平低，而且不公平。我们现在不但市场成为扩大贫富差距的一个地方，连社会保障和福利都成为扩大不平等的一个因素。有资料表明，目前我国投入的医疗费用中，80％是为了850万以党政干部为主的群体服务的；另据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村、疗养院，一年开支约为500亿元。根据2005年“两会”期间有关媒体披露的数据，我国人均门诊费年增长13%，人均住院费年增长11%，医疗卫生资源仅占世界2%，44.8%的城镇人口没有医疗保障；79.1%的农村人口没有医疗保障；48.9%的居民有病不就医。

在退休制度上，据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料，由于机关事业单位和企业的“退休双轨制”，待遇差距问题越来越突出。到2006年底，全国机关事业单位人员退休金平均高出企业两倍多，随着津补贴改革的到位，差距还将进一步扩大。2007年上海某位享受国务院特殊津贴的企业高工，月退休金2006元，某民主党派机关一个普通司机退休金为2550元。自2005年起，国家连续3年提高企业退休人员基本养老金，但与机关事业单位人员的差距却越来越大。全国政协委员李永海指出，在从2000年到2004年的4年间，全国企业职工的退休金年均增长6.31%，而机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是13.45%和11.67%。1990年，我国企业和机关职工年人均离退休费分别为1664元和2006元，差距并不大。2004年则分别为8081元和16532元，前者仅是后者的48.8%，差距十分明显。

在社会保障上还有一个问题，就是如何使得从社会中抽取的资源更好地取之于民、用之于民。要看到，在我们的社会中，权力受不到有效的制约，政府的财政支出是不透明和不受监督的。这样，在社会保障的问题上，还特别需要防止“给你一件T恤衫，扒掉你一件羽绒服”的现象出现。

重建社会的基础秩序

我曾经提出过一个概念，叫不可治理状态。目前我们社会中的一些问题已经处于这种状态了，比如腐败。因为腐败已经在很大程度上处于高度隐秘的状态，靠正常的制度化措施，已经没有办法发现这些腐败现象了。

对于这类问题，首先要使其进入可治理状态。怎么进入？关键是基础制度或基础秩序的建设。比如规范的现金管理。如果我们有这样一个规范管理，超过一定标准的交易不允许现金结账，必须通过银行走账，事情就会大不一样。

规范的现金管理在发达国家已经是普遍实行的制度，在已经进入互联网时代的今天，技术上也没有什么困难。关键是你做与不做。基础制度，只是规范的现金管理的其中之一，再比如我们的账目管理、票据管理、收入记录等，都是属于这种基础制度。这些基础制度就相当于我们城市中的道路、桥梁、路灯、管道、输电线路等基础设施。一个社会的基础制度出了问题，这个社会的秩序也就无法保障。可以说，我们现在许多问题的症结也就在这里。

我曾经研究过“制度是如何失败的”问题。制度失败的原因可能是多方面的，更直接的是制度设计和安排本身的问题。但有的时候，许多制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。

有人曾对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域中，我们的反腐败措施并不比西方国家更为粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于就是不起作用，其原因就是基础秩序的缺失。

不仅反腐败的问题是如此，在西方，有很多有效的规则，其本身都往往是很简单的，甚至是很粗疏的。正因为如此，有人到了这些国家后感叹，在那里要钻制度的空子是太容易了。为什么一些粗疏的制度能够有效运转而没人钻制度的空子，从而导致制度失效呢？关键的就是制度的基础。因此，要使我们的制度能够有效发挥作用，必须重建作为制度运行前提的基础秩序。

（本文原载于《经济观察报》）

本轮改革的核心是政府改革

汪玉凯（国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长）

当前中国进入改革攻坚期和深水区，必须重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用；全力保障民生，维护社会的公平和正义；创新社会治理，释放社会活力；用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事；加大政府自身改革力度，以提高政府的公信力。

中国进入第二次改革新阶段

国内外的普遍共识是，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将中国的改革开放事业又向前大大推进了一步，中国将迎来改革2.0版，您认为这个新阶段意味着什么？会呈现哪些新特点？

全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断，基本上可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们正在或即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。

在我看来，这个新阶段有三个显著的标志：第一，改革开放的整体格局发生重大变化；第二，传统发展方式走到尽头；第三，中国社会面临的风险有增无减。

第一个标志，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，可以用三句话来概括。第一，中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。在目前环境下，凝聚、重构改革的共识，比当年发动改革更难。第二，中国的“双转”（社会转型和体制转型）在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。第三，中国在国际上的影响力越来越大，在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解误读，这背后更多的是大国之间的经济利益博弈。

第二个标志，传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为，一方面中国经济快速发展，但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继；其一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；其二，低端产业主导经济结构难以为继；其三，资源和环境的传统使用方式难以为继；其四，社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。

过去的35年，中国维持年均9.8%的高增长，但是它是三高换一高和一低，即资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源，透支资源，破坏环境。

第三个标志，中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险，一是经济风险，二是社会风险，三是信任风险，四是政治风险。

一是经济风险。现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据，已经证实高层主要领导的判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度。但是经济的隐忧非常明显，其中最大的风险有三个：一是房地产泡沫；二是地方债务；三是影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系，一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。尽管经济没有出现大问题，但如果经济增长速度过低，就可能引发大规模的失业，社会动荡，这方面一点也不可小觑。

二是社会风险。当前社会风险最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。原因主要有三方面。一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小，而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题；另一端是中国富人在全世界一掷千金。二是机会不均等。企业和人的发展都不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上。有人说中国进入全面的拼爹时代，这种现象出现，说明阶层相对被固化了，底层青年往上的流动空间越来越少了，这就可能引发动荡。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》？意思就是说改革不能慢，慢了以后，可能爆发危机。三是既得利益兴风作浪，起到推波助澜的作用。

三是信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久，做的第一个判断是，腐败亡党亡国。后来他又做了一个判断，他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断，更加接近问题的本质，这便是信任风险。

四是政治风险。能不能构建起制度笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说，新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但要化解这些风险，需要以更大的勇气、更大的毅力，通过全面改革来化解这些问题。

政府改革处于公共治理变革核心

如您所说，当前中国社会至少面临经济、社会、信任、政治这四种风险。既然已经认识到了风险所在，就要找到相应对策尽快化解风险。您认为，化解这些风险的关键问题在哪里？

过去的30多年，我们以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管十八届三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，根本是政治行政领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

为什么说党政机构和政府的改革重要性处于核心地位？

我认为至少有三个原因。第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。

第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、法制体系、体制机制，也包括管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，直接影响整个国家的治理水平。

第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理变革的紧迫性可想而知。

那么，未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么？

未来中国公共治理变革，一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。

此外，有五个核心议题亟待解决。

第一，重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用，逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用，主要解决两个问题：一、政府要向市场放权，二、要开放市场。从开放市场来看，这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的，包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，一共有五大举措，比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证、减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业，降低市场门槛。宽进严管，先让人进来，进来再按照企业管理法管，不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上，发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。

第二，全力保障民生，维护社会的公平和正义。过去这些年，中国改革受到老百姓最大的质疑，就是公平正义。党的十八届三中全会推进的60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生投入，要加大与民生有关的体制机制改革的力度。比如，取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别。医院改革，不能以药养医，医药要分家；教育改革，要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说，要建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动。我认为，这次改革很大的一个着眼点，就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年，我们最大的教训之一，就是双重剥夺农民。从改革开放到现在，农村共有约2.6亿农民离开土地了。他们进城后，没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活，拿到的报酬，相当于城市人的一半，年龄大了，干不动了，到乡下养老，城市和他没有关系。这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。在征地过程中，给农民一些补偿。除了公共用地，剩下的土地被政府高价卖给开发商，地方政府独享了巨额的土地增值收益，把农民这个土地的本来所有者，排除在参与土地收益分配的门槛之外，这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革，将是中国进行的又一次土地改革，土改的直接受益者是农民。

第三，创新社会治理，释放社会活力。在整体上，我们在很多方面走偏了方向，把社会管理变成了对人的行为管控。这次决定扭转了这种局面，把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，治和管这个字的改变，意义重大。这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性法院，主要是解决地方权力对司法审判的干预，要保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。再一个，要对社会放权，四大类社会组织都放开了，取消双边管理。社会治理最终是要释放社会活力，不是把每个人都管起来，不是把行为控制起来。

第四，用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事。中国的现有体制有很多优势，比如说，可以集中力量办大事，但是最大的软肋是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理、约束公权力的制度设计。这次专门设立了一个纪律检查的专项小组，下决心解决中国的软肋。比如说，它利用法律构建制度，用制度笼子来管人、管权、管事，让人民有监督的权利，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。再就是创新监督的体制机制，除了省以下司法相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了，由上级纪委提名，这个书记副书记是双重负责制，既要对同级党委负责，也要对上级纪委负责。再就是巡视制度的广覆盖、全覆盖，不仅党政机构，还有事业单位、国有企业。此外，对官员提出更严格的要求，比如不准超标配办公室、不准超标配车等等。

第五，加大党政自身改革力度，提高公信力。包括转变作风、降低“三公”消费、反对“四风”、公开透明等。特别是八项规定出来后，产生相当大的影响。

现在高层领导是严厉治官。我在10年前，曾提过中国公共治理的14字方针，第一严治官，第二善待民，第三创新政体，第四稳定银根。没想到10年以后，这届政府意图很清晰，严厉地控制管理官员，螺丝将会越拧越紧。但同时，这是一个痛苦的过程，可能会是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格控制以后，一些被淘出来的人可能是意志薄弱者。

但是中国的核心问题在于用人，所有的问题都在于用人这个问题上。如果不解决用人这个问题，很多问题解决不了。一把手用人，一把手说了算，这是非常大的问题。我曾经在这方面写过一些建议，可参考我的另一篇文章《习近平的执政使命》。

排除改革阻力需要更大的勇气和智慧

这次改革方案得到广泛认可，顶层设计不易。制订好的方案不容易，把好的方案变成现实更难，尤其是当前改革进入深水区，必定要触犯很多人的既得利益，您认为，当前改革面临的阻力主要来自哪里？要突破这些阻力应该从哪些方面入手？

就我个人理解，在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自于两个方面：一是既得利益，二是政府自身。

党的十八大以后，最高领导层不断对整个改革的趋势做判断，比如说，改革进入深水区，改革要啃硬骨头，改革没有坦途，改革要涉险滩，改革准备付出成本。这些说法，都说明一个问题，就是当前的环境下，改革难度大、阻力大、风险大。党的十八大后不久，李克强总理多次强调，动利益比动灵魂更难。习近平总书记也多次讲，要有更大的勇气和决心，冲破利益固化的藩篱。习总书记没有直接用既得利益四个字，但是在我看来，他说的利益固化，主要就是指既得利益。包括他最近进一步对整个反腐败说很多狠话，“刮骨疗毒，猛药治病，反腐败不设上限，清除害群之马”，所有这些，都是有所指的。这些判断就说明，既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。

所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公权力和政策资源、获取巨额利益的相关体。我在2011年发表过一篇文章，系统分析中国目前既得利益的表现形式。主要包括三个灰色：灰色权力、灰色资本、灰色暴利。

既得利益主要依赖公权力的影响力，通过子女、配偶、亲戚朋友，在市场进行资本套现，一夜之间就变成亿万富翁，这是最大的腐败，真正的腐败。现在中国的既得利益至少有三个形态，一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益；二是以垄断行业为代表的垄断既得利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的中国社会财富。

在目前中国环境下，既得利益至少激化了三种冲突：一是官民冲突，二是劳资冲突，三是贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态，群体事件的后面、大量黑色资本的后面，我们都可以看到既得利益的影子。改革最大的困难就是和既得利益作战，危险还没有过去，是我们战胜既得利益，还是既得利益最后吞噬我们，现在还难以下定论。所以二次改革的成败，在很大程度上，取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

第二种阻力来自于政府自身。政府不是有意识的阻力，其自身的惯性就可能对这次的全面改革形成阻力。这种阻力包括三个方面，一是观念，一是审批制度，一是部门利益。

现在的审批制度，几乎可以看作是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。审批改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都是空的，而审批改革难度阻力是很大的。再一个是部门利益，权力部门化，部门利益化，利益个人化，个人利益团体化。我觉得如果没有760万公务人员观念的变革，没有观念的更新，肯定成为改革的阻力。观念中核心的有三个：政府的角色观念、服务观念、法制观念。我以法制观念为例，就会说得更清楚一点。政府权力受到严格的法律限制，即法律不授权，政府无职权。政府权力和公民权利是相反的。公民权利在法律上规定的是不能做什么，不能杀人，不能放火。但是法律规定对政府来讲是你只能做什么，没有规定的你都不能做。所以才有一句话叫依法行政，依法行政的另外一个解读就是政府的所有作为都要有法律依据，否则就是乱作为。习近平总书记上任以后，非常重视法制，包括党的十八届三中全会，也讲到法治中国，要树立宪法的权威。

我觉得，如果没有正确的法治理念，我们的官员都可能成为这次改革的阻力。所以，中国在这样的环境下，就要以更大的勇气和决心来化解阻力，靠共识，靠思想解放，靠创新。如果没有1992年邓小平南方谈话，中国改革到不了今天。所以这次全面深化改革方案的实施，又到了这样的关键时刻。我们越敢出手，越敢在关键领域推进改革，我们面临的危机风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，中国共产党的执政地位会越巩固。

（本文原载于《经济观察报》，采访者金辉）

第九章
法治中国建设与司法体制改革

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

法治与中国“空转政府”的治理

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

“空转政府”是今天民主社会的普遍现象。在多党政治下，各政党在选举时，拼命向选民承诺，可一旦当政却什么都做不了；执政党和反对党之间互相否决，民主政治成为互相否决政治。西方各国现在所面临的问题就是政府空转。那里的人们知道国家的困局出在哪里，也知道如何能够解决困局，但问题在于产生不了一个有效政府。在亚洲，泰国民主演变成城市居民和农民的持续街头斗争，连一个政府都产生不了；中国台湾的民主也造成政府多年的空转，政治泛滥，经济社会沉沦。不仅如此，亚洲的一些民主（化）社会，社会的过度政治化尤其是街头政治，对本来运作良好的法治，产生非常负面的影响。

中国尽管一直被视为是权威主义政府，政府是行动导向的，并且具有非常高的效率，但近来也出现了政府空转现象。如何解决政府的空转和官员的不作为，已经成为中国执政党面临的最大挑战。中共十八届四中全会提出了以法治为中心的制度建设。这里的“法治”是广义上的，要适用到政党、政府、军队、社会等各个领域。执政者同时面临两大相关的任务，即法治建设和用法治治理政府的不作为。

经验表明，法治政府有助于解决空转政府和官员不作为的问题。有关部门已经提出要以法来治理官员的不作为现象。但法治和有作为政府之间并不能画等号。在民主国家，很多政府的确是法治政府，但空转政府大行其道。在中国，如果要在法治基础上建立有作为政府，仍然面临很多挑战。

首先要解决政治和法律边界的问题。任何国家都存在这个问题。在中国，这个主要表现为党和法之间的关系问题，也就是党大还是法大的问题。广义上说，这也是一个政治与行政、政党和国家的问题。不解决这个问题，法治政府就会变得困难，政府效率更是谈不上。

党的十八届四中全会决议并没有回避这个问题，并要解决两个似乎是矛盾的问题，一方面是法律与政治的关系问题，另一方面是法律的去政治化的问题。就政治化来说，人们无须回避政治与法律的紧密关系。在任何国家，法律并不是从天上掉下来的，而是人制定的。诚如马克思所言，任何法律都是统治阶级意志的体现。在任何国家，执政党（也就是统治阶级）通过自己控制的议会（国会），把自己的意志转化为法律。执政党可以根据时代的变化进行废法、修法和立法。中国共产党是执政党，法律很自然体现其意志，表述为共产党领导人民制定法律。

法律设定政治边界

一旦法律到位，包括立法者（即执政党）在内的所有人和组织都必须遵守法律。这就设定了政治的边界：法律一旦成立，司法就应当独立，有专业的司法人员执法，实现人人在法律面前平等。党的十八届四中全会的决定，重申了执政党及其政府要“依宪治国”，强调“依宪治国”是法治的前提。这回答了这几年来共产党要不要“宪政”的争论，尽管中国的法治和西方的不同。

在这些问题清楚之后，执政党仍然需要解决如何体现人民的意志这个重大问题。执政党的执政基础是人民，它本身不应当有独立的意志。在西方，执政党的这个“人民意志”是通过“选票”体现出来的。中国不走西方的道路，就需要找到替代路径，例如开放、群众路线、协商等。这方面仍然需要探索。如果执政党不能够充分代表人民的意志，体现执政党意志的法律也会遇到合法性的问题。

其次，法治政府需要解决法律的过于理想化问题。在包括中国在内的很多发展中国家，法律的毛病就是过于理想。这些国家往往没有法治传统，法治建设往往参照发达国家的经验。所以，经常出现的一种现象就是，它们往往把好的、理想的法律条文加在一起，变成了自己的法律。结果，法律很漂亮，但很难在现实中实行。对西方发达的民主国家来说，法律的发展过程是一个实事求是的渐进过程。例如，早期的精英民主，选举和被选举权是有很多财产权的限制，然后再逐步扩大到大众民主。这要求立法者在立法时要根据国情。法律当然要体现价值体系，但更重要的是要解决社会所面临的问题。过于强调价值、过于理想，反而会导致法律和实践的脱节，影响法律的有效性。过于理想也是中国很多法律的特征。现在的很多立法往往脱离现实，不符合中国的实际情况。这样，法律的相关方（政府官员、企业和社会等）很难根据法律行事，经常出现“有法不依”的情况。在一些情况下，“有法不依”往往是“有法不能依”造成的。法律大过于理想，很难依法。

第三，法律和制度的细节问题。细节决定一切。中国不是没有法律和制度，而是缺乏法律和制度的细节。从前讲阶级斗争的年代，人们批评西方的法律细节过多，不是为人民服务的。但是如果没有细节，法律如何能够为人民服务？没有细节，就表明法律和制度可以随意解读，只是为权势服务，因为解读者往往是有权有势者。再者，没有细节，政府官员根据什么作为？如何作为？

在充实法律和制度细节方面，中国至少面临两大挑战。首先是要把“党八股”和法律、制度区分开来。到今天，中国的法律和制度更像一般的党的政策，而非严格意义上的法律和制度。例如中国的公务员或者大学的行为准则，往往只是几条抽象的条文而已，如“爱党、爱国和爱人民”，除类似的“意识形态式”的表述之外，没有任何细化的关于人的行为准则的东西。在发达国家，行为准则对人各方面的行为有非常细致的规定。有了这种细致的规定，人们才可以遵守。

其次是假、大、空现象。从中央到地方，各级政府官员都讲宏观的东西。中央政府讲宏观有其道理，但是到了地方甚至县市一级，官员仍然讲宏观。从中央到地方立法，几乎换几个字就可以了，没有什么变化。实际上，到了地方，大家面临的都是具体问题，根本不需要宏观的东西。越宏观，法治和制度就越没有用，导致空转政府和官员不作为现象。

法律和制度缺少细节，已经导致了一系列的严重问题，并且非常普遍。例如在反腐败运动过程中，一旦企业老总出了问题，就往往把整个企业封掉，银行账户冻结，经常导致企业瘫痪，影响到无数无辜的员工，甚至总体经济状况。这就是没有细节的缘故，因为法律和制度没有把企业和企业老总分离开来，没有规定企业老总和企业之间的关系，结果一方出事，另一方必然遭殃。

再如，没有细节，各级政府的决策总是在“大概”的情况下完成的。近代国家的主要特征，就是用数据来治理社会，政府必须充分掌握有关人口、土地、就业、资源和发展等等所有信息。但中国的很多政府连这些最基本的信息都没有，一切决策都是估算。在一定程度上，中国还不是一个现代国家。

法律讲究细节

没有法律和制度的细节对吏治的影响更大。这次大力反腐败，结果让很多人惊讶，因为无论是腐败的高度（官员的层级）、广度（范围）和量度（所贪污金额）都史无前例，非平常人的理性所能理解。这难道不是法律和制度没有细节的缘故吗？在法治社会，没有官员，哪怕是总统或者总理，能够接触到那么多的经济资源（尤其是现金）；也没有官员能够如此任人唯亲，因为详细的“利益冲突”条例使得这样做不可能。更有甚者，这些腐败官员不是短时期内的行为，从底层升到高层，甚至成了领导人，贪污那么多钱、有那么多女人，难道人们的眼睛都是瞎的吗？显然不是。是法律和制度纵容了他们。

党的十八届四中全会专门讲法治。人们希望的不仅是执政党重新重视法律了，更是希望中国的法律和制度体系有新开端。讲细节必然是这个新开端的重要组成部分。

如何讲细节？从十八届四中全会的决定来看，细节涉及方方面面。首先是政治和法律的边界问题。执政党领导人民立法，但法律到位，司法就要相对独立。司法必须去政治化，因为司法是社会正义的最后一道防线。尽管没有使用“去政治化”的概念，但充分体现了“去政治化”的精神。主要表现在三个方面或者三大领域。第一，强调专业主义的主导地位。无论是法官的录用还是司法过程，都必须让专业人士来主导。第二，防止司法地方主义。设立巡回法院、跨地区法院就是为了达到这个目标。地方政府和官员随意干预司法，是阻碍中国法治的一大障碍，也是司法腐败的重要根源。第三，减少和切断领导人干预司法过程，各级领导如果干预司法，就要担负终身责任。

所有这些法治和制度细节上的变化，不仅有助于消除官员的“乱作为”（腐败）现象，也有助于官员的有作为。法律和制度越是细节化，官员就越有可能改进他们的行为。

在东亚的背景中，有作为的政府极其重要。无论是经济升级、社会改革，还是政治制度的变革，甚至是法治本身的进步，都和有作为的政府密切相关。新加坡是一个很好的例子，其既是典型的法治政府，也是一个非常有作为的政府；法治政府便是有作为政府的基础。

在东亚法治发展过程中，细节决定了一切。所有的细节必须从精英做起。日本的明治维新一代精英、新加坡的李光耀等政治人物，也包括企业家、专业人才（尤其是知识分子），都是法治社会建设的主要力量。这些社会的法治，是这些精英群体造就的，不是凭空产生的。

对中国来说，人们寄希望于党的十八届四中全会是法治社会的全新起点。但这个社会需要从政府的作为为起点，从精英的行为开始。大规模的反腐败运动，和党的十八届四中全会所要推动的制度建设，能否造就这样一个法治社会，人们当拭目以待。

（本文原载于《联合早报》）

建设法治国家是中国政治转轨的需要

任剑涛（中国人民大学政治学系教授）

中共十八届四中全会关于建设法治国家的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（本文下称《决定》），可以从中国政治转轨的角度去解读。对于中国来说，《决定》不仅是中共90余年历史上第一次明确依法治国，也是执政65年第一次从有效执政的角度着力推进依法治国，这与中国政治处境的结构性变化具有密切关系。

被动转型与主动适应的矛盾

从某种意义上讲，中国的现代转型一直处在错位的状态，即被动转型与主动适应的搭配。被动转型，是就中国文明结构大变化的处境而言的。自踏入近代门槛，中国通过革命党的组织动员方式，成功地将传统帝国推进到现代国家。但这样的转型，绝对是被动的。因为转型的动力并不来自中国内部，而是来自外部世界的压力。经过晚清、民国到中华人民共和国，被动的转型告一段落，国家形态基本落定在现代民族国家上面。但在国家建构上，这一关系到主动适应国家转型需要的任务，并没有完成。

晚清、民国的崩溃已然表明，被动转型和主动适应之间的巨大落差，会造成建国的巨大悲剧。晚清因被动转型，以筹备立宪展现其主动适应性，但最后以悲剧告终。国民党也确立了宪政的建国目标，并制定了从军政、训政到宪政的行宪路线图，但不到统治的危急关头，拒不落实宪政，满足于以训政的方式专权。结果其有限的主动适应遇到了权力的自我囿限，被国家转型牵着鼻子走。到1948年时，国民党想转轨，也已经没有机会了。

中共十八届四中全会提出依法治国的命题，还是中国在尝试解决近代以来遭遇的国家被动转型与主动适应的大矛盾在当下的表现。改革开放以降，35年的市场经济实践，促使产权坐实，推进市场发展，促进社会自主、自治与自律。但在面对国家结构转型的客观处境时，适应的主动性仍然是不足的。这体现为，1980年邓小平讲话，提出“党和国家领导制度改革”的任务，到今天已经过去差不多35年了，但依法治国还处在庄重做出《决定》的起点上。对国家被动转型的主动适应，依然还是一个文献性的适应，而不是一个制度性的适应。所谓文献性的适应，就是制定一系列重要文献，讲明国家转型的处境与任务，但实际举措的坐实，远远逊于文件的制定。所谓制度性适应，则是指现代国家的法治平台已然搭建完毕，依宪治国、依宪执政已经成为国家的基本运行体制。很显然，有关文献是越来越多，而制度坐实愈来愈难。这是中国今天适应国家转型，建立现代法治一个必须解决的难题。推进依法治国，必须减小国家被动转型与主动适应之间的落差，不能拉大这个落差。

国家法治化，是治国机制变革的需要

推进依法治国，重点不在具体的立法程序、司法程序及其实施制度的建构，而在国家形态的选择。中国真正能够主动适应国家的被动转型，首先必须明确需要建立什么样的国家。执政党已经统治国家65年，才明白一个基本道理，那就是中国除了走向法治国家，此前建构的革命党、政治性国家，已经无法再延续下去。须知，革命党建立的国家，依照革命党原则进行统治，一定要靠政治意志、政党意志统治国家，这与依宪治国、依宪执政的法治机制是悖反的。这不是国家领导人主观上愿意不愿意的问题，而是与革命党和国家的直接合一结构有着紧密的关系。

革命党有着非常强势的权力体系，党权从中央一直下贯到基层。这么庞大的政党体系，又在国家权力体系中处于核心位置，它就必须要有高度的意识形态权威性、权力统御性、行动一致性，并以雷厉风行、全党动员的行政机制来保证。政党国家顺畅运作的关键是政党行政化。在这一体制中，权力相对分割变得不是那么重要了。如果权力分割开来，庞大的党权就与它的行政化机制疏离，国家就很难顺畅运转起来。党的十八届四中全会以推进法治为主题，推进方式还是党的高度行政化方式：由党中央做出依法治国的决定，全党认真学习，各地各个部门加以贯彻。只不过这个政党行政化的方式，在目标上发生了转变，不只是维护党的领导，依靠党的政治意志、行政体系来统治国家，而是尝试以一个法治体系来实现其领导国家的目的。

为什么要转变执政党领导国家的方式呢？除了政党行政化的运行机制不畅以外，它所依赖的政党组织状况，也出现了问题——多年前就有一个说法：党的部分基层组织已经烂掉。

党的十八届四中全会确立了依法治国方略，大意图便是扭转不适当的治国机制，这是对国家法治化需要的积极回应。从基层到中央，一定于法，以保证权力体系健康地运行，促使国家健全地发展。一个国家，高度复杂化，受制于多重行政力量，党的行政系统在发出指令，政府也在发出行政指令，必然造成指令的错乱，让下级或基层不知所措。党本来应该行使政治领导权，但它的行政化定势，却使它必须同时行使行政权，党权的定位也因此模糊化起来。1949年新中国成立以来，尤其是在“文革”阶段，“党的一元化领导”将政党行政化体制高度定型，导致以党代政。在现代国家权力体系中，政府是行使行政权的专门机构，它有科层安排、部门分工，有自己的行政程序，相应的效率要求。统领行政权的党权，按权力属性来讲，重视的不是效率，而是政治效果。党权与行政权的不同权力属性的混淆，势必造成权力绩效的低下。

一般而言，在现代国家中，行政权力来自立法部门的授权。立法部门的授权，基于人民主权的现代政治原则。因此，被授权的行政部门，只能依法行政。但在政党国家结构中，政党的政治意志高于立法意志，立法意志便无法自主给行政权力部门以依法行政，提供一个只围绕效率来解决问题的行政程序。同样的逻辑，使司法机构不能奉行法条至上的原则，只能以政治准则作为司法审裁的最高标准。结果，司法结构也不成其为相对独立的权力形态。党权、立法权、行政权、司法权高度混生，权力边界不清楚，权力责任很模糊，权力体系的能力受到内在限制。从这个角度看，推进依法治国，关乎司法权力的程序安排，以及法官选拔与作为，都还不是最重要的事务。不调整国家权力结构，仅仅看重权力的具体运行，法治的主次举措得不到呈现。

从复杂性国家，转变为简约治理的国家机制

十八届四中全会确立的依法治国方略，真正的重要性，不在法治原则与具体程序的要求，而在于尝试将革命党统领的、由多重指令构成的复杂性国家，转变为简约治理的国家机制。众所周知，复杂性国家的运行逻辑是一个崩溃逻辑。这样的国家，由不同权力部门不断地发出多重指令，到了基层，谁也不知道该执行谁的指令。因此，对复杂性国家来说，国家权力的权威是瘫痪的。一个大国的治理，只能是简约化的治理。简约化不等于简单化。简约化的国家治理，只需要必不可少的指令，但指令一定要权威。这样，指令明确，基层行政运转才能顺畅。

为此，确定简约化的国家权力便非常重要。在中国复杂的权力体系中，简约化的改革，必须首先安顿党权。在国家结构上，对党权、国权、政权、法权四种权力形态的安排遵循的是既定体制。但总的说来，国家结构已经简约到了法治国家建构上，力图将所有权力形态规范在法律条规之下。这证明，中国近代以来对国家被动转型的主动适应，开始出现了某种转机。这个转机，就是国家必须落定在依法治国的平台上，超越政党政治意志主宰国家运作的旧有机制。这个转轨，还会遭遇意想不到的困难。因为，不仅国家的四种权力不好具体地分割、安顿，人们对法治国家基本原则也还有相当多认识不清的地方。譬如，解释何谓依法治国，人们还将礼法合治、德主刑辅作为基本路径。这种混合型的国家治理方式，还是复杂国家的指令体制，而不是简约国家的指令体系。就国家的简约治理而言，“礼”不能上升到国家统治层面上，“礼”只能作用于社会领域，构成维护法治的社会土壤；“法”才是国家治理的唯一权威的指令方式。德主刑辅也不能由国家同时包办。德，应该由社会领域来凸显；刑，只能由司法机构来行使。整个国家权力的运作，只能以法作为单一的治国规则。当然，法治要求的法是良法。这可能是十八届四中全会《决定》中最应该被人看重的东西——国家结构要从人治、德治转变为依法治理，从而有效避免复杂化国家的崩溃趋势与自我耗竭。

在中国既定的政党国家框架中，建构法治国家，必须处理的重大难题之一，就是执政党与法治的关系问题。十八届四中全会《决定》，也再次强调了执政党对推进依法治国不可动摇的领导权。这是无法讨论的问题，是探讨中国依法治国的先定条件。但具体优化执政党与法治的关系，则是一个可行的前进道路。执政党和国家领导人一直强调，中国的法治，必须秉行的一个基本原则是党的领导、人民当家做主与依法治国三者高度统一。从国家的目前结构看，三者当然要高度统一。不过，三者的统一，不是一种平行且机械的统一，而是一种刻意进行区分的灵活性统一。一方面，除了党的领导、人民当家做主、依法治国的政治性统一以外，三者的行政性统一和司法性统一很难实现。另一方面，三者的统一还可以是高低错落的统一，不必时时事事统一于党。否则，执政党就永远处在高度行政化的状态，无法从革命党转变为执政党。

中国共产党推动法治国家的建构是需要动力的。法治动力，如果来自于社会，那只能被确认为民主动力，不一定有利于推进法治。因为社会的维权是一种政治斗争。无法治约束的民主先行，容易引发动荡。现代民主一定要受法治规范，法治和民主的并行，才有利于建构现代政治秩序。法国是一个失败的例子，它以大革命作为先导，结果法治不彰，从1789年至今，都没能建立起优质的现代国家秩序。与之不同的是，英国首先确立法治秩序，进程十分缓慢，但国家权力与公民成员经过长期的法治熏陶，稳定确立起了奉公守法的治国体系。法治与民主携手，国家才能成长为规范的现代国家，这是世界各国转型的基本规律。

确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构

中国共产党取得全国政权以后，面临一个关键问题，就是选择什么样的领导体制来领导国家。毛泽东为党确立起一元化领导体制。这一体制的维持成本极高，收益处在明显的下滑状态。邓小平在1980年论述领导制度的改革，其实宗旨就在处理党权和国权的矛盾。以党建国，国家建成之后，政党是不是需要退到国家的幕后，就此成为问题。改革开放初期，解决党政不分、以党代政的问题，曾经居于重要位置。据说国家部委的党组存废，都正式提上改革日程，惜乎中断。

十八届四中全会推进依法治国的《决定》，在政治上明确坚持中国共产党的领导权。领导权问题不好商议，但行使领导权的方式则是可以探讨的。在依宪治国、依宪执政的国家权力结构中，执政党的领导权一定得是一元化、全面性的领导权？可不可以在立法权、行政权、司法权的安排上做出不同处置？譬如，由政党直接掌控立法权，让行政权和司法权相对独立。一方面，执政党的领导权没有动摇。另一方面，可以优化党的领导方式。

一个执掌国家权力的政党，如欲依宪治国、依宪执政，就必须将其组织意志与人民意志、宪法意志统一起来。这就如彭真所说，党率领人民制定法律，党率领人民遵守法律。制定良法，一定是在信守宪法和崇尚法治的制度环境里才有可能，否则完全不可期待。在这一基本原则下，国家权力形态就能区分清楚了，党权依照宪法掌握国权，党的领袖依宪成为国家元首，整个执政党完全按照宪法执政、施政。执政党领袖一旦行使国家权力，必须转换为国家元首身份行事，而不能以政党领袖身份行使国家权力。这样就将执政党领袖与国家元首之间的关系理顺了，执政党与立法权、行政权、司法权的边界清楚了，但又保持了领导权。这样的安排，可以视作对中共十八届三中全会全面深化改革决定所强调的建构现代化国家治理体系的积极回应。在中国的国家治理体系中，解决党权独大，其他权力弱化的问题，需要确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构。只要存在独大的权力，党的十八届四中全会强调的依法治国就很难实施下去。

依宪执政、依宪治国是现代国家必定要走的治国道路，这也是近代以来中国被动转型鲜明凸显出来的国家特质。国人必须主动适应这一转型要求，才能避免晚清和民国的历史悲剧。须知，中国的被动转型，已经愈来愈呈现背离国人主观愿望的状态。不论国人想不想、愿不愿，国家转轨是非转不可。中国必须建成一个法治国家，而不是建成变形帝国、政党国家。为此，落定依法治国的盘子，乃是国家存亡所限定的事情，而非你情我愿的感情纠葛结果。这是确立中共十八届四中全会推进依法治国重大意义的重要根据。

以法治划分政府和市场的边界

傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）

2014年10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布，同时公布的还有习近平总书记在十八届四中全会上所作的关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明（以下简称《说明》）。在中央全会上第一次讨论依法治国，这是近十多年来的第一次。

如何评价依法治国的重要意义？在我看来，这必须从党的十八届三中全会谈起。十八届三中全会之所以重要，是因为它为中国全面深化改革绘就了明确的路线图，会议达成了这样一个共识：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

1978年以来，中央对经济体制的表述有一个发展变化的过程，1984年的十二届三中全会认为经济体制改革的核心是建立“有计划的商品经济”，10年后的十四届三中全会提出要建立“社会主义市场经济体制”，十八届三中全会要求“市场在资源配置中起决定性作用”，可见党对市场经济的认识在不断地深化。

为什么要让“市场在资源配置中起决定性作用”？因为经过30多年的“摸着石头过河”，无论是决策层还是公共舆论，都已经认识到中国经济能否再上一个台阶，关键就在于能否厘清政府和市场的边界，也只有约束政府的行为、发挥企业的创造力，经济才可以保持繁荣。

如何划分政府和市场的边界？在不同的经济环境下，政府扮演的角色是不一样的。在当下中国，约束政府的权力最为重要。具体来说，就是要尽可能地减少以行政审批形式出现的市场准入许可，让市场成为企业间优胜劣汰的竞技场；政府在市场竞争中要做一个客观中立的裁判员，不要拉偏架；政府还要提供一套有效率的安全网，让市场竞争的失败者有基本的生活保障。

李克强总理在多个场合强调行政审批制度改革的重要性，目前已经小有成就，包括投资体制、工商登记的一系列减少，政府对企业的束缚和干预措施的行政审批已逐步取消。为了防止行政审批边取消、边增加的顽疾再次发生，国务院印发了严格控制新设行政许可的通知，对新设行政许可的标准、审查程序和监督等做了更为具体严格的规定。

但我们也注意到，目前距离“让市场在资源在配置中起决定性作用”的目标还有一段距离。通过国务院发文的方式来削减行政审批，尽管短期效果明显，但是长期可能影响有限。旨在规范行政审批权限的《行政许可法》于2003年颁布，自2004年7月1日起实施。但事实是，尽管中央政府一直在清理不符合法律规定的行政审批，行政审批的规模还是越来越大。显然，这和《行政许可法》的立法宗旨是背道而驰的。

如何防止行政审批“边减边增”现象再度发生？显然，经济体制改革本身无法遏制这样的结果。也正是如此，习近平总书记在《说明》中指出，“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革做出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障”。

何为法治？尽管不同的学说和流派持有不同观点，但几乎都认同2000多年前古希腊哲学家亚里士多德所下的定义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。法分良法和恶法，换句话说，只有良法之治才能称得上法治。那么，到底什么是良法？

如果回顾十八届三中全会的决定，我们不妨认为，只有那些能“使市场在资源配置中起决定性作用”的法律才是好的法律，因为只有这些法律才能“推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景”。但是历史的经验和教训告诉我们，仅仅只有法律本身并不足以让法律本身所反映的愿望成为现实，只有一整套的制度保障才能让具体的法律条文成为现实。用现代法律术语说，要让实体法的内容得以实现，还必须要依赖一整套可操作的程序法，这也就是古人为什么说“徒法不足以自行”的原因。

我们以行政审批为例。尽管2000年7月1日起施行的《立法法》在实体上和程序上都对“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止”做了详细的规范，而2004年7月1日起实施的《行政许可法》也对行政许可的设定做了明确规定，尤其是该法第十三条指出，凡是“（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，可以不设行政许可。

但后来的事实是，行政审批的规模并没有得到遏制。为什么一部“本身是制定得良好的法律”并未得到遵守？换句话问就是，如果行政机关设定了一个违反《行政许可法》的行政审批，公民或者其他民事主体又能够对它做什么？从目前来看，几乎不能做什么。由此可见，行政权力无法得到遏制的根本原因在于，我们还缺乏一个可以让良法发挥作用的机制。

也正是如此，十八届四中全会的《决定》指出，要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。规范性文件是由谁来制定？毫无疑问都是来自于各级行政机关，由此我们不难看出《决定》的良苦用心，那就是想尽最大努力限制行政机关享有超越法律的职权，处理好市场和政府的关系。

当然，仅仅由全国人民代表大会及其常委会来限制行政权还很不够，也正是如此，《决定》还在行政和司法等环节做了很多努力，所有的一切都是为了让良法可操作，让其成为捍卫私人部门的利器；在当今的市场经济社会，私人部门的权利在很大程度上可以表现为是对政府公权力的防备。就此而言，我们可以说十八届四中全会的《决定》 是给三中全会所提出的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”提供法治保障。

（本文原载于《华夏时报》）

法治和善治需要开放试错

冯兴元（中国社科院农村发展研究所研究员、研究生院教授）

党的十八届三中全会提出要实现国家治理体系的现代化，党的十八届四中全会的主题又确定为依法治国。国家治理体系的现代化必然要体现在法治和善治。现代国家被视为一种公民共同体，其最终治理目标是实现善治。善治是在法治的框架内实施的。善治的标准包括：合法性、开放性、责任性、回应性、参与性、协商性、有效性、公正性、稳定性等。

党的十八届四中全会上强调的“依法治国”这个主题词很好，但是依法治国不等于法治和善治。存在两种依法治国：一种是法治基础上的依法治国，另一种是在人治基础上的依法治国。在前一种情况下，国家的治理要体现诺贝尔经济学奖得主哈耶克所主张的“法律下的自由”原则；在后一种情况下，人治因素可以通过写入法律来实施。

党的十八届四中全会也强调了，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。这同样是振奋人心的消息。但是依宪治国也与依法治国一样，存在两种可能性：其一是法治基础上的依宪治国，其二是人治基础上的依宪治国。依宪治国、实施宪法是共和国历史上了不起的决策。尽管当前的宪法条文中纳入了最为美好的种种字眼和规定，但是也存在一些触目惊心的条文，与法治理念似乎格格不入。但是，如果本着一种开放试错的态度去依宪治国、实施宪法，那么宪法条文里面的矛盾之处，可以通过根据法治原则对这些条文加以修宪调停和平衡来消除。

在《通往奴役之路》中，哈耶克指出，法治是指政府在一切行动中都受制于事前规定并宣布的规则的约束，这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。他提出，法治的基本点是：留给执掌强制权力的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度。很显然，法治作为“法律的治理”，必然对人的行为构成一定的约束。

这里让我们想到了周永康、李东生之流，中国的法律正在对这些特权者的行为构成约束。这说明，虽然我们现在还离法治甚远，但是我们有幸正处在法治化的道路上。

中国大量的公共政策决策及其实施机制本身是国家治理体系的重要组成部分。两者都要体现基于法治的善治。这符合制度经济学理论的要求。根据诺贝尔经济学奖得主、制度经济学家道格拉斯·诺斯的看法，制度包括正式制度、非正式制度与实施机制，三者都会影响治理的绩效。其中公共政策决策机制由涉及决策的众多正式制度组成，非正式制度则是涉及决策的文化与意识形态等非正规约束，决策实施机制则包括一些保障关系制度实施的机制。从长期看，面向善治的公共政策决策及其实施机制，其演化必然体现为一种开放试错的过程。而且，其背后需要一种授能型非正式制度来支撑。这种非正式制度就是法治文化。这种文化需要习得，也需要培养。

中国还在决定和讨论如何实现治理体系现代化的阶段。这种决定和讨论至关重要。千里之行，始于足下。实现善治就需要起于这种决定和讨论。十八届四中全会，对当前我国积存下来的人治问题提出了多项改革举措。比如，四中全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。四中全会还提出，要优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这些均是可圈可点的举措。但是，正如诺斯的制度经济学思想所提示的那样，是否能够有效实现善治，不仅需要看是否有效建立这些正式制度，还要看是否存在有效的实施机制。而且为了更好地推行这些正式制度和实施机制，还需要有法治文化作为非正式制度来提供支持。

恰恰是由于没有实现善治，中国的公共政策决策虽然在改革开放以来总体上有了较大的改进，但还不符合上述善治标准，总体上没有形成一种开放试错的过程，离善治的要求时近时远，此进彼退，使得民众对改革前景缺乏稳定预期。这是十八届三中全会之前一些企业家手持护照和机票准备随时走人闪退的原因，也是许多国人现阶段对中国往何处去表示迷茫的原因。这些失望者的感知并不一定都是正确的，这是因为人们对善治的要求存在一种只进不退的“棘轮效应”。即便上一阶段的善治程度在提高，国人一般不会停留于上一阶段的效用满足，会在下一阶段提出更高的善治要求，以求满足哪怕是同等程度的效用。其实，中国梦的愿景还是比较清晰的。中国梦是每个中国人的梦，但是要实现中国梦，道路应该是漫长的，前途应该是光明的。而且，实现中国梦非依赖善治不可。

在公共政策决策咨询上，非常有必要形成一种多元互动局面。各种政府和民间的智库都应该参与其中。政府更需要从民间独立智库采购决策咨询“产品”。

一些民间智库，一直来在公共政策领域有着广泛的研究，并不断提出自身的独立见解与解决方案。另外，即便政府不向民间智库采购公共政策决策咨询“产品”，民间智库也可以自行筹资推出“转型指南”之类的指引性报告，为国内决策者、决策咨询者和民众提供一些公共政策的制定和实施方面的实用指南，以推进我国公共政策制度和实施的现代化。这些指南不一定正确，不同的智库侧重点和观点不一定相同。但是在各级人大的决策权力扩大之后，恰恰是不同的“转型指南”方案可以为有效决策提供智识基础。这些“转型指南”应该凝结古今中外对有关公共政策领域如何实现善治的智识和思想，体现人类智慧的结晶，同时要考虑中国国情的具体特点。这些指南需要具有易读性、实用性、可操作性和前瞻性，但不做理论论证。这些论证一般是在文本之后，而不是文本本体。在这方面，美国加图研究所的《决策者手册》就是一个很好的范例。该手册完全符合上述要求，在每项公共政策指引之后均附有一个推荐参考文献目录，供读者自行参考。可以说，没有多元化的决策咨询，就没有法治和善治的基础。决策者需要以此为鉴。

（本文原载于FT中文网）

司法体制改革的关键

季卫东（上海交通大学凯原法学院院长）

减少交易成本离不开司法规则

现代市场经济的秩序原理是，假定产权关系明晰了，那么通过自由地讨价还价和交换构想就会导致资源的合理配置。因而所有权的界定和保障以及契约自由两条原理是最根本的。换言之，如果存在竞争机制，那就只需明确权利主体，围绕这个权利的谈判机制会自动解决剩下的问题。一般认为，法律决定所有权的归属，市场那只“看不见的手”就会适当调整各种利害关系。但是，这里忽视了一个重要的第三变量，这就是罗纳德·科斯在《企业、市场与法律》一书提出的社会的“交易成本”。

众所周知，科斯的最伟大贡献就是发现了交易成本的存在，改变了人们对市场经济秩序的认识。正因为存在交易成本，仅仅明确所有权及其他类似权利，然后把一切付诸谈价还价机制的做法未必能导致资源合理配置，未必能提高经济效益。还必须重视怎样减少交易成本的问题。采取什么办法可以减少交易成本呢？

科斯主要指出了两条思路：第一是组织。主要指企业。实际上也包括其他各种有目的之组织，并且涉及前面提到的功能分化、合理化、科层化。他在《企业的本质》这篇著名论文中进行了精彩的分析。第二是司法规则。他非常重视诉讼程序和法官在审理案件时的利益衡量和概念计算。这两条对减少交易成本来说是非常重要的。可以推而论之，与市场经济相适应的法治理论，除了所有权保障和契约自由之外，还要关注组织结构与司法规则，只有这样才能达到优化资源配置的目标。实际上，中共十八届三中全会《决定》已经注意到上述问题，并采取了相应的对策。

从组织结构的角度来看，主要涉及两个侧面。一个是国家权力的存在方式。表现为权力是过于集中还是过于分散、权力是否被滥用、权力的格局是否有些畸形等问题。另一个是社会的存在方式以及整合机制。十八届三中全会《决定》提出了反腐败、行政放权以及社会自治等改革任务，可以看到在组织结构这方面已经开始推动改革了。

中国的权力结构很有特性，比较复杂。其面临的主要问题可以说是权力过于集中，但经常看到实际情况却又显得权力颇为分散。权力看上去很强大，其实又很软弱。权力的边界不清晰，权力行使是恣意的，所以看上去无所不能，但实际上权力运行的效率并不高、能量也有限。这样的政治背景，使得适当集权的主张容易得到理解和支持。决定权的名分与实际相分离，甚或无人能做决定的事态是非常危险的，会导致无人负责的局面，从而诱发混乱和危机。

但是，权力过度集中、过度加强也伴随着很大的政治风险，有可能失去反思理性和弹性，有可能被滥用。为此，必须更进一步强调法治精神，用制度和规则来制约权力。概而言之，在组织结构这个方面，在现阶段，适当的集权和强权是必要的。否则难以推动全盘的、彻底的改革，也难以在矛盾激化的过渡期临机应变。但是，与此同时，必须通过法治来限制那个集中的、强大的权力，进而为权力提供明确的范围和正当性根据。

另外，从司法规则的角度来看，以法治限制权力，同时也支撑权力的制度设计，关键在审判的独立和公正。因而司法改革应该成为国家治理体系现代化和法治秩序构建的最佳切入点。

中央全面深化改革领导小组成立以来召开的前三次会议，主要就是部署财税改革和司法改革，尤其是启动了新一轮的司法体制改革。笔者认为这样的思路是非常清晰，也是非常正确的。法律界人士更关心的还是司法改革。在某种意义上也可以说，司法改革就是中国能不能推进法治、推进国家治理体系现代化的一块试金石，也是一根非常重要的操作杠杆。

司法独立的前提：去地方化和去行政化

从法治中国建设的角度来看，司法独立原则能否真正确立，具有决定性意义。但是，在当代中国，中国特色的政治原则和司法腐败使得人们对司法独立在中国的现实可行性产生了根深蒂固的怀疑。本来，司法独立是司法公正的保障，然而在反腐败的呼声中，司法独立似乎反倒蜕变成了司法公正的障碍。这是中国特有的现象。

另外，既有的司法体制中存在的地方化与行政化倾向，也一直妨碍着司法独立原则的承认和推行。司法的地方保护主义被认为是司法不公正的典型表现。审判与行政不分，也为权力干预司法打开了方便之门。为此，2013年下半年召开的党的十八届三中全会，提出了一个全面改革的方案，其中非常引人注目的举措是通过去地方化与去行政化，加强检察机关和审判机关的独立性。众所周知，地方化与行政化是中国司法的两大病灶，因而三中全会在这方面进行改革的决定获得了高度评价。

首先来看地方化的问题。由于各级地方法院和检察院在人事、财务以及设施等方面完全受制于同级党政权力，案件管辖的范围也取决于行政区划，使得司法活动不可能独立，因而也就很难公正。司法的地方保护主义四处蔓延，不仅严重损害了司法机关的信誉，也使得国家秩序碎片化。因此，十八届三中全会《决定》推动省以下地方法院、检察院对人财物进行统一管理，并让司法管辖与行政管辖适当分离，目的是通过司法体制逐步去地方化的举措确保实施规范的统一性，建立起“法律共同体”。

需要注意的是，去地方化改革在具体实施之际，还面临另外一个重大课题，这就是如何合理地、有效地重构最高法院与各省、直辖市、民族自治区高级法院之间的协调机制，进一步明确最高法院在全国法官人事考评、晋升以及司法预算方案审查方面的管理权限。检察系统似乎也存在类似问题。

近来还有一种不可思议的现象更值得重视。当中央正式承认审判独立和检察独立时，身处司法第一线的法官和检察官不仅没有欢欣鼓舞，甚至还突然表现得忧心忡忡、顾虑重重，不敢接受独立的地位。这简直就是“叶公好龙”的故事重演。现在检察机关害怕独立之后公诉的证据基础会削弱、刑事侦查的质量要求得不到公安部门的支持，在法律监督方面也会出现有心无力的场面。而法院则害怕独立之后的地位会进一步边缘化，司法经费得不到充分保障，判决执行率也会下滑。在基层，有些法官因工作太难、责任太大、待遇太低、风险太高而“三十六计、走为上计”，有些地方的辞职者甚至已经达到相当规模。例如，广东全省各级法院近五年来调离或辞职的法官人数就超过1600名（黄琼《广东五年逾1600名法官流失》，《羊城晚报》2013年3月11日）。

再来看去行政化的改革。审判权与行政权纠缠不清是中国传统制度设计的特征，官僚机构的思维方式、管理技术以及垂直监督的逻辑始终支配着办案过程，使得司法独立原则根本就无从树立，保障权利义务关系明晰性、稳定性的法律文书既判力也无从产生。党的十八届三中全会《决定》在去行政化方面，其改革力度是空前的。最突出的一点是通过办案责任制明确审判主体，改变“审者不判、判者不审”、责任归属不清楚的乱局。这就在实质上把审判独立的概念从法院系统作为整体的独立拓展到法官作为个人或合议庭的独立，构成60年来前所未有的变局。与此相应的各种步骤如果逐一落实，势必在法院体制上导致革命性的变化。

因而从2014年开始，司法改革主要采取或者有可能采取以下三项非行政化的主要举措：其一，削减庭长和院长的行政性权力，加大专业活动的权重，让审判能力较强的庭长和院长直接进入办案第一线。其二，重新定位审判委员会，矫正“多头处理一案”、“集体会议审判”之类的流弊。其三，重新定位上下级法院的关系，矫正超越审级制度的监督机制，明确审判权之间的相克性。

在去行政化改革之际，为了确保司法独立与司法公正相辅相成，防止司法腐败乘机作祟，党的十八届三中全会还推出了若干配套举措。例如建立符合专业特点的司法人员分类管理和身份保障制度，使法官、检察官等法律专业系列与行政官的公务员系列渐次分离；通过审判过程和检务的透明化、判决理由和案例的公开、执行情况的公开以及制度化司法参与等方式杜绝渎职枉法现象；改进司法职权的配置，健全分工、制衡以及整合的机制，等等。

但是，去行政化的有关改革触动了管理层的利益，在法院内部同样遭遇了强大的阻力。很多庭长不愿意放弃行政职务和权力，仅仅从事审判业务。而法官们则担心从此以后没有晋升途径。提高审判长的待遇也受到行政管理人员和后勤部门的质疑。审判长在有权签发判决书之后感到责任压力太大，希望还是通过原有的领导审批方式分散或转移错判的风险。

法官人事改革从解决具体问题起步

司法改革到了体制层面，自会采取精简编制和提高待遇的举措，因而必然触动现有的利益格局。法官的专业化、精英化是法官得以享有终身待遇的基本理由，也是司法独立的前提条件。司法不独立，审判机构就很难发挥减少交易成本的调整功能。但是，法院内外的利益冲突却很可能把技术层面的问题转化成意识形态层面的问题。因为在中国的语境里，一提起司法独立，马上就有人追问还要不要党的领导云云。在这里，我们不妨再次回到具体的问题，不必纠缠无谓的玄学争论。

从不得不面对的现实问题出发，笔者在这里只想讨论大家最关心的两个问题：第一，怎么能够案结事了？涉及终局判断权的定位。第二，怎么能够监督腐败？涉及司法独立与司法公正的兼容性。

现在中国社会秩序遭遇的最大问题是往往没办法案结事了、平定纠纷。因为有些事件的历史背景复杂，加上司法权威不足、信访的各种通道并存、基层解决矛盾的机制出现功能障碍，所以目前缠讼现象非常严重。一个案件可以没完没了地反复申诉和处理，制度成本大幅度攀升，有关部门也手足失措。为此中央政法委不得不在前些年专门发文，要求信访部门及时做出决断，做到案结事了。2009年公布的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次从中央层面提出建立涉法涉诉信访终结制度。

可是我们怎么能让信访部门来案结事了呢？信访部门只是一个处理申诉和异议的行政部门，并不应该享有终局判断权。在信访系统的纠纷处理过程中，既没有公正程序保障，又没有律师代行辩护权，办案人员的资质也没有非常严格的认定手续，无论如何都不应该也不可能在这个地方一锤定音。

在现代法治国家，普遍的做法是让法院来行使终局判断权。因为对法官资质的要求是最高的，案件的审理有公正程序、抗辩和论证、律师质疑、判决理由等一系列周密的制度安排作为质量和公正性的保障。因此，原则上应该在终审法院案结事了。在极个别的情况下，也许还有不同意见，那就需要启动更加森严的审查程序，犹如处理对法规的异议。在很多国家，对生效判决的审查申请是由宪法法院来受理的，不能随便提起。

有人或许会说，以现阶段的国情和司法信誉，不宜把终局判断权交给法院来行使。但顶层设计不能被既有的事实关系束缚和左右。涉及法律问题的解释、判断、决定如果不由司法机关做出，还有更适当的主体吗？如果形成不同主体互相监督的格局，那就几乎无法做到案结事了。如果说现阶段中国法院的素质和程序安排难以保证终局判断的权威性，那就改变它的素质和程序好了。

假如我们认识到必须由比较独立的、中立的、公开的、公正的司法机关来行使终局判断权，以真正做到案结事了，那么应该让什么样的人坐到审判席上、怎样才能保证判断的客观性和精确性的问题就会提上议事日程，也不难找出适当的答案。对法官提出更高的资格条件并进行更严格的遴选、让法官享有优渥的终身待遇、确保法院具有独立办案的制度条件、让案件的审理和判决经得起来自不同立场的挑剔，如此等等，只有当这一切要件都满足了的时候，由法院来行使终局判断权就会名正言顺，案结事了才会有现实的基础。

由此可见，从真正好解决案结事不了这个困扰中国的现实问题出发，完全可以合情合理地推演出司法体制改革一系列举措的形式和内容，其中最重要的是司法独立和司法公开。

第二个问题就是监督。腐败问题不光在司法界存在，在各个领域都存在，行政部门甚至更突出。在这种情况下，监督当然很重要。但是事实证明，监督举措可以一时见效，却很难产生长效。怎样才能有效监督？怎样控制监督的成本上升？怎样防止监督权力肥大化导致另一种形态的腐败？这些问题无从回避。我们需要寻找一种长效机制，能够切实减少腐败现象。

为此，首先需要找到某个最不容易腐败的机构或者方式，让它发挥防治腐败的作用。找来找去，会发现其实还是司法机关比较起来最不容易腐败。为什么呢？司法机关的决定必须严格依照法律，必须严格遵循程序公正的原则，必须使审理过程透明化，必须让律师站在不同当事人的立场上反复挑剔审理程序、法律推理以及判决理由，必须公开所有的案例让专家学者反复分析和推敲，这就使得腐败的机会极大地减少了。也就是说，司法公开是最好的防腐剂。

当然适当的监督也是必要的。谈到对司法活动的监督，其实最有利益动机和专业能力的监督者应当是当事人的代理律师。律师精通法律和审判技术，受客户委托并对客户负责，其监督必然更积极、更细致、更有针对性。律师进行监督的成本是由当事人负担的，当事人自然会注意对律师工作的考评。在律师正常发挥作用的情况下，司法的确是最不容易腐败的。律师的不断质疑，有利于提高审理活动的质量和公正性，有利于避免冤假错案，从而有利于提高司法机关的权威和信誉。如此有效的监督举措不采用，让人百思不得其解。只要律师能够发挥监督作用，司法独立就不可能导致司法腐败。恰恰相反，会成为司法公正的坚固屏障。

司法独立原则的落实，律师作用的发挥，还有一个前提条件需要考虑，这就是法官和检察官的信誉。特别是法官的素质和专业水平非常重要，只有真正适格的法官才能独立审判，才能与律师形成良好的互动关系。

可是目前我国法官规模太大、良莠不齐，实际上只有三分之一左右的法官在办案，既不敢放手让法官独立审判，也不能推行法官的终身优渥待遇。由此可见，新一轮司法改革的方向是确立司法独立原则，首先要在人事制度上推行专业化、精英化路线，为此应该把员额制作为切入点。

通过员额制精简法官的规模，让最优秀的专业人才担任法律判断者的工作，决定对公民自由和财产的取舍予夺这样极其重大的事项。这样的法官是有资格独立审判的，也有资格享受终身优渥待遇以抵御来自外部的各种干扰，坚持司法公正。只有这样才能切实树立法官的权威，从而树立法制的权威。

（本文原载于《东方法学》）

图书在版编目（CIP）数据

读懂中国改革 .3 ：新常态下的变革与决策 / 厉以宁，吴敬琏，周其仁著 . ——北京 ：

中信出版社，2015.3

ISBN 978–7–5086–5048–7

I. ① 读… II. ① 厉… ② 吴… ③ 周… III. ① 改革开放－研究－中国 Ⅳ . ① D61

中国版本图书馆CIP数据核字（2015）第034013号

读懂中国改革 .3 ：新常态下的变革与决策

著者 ：厉以宁 吴敬琏 周其仁 等

策划推广 ：中信出版社（China CITIC Press）

出版发行 ：中信出版集团股份有限公司

（北京市朝阳区惠新东街甲4号富盛大厦2座 邮编100029）

（CITIC Publishing Group）

电子书排版：张明霞

中信出版社官网：http://www.citicpub.com/

官方微博：http://weibo.com/citicpub

更多好书，尽在大布阅读;

大布阅读：App下载地址（中信电子书直销平台）

微信号：大布阅读

读懂中国改革4

——关键五年2016～2020

吴敬琏 厉以宁 林毅夫 等 著

中信出版社

目录

序言 中国经济的蓝图 / 李克强

第一章 中国经济面临的十大尖锐问题

用大规模投资拉动增长不可再行 / 吴敬琏

中国经济发展面临八大新挑战 / 李佐军

中国经济面临的十大尖锐问题 / 厉以宁

10年来，中国为过热增长付出了哪些沉重代价 / 樊纲

中国经济再平衡要过三关 / 刘世锦

第二章 中国转型关头面临的挑战

中国经济最佳20年已经过去 / 樊纲

如何确立中国经济新常态 / 吴敬琏

中国转型关头的真实挑战 / 华生

当前中国的经济困境与社会转型 / 孙立平

党的十八届三中全会两周年：反思方能精进 / 刘胜军

第三章 新常态下如何发掘改革动力

改革如何突破四大阻力 / 吴敬琏

新常态下如何发掘改革动力 / 郑永年

新常态下政府如何推动转型升级 / 林毅夫

没有产业支撑的增长都是空谈 / 黄益平

中国经济未来五年的四大支点 / 周其仁

第四章 供给侧改革：中国经济的一剂良药

供给侧改革的核心内涵是解放生产力 / 贾康

供给侧改革不应照搬西方理论 / 林毅夫

供给侧改革：中国经济的一剂良药 / 刘世锦

从供给方面发力促进经济稳定增长 / 厉以宁

建立有利于创新的制度体系，推动供给侧变革 / 吴敬琏

第五章 新科技革命，中国将坐上“头等舱”

创新的逻辑 / 周其仁

新科技革命，中国将坐上“头等舱” / 姚洋

新起点，创新与互联网 / 许小年

鼓励创新，政府既要给“温床”，也要留后路 / 刘世锦

第六章 真正的人口挑战将在10年后来临

真正的人口挑战将在10年后来临 / 姚洋

人口多仍是中国主要矛盾 / 李铁

从全面二胎到放开户籍，寻找中国新人口红利 / 邵宇

农民工市民化，立竿见影的改革红利 / 蔡昉

第七章 深化制度改革才能解决增长与转型两难

破解金融危机急需新动力 / 黄益平

国企改革成经济改革命脉 / 夏斌

从制造大国向制造强国转型的关键在哪 / 李伟

深化制度改革才能解决增长与转型两难 / 田国强

第八章 “十三五”规划和中国经济的下一程

“十三五”规划和中国经济的下一程 / 厉以宁

“十三五”：告别镀金时代，跨越中等收入陷阱 / 邵宇

“十三五”将释放市场化改革新红利 / 迟福林

“十三五”规划期间中国经济发展的态势、机遇与挑战 / 林毅夫

实施“十三五”规划需要破除的几个政策误区 / 姚洋

第九章 中国经济最根本的出路在哪里

世界经济棋弈，第三局开始 / 夏斌

中国经济已别无选择 / 管清友

中国经济最根本的出路在哪里 / 吴敬琏

未来五年中国经济突围的两大方向 / 周其仁

附录 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议

序言

中国经济的蓝图

李克强

2016年，中国将继续深化改革，扩大对外开放，拓展国际经济合作。对于长期观察中国的人们来说，这些听起来大概耳熟能详。改革、开放与国际合作的有力结合，是多年来中国增长故事的核心要素。我们正在将其进一步推向前进。

中国经济总量已超过10万亿美元。在这样的体量基础上继续发展，过度依赖投资和出口拉动是不可持续的。小修小补只能应付一时：本届政府没有推行量化宽松，也没有采取竞争性货币贬值的措施，我们作出了推动结构性改革的抉择。

我们要通过大力推动市场化改革，尽快构建起一个大幅度增加创新驱动和消费拉动力的可持续增长新模式，更加关注社会就业、居民收入增长和生态环境的持续改善。

我们将很多政策工具组合成两大经济增长引擎，一个是大众创业、万众创新，这是结构性改革的重要内容；另一个是增加公共产品、公共服务供给，既拉动有效需求，又可以改善民生。这两者的关键在于处理好政府和市场的关系，为个人、中小企业和大企业等市场主体营造更加适于创业创新的环境，释放增长潜力。一个更加简政放权的政府可以运用自身所长，做好宏观经济调控者、公平竞争的有效监督者、改革的推动者，并在系统性风险冒头时果断加以应对。

这些改革努力正在收到成效。服务业已占到中国GDP的一半，实现对制造业的反超且升势不减。创业创新蔚然成风，每天新增注册企业超过1万家。高技术产业增速明显快于整个工业，新技术、新的商业模式和管理方式正在以过去难以想象的方式拓宽中国经济的地平线。

中国每年新增城镇就业1000万人以上，居民收入增长超过GDP增速。消费对经济增长的贡献率达到60%，消费升级也伴随着强劲增长。以出境游为例，去年（2014）中国公民出境达1亿人次，今年（2015）上半年又同比增长10%。

简而言之，尽管增速有所放缓，中国经济正在朝着我们期待的方向，朝着更多立足内需和创新拉动的方向发展。一个副产品是，经济运行状况同用电量、铁路货运量和新增银行贷款等衡量指标之间的关联系数在发生着变化。中国经济从“求快求大”到“求优求精”的转变是一件好事。不然我要开始担心各项改革措施是否真的取得成效了。

结构性改革不仅是寻找新的增长点，也包括提高传统产业的竞争力。中国规模庞大的工业部门仍是我们增长规划的重要组成部分。我们正在努力推动“中国制造”更上层楼，提出了“中国制造2025”、“互联网+”等举措。我们也将更大程度融入世界经济，在更多领域放宽外资准入，其中服务业领域的开放也会进一步扩大。

当然，随着中国市场不断成熟，竞争也会愈发激烈。但我们有信心，因为中国市场值得投入，因为中国是全球供应链的重要枢纽，而且中国还可以成为同各国合作开发全球市场的理想伙伴。

我们的世界难称富足。生活在广大发展中国家的数十亿人民还没有享受到大规模工业化和良好基础设施的便利。他们的需求是巨大的，但由于缺乏资金和负担得起的装备和技术，这些需求很大程度上被抑制了。

这是可以改变的。中国正在推动“一带一路”建设。通过国际产能合作，将中国制造业的性价比优势同发达经济体的高端技术相结合，向广大发展中国家提供“优质优价”的装备，帮助他们加速工业化、城镇化进程，以供给创新推动强劲增长。试想如果中国13亿人的发展能为支撑世界经济增长作贡献，那涉及数十亿人的增长将为大宗商品市场、制造业以及更广泛的领域等带来多么巨大的机遇！

2016年以及之后的更长时期，推动大众创业、万众创新等结构性改革和更高水平对外开放、各方共赢的国际合作都将是我们工作的重点。这是我们对实现可持续和高质量增长的答案，是一份中国市场、中国创造与世界共享的蓝图。

（本文原载于2015年《经济学人》年终特刊）

第一章
中国经济面临的十大尖锐问题

中国经济在经历了30多年的高速增长后，已进入经济增速换挡、经济结构转型、提质增效升级的新时期。一国特定时期的经济发展总是在各种机遇和挑战中前行的。认清了挑战，才有可能应对好挑战。过去的历史反复证明，我们就是在应对一个一个挑战中不断前行的。

用大规模投资拉动增长不可再行

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

2010年以后，中国经济增速下行，市场疲软，不少企业发生财务困难。当前，中国经济如何应对、采取什么样的风险控制和化解措施、治本之策在哪里，这些问题值得思考。

过去高增长主要靠大规模投资

对于中国如何应对困难和回避风险，官产学各界人士运用不同的分析方法，提出了不同的方略。

一种是从需求侧的三个构成要素——投资、消费和净出口入手进行分析，认为问题的根源在于上述“三驾马车”的动力不足。由此提出的对策，是采取刺激政策，多发钞票，多上投资项目。2009年用4万亿元投资（两年）、10万亿元贷款进行刺激，虽然造成了增长率的短期回升，但货币超发、负债增加等消极后果也同时发生，成为需要长期消化的负担。

2012年以后，又多次采用增加投资的办法刺激经济，但正面效果愈来愈差，负面效果愈来愈大。一方面是投资的增速效应递减；另一方面，投资高速增长却没有足够的资源支撑，使国民资产负债表的杠杆率不断提高。在杠杆率过高的情况下，一些企业和地方政府发生偿债困难就不可避免。更危险的是，如果杠杆率继续提高，发生系统性风险的可能性将会大大增加。

另一种分析方法是从供给侧驱动经济增长因素出发进行分析。经济增长的基本驱动因素不外三个：新增劳动力、新增资本投入（投资）和效率提高。近年来不少中外经济学家运用这种方法进行分析，对中国改革开放以来为什么能够高速增长和目前增长速度为什么持续下降都有很强的解释力。过去30多年的高速增长是怎么来的呢？主要是靠大规模的投资，但还有一些其他的因素。

第一个因素是大量新增的劳动力，也就是中国社会科学院蔡昉教授所说的“人口红利”。还有一个因素是效率的提高。改革开放对提高效率产生了十分积极的影响。

维持高增幅的因素有的已消失

现在的问题在于，以上这些有利于维持高增幅的因素，有的正在缩减，有的已经消失。首先，正如前面已经说过的，用大规模投资拉动增长的做法造成的消极后果尚待消化，不能再用这种办法增加困难。

其次，长期实行“一胎化政策”和出生率下降，使“人口红利”逐步消失，不能指望新增劳动力对经济增长做出贡献。蔡昉教授在2006年就已指出，他们前三年的调查发现，“刘易斯拐点”已经出现，剩余劳动力无限供应的情况已经不复存在。

再次，我国进入城市化的后期，由所谓“库兹涅茨过程”，即由原来在农村低效利用的土地、劳动力等资源转移到城市所促成的效率提高也进入了尾声。

最后，随着中国一般技术水平跟西方国家相接近，用简单引进外国设备和技术的办法去大幅度地提高自己的技术水平就变得不大可行了。

在人口红利消失、投资回报递减、杠杆率提高的情况下，只有提高所谓索洛余值，即技术进步、效率提高对经济增长的贡献，实现全要素生产率（TFP）的提高，优化结构，促进创新，实现经济发展方式从粗放发展到集约发展的转变，才能突破目前的困境。

只有通过技术进步提高效率，东部地区才能在劳动密集型产业向内地或国外那些劳动力成本更低的地区转移以后，创造新的经济增长点。

需要注意的是：实现经济增长模式转型或经济发展方式转型，是在1995年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第九个五年计划和二○一○年远景目标的建议》中提出的，至今已经过去了四个五年计划。

这个关系重大的任务经过整整20年还没有实现的原因是什么？2006年总结“十五”计划的教训时就已得出结论：症结在于实现这一转型存在“体制性障碍”，关键在于能不能通过全面改革建立起一套有利于创新和创业的体制。

前期释放流动性刺激了股市泡沫

从以上的分析可以看到，当下正确的方略，是在通过一系列措施控制和化解风险、保证不发生系统性风险的前提下，把主要精力放在切实推进改革上。

尽快建立党的十八届三中全会所要求的“统一开放、竞争有序的市场体系”，推动经济发展方式的转变，以便从根本上消除系统性风险的根源，确立效率驱动持续稳定发展的新常态。

为了堵塞漏洞和化解风险，需要采取多方面的措施。

第一，妥善处理各级地方政府的债务。第二，制止回报过低和完全没有回报的无效投资，例如各地不问效果、蜂拥而上的“铁、公、基”项目等。第三，停止刚性兑付，以便降低无风险利率水平和防止道德风险。第四，动用国有资本偿还政府的或有负债。第五，停止对“僵尸企业”输血，并对资不抵债的企业实行破产清盘和破产保护下的重整，化大震为小震，使局部性风险得以暴露和释放，而不致积累成系统性风险。第六，采用证券化等手段，通过资本市场消化金融系统的不良资产。第七，努力盘活由于粗放增长方式造成无效占用的死资产存量，例如各地“晒太阳”的开发区。

由于存在经济下行压力和出现突发性金融风潮的可能性，因而还需要以短期政策作为补充，维持宏观经济的基本稳定。我认为，2014年12月中央经济工作会议提出的“积极的财政政策要更有力度，货币政策要更加注重松紧适度”是正确的，应当审慎地加以实施。

各国救助金融危机的经验表明，在资产负债表出现问题、资产泡沫破灭的情况下，由于人们都要“捂紧钱袋子”和保持流动性，扩张性货币政策对提振经济并没有太大效果。

前一时期释放的流动性并没有达到支持实体经济的目的，却刺激了股市泡沫的膨胀，就是明证。因此，即使在需要采取适度的扩张性宏观经济政策进行刺激时，也主要应采取财政政策，而非货币政策。货币政策要把提供必要的流动性和去杠杆结合起来，不要变成大水漫灌，进一步提升杠杆率，加剧风险积累。

增加积极财政政策的力度意味着增加赤字。目前我国预算赤字离公认的警戒线还有一些距离，增加财政政策力度还有一定的空间。增加赤字有两种办法：一是增加支出，二是减少收入。在目前的状况下，我倾向于更多地采用普惠式的减税，因为现在一个大问题是企业家们对未来的经济增长缺乏信心，没有投资的积极性。

近期汇率波动较大、人民币贬值预期增强，资金外逃也在增加，这也与信心不足有很大关系。需要改善营商环境，提高企业家们的信心。减税会对提高企业的积极性有所帮助。当然，这不是主要的，还需要针对他们的思想顾虑和实际困难采取一些其他措施，例如纠正某些地方发生的冤假错案，积极改善营商环境，来扭转这种消极倾向。

加快建立官员职权的正面清单

既然推进改革开放是克服当前困难和确立新常态的治本之策，切实推进改革，就变成各项工作的重中之重。

早在党的十八大召开前后，就已经按照建立竞争性市场体系的方向进行了一些试验性的改革，比如企业注册登记的便利化、营业税改增值税等等，并且取得了有目共睹的成效。过去许多年领导一再号召要加快服务业的发展，却一直未能实现。

最近几年，在上述改革的推动下，服务业发展取得了很好的成绩，这使我国就业情况在GDP（国内生产总值）增速下降的情况下得以保持较好的状态。有的经济学家认为，中国需要用增加投资的办法维持8%以上的增长率，是因为要保就业。保就业当然是必要的，但是把就业情况和GDP增长之间的关系看成线性的，认为要保就业就必须保增长，这种观点从学理上说是难以成立的。

因为增长有个结构问题，有的行业增长1%，它的新增就业可能超过1%，有的行业增长1%，它的新增就业却可能不到1%。我们过去大量投资建设的资本密集型产业，雇用员工的数量就比普通服务业要少得多。所以，由于产业结构的变化，在同样的GDP增长率的条件下，就业的情况却有很大的不同。

党的十八届三中全会和四中全会以来，改革开放也取得了一些新进展。但是，各方面改革的进度差异很大。即使进展比较快的行业和部门，也还有不少不尽如人意的地方。

例如，金融领域在推进利率市场化和汇率市场化方面取得了较快进展。但是，在其他方面，比如完善市场监管制度方面就进展得很慢。最近发生市场波动以后，出现了股市注册制改革将要推迟的传言，引起了人们对改革放缓的担心。

国有企业掌握着大量重要资源并且在许多重要行业中处于支配地位，因此，如果国有企业仍然处在效率低下的状态，国民经济效率就很难得到提高。最近下发了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》。这一文件较之前几个月的征求意见稿有一些进步。

但是有些思路还不够清晰。例如，在国有企业定位和“做强做优做大”的问题上，就有和党的十五大、十五届四中全会决定不相衔接的地方。对于如何贯彻党的十八届三中全会对国有企业的管理要从过去“管人、管事、管资产”转向以“管资本”为主的决定，也不十分清楚。这些问题都会对国有企业改革的效果产生重要影响。

民气和民力，是我们克服困难、构建繁荣可以依靠的基本力量。现在的一个大问题是相当一部分企业家缺乏投资的积极性。因此亟须采取有力措施，扭转偏向，改善环境，使企业家建立对未来的信心。

中国（上海）自由贸易试验区和其他自由贸易试验区正在进行一项具有历史意义的试验。正如习近平总书记所说：进行自贸区试验的意义在于适应贸易和投资便利化的大趋势，“营造市场化、国际化、法治化的营商环境”。

目前正开始在其他地区复制推广上海自贸区的经验，这意味着对外开放新局面的全面展开。行政领导部门要从促进贸易和投资便利化的大局着眼，为开辟这个新局面做出贡献。

现代市场经济的有效运作，离不开党政官员在创设良好的营商环境和提供公共服务方面的作为。强力反腐以来，一些党政官员“乱作为”的情况大为收敛，但“不作为”的情况却有所蔓延。这既是源于这些官员“为人民服务”意识的不足，也与官员职权不够明晰、使人认为“多做多错、少做少错、不做不错”有关。中纪委书记王岐山以前说过，先治标后治本，用治标为治本赢得时间。

我觉得，在反腐高压态势已经确立的情况下，应当大力加强制度反腐，把权力关到法治的笼子里。与此同时，要按照李克强总理指出的政府“法无授权不可为”的原则，加快建立官员职权的正面清单，使官员行使职权有章可循。

（本文原载于2015年11月18日《新京报》）

中国经济发展面临八大新挑战

李佐军（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

一国特定时期的经济发展总是在各种机遇和挑战中前行的。抓住机遇很重要，应对挑战同样很重要。认清挑战是应对挑战的前提，其实挑战本身并不可怕，可怕的是我们不知道挑战在哪里，稀里糊涂地倒在挑战面前。认清了挑战后，就有可能应对好挑战，因为过去的历史反复证明，我们就是在应对一个一个挑战中不断前行的。

中国经济在经历了30多年的高速增长后，已进入经济增速换挡、经济结构转型、提质增效升级的新时期，国际经济政治格局也在重组，人口、资源、环境、技术等都在发生重大变化，开始遇到许多新挑战。

挑战一：国际环境变化

从国际经济环境来看，在经济全球化的同时，“贸易保护主义”重新抬头，针对中国产品的反倾销增多。为了应对国际金融危机，美国等发达国家开始推进“再工业化”“再制造业化”，对中国制造业的发展形成了正面的竞争。随着美国经济的持续复苏，美元开始进入升值周期，已经开始加息，导致国际资本市场、汇率市场和大宗商品市场出现动荡，中国热钱面临外流的压力，对国内本已紧张的资金链构成了威胁。从国际政治格局来看，在中国经济总量上升到世界第二位后，国际社会对中国的戒心增加，部分领域的国际环境在恶化。随着美国开始重返亚太，推出TPP（跨太平洋伙伴关系协议），周边国家与中国的摩擦不断增加。所有这些国际环境的变化都对中国的经济发展带来了新挑战。

挑战二：人口老龄化提前到来

在持续30多年的人口计划生育政策后，“老龄化社会”提前到来，“人口红利”逐步消失，经济高速增长难以为继。一方面，人口老龄化日趋明显。国家统计局数据表明，我国老年赡养比从1999年的10.2%上升到2010年的11.9%；2011年65岁及以上人口占总人口的9.1%，老年赡养比上升到12.25%；2012年65岁及以上人口占比上升到9.4%；2014年65岁及以上人口占比10.1%，首次突破10%。据联合国2011年5月发布的《世界人口前景2010》预测，2030年中国65岁及以上人口组占比为16.47%。有关专家预测，到2050年中国老龄人口将达到总人口的三分之一左右。另一方面，近年来劳动年龄人口占比开始下降。国家统计公报显示，2011年中国15~64岁劳动年龄人口占总人口比重为74.4%，比2010年微降0.1个百分点，总抚养比由34.17%上升到34.35%。2012年劳动年龄人口占比为74.1%，较2011年继续下降0.3个百分点。这意味着“人口红利”消失的拐点开始出现。据联合国2011年5月发布的《世界人口前景2010修订本》预测，2030年中国人口数量为13.93亿，0~14岁人口组占比为14.61%；15~64岁人口组占比为68.92%。据此计算，2030年总抚养比为45.1%，较2011年的总抚养比34.4%上升10.7个百分点。

挑战三：资源环境恶化

资源环境恶化突出表现在资源短缺、环境污染压力加大上，资源短缺、环境治污都会加大经济发展的成本。先行发达国家在高速推进工业化城镇化时大多只有几百万或几千万人口，且可以通过殖民掠夺来满足资源能源需求。而中国拥有近14亿人口（比先行发达国家的人口总和还多），正处于高速工业化城镇化过程中，需要消耗大量资源能源，且不能靠殖民掠夺，必须通过国际市场去购买，故资源短缺带来的国际资源能源市场的波动都会对中国的经济发展产生很大的影响。而且，国内比较容易开采的矿产大多开采得差不多了，越往后开采成本越高，价格要进一步上涨。同时，环境污染治理的压力也越来越大。2008年中国的二氧化碳排放量已居全球第一，到2020年前后，全球30%左右的碳排放量都可能由中国贡献，届时将面临前所未有的国际压力。中国推进低碳发展面临几个特殊挑战：正处于工业化城镇化快速推进阶段，属高碳排放阶段；资源禀赋结构是“多煤、缺油、少气”的高碳结构；在国际分工体系中处于高碳的加工制造环节；粗放发展模式具有一定的“锁定效应”。

挑战四：经济增速换挡

经济增速换挡与经济周期性波动不同：经济周期性波动是经济增速下来了还可以再返回原来的高度，而经济增速换挡则是下来了就不能再返回原来的高度，由此带来的挑战远大于周期性波动带来的挑战。2010年一季度GDP增速曾达到12.1%的高度，自2010年二季度以来，中国经济增速持续下行，直至2015年二季度的7%。从目前的情况来看，经济底部还未探明，继续下行的可能性很大。这种趋势显然已不能完全用周期性波动来解释，而是属于由原来的高速增长向中高速增长换挡。经济增速换挡会带来一系列挑战：经济结构必须调整，部分行业萎缩，部分企业面临破产；市场需求减少，订单减少；就业岗位减少；财政增收困难；金融风险加大等。

挑战五：经济结构调整

在市场经济制度下，经济结构变化本是一个自然的历史过程，但在中国政府主导经济发展的体制下，经济结构部分被扭曲了，如经济增长动力结构过分依靠“三驾马车”，产业结构过度依赖对GDP贡献较大的工业，区域结构过分偏重沿海发达地区，生产要素投入结构过度偏重劳动力、土地、资源等一般性要素，财富分配结构偏重国富等，由此带来了一系列问题，到了必须调整的时候了。同时，随着经济增速换挡、国际竞争压力加大，经济结构调整也是势在必行。但经济结构调整并非易事，历史上日本和拉美都经历过这种调整，但因没调整好而陷入“中等收入陷阱”或“高收入陷阱”。我们现在也面临这种挑战，如随着“三驾马车”效力减弱，须依靠制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”，但后者启动需要假以时日；产业结构调整需要淘汰落后产能，但淘汰落后产能是有成本和代价的；生产要素投入结构调整则面临着人才、技术等高级要素相对稀缺的挑战。

挑战六：前期刺激政策的消化

2008年国际经济危机爆发以后，我们推出了“4万亿”投资等刺激政策。这对当时的保增长起到了明显的作用，但由于退出不太及时，也带来了产能进一步过剩、债务负担加重、资产价格泡沫增加等副作用和后遗症，以至于近年来不得不逐步消化前期刺激政策带来的影响。但刺激政策上去容易下来难，因为经济已对刺激政策形成了依赖。刺激政策的退出需要高超的技巧，需要把握好度：退快了退多了，经济就可能稳不住，且容易引发系统性风险；退慢了退少了，则经济风险会继续累积，且延迟经济改革和结构调整。如何处理好其中的平衡是一个巨大的挑战。

挑战七：社会转型压力加大

2014年中国人均GDP约为7485美元，已进入中等收入阶段。根据国际经验，在中等收入阶段，社会转型的压力明显加大，因为在此阶段贫富差距容易扩大、社会容易失范、公平诉求超过效率诉求、经济发展的社会成本增加等。近年来，中国已明显感受到这方面压力的加大。要缓解社会转型压力，一方面要通过针对社会公平的改革，理顺各主体之间的责权利关系，公平分配权利；另一方面要拿出大量的真金白银来大力发展养老、医疗、住房、教育等社会事业。但随着经济增速的换挡，经济的持续下行，政府财政收支缺口加大，债务负担加重，许多地方政府无力承担越来越重的社会事业支出责任。如何在经济增速换挡时期维护好社会稳定是一个不小的挑战。

挑战八：改革难度增加

经济发展必须依赖改革，但中国改革已进入“深水区”，进入不得不“动奶酪”的阶段，进入全面改革的新时期。新时期的改革难度大大增加，原因：一是改革对象更复杂了，不仅要继续改革尚未改完的计划经济体制，还要改革过去改革过程中形成的“过渡型扭曲体制”；二是改革协调难度增加了，不仅要协调经济改革内部的各项改革，而且要协调经济、政治、文化、社会、生态、党建“六位一体”的改革；三是改革的阻力增加了，改革到了必须动既得利益集团奶酪的时候，会遇到极大的阻力；四是观念障碍增加了，很多人将贫富差距拉大、腐败严重等问题归咎于市场化改革，因而对部分改革产生了怀疑。

（本文原载于《中国经济时报》）

中国经济面临的十大尖锐问题

厉以宁（北京大学社会科学学部主任、光华管理学院名誉院长）

第一个问题：新常态和适应新常态

究竟什么叫新常态？用最简单的语言来概括就是按经济规律办事，不做违背经济规律的事情。前几年我们热衷的高速增长，实际上是不符合经济规律的，因为实践已经证明，高速增长会带来五个重要的弊端：资源过度消耗，生态破坏，产能过剩，低效率，错过结构调整、转变发展方式、科技创新的大好时机。

2008年国际上发生了金融危机，在这个过程中，许多发达的西方国家，比如美国、德国、日本都在抓紧技术创新。而我们错过了这个机会，我们这个时候仍然要大力追求GDP的增长，这样我们在结构调整、经济方式与发展方式的转变和技术创新方面错过了时机。我们再进一步考察，适应新常态要怎么适应呢？首先要适应中高速增长，而不要再像过去那样追求GDP的超高速增长。因为“超高速”不符合经济规律，经济越发展基数越大，每增长1%所代表的内涵远远超过了过去GDP低的时候。我们应该认识到，适应新常态就是要适应结构的不断调整，经济方式的逐步转变，尊重市场规律。

第二个问题：第三产业产值突破GDP占比51%的意义

2015年第三季度结束的时候，国家统计局公布了中国的经济现状，第三产业的产值达到了GDP的51%。今天，发达国家第三产业的产值一般要占到60%到70%，2015年第三季度，中国的第三产业产值到了51%，这是中国转向后工业化时期的开始。

转向后工业化时期实际上说明，我们更应该注意到经济的变化。第二产业为主的时代，经济增长是可以上去的，不一定上到那么高，但各种情况不一样。到了第三产业占优势的时代，西方发达国家能维持3%，顶多4%，他们认为已经是很了不起了。很多国家还停留在3%以下，所以中国在这个阶段应该注意到，关键还是在结构调整，在转变经济发展方式，而不再是追求数量性的扩张，结构调整比总量要重要。1840年，中国和英国发生了鸦片战争，当时中国的GDP是全世界第一，比英国多多了，可是结构不一样。英国1770年就已经开始工业化了，到鸦片战争的时候工业化进行了70年。英国的GDP首先是靠钢铁、机械制造、蒸汽机、铁路建设，英国棉纺织品是用机器纺织，打到世界。而中国的GDP虽然大，但以农业、农产品为主，加上少数的手工艺品，中国的棉布是手工制造的。

中国向英国出口茶叶、丝绸、瓷器、桐油、猪鬃，而英国向外出口的主要对象是西欧大陆，出口的产品是蒸汽机、钢铁。结构比总量更说明问题，因为英国的产品结构重新组合以后，站在了技术进步的前列。另一个重要的结构，大家容易忘记的是人类资本的结构。中国那个时候号称4000万人，英国那个时候才一两千万人左右，论人力资源的数量中国远远超过英国。英国小学已经普及了，当时还创办了很多中学，也新建了一些大学，每年培养出大量的科学研究人员、工程师、经济管理人员、金融方面的专业人员。而中国鸦片战争的时候是什么样子？大多数是文盲，少数读书人读的是四书五经，是为了考科举。中国有几个人懂近代的科学技术，有几个人懂现代的金融？所以结构问题是非常重要的，不调整结构实际上我们是跟不上的。

第三个问题：大力发展第三产业和继续推进工业化并重

这是我们当前最重要的问题。为什么要并重？因为中国并没有实现工业化，一个国家实现工业化主要看什么？主要是看高端成套设备的制造能力，高端的成套设备生产在经济中应该占据突出地位，中国离这个距离还远。我们强调继续实现工业化，正是要把中国经济推上新台阶，因为高端成套设备制造在中国还不如西方的发达国家。

在这个过程中，第三产业也要发展，第三产业的发展主要是靠什么呢？主要靠消费者，这主要有两点。第一是消费者有足够的收入，这样才能扩大消费。我们现在人均收入在世界上至少还是中后，但是要发展的话，消费能力是最重要的。二是要有消费意愿，这就要让消费者愿意购买，而且愿意在国内购买，跑到国外买对中国的经济没有太大影响。

不久前我在河北进行调研的时候，被一批企业家围住了，让我讲几句话，我讲了四句话。

第一，让产品更个性化。就是要抓住消费者的习惯、爱好，提供他喜欢买的、愿意买的。

第二，让服务业更加人性化。服务业在第三产业中是占重要地位的，但服务一定要人性化，板着面孔在那儿，爱买不买，这样消费者就不来了。所以让服务业更人性化，是我们创造市场、创造新产品销路的重要方面。

第三，把品牌打到国外。中国的制造业很多是国内有名的，在国际上没有名，所以一定要把品牌打到国际市场上。将来的竞争实际上是品牌的竞争，品牌是靠不断的技术创新维持的。

第四，把顾客留在国内。这不仅是企业本身的问题，而且和外国产品进口的关税有关系。

我们要背水一战，把中国的制造业搞上去，这是对的。但是光有决心不行，一定要有行动。该关的关，该停的停，该重组的重组，要下这样的决心。这里面既包括对国有企业改革的希望，也有对民营企业转型的希望。

第四个问题：国有企业、民营企业都需要改革和转型

国有企业改革和转型分两个层次。第一个层次就是国有资本的管理。国有资本的管理专门成立国有资本、基金公司也好，投资公司也好，运营公司也好，高层只管资本，管资本怎么运行，这样的目的是提高资源配置效率。

国有企业第二个层次的改革是在企业。怎么改？让国有企业独立经营，投资者派董事组成董事会以后，企业服从董事会的决议。中国今天是国家管资本，让资本变活，产生资源配置效率，这是上层的改革。下层的改革是国有企业股份制，根据投资情况组成董事会，因为行业不同，国家控股的大小是不一样的，这是根据情况来定的。独立经营主要依靠健全的法人治理结构，包括股东会要起作用，董事会要起作用，还要有职业经理人。职业经理人在全世界企业发展过程中都是一个必经的阶段。因为原来都是家族企业，家族企业最后到了第二代，能不能维持？还可以。到了第三代，企业能不能再这样下去？一定要看职业经理人制度是否产生，职业经理人有一个供给方和需求方，双方才能取得协调，这样的话管理效率就提高了。

现在中国还没有职业经理人市场，职业经理人不可能像一般的工作者拿着自己的简历到处上门。所以这需要有职业经理人的建设或是猎头公司，人才到他们那里登记，他们帮职业经理人去找、去谈。

职业经理人制度是慢慢在德国推广开来的，这对我们今天民营企业来说是有借鉴意义的。今后的民营企业走职业经理人道路是有潜力的，潜力在哪里？国有企业过去是国资委主管企业，国有企业领导者退休、辞职以后，可以加入职业经理人队伍，职业经理人是责任制、任期制。所以说，转型是很重要的。

还有一个问题，民营企业同样需要转型。我在广东调查民营企业，有的企业感到产权不清晰，比如三个儿子都在父亲经营的时候出过力，父亲去世了产权怎么分？分的话，谁出力多少没记录，所以争得不可开交。民营企业的转型必须产权清晰，过去对家族成员是含糊的，所以矛盾就出在家族成员争夺产权，每天处在内乱中，这样的企业还能搞好吗？所以民营企业第一条先得根据家族成员的情况，谁付出多少要清清楚楚。另外，要早日选定接班人。中国无非用两个办法选接班人：一个办法就是从贤，谁最贤我挑谁；二是亲，谁跟我最亲，我最喜欢哪个儿子我就选谁。这都是有问题的。

亲中选贤或贤中选亲都不行，维持一段还会出问题。最后也应该是职业经理人制度。职业经理人可以经过考察、推荐、试用，最后转化为持股合伙人，企业就延续下去，这都是国外的一些经验，对我们来说很多地方可以参考。

中国有中国的国情，究竟在什么样的程度上做这件事？先把职业经理人的市场建立起来，这样就能适应第三产业的进一步发展，也适应制造业的进一步发展。

第五个问题：要看到一、二、三产业协调发展的重大意义

中国的经济要想保持中高速增长，一、二、三产业一定要协调发展。一是农业。中国是农业大国，农业不发展，全世界谁供应得起这么多人消耗这么多粮食？

二是工业。主要是制造业，特别是高端制造业，高端成套设备的制造业应该快速发展，不然我们始终是世界的制造中心，但不是高端的。而且创造还是在西方。制造业要认识到自己的压力，压力在哪儿？中低端的产品成本不如东南亚，高端的产品技术不如西方发达国家，这就是压力，所以说第二产业也一定要搞好，要协调发展。

三是第三产业。商业、零售、消费、服务业，都需要进一步发展。

第六个问题：结构调整和科技创新只有进行时，没有终点

我们一定要设法让更多人参加到创业、创新的潮流中来。比如现在一些新的创业者根本就不用上班，也没有企业，就在自己家里接订单，按合同完成任务，这是一种新的情况。鼓励一般的农民回乡创业，要推行三个清单，简政放权，这个非常重要：第一个清单是负面清单，规定了什么行业不能进去，什么行业限制进入，这是负面清单；第二个清单叫权利清单，就是法律没有授权给你的不能做，法律授权给你的才能做，不然政府就违法；第三个清单叫作责任清单，就是政府、政府下属的部门在执法、执政的时候必须按程序办，必须按规定的日期批，这就可以制止乱作为和不作为。

这三个清单对我们下一步创业是重要的，第三产业有大量的个人从事服务工作，有服务性的企业，新企业不断出现，就便于开展结构调整了。

第七个问题：新常态下的宏观调控

经济要走市场化的道路，但是宏观经济调控又是必须存在的，这两个不矛盾，主要是方式要转变。除非在紧急情况下，宏观调控今后应该注重微调、预调、定向调。什么叫作微调？就是做轻度的调整。预调是发现问题即将来临，预先采取一些防止措施。定向调就是结构性调整，不是大水漫灌，而是有的放矢，是什么问题就解决什么问题。

所以在调控的过程中，应该根据具体情况来做，非到紧急状态，一般不要采取过大的措施。今后宏观调控的方式要把政府的作用结合起来，政府的第一个任务是执法，依法授权依法治国。政府的第二个任务是通过宏观调控，保持经济基本稳定。另外政府的宏观调控在某种程度上要起到集中引领、规划的作用，为了使将来怎样走、方向在哪里都定得清楚，我们对宏观调控的学习应该是经常性的。

第八个问题：新人口红利

现在一般都说，中国的人口红利已经用完了，这话不准确。旧的人口红利的确是在消耗的过程中。现在劳动力不好找，甚至有经济学家预言，10年之后找不到保姆了。旧的人口红利的确是在消失，工资的上升是必然的，因为物价在上升。

要创造新人口红利，主要有三个来源。一是看清楚今天大量的创业创新者，将来会成为中国的新人口红利。上千万人在创业创新，有10%的人多少能成就点事业，百分之一、千分之一能成为大的企业家，就能对中国经济产生重大的影响，这就是新人口红利的第一个方面。二是大量职业技术学校毕业的学生。他们找工作能发挥自己的专长，将来也有可能进一步提升为熟练工人。三是农民。现在很多地方的农民开始学家庭农场的思维，农民要学技术，农民要懂得管理，这是西方农业发展的结果，也是将来中国要走的路。这样就可以说，中国不仅将会有新的红利，而且中国的人口多，新人口红利数量也是惊人的。

还有一点要注意到，蓝领、白领工人的界限正在逐步消失。《北京青年报》头版登过一篇报道，北京的环卫工人坐在计算机边上操作，这就产生了一个问题，这些技工过去凭体力去扫马路、清垃圾，现在用计算机指挥，运用机械设备在做。危险的工作由机器人去做，所以蓝领和白领的界限将来会逐步消失。

第九个问题：当前农村的两个突出问题

我带调研组到陕西调研，发现汉中市遇到一个新情况：汉中市下了死命令，原有的工厂有污染的全迁走，保证汉江水的清洁。汉江两岸的农田不准打农药、不准施化肥。汉中又很贫困，怎么扶贫？这就要因地制宜了。

汉中市的西乡县我们去看了，西乡县把沿江、沿河两边的山林、丘陵和农田改成种茶树，因为有很好的茶叶，就把茶树作为主要的产品。打工的人回到老家，要么种茶树，要么做茶工，而且茶树是不使用化肥也不打农药的。这完全是可以因地制宜脱贫的。

另外，现在农村有一个陋习影响越来越大，什么陋习呢？送份子钱、送红包，同村的人婚丧嫁娶都得送，所以负担不了，外出到深圳打工的陕西汉中的民工春节不回家，春节过了悄悄回家，为什么？怕送红包。

第十个问题：发挥第三种调节的作用

我们都知道市场调节是第一种调节，政府调节是第二种调节，那就要问了，有没有第三种调节？肯定有，怎么说有呢？几千年前有商品交换，所以市场不过几千年前才有的事情。政府调节的出现那就更晚了。那么在漫长的岁月中什么力量在调节？人类社会在调节，是道德力量的调节。

我们可以这么说，有市场、有政府以后，道德力量调节起着重要的作用，我们要把这点认识得很清楚。道德调节实际上就是一种文化调节，没有文化调节不行的。道德调节首先是自律，自律是对自己文化、道德的约束，互相帮助也是一种民间的传统，也体现着道德调节的力量。

这里我们可以进一步认识到，我们都在谈效率，效率有两个基础。一个是物质技术基础，要有一定的物质技术，没有物质技术是不可能有效率的。效率的另一个基础是什么呢？那就是道德基础。重要的问题在于，有效率的物质技术基础只能产生常规效率，那么超常规效率从哪里来？超常规效率是道德基础产生的。

10年来，中国为过热增长付出了哪些沉重代价

樊纲（央行货币政策委员会委员、中国经济体制改革研究会副会长）

中国经济的基本问题，现在是产能过剩、通货紧缩。我们连续44个月生产者价格指数是负的，上一次是20世纪90年代的时候，31个月。另外，还有债务问题等。这些问题是经济周期过程当中低迷时期典型的情况。低迷是因为前面发生了过热，还有很多政策性的问题。我们现在正在进入一个低迷时期，这是一个调整的过程。

10年两次经济过热带来哪些教训

第一个教训，谨防过热。现在我们这些问题，都是前几年两次过热的后遗症：2004年至2007年一次，后来为了应对世界金融危机，我们刺激一下经济，然后2009年至2010年又一轮过热，两次过热叠加在一起，过热的程度比20世纪90年代初还严重。90年代初那次过热之后进行了调整，也是产能过剩，也是通货紧缩，也是企业倒闭。当时8年的时间，低迷、下滑，然后在低迷的情况下调整，一直到2002年都有通货紧缩。这些很多人不记得了，以为我们永远是10%以上的高增长。

14%的那种高增长，一定会产生经济过热。防过热，防的不是过热的那点事，防的是现在这点事。那时候大家都不理会，那时候日子过得好、高兴，宏观调控要抑制过热，大家都反对。我们现在很多的问题，不是正常增长的结果，是过去那个10%以上的过热增长导致的后遗症。世界上各种研究小组算来算去，我们中国的正常增长是7%~9%，有一个10年是8%~9%，有一个10年是7%~8%，我们现在是7%左右。我们可不能把过去的高增长当常态，说现在不到14%了，因此叫中低增长了，不是那回事。

第二个教训，宏观政策是有时效性的。宏观政策基本的作用是逆周期调节。经济过热的时候要采取抑制的政策，经济冷的时候要采取稳定的政策、托住的政策。但是经济波动的情况不断变化，要随着这个变化的情况及时地调整政策。

我们这次的教训，是2009年、2010年产生了一轮过热。2009年采取了世界上最大的刺激政策，2010年4月份以住房限购为标志，采取了一系列紧缩性的政策，这是对的。当时准备金率提到20%、利率提到3%，在全世界利率热的情况下，提到3%是对的。但是四五年过去了，过热消失了，处在相对过冷通货紧缩的情况下，继续实行这些政策就过时了。应该及时退出紧缩的政策，现在的教训是退出慢了一点，导致我们现在的经济过冷。按照正常的情况，四十几个月的通货紧缩，说明我们现在的经济增长速度是低于潜在增长速度的。

第三个教训，政府政策是要起作用的。紧急情况下动用一些行政的手段也是必要的。经济过冷了，政府该做的事情也要理直气壮地去做，而且要努力做到位。过热的时候及时退出进行抑制；过冷的时候，当其他的经济主体面对过剩都不投资的时候，也不必羞羞答答地觉得政府投资就不好。企业不投资，房地产商不投资，政府的投资就应该多一点，来补充不足的需求。

政府现在的问题，是有点羞羞答答，因为大家都在批评，说政府不该投资。但是另一方面最近确实有一个问题，就是政府不作为，自己的钱都不花了，自己的项目都不投了，政府的储蓄大幅度增长。2012年至2014年，政府新增储蓄相当于GDP的3%~4%，这些要都花出去，0.3个百分点、0.4个百分点的GDP增长总应该是有的吧。

经济低迷期的调整有五大作用

我们20世纪90年代经历了一次波动，2004年开始到现在，10年当中又经历了一轮波动，我们应该汲取教训。过热之后我们现在属于萧条期、低迷期，正在进行调整。大家都在抱怨，现在的情况不好、经济不好，但要充分认识调整时期的积极作用。

第一个作用，优胜劣汰正在发生。经济过热的时候没人被淘汰，谁都有碗饭吃，现在大量的过剩产能和过剩企业都是在那个时候建立起来的。到了现在，各个产业都开始真正整合了，过去一些效率比较低下的企业淘汰了。现在我们有很多机制，现在的问题是有些机制抵制这种淘汰。一些地方为了本地的GDP，采用给补贴的方式，支撑一些国有企业和民营企业。应该积极地促进淘汰，政府的作用是用社会政策托底，使产业优化的进程尽快发生。

第二个作用，在低迷时期大家终于对提高效率、提升产品的质量等有了更多重视。经济过热的时候鱼龙混杂、泥沙俱下，现在大家都认识到了，因为价格下降了，企业不景气，要更加关注成本和效率。

2001年、2002年的时候，上一轮的调整到了尾声，出现了一个重要的现象，通货还在紧缩，价格还在下降，但企业的利润开始增长，因此企业的投资开始增长。当时我专门写过一篇文章《有效降价》，指出降价是因为成本下降，不等于利润不增长，不等于效率不提高，不等于投资会下降，这就是调整的结果。

第三个作用，让大家越来越意识到专业化的作用。以前过热的时候，听到的声音都是“多元化”，干什么都能挣钱。现在要提高效率和质量了，大家发现还得走专业化的道路。最近这些年经济过热的时候，一些企业就东张西望，天天想着转型，天天想着哪有投资机会，没有专注而专业地做自己的事情。而过去几年一直专注专业地做好自己的产品、扩大市场的那些企业，现在订单反倒增加了。

第四个作用，真正调整结构。增长速度14%时的那个结构，包括后来2010年时增速10%以上的结构，一定是投资过多。现在过热过去，一些新的产业在增长，人们的需求结构也在逐步发生变化，收入水平也到了一定的程度。2015年服务业比重第一次超过GDP的50%，消费品的增长仍然比较正常，与消费相关的各种产业现在恢复得都比较快。总有人说现在不可能有过去那么多需求了，当然不可能有支撑增速14%的需求了，但支撑7%~8%的需求还是完全能够实现的。

第五个作用，到了不景气的时候，大家的创新意识反倒比较强。创新热潮一大部分也是改革，改革政府和市场的关系，比如注册制、自贸区等等，现在企业、个人都更多地想创新了。

现在的低迷时期，反倒可能是创新增长的过程，而这种创新加上我们的体制改革，包括优胜劣汰、提高效率、专业化、创新等，正在为下一轮的经济增长打下好的基础。从长期来看，如果我们的潜力能够充分发挥，中国经济再有一二十年，甚至是30年正常的高增长，现在是7%左右，以后是6%，再往后是5%，仍然是可能的，我们应该保有充分的信心。

（本文系作者在2015第二届大梅沙论坛上的演讲）

中国经济再平衡要过三关

刘世锦（国务院发展研究中心副主任）

大概在2010年，我们就提出中国经济要由高速增长转向中速增长，5年过去了，这已经成为事实。

我们现在研究中国问题有一个很大的理论框架需要认真考虑。以往的发展经济学和经济增长理论所重点研究的是经济起飞的问题，但是经济起飞以后持续多长时间，到一定程度以后怎么来降落，落到什么程度，能不能再持续增长，这些问题基本上没有研究。

我觉得这也是中国经济学从中国的实践出发，可以有所突破的一个领域。所以我们现在需要讨论的是，经济由高速增长转向中速或中高速增长，底在何方？现在经济还是一个下行的态势，目前下行的压力比较大，最近的数据也表明了这一点。

我用的概念叫作转型再平衡，是一种供求平衡的状况，将来会落到一个中高速，那是另外一个平衡点，也会达到另外一个供求的平衡。我们现在要实现一个平衡的转换或者一个再平衡的过程，我认为要过三关。

第一关，高投资要触底

中国经济的高增长主要依赖于高投资。从需求的角度，高投资过去一些年主要由三部分组成，基础设施大概占20%~25%，房地产占25%左右，制造业投资占30%以上。这三项合计可以解释中国投资的85%左右，而制造业投资又直接依赖于基础设施投资、房地产投资以及出口。所以形象地说，高投资要触底，是三只靴子要触底。

基础设施的投资要触底。中国基础设施投资的峰值在2000年左右，最近一些年基础设施投资速度也比较高，是政府手里稳增长的主要工具。出口现在已经触底了，但是我想特别强调一点，出口对GDP增量的贡献实际上很小，关键问题是它带动了国内的投资，这是对国内经济影响比较大的地方。

接下来就是房地产，最近两年时间争议比较大。我们判断房地产是一个历史的拐点，因为构成中国房地产70%以上的城镇居民住宅的历史需求峰值是1200万到1300万套住房，这个数值2014年已经达到了，达到以后这个总量走平，然后逐步下降。

过去相当长的时间，房地产投资的增长速度是20%~30%，2014年是11%，2015年上半年实际上已经低于5%了，达到4%左右。2015年下半年的一两个月，房地产环比增长速度已经出现了负增长，我个人估计可能接下来房地产投资的同比增长速度也会出现负增长。当房地产投资增长再次由负转正的时候，可以认为房地产基本上触底了。

房地产触底以后，基本上高投资也就触底了。高投资触底以后，中国经济这一轮的底，从需求角度来讲，基本上也就探着了。现在顾虑的一点，就是这个速度会不会下降得过快。所以政府还在稳增长，增加一些投资，找一些新的投资增长点。我觉得我们的眼光要转一下，转向已有的增长领域。我们已经搞了很多年的投资，很多地方效率是很低的，那些低效率的洼地可以打开，打开后投资潜力还很大。

我最近一直强调两个领域。一个是行政性垄断的行业，比如说电信。能不能准许一两个以民营资本为主的基础运营商进入，以利于竞争？中国目前是世界上规模最大的电信市场，理应成为电信资费最低的市场，要达到低点，还是要放开准入。另一个是石油。自贸区要搞石油的期货市场、现货市场，市场建立起来以后，关键是把国内和国际市场打通，引入竞争，未来大家对“两桶油”抱怨的现象和原因可能就会有实质性的改变。

第二个领域是城乡之间土地、资金、人员要素的双向流动优化配置。我觉得这个潜力很大。我们一定要明确，生产要素，包括土地在内，在确权的基础上，通过流动、交易，它真正的价值才能得到显示，才能得到提升。最终城乡之间要素的分配或者优化配置是要服从这个大道理的。这方面我们还有很多认识上的、法律上的、体制上的、政策上的障碍，如果能打通，投资的潜力还相当大。

其实现在相当多的城里人愿意到城市带里面的中小城镇去居住，房子价格便宜一点，质量好一点，生活费用低一点，房前屋后能种花种草种菜。据调查，北京有5%~10%的居民是有这个意愿的。另外大量制造业的企业包括部分服务业的企业要转到中小城镇，这样才会有竞争力。

我们过去的城市体系基本上是孤岛式的城市，现在要把它变成网络型的城市，城市之间是要发生联系的。这种情况下，互联互通、人员的居住、产业的重新分布，会产生大量的基础设施和房地产投资机会。所以我特别强调一点，稳增长和放开准入要挂钩，这样的话潜力还有，不至于增长速度跌得那么快。

第二关，严重过剩的产能退出要取得实质性的进展

过去5年需求一直在往下走，主要是基础设施、房地产，与之相对应的供给方面主要是重化工业也在调整，但是调整速度相对比较慢，所以出现了严重的产能过剩。据我们对一些重要行业的调研和计算，这些产能严重过剩的行业，过剩幅度一般在30%左右，这样就出现了长达40多个月的PPI（生产者物价指数）的负增长，目前负的幅度已经超过5%。这就是所谓的中国式通缩的问题。

说到通缩，我本人一直认为中国的通缩跟西方国家的通缩不是一回事，因为企业是完全不同的。它不是因为货币不足而引起的通缩，而是由于过去30多年特别是过去十几年形成的大量产能，没有随着需求的收缩而迅速收缩而形成的。PPI的下降还不是最重要的问题，最重要的问题是工业企业盈利水平超过一年的连续负增长，才是最具有挑战性的。

我们做了个分析，在工业企业PPI负增长这个过程中，我们称为严重产能过剩的行业是五大行业：煤炭、钢铁、铁矿石、石油、石化。这五大行业的PPI大概是负增长20%左右，对于整个工业PPI的下降贡献在70%以上。目前工业利润下降中，这五大行业利润下降的贡献率也在70%左右。所以如果这五大行业严重产能过剩的情况得到纠正，其实中国工业企业目前的状况还是可以的，和2014年没有太大变化。这就是我们现在面临的格局。

按照逻辑来讲，解决这个问题就是减产能。比如减20%、30%以后，供求平衡了，PPI就会回升，企业盈利就会好转，至少是好的企业能够实现盈利，这个行业就可以持续发展下去。减产能并不是在优胜劣汰下关停企业，我们做过调研，现在减产能比较难的原因有几条。

第一，很多地方，特别是重化工业比较集中、产能过剩比较严重的地方，稳增长的压力更大。因为减产能才能稳效益，但是在这种场合，稳增长和稳效益是有矛盾的。第二，各个地方都是想让别人减，自己不减，因为这些行业供求平衡以后还有赚钱的机会。最后如果要减产能，对企业来讲难题也很多，比如职工安置问题、社保问题，特别是一些大国有企业的问题相当突出，还有银行坏账的问题。

有人提议让僵尸企业退出，问题是怎么退出呢？我调研过一个煤炭企业，生产一吨煤的成本将近400元钱，卖200元钱，生产一吨煤大概赔100多元钱，但是停产以后问题更多。企业坚持下去，靠的就是银行贷款，所以银行支持实体经济非常关键。但是实体经济靠这种方式支持的话，也非长久之计。

所以我感到减产能的问题是中国最突出的问题，这个问题不解决好，效益持续下滑，接下来就是金融风险加大的问题。但是各个方面对这个问题缺少足够的重视，更没有有效的办法。最近我们调研之后提出了一个配套的想法。从全国提出一个减产能的配额，各个省等比例发放下去，但是允许配额之间进行交易。同时给一系列的政策，包括可以通过划拨部分国有资本到社保基金，来解决下岗职工的安置问题。银行坏账指标还是要用起来，要给一套解决问题比较有效管用的办法，使减产能有一个有效的推进。

第三关，要形成新的增长动力，部分有效地对冲原有动力的下降

新的增长动力大概有几个方面，第一是所谓新的产业。我想特别强调一点，以后像房地产、钢铁、汽车这类能把经济带上去一两个大台阶的所谓大支柱产业，基本上没有了。所以新的动力可以形成，但是它对原有动力的对冲能力是有限的。如果能够完全对冲，那中国经济不存在增速下滑的问题。第二是转型升级，比如机器代替人工以及绿色发展。第三就是创新，目前最活跃的就是“互联网+”。

但是这类新的动力有几个特点需要关注。首先，对冲率是比较有限的，不能有太高的估计。其次，它是一个新的要素组合，原有的要素很多不管用了，需要一系列新的要素。投资需要风险投资，要素的组合是不一样的。最后，这种新的增长点大部分属于替代性的增长。什么意思呢？传统的商业企业正在遇到困难，有些著名企业已经关门了，比如出现Uber、滴滴打车这些企业很好，但是出租车司机有意见了。

另外现在机器人替代人工也很快，但是机器人出来以后，人怎么办？所以替代性增长的一个特点实际上是资源的重新配置，是在提高效率，但是这会引发利益关系的重新调整，甚至是严重冲突。这对各个地方可能是一个很大的挑战。

更重要的一点，也是现在最大的问题是我们所面临的不确定性大大超过以前。十个人创新，七八个是要失败的，最后成功的是少数。

另外特别是地方政府，过去那种指定技术路线、搞产业规划的方式，成功的机会几乎很少了。所以现在特别强调更多地发挥市场的作用。我个人理解，市场就是让更多的人去试错。市场里大部分人都是错的，给那个正确的人创造了条件，最后产生出正确的人。所以我们需要更多依靠市场的力量，如果这个问题不落实，中国下一步创新就会遇到很大的困难。

我上面讲的三关，总结一下：第一，稳需求要进一步放开准入；第二，稳效益关键是要减产能；第三，培育新的增长动力。这个能带来多少量的新增长空间，不要抱太高的期望，关键是要转换增长方式，提高效率，这是下一步经济真正具有可持续性和后劲的关键所在。

所以我们有一个估计，从需求来讲，高投资见底很可能是在2016年的某个时候，比如年中左右。但是如果减产能没有实质性的进展，速度下来了，最后效益可能相当差。如果增长动力上不去，最后增长的模式和质量就没有实质性的变化。

所以下一步中国经济是会有一个底的，这个底有了以后，将来会有两种情况。第一，不一定稳得住，即使有底，增长速度低了，效益也会很差，甚至风险加大。

这种情况不可能具有可持续性。所以我们希望速度有所降低，将来有质量、有效益、可持续地增长。

第二，如果我们把转型这三关过好了，中国发展的前景仍然是非常令人鼓舞的。即使我们的增长速度将来跌至6.5%甚至6%，每年的新增量在全世界范围内仍然是最大的，特别是当我们具有了创新能力以后，中国人的信心就会有很大的改变。

这几关能不能过得好，关键在于我们能不能真正地深化改革。

（本文是作者在首届复旦首席经济学家论坛发表的演讲）

第二章
中国转型关头面临的挑战

党的十八届三中全会改革已经开始两周年多。改革进展不容乐观，遭遇实质性阻力。对过去两年的改革进行客观的评价与反思是极其重要的。时间紧迫、任务艰巨，只有深入的反思与严肃的改进，才能确保改革行进在正确的轨道上，2020年取得决定性成果的目标才有实现的可能。在接下来的几年，中国领导层应该更加聚焦于改革，优化改革方法论，像抓反腐一样狠抓改革。

中国经济最佳20年已经过去

樊纲（央行货币政策委员会委员、中国经济体制改革研究会副会长）

我们过去的30年，并不像大家感觉的那样一直高增长，其实波动非常大。多数情况下GDP不是两位数增长，多数情况是不到10%的。

而且，我们记忆中最佳的20年当中，已经经历过大的经济周期。

第一轮有3年明显过热，1992年高是因为1991年低，1993年、1994年也很高，通货膨胀率达到了30年的最高峰：24%。

从1995年开始，经济明显下滑，1996年、1997年、1998年、1999年继续下滑，那个时候增速是7%多。当时的问题也和现在一样，产能过剩，债务危机，甚至比现在都困难。那个时候是真正的通货紧缩，当时的PPI指数31个月负增长。

我们这次的情况跟那时不太一样。那时全世界的大宗商品价格都特别贵，然后连续下跌，1999年算稳住了。然后2000年、2001年、2002年一直徘徊震荡，停止下跌。2003年开始逐渐恢复，“非典”以后就正常了，从下降到正常，一共用了8年的时间。

这一次是4年的高涨，2004年GDP增速超过10%。这次是通货膨胀加资产泡沫，所以这对中国来讲不是正常的增长，但是当时大家都觉得好。

当然是好，卖东西容易，怎么都赚钱，甚至躺着都赚钱，2004年、2005年、2006年、2007年，一个劲儿高涨，然后2008年我们开始主动调整。2007年底最后一根稻草是房地产，房地产开始掉头牵连股市，2008年的调整完全是政府调控调下来的。当时北上广的房价深跌了百分之四五十，GDP跌到了6%，但是没有调整完，因为是主动调整的，没等调整完就遇到金融危机了。

危机一来，大家一致同意救市，就是4万亿刺激计划。4万亿是政府两年正常的开支转移支付，我收你的税，你不投资，我投资，没有需求就创造需求。但真正的大头不在这里，是一年涨了6万亿的地方平台，那也是政府借钱，占GDP的10%，买房买车，一下子把金融危机带来的低迷经济又刺激起来了。

后来的高峰就是10%以上了，10%以上就是中国的过热增长，不是正常的增长，政策就开始掉头，应该说还是比较及时的，及时退出了刺激政策。退出政策以什么为标志呢？房地产限购，有钱不让买房子，这是其他国家没有人动用的行政手段，然后开始清查地方平台。经济开始下滑，开始告别过热，通过紧缩的政策，一直到了现在。我们这个调控属于软着陆，不让泡沫马上破，有序地逐步地解决各种问题。

比起崩盘会使局部风险酿成系统性风险，软着陆不会使得我们经济出现衰退，衰退就是负增长，现在无论是6%还是多少，还是正增长，到不了衰退的程度，没有大规模倒闭破产，好处就是这个，坏处则是时间长。

所以，我们这个调整过程还没有走完。

我们从2011年算起，2012年继续下滑，2015年增速比2014年还要低，原来希望2015年能止跌，之后两三年的时间能够稳住，但目前看来仍在徘徊。也许2016年仍然会跌，因为有一些问题还没有解决，有这么多的产能过剩、坏账，庞氏骗局、互联网金融和跟产能过剩相关的坏账，包括地方平台的坏账。

因此，第一个可以得出的结论是，防过热防的就是产能过剩。

钢铁、建筑材料等过热的产能需要调整，不管是用危机的办法，还是软着陆的办法。一次一次的经济周期证明全世界都一样，都是因为过热产生的过剩，要么是因为机器，要么是因为楼盘。所以怎么办呢？就是砸机器倒牛奶，清理出一批过剩的企业，而且从技术上来讲也已经淘汰了一些东西，就是需要清盘。

产业重组，产业集中，已经在进行了，但还没有完成。上一次那8年，大家年年讨论怎么扩大内需，企业怎么调整，产业怎么调整等。那个时候银行坏账问题、过热都是一样的，甚至全球都一样，我们在经历别人经历过的，我们只不过软着陆了，不像有些国家是硬着陆。我们要有思想准备，我们还在调整当中，当初那个8年企业熬得很苦。这次不一定是8年，但是难度比上次还要大。

不过调整也有积极的一面。第一件积极的事情，就是说了这么多年的优胜劣汰终于发生了。

过热的时候经济热，没有人被淘汰，都有饭吃。商业模式好不好、效率高不高、技术好不好，这些在低谷的时候更容易看清楚。现在是一个重组的过程，最好的情况就是重组，不是倒闭破产，而是兼并重组，这样，一些产能、新的商业模式能够得到发展和利用。这时企业就要想自己处于什么地位，是兼并重组别人，还是被别人兼并重组。

每个企业的经历都是不一样的，每个企业的起点也是不一样，地位也是不一样的，很多企业要转产。但是现在多数企业都困难。原因之一是，本身这个企业就需要淘汰，产能的后面就是企业，所以必须要被淘汰。但是哪些企业会被淘汰呢？有很多原因，其中一个原因是不在一个技术领先的位置上。很多企业前几年可能做得不错，今年不好是因为什么呢?因为三心二意，因为东张西望，因为把转型理解为了转产，自己的产业不干了，老想干别的，进入自己不熟悉的领域。我不相信这种企业能够持续、长久，一有风吹草动，资本不仅调离了，精力也转移了，所以被淘汰的就是这样的企业。

经济学的基本道理是专业化竞争，是持续的专业化产生专业的核心竞争力。天天三心二意不可能形成自己的核心竞争力。过去一些企业专注地发展自己的产品，发展自己的技术，研发自己的商业模式，到了今天处在兼并别人的位置，订单比别人多。从这个意义上，优胜劣汰就是应该发生的，就是要给那些专注而专业的企业奖赏，市场就是这么奖赏的。

此时我们要思考早点重组，不要老想着借钱。没有订单，资本为什么要借钱给你？国际市场上很多PE（私募股权投资）专做兼并重组，有一些专门做新企业，有一些专门做兼并重组，一些企业拆分了卖。

这是第一个积极的方面。

第二个方面，现在大家更注重创新，关注创新，关注商业模式，专注技术的发展，专注创业。市场好的时候，大家都有钱挣的时候，不太关注这些；难做的时候，才被逼关注这些。这两个虚实加在一起，为产业的重组、新产业的发展、效率的提高、商业模式的发展，提供了一个新的过程。这就为改善我们整个经济的效率，包括经济结构，提供了基础，为下一轮的发展提供了基础。

这一点在2000年、2001年、2002年时开始看到苗头。当时通货还在紧缩，价格还在下降，通货膨胀率还是负的，突然发现企业利润开始上涨，投资开始恢复，这是一个悖论。仔细去看这些企业的资产报表，会发现因为效率提高、创新创业，提高了整个资源利用的效率和配置的效率，成本下降，利润就相应提高了。

成本下降有两个结果，一是产品价格降低，二是商品数量增加了。成本下降的幅度，超过价格下降的幅度，利润就上去了，生产力也就提高了。

总之，困难的时候也是一个新的机遇产生的时候。丘吉尔曾经说过，不要浪费任何一次好的危机，危机当中正是我们实现调整的时候。那么我认为，2016年、2017年经济就恢复正常不可能。但是长远来看，中国的故事远远没有结束，中国经济的潜力远远没有结束。我们现在是在一轮周期的低谷当中，不要把低谷当成常态，不要把这当作正常状态。

我们不能把14%的高热当成旧的经济状态，既然有市场经济，就有经济周期，就有波动，我们就要在波动当中生存和发展，持续和复兴。

只有持续了才能复兴，而且任何一个经济都是这么过来的，发达的经济体也都经历过周期的考验。如此，我们的企业才能更加持久，才能够更好地把握未来增长的机会。

（本文系作者在2015年12月15日第11届最佳商业模式中国峰会上的演讲）

如何确立中国经济新常态

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

近年来大多数人已经认识到，中国经济高增长、低效率，靠大量投资支撑的旧常态已经不可维持。它必然要过渡到新常态。

新常态仍待努力确立

那么，新常态具备哪些特征？有多种不同的理解。大体上在两点上比较一致：第一，GDP从高速增长向中高速增长甚至中速增长转变；第二，经济发展方式从依靠投资驱动的粗放增长，向依靠创新驱动的集约增长转变。

应该看到，以上两者有着很不相同的情况。前一点，经济增长速度降低已经是一个不争的事实，而且也取得了朝野共识。至于第二点，经济结构的优化、经济效率的提高和经济发展方式的转型，却是一件尚未实现、有待努力的事情。

这样，我们就面临一个问题：如果增长速度下降过程中效率没有改善，原来由GDP数量扩张所掩盖的许多经济社会矛盾就会暴露出来，而且会造成减速过快、经济社会矛盾加剧的困境。因此，仅有增长减速而没有增长质量的提高，并不是我们希望见到的一种常态。相反，如果能够在增长减速的同时提高增长的质量，优化结构、提高效率，就能减轻增长减速的冲击，甚至能够在中速增长的情况下使人民得到更多的实惠。所以，有较高效率支撑的中速增长，才是符合我们愿望的新常态。

“三驾马车”分析框架的误区

研究应对增长减速的方针政策，可以运用不同的分析框架。运用不同的分析框架得出的政策结论也会有很大的不同。

大致上从2009年开始，不知什么原因，在分析中国宏观经济走势的时候，流行起一种认为经济增长速度取决于消费、投资、净出口等“三驾马车”的需求强度的理论。根据这种理论，中国经济的增长乏力，是由消费、投资和净出口这三项需求不足造成的。只要能够把需求扩大到足够的水平，增长就能够重上台阶。

我认为，这一套分析有重大的缺陷。

首先，它用错了分析框架。十分明显，“三驾马车”分析法是凯恩斯主义的短期分析框架的变形。如同大家知道的，凯恩斯主义认为，需求的强度决定供给的规模，因此，产出总量等于由消费、投资、财政赤字和净出口等四项需求构成的社会总需求。不过即使凯恩斯主义的经济学，也只是运用这一理论框架来讨论短期经济问题，把它用来分析长期发展趋势显然是用错了分析框架。

其次，由这种分析得出的政策结论也是有问题的。因为消费、投资、出口需求有多大，归根到底是由一些客观因素决定的，并不取决于人们的愿望。以进出口为例，它最终取决于整个国际经济格局。过去中国对发达国家有大量的净出口，第一是因为在高消费、高福利导向下，发达国家的储蓄率很低，在储蓄和投资之间有很大的缺口，需要靠从发展中国家净进口来填补；第二是因为中国低成本的竞争力很强，能够在发达国家的净进口中分到一块比较大的“蛋糕”。

全球经济危机发生以后，发达国家去杠杆化，提高了自己的储蓄率。这样一来，根据经济学的“双缺口模型”，只要发达国家储蓄跟投资的缺口变小，发展中国家净出口的可能性也就变小。美国的储蓄率会有起伏，但是要想回到危机以前的水平，我看是不大可能的。另外，随着中国劳动者工资水平的提高，中国产品的低成本优势也在减弱，因此在出口蛋糕中所占份额也会降低。

此外，消费需求的提高，也不是以人们的愿望为转移的。例如有人说，城市化可以使消费需求提高，因为农民进城以后消费需求会有很大的提高，所以只要加快城市化，消费需求就会很快增加。这里其实是把消费需求与消费愿望混为一谈了。

在经济分析中所说的需求是指有购买能力的需求，有钱做后盾的需求。所以增加劳动者消费需求的前提，是增加他们的收入。而增加劳动者收入的首要办法，是发展生产，提高效率。即使政府能够给予补贴，也是“羊毛出在羊身上”，是不可能使人民普遍富裕起来的。

这样，每一次出现了速度下降，用“三驾马车”的分析办法算来算去，最后的结论就是进行强刺激，多发钞票，多上投资项目。

2009年用4万亿元投资（两年）、10万亿元贷款进行刺激，虽然造成了增长率的短期回升，但货币超发、负债增加等消极后果也同时发生，成为需要长期消化的负担。2012年以后，又多次采用增加投资的办法刺激经济，但正面效果愈来愈差，负面效果愈来愈大，使许多人认识到这不是个好办法。

驱动经济增长的三个因素

研究长期增长趋势更可靠的方法，是对驱动经济增长的三个因素，即劳动投入、资本投入和生产效率的状况进行估量。

过去30多年的高速增长是怎么来的呢？主要是靠大规模的投资。但还有一些其他的因素。第一个因素是大量新增的劳动力，也就是中国社会科学院蔡昉教授所说的“人口红利”。还有一个因素是效率的提高。改革开放对提高效率产生了十分积极的影响。一方面，市场化改革改变了城乡隔绝的状况，大量过去低效利用的农村劳动力和农村土地转移到城市，这种结构变化使资源的利用效率得到提高。另一方面，开放使我们能够通过引入外国的设备和技术，很快地提高中国的生产技术水平，使中国与发达国家之间的技术水平差距迅速缩小。这样一来，改革开放以后，生产效率提高对增长的贡献较之改革开放以前有了相当大的提高。

现在的问题在于，以上这些有利于维持高增幅的因素，有的正在缩减，有的已经消失。

首先，新增劳动力对经济增长的贡献越来越小了。蔡昉教授在2006年就已指出，他们前三年的调查发现，剩余劳动力无限供应的情况正在发生改变，“刘易斯拐点”已经出现。

其次，随着中国一般技术水平跟西方国家相接近，用引进外国设备和技术的办法大幅度地提高自己的技术水平，就变得不大可行了。清华大学的白重恩教授和其他一些研究者都得到大致一致的结论，就是从21世纪初开始，中国经济增长中全要素生产率的贡献明显降低，并引起中国经济潜在增长率的下降。

经济学的基本原理告诉我们，在由现有资源状况和技术状况决定的潜在增长率降低的情况下，要短期拉升增长率，唯一的办法就是采取刺激政策，通过信用扩张向市场“放水”。但是就中国的情况而言，长时期采取刺激政策已经使宏观经济变得十分脆弱，蕴藏着发生系统性风险的危险。

日本野村综合研究所的首席经济学家辜朝明写过好几本书，总结日本近年来经济衰退的教训。他在书中指出，日本的经济衰退以至全球多次重要的金融危机，都是在泡沫破灭后出现的资产负债表衰退，而出现资产负债表衰退的原因，则是杠杆率（负债率）过高的缺陷。在我看来，如果说西方国家资产负债表的缺陷的主要成因是高消费和高福利，东亚国家的杠杆率过高则主要是由企业和各级政府举债过多造成的。在目前我国政府机构和企业资产负债表杠杆率过高的情况下，在某些环节上出现偿债困难，甚至“跑路”逃债的现象已经屡见不鲜。在这种情况下，政府要做的是“去杠杆化”，控制和消解风险，而不是用加强“刺激”的办法维持高增长率。继续提高杠杆率将使爆发系统性风险的危险加大。

更何况2009年以来多次采取刺激政策，其效果递减已经变得非常明显。如果说2009年的4万亿元投资（两年）和10万亿元贷款还把2009年四季度和2010年一季度、二季度的增长率拉高到10％以上的话，2014年二季度的1万亿元左右投资只把增长率从一季度的7.4％提高到二季度的7.5％，拉升了0.1个百分点，三季度又回落到7.3％。经济学所说的“投资报酬递减规律”的效应已经充分显现。

以上的分析说明，唯一的出路在于提高所谓索洛余值，即“技术进步、效率提高”对于经济增长的贡献。也就是说，要优化结构，促进创新，实现经济发展方式从粗放发展到集约发展的根本转变。

体制转型是发展转型的基础

实现经济增长方式转型或者经济发展方式转型，并不是一个新口号和新要求。从1996—2000年的第九个五年计划开始，就提出实现这一转型的要求，只不过在大部分时间里执行的情况很不理想。问题的症结在于，发展方式转型受到旧体制的掣肘。

1995年制订“九五”计划的时候，先是国家计委提出需要进行增长方式从粗放增长到集约增长的转变。在后来的讨论中，人们总结了苏联转型不成功的教训，指出体制的转变是增长方式转变的基础。因此，“九五”计划规定要实现“两个根本性转变”：一个是经济增长方式从粗放增长到集约增长的转变，一个是经济体制从计划经济到市场经济的转变。

在1996—2000年的“九五”计划期间，由于执行1993年党的十四届三中全会《决定》，市场取向改革全面推进，经济增长方式的转变也取得了一定的成绩。

可是到了2001—2005年的“十五”计划期间，城市化加速这件好事在中国体制下却使各级政府大大增加了手中掌握的土地等重要资源，于是许多地方都出现了政府主导的重化工业投资热潮。由于政府主导了重要资源的配置，经济发展方式转型也出现了逆转。

“十一五”规划总结了“十五”计划的教训，再次提出以转变经济增长方式为主线。但是由于“十一五”期间改革推进缓慢，虽然我们制订了一个很好的“十一五”规划，但在经济发展方式转型上乏善可陈，以致中共中央在“十一五”规划最后一年（2010年）不得不发出“加快转变经济发展方式刻不容缓”的号召。

综合以上分析，我们在当前情况下需要采取的方针，就应当是在采取措施保证不发生系统性风险的条件下，把主要的注意力放在推进改革上。因为只有通过全面深化改革，建立一个好的社会经济体制，才能优化结构、转变方式，确立由较高效率支撑的中速增长这种合意的新常态。

控制和消解风险

目前中国宏观经济虽然存在许多不容忽视的问题，但是风险总体可控。只要采取正确的措施，系统性风险完全能够避免。我认为，可以采取的措施很多。

第一，停止对回报过低或者是没有回报的项目的无效投资。现在有一种流行的说法，说是基础设施建设不需要考虑近期是否有回报，因为东西在那里，早晚会有用。这完全不是经济学的思考方法。经济学考虑问题的一个最重要的前提，是资源具有稀缺性。既然资源有限，做了这样就不能做那样，在进行投资时就必须进行选择，只能做那些效益最好、最需要做的事情。在这方面，我们要吸取日本的教训。1986年发生内需不足的问题以后，日本政府为拉动经济增长，启动了大规模的公共基础设施投资计划。正是大量无效投资，形成了后来大崩盘的基础。

第二，动用国有资本偿还国家的或有负债。所谓“或有负债”，是指在资产负债表上没有记载，却早晚必须偿还的债务。目前最突出的是社会保障基金缺口。据计算，其中对老职工的社会保障欠账就高达几万亿元。及早归还这类欠账，既可以减轻偿债压力，还能创造更有效的公有制实现形式。对于这一点，党的十八届三中全会《决定》有明确的规定，要求拨付部分国有资本充实社保基金。这项决定应当尽快付诸实现。

第三，要停止对僵尸企业输血。现在有一些地方政府用贷款、补贴、减免税收等办法去维持一些根本无法起死回生的企业。政府不是发挥自己应当承担的社会功能，帮助解决企业停产给职工带来的困难，而是支持这类僵尸企业继续无谓地浪费社会资源。这只会增加金融风险的积累，而不会给社会带来任何助益。这也是日本政府在经济衰退中举措失当留下的一个教训。

第四，对资不抵债的企业实施破产清盘或者在破产保护下重整，以此来释放风险，化大震为小震，避免风险积累，导致大震。

第五，停止由政府出资兜底，实行100％的刚性兑付，以免加大道德风险。

第六，努力盘活。由于前一时期的过度投资和粗放增长在全国各地形成的大批“死资产”，如“晒太阳”的开发区、绵延好几个街区的“死城”等等，虽然有一定的难度，还是应当努力设法盘活，以便降低资产负债表的杠杆率和出现“资产负债表衰退”的可能性。

除了采取以上这类堵塞漏洞、释放风险的措施，还应当灵活运用财政政策和货币政策进行短期调节。

这两类措施的综合运用，使我们能够保持宏观经济的稳定，不出现系统性危机，为推进改革争取时间，使改革和发展逐步进入良性循环。

把推进改革放在优先地位

对于全面深化改革能不能从根本上解决我们面临的问题，当前应当把提升增长速度还是应当把推进改革放在优先地位，学术界和经济界一直存在争论。

在我看来，改革能够解决问题，不仅已经得到理论上的证明，而且也已经为近期的实践所证实。

有的经济学家认为，中国需要用增加投资的办法维持8％以上的增长率，是因为要保就业。保就业当然是必要的，但是把就业情况和GDP增长之间的关系看成是线性的，认为要保就业就必须保增长，这种观点从学理上说是难以成立的。因为增长有个结构问题，有的行业增长1％，它的新增就业可能超过1％，有的行业增长1％，它的新增就业却可能不到1％。我们过去大量投资建设的资本密集型产业，雇用员工的数量就比普通服务业要少得多。所以，由于产业结构的变化，在同样的GDP增长率的条件下，就业的情况却有很大的不同。最近三年的情况表现得十分明显。这几年我国的经济增长率是一个台阶一个台阶地往下走，但是就业的状况却有所改善。比如说，中国的经济增长率从2010年的10.4％一路下行，降到2013年的7.7％，但2013年的就业情况，特别是低技术水平劳动者的就业情况却比以前来得好。据国家统计局报告，2013年原来要求城镇新增就业900万人，实际完成1310万人；2014年前三季度增长率再下一个台阶，但就业情况比2013年还要好一些。这几年的实际情况可能没有统计数字那么亮丽，但就业情况有所改善却是肯定无疑的。

为什么发生这样的情况？主要原因在于服务业加快了发展。

服务业的发展曾经是整个中国经济发展的一个瓶颈。我国的“十一五”规划总结“十五”计划的经验，提出要把转变经济增长方式作为经济工作的主线。转变经济增长方式的核心是提高效率。我的《中国增长模式的抉择》这本书讲到了当时讨论的效率提高的四个主要源泉。

一是让农民工变成市民，成为有知识、有技术的劳动者。二是制造业的产业链向“微笑曲线”的两端延伸，实现制造业的服务化。三是发展服务业，特别是生产性服务业。四是用现代信息技术改造整个国民经济，而信息产业从本质上说，或者说它的主要成分，就是服务业。总而言之，转变经济发展方式，提高效率的要点，就是发展服务业。

很可惜，“十一五”规划期间并没有做到这一点，有些地方稍有改善，有些地方甚至有所退步。但是最近两年的情况发生了很大的变化，服务业的发展明显加快。原来一直是制造业一枝独秀，到2012年第三产业赶了上来，与第二产业的增长率并驾齐驱。2013年服务业进一步提高了增长率，第三产业第一次成为中国第一大的产业。

为什么过去政府三令五申要求发展服务业却成效不大，这两年却突然发生了改变呢？原因就在于党的十八大前后进行的两项改革大大促进了服务业的发展。

一项改革是2012年从上海开始、接着很快在全国推开的营业税改增值税（“营改增”）改革。财税部门把“营改增”列在为企业“减负”项下。目前中国企业的税负太重，减负是应该的，但这并不是“营改增”最主要的目的。经济学家之所以主张全面推广“营改增”，是因为他们相信亚当·斯密所说的，分工乃是推动经济发展的最主要的动力。营业税由于存在转移价值要重复征税的问题，是一种有碍于分工深化的税种。增值税只对增加价值征税，就不存在这个问题。所以“营改增”有利于分工深化。这在服务业，例如电商服务业等近年来新兴行业的成长上表现得十分明显。另一项改革是2012年从广东开始，本届政府把它规定为转变政府职能重要内容的工商登记便利化。进行这项改革以后，有些地方新登记的工商户增长了百分之几十。

目前在就业领域内存在的一个问题，是大学毕业生、有学位的研究生就业存在一定的困难，有些人拿到的薪酬甚至比保姆还低。这跟经济发展模式没有实现根本转变是有关的。这说明就业方面有些问题还要进一步解决，但是就业的总体情况还是不错的。

以上讲的两项改革只是全面深化改革序幕期间进行的较小改革，虽然它们并不能全盘解决经济结构扭曲、效率低下等问题，但是改革小试牛刀尚且能够起这么好的作用，中央改革战略部署的实现能够为解决我们面临的问题奠定基本的制度条件，应当是确定无疑的。

坚定有序地推进改革

2014年以来，多项改革项目正在有序地推进，比如说金融领域的关键性改革：利率市场化、汇率市场化，其进度甚至比原来预想的还要快一些。财政改革正在逐步落实。政府职能改革、简政放权也取得了初步成效。现在需要注意的：一是要防止回潮；二是要继续向纵深发展，通过制定企业市场准入的负面清单和政府职权的正面清单，形成厘清政府与市场关系的正式制度。

另外，有些方面的改革需要加快。

首先是国有经济的改革。国有经济改革是关键性的，但是进展缓慢。为了改变国有企业效率低下的状况，党的十八届三中全会对国有企业改革做出了许多重要决定，现在亟须加快实施。

还有一项重要的改革，就是中国（上海）自由贸易试验区建设。自贸区试验的进展不仅关系到上海市的长远发展，而且事关中国采取什么样的国际战略和建立什么样的对外经济体系。

现在不少地区积极要求在本地建立自己的自贸区。不过有的人按照过去的理解，把设立自贸区的意义看作取得某些政策优惠。这是对自贸区意义的一种误读。习近平总书记曾指出，上海自贸试验区的主要内容和任务，在于通过体制机制创新，“促进贸易投资便利化”，“营造市场化、国际化、法治化的营商环境”。上海自贸试验区经验在其他地区乃至全国的推广，不但会对形成进一步开放的经济和法治体制起决定作用，而且将有力地促进我国统一开放、竞争有序的市场体系的建设。

民营企业是经济发展方式转型的主要推动力量。目前许多企业家信心不足，积极性不高，需要引起足够的注意。应当借鉴1998年应对亚洲金融危机时扶持民营中小企业的经验，组织深入的调查研究，提出切实有效的综合解决方案。

现代市场经济的有效运作离不开政府在创设良好的营商环境和提供公共服务方面的作为。目前在反腐高压态势下，政府官员“乱作为”的情况有些收敛，但“不作为”的情况却有所蔓延。中纪委书记王岐山以前说过，先治标后治本，用治标为治本赢得时间。我觉得在反腐高压势态已经确立的情况下，应当大力加强制度反腐，把权力关到法治的笼子里。与此同时，要按照李克强总理所说的政府“法无授权不可为”的原则，加快建立官员职权的正面清单，使官员行使职权有规可循。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经出台两周年了，新一轮改革任重道远。虽然我国经济面临一些困难和压力，但是只要正确分析问题，控制和消解风险，把推进改革放在优先地位，坚定有序地落实改革措施，就一定能够克服困难，提高增长质量、优化结构、提高效率，建立中国经济新常态。

（本文原载于2015年11月2日《财经》杂志）

中国转型关头的真实挑战

华生（燕京华侨大学校长）

左右中国未来发展的，是经济问题

这30多年来，中国最大的变化就是经济上的变化。35年前，中国是一个极其落后、贫穷的发展中国家，但现在已成为世界第二大经济体。今天中国社会的发展，其实都是经济变化的结果。因为有多种私营经济、合资经济的发展，才给多元社会提供了经济和社会的基础。决定中国下一步如何变化的关键因素，在某种意义上还是经济，因为经济会制约我们社会和政治的走向。当年改革开放，也是因为经济的压力。那时稍微打开国门一看，我们才发现中国跟世界相比落后得太远了。如果当年的中国经济能有今天的一半好，那就不太可能有中国的改革开放了。所以，下一步左右中国发展的，从根本上来说，恐怕还是经济问题。

历史地看，强大的权力基本上可以做到它想做的一切，但它有一件事情解决不了，就是经济。毛泽东当年在中国这片土地上，可以说是想干什么都可以干成，但是他最失败的地方就是经济。1958年“大跃进”时，他本来是想创造经济奇迹的，但没有成功，所以后来转到了政治方面。到20世纪70年代末，中国大多数农村人口还在贫困线以下，好几亿人没解决温饱问题。当时周恩来总理陪外宾去延安，看到老乡们的日子过得和几十年前一样穷，禁不住自责落泪。现在中国有一些年轻人，享受着改革开放的经济自由和小康生活，却非要美化当年计划经济和阶级斗争时代的日子，可以说是非常愚昧无知的。

中国经济现在确实面临着非常大的挑战。说这个话，好像没有什么力量，因为中国经济这二三十年来一直都存在挑战，在每个阶段上外界一直都有不同的声音。如果说过去所谓的挑战基本上是假老虎、纸老虎，那这次的挑战，我个人的判断是真老虎，是真正的挑战。

改革开放30年，中国经济得益于三个红利

在过去这30多年当中，中国经济的发展主要得益于几个主要的推动力，或者说是红利。20世纪80年代的成功，主要是靠改革的红利，就是打破了原来对人全方位的控制，给了人以经济自由和人身自由。实际上，中国农村改革的最大意义，不是把土地从集体耕种变成家庭耕种，因为这对当时粮食产量的增加，客观上说是有限的，几年总共增加了大约30%。那它真正的意义在什么地方？在于把农民的人身和时间给解放了。农民仍然种他原来那点地，过去是一年365天几乎天天要劳作。我当年在农村当过生产队队长，我的一个任务就是天还没亮就叫每家的主妇开始做饭，然后叫大家一起下田干活儿。后来农民自己承包土地了，我又到农村走了一圈，他们夸张的说法是，一年干农活儿只要9天就够了。当然，他们说这个是太夸张了一点，但是反正干一两个月都不到就足够了。所以，改革真正解放的是人。

这些人去干什么呢？最初就是市场上什么东西缺，他们就去生产什么。最初是多种经营，主要是种油料等各种经济作物。从1980年到1985年，中国粮食增长了30%，但是各种经济作物的产量，增加了几倍甚至几十倍。当年我在干活儿的时候，一顿饭需要吃一斤多米，特别是在农忙的时候，只有吃这么多才能吃饱，因为那时候见不到一滴油，而现在因为油多了肉多了，一个人只需要吃二三两米就能吃饱了。所以，当年的变革，最大的意义就是解决了人身自由，农民从土地上解放出来了，先是搞多种经营，接着搞乡镇企业，再后来到城市打工，为后来的工业化提供了大量的廉价劳动力。

20世纪90年代，中国开始享受人口红利，大量的农民工解放出来以后进入城市，所以现在中国工人阶级的主体实际上是农民工，特别是蓝领工人，都是农民。

进入21世纪，最大的红利是世贸的红利，中国加入世界贸易组织、融入国际体系，成了世界的工厂。回过头来看这30多年中国经济的发展，我觉得主要是靠这三个力量在推动。但是，今天这三个推动力都开始衰竭了。

中国现在遇到了一些很困难的核心问题

中国改革现在遇到了一些很困难的核心问题，包括国有企业问题。我们过去用股份制、混合所有制发展，但是我们没有回答最关键的一个问题，这些企业最后由谁来控制？用中国的老话来讲，就是官营还是民营？在企业改革、企业进一步发挥它的作用方面，就遇到了一个瓶颈。

另外就是土地制度改革。集体所有的土地，让农民家庭经营的制度在过去起了重大作用，既解放了农民，又抑制了土地兼并，所以中国现在有了世界上最平均的土地制度。但是农业发展到今天这一步，光靠这个不够了。我最近到北大荒去看了一下，因为现代农业技术和机械水平，一家人可以种几百亩地，但我们的现实是，一家平均只有几亩地可种。这个时候，就不单是一个积极性问题，我们的问题是生产关系不适应生产力。要解决这个问题，就需要在土地制度和户籍制度上做重大变化。

但这个问题被进一步复杂化了。由于城市化的发展，有相当一部分土地要为城市所用，为城市所用的土地会大幅度升值。前两年，我一直在研究日本经验，我觉得日本社会当时在这方面做得比较好。在城市化过程当中，作为一个落后的发展中国家，一个非常大的危险就是它在现代化过程当中，也就是城市化的过程当中，离开农村的农民不能融入城市化进程，不能分享城市不断升值的土地权利，出现巨大的财富不平等，从而出现社会对抗和混乱。在发展中国家，不管是采用社会主义体制，还是采用资本主义体制，都会遇到这个重大挑战。但日本在这方面处理得比较好，韩国处理得也不错，可是在中国，这个问题很大。我们现在的财富特别是家庭住宅资产的不平等，在世界上的大国当中，是排在很前面的。财富不平等可以有不同的解决办法，当然一时最容易得到老百姓支持的，是平均分配。我们都知道这也是最危险的，但在中国这可是有传统的，我们有几千年来周期性均贫富的历史传统。所以，如何抑制贫富差距又不搞平均主义，这对中国是个巨大的挑战。

中国的变革，要同时解决三个问题

中国的变革，要同时解决三个问题。第一，要从苏联的计划体制转到市场化的体制上来。这30多年来，我们一直在做这个努力，取得了相当大的成功，所以才有今天这些变化。

第二，要从农业社会变成现代社会。现代社会的特征是什么呢？是城市社会，大多数人都在城里，农村社会向城市社会过渡，这条路我们现在刚走了一半。在名义上，我们的城市人口现在是54%左右，但是这包括了在城市里打工的农民。如果把这部分农民剔除，那么我们的城市人口只有百分之三十六七，低于世界平均水平十多个点，与日本、韩国的百分之九十几以上更没法比了。按照中国现在人均GDP的发展水平，中国现在的城市化水平应该是60%~65%，所以这是我们面临的一个重大挑战。我们现在的农民，农村的主要劳动力，都在城市和农村之间流动，这既是重大的经济问题，也是重大的社会问题和政治问题。

第三，我们要从革命政治转变成治理政治，也就是正常治理社会的政治。我们之所以有改革开放，就是因为我们把革命推到了极端，一直推到了“文化大革命”，“狠斗私字一闪念”，你头脑里面有一个自私的想法，也要被批斗。我们要从革命政治向治理政治转变。

我们现在面临着非常巨大的挑战，但对于这些关键性的问题，我们从上到下，每个人的认识不一样。这种不一样，不是说领导跟下面群众意见不一样，而是领导和领导的意见不一样，群众和群众的意见也不一样。比如国企问题，究竟怎么去治理？从上层到下层社会，意见都不一样，都可以找出针锋相对的两种相反意见。再比如说，农业社会向城市社会的转化，这个问题牵扯到很多人的利益，对城市人的利益会是很大的冲击，对政治也有冲击。我们这个政治体制管理一个农业社会比较好，中国几千年来的皇权专制制度就是以农业社会为基础的，要以城市社会为基础，这就不太适应，不好办。这个怎么转变？很困难。

第三个问题，从革命政治转向治理政治，怎么转？治理政治应该是什么样的？还是跟革命政治一样吗？合法性的来源完全相同吗？权力的分配还是原来的格局路数吗？要做什么改变？怎样才能改变？这些问题我们还都没回答。

总而言之，经济问题是很实在的，不是靠不接地气的说辞和新概念就能解决的。中国经济下一步向何处发展，取决于我们如何应对上述三个转变的挑战。

（本文原载于共识网）

当前中国的经济困境与社会转型

孙立平（清华大学社会学教授）

2015年元旦过后，我在长江商学院给EMBA（高级管理人员工商管理硕士）的同学讲课，当时我问了一个问题：假如让你用一个词来形容，你对刚刚过去的2014年是什么样的感觉？

其实当时我提这个问题的时候，我脑子里是有一个词的，但是我也想听听这些学员的想法，因为这些学员大部分都是企业家，当然学员的回答也各不相同。但是有好几位回答的词跟我脑子里想的是同一个词，就是“困惑”。

我觉得这可能是我们很多人共同的感觉，最近这两年给我们很多人的一个突出感觉是“困惑”。这个“困惑”是双重的，一个是对改革，一个是对发展。而且这个困惑跟原来有点不一样。比如说对改革，过去30多年的时间里面，有时候我们也有困惑。但是那时候的困惑，一般困惑在什么地方呢？它改，还是不改？每一届新的班子上来以后，我们就猜是改还是不改。

假如说看这一届有明确的改革意识，我们就知道大概是怎么回事了；假如说这一届对改革不怎么感兴趣，我们也能大概知道是怎么回事了。这意味着什么呢？在我们脑子里面，“改革”这个词的含义是确定的，无论是改还是不改，我们大体都能知道是怎么回事。

真正的转折点来临

但是这次跟原来好像有点不一样，这次明确说要改，不但说要改，而且召开中央全会，出台了全面深化改革的决定。但我想通过这两年的时间，对于这场改革，很多人脑子里面的困惑和问号可能不是比原来更少了，说不定比原来更多了。

从目前的情况来看，原来一些似乎不是问题的问题，现在有的在社会的心态当中、在老百姓的心态当中都在成为问题，比如说对于反腐败。我跟一个朋友吃饭，聊起改革的问题。他说不管怎么说，现在老百姓对反腐败是衷心拥护的。当时我说了一句话，我说：你这句话如果在一年前说，一点问题都没有，那时候对反腐败，除了少数腐败分子，大家真的是衷心拥护。但是要是现在说，可能得打很大的折扣，因为大家可以感觉到，在人们私下的议论当中，在微博、微信上对反腐败的各种说法都有了。

所以我的意思是，现在大家对改革有很多的困惑和问号，对发展我想也是同样。做市场研究的、企业界的，都有这样的感受。还有比我们在企业里，甚至在市场调查过程当中感觉更明显、更强烈的，是谁呢？可能就是银行。2014年我也跑了很多家银行，企业当中的问题、市场当中的问题最后往往都反映在银行那里，所以银行的感觉可能更强烈、更集中。

但是我想还有比银行的感觉更强烈的，是谁呢？可能就是李克强总理。为什么？李克强总理原来在省里工作的时候，对GDP的数据就不怎么相信。他当时提出看一个地方的经济发展，不能仅仅看GDP，要看三个东西，一个是用电量的增长，一个是物流的情况，还有一个是资金使用的情况、贷款的情况，因为这三个东西是不太容易造假的。如果根据这个标准来看的话，2014年的经济状况究竟是什么样的，都有点说不清楚。

2014年公布GDP的增长是7.4%，2013年是7.66%，按照绝对水平来说差不了太多。但是用电量的增长几乎差了一半，2013年用电量的增长是7%左右，2014年用电量的增长是3%多，比2013年差了一半还多。怎么解释呢？如果说这两个数都是真的，那只能有一种解释，就是2014这一年整个中国的产业结构、经济结构发生了翻天覆地的变化。2013年我们还是高耗能的产业结构，2014年突然就变成了低耗能的产业结构。但是大家知道，这么大的一个国家，一年之内产业结构发生翻天覆地的变化，这是没有可能的。那怎么解释呢？这个数可能就有问题。

我最近也看了一些悲观的估计，国内的学者说的最低的是三点几，国外说的最低比这个还低，有两点几的，甚至有一点几的，但是这些都是个别的。相当一部分人倾向于四点几。

所以我觉得，经济状况究竟是什么样，可能都有点说不清楚。在发展的问题上，经济的问题上，我们现在存在种种困惑。而且这个困惑跟原来也不一样。我们看过去改革开放30多年，对发展的问题或经济的问题，我们有时候也有困惑，也会遇到问题。但是那时候的问题有点像什么呢？打个比方说，我们本来在一条很明确的路上走，中间遇到了困难，遇到了障碍。尽管这样，我们心里是清楚的，只要克服了这些困难，排除了这些障碍，接着往前走就是了，前面的路是明确的。

但是这一次好像有点不一样，这一次有点像我们在沙漠和戈壁上开车，前面的路都是很明确的。但是走着走着，路没有了，前面是个沙丘。车辙按照不同的方向走，有深有浅，最后哪条路能走通，它就是一条路，走不通，那就不是路。我们现在可能就不知道前面是不是路。

最近这段时间，我经常在讲，现在是我们改革开放30多年来第一次真正体会到了什么叫转折点。过去这30多年的时间，我们也经常说转折点，但是我个人的看法，我觉得原来可能都算不上，这一次是我们真正遇到转折点了。现在我们面临着种种困惑，这种困惑后面既包含着挑战，也包含着希望。

困惑背后的要害在哪里

我想从2015年的这次股灾说起。应当说这次股灾是2015年中国经历的很重要的事情之一。这次股灾也值得整个社会反思，我不想全面解释股灾的发生，但是我觉得从这场股灾当中，我们至少可以体会到两件事，或者说这两件事在中国正在发生。

第一个是什么呢？我觉得我们第一个能够看到的就是这轮股市，实际上用一个集权的行政力量人为地发动一轮牛市没有成功，这是可以看到的第一点。

我解释一下，为什么我强调集权的行政力量。最近几年中国有一个很明显的集权趋势，权力在不断集中。为什么会有这样的趋势呢？我觉得是有原因的，因为在过去这些年，中国社会一直有两个并存的趋势结合在一起，一个是权力在不断扩张，另一个是权力在不断失控。

在这种情况下，这几年重新出现一个集权化的过程，我想是和这个背景连在一起的。对集权化的过程，其实很多人都是有着很深的警惕的，因为我们过去在这方面的教训太深了，担心权力过分集中会出问题。

但是大家在担心这个问题的时候，可能忽略了一点，就是一个集权的体制如果想要有效运转，要求的条件是非常高、非常苛刻的。一个集权体制的有效运转，必须有两个条件：一是必须要有很好的决策层，决策不能出现重大的失误，因为权力这么集中，一个大的失误可能就是一场灾难；二是必须有一个好的执行层，这个执行层能够准确理解上面的意图，能够负责任、有效率地进行工作。一个有效的集权体制建立起来，能不能有效运转，执行层其实非常重要。

股灾后有一次我去一个地方，当地的组织部长说忙得好几个星期双休日没休息了，说现在考核干部的任务非常重。当时我开玩笑，我说：你累，你有没有想一想，其实这累也是白挨，为什么？工作的思路完全是错的。为什么这么说呢？你考核干部为了什么，无非是把最优秀的人才选拔到领导岗位上去。但是你一定得知道，很多优秀的人才已经在领导岗位上了。问题是优秀的人才到了领导岗位上就犯傻，把他选拔上去有什么用？或许一帮笨蛋在领导岗位上负责任地进行工作，说不定都比一帮优秀的人才在这里互相比傻要强得多。我的意思是，执行层是什么样的非常重要。

从这次股灾中首先能够体会到这点，开始的时候中央的意图是明确的。通过人为的方式激活股市，通过激活资本市场，解决中国经济转型当中一些重要的问题，尤其是新兴产业的融资问题，应当说这个意图是非常明确的。所以说《人民日报》、新华社发表的几篇文章，都是按照上面的要求发的，这点应该是没有问题的。

但是问题是，在我们这样一个重建的集权体制当中，很多人都是看脸色行事，而且层层加码，投其所好。所以大概上证综指到了4000点的时候，那些文章说现在仅仅是一个起点。我想，到了4000点的时候，其实中央有点意识到了这里面有一定的风险，就开始提出要注意风险。好，那咱们就来注意风险，一夜之间把融资配资全部卡死。

打个比方，这有点像一个心不甘、情不愿的人给你开车，你说时间来不及了，要快，司机就一脚油门到底了。你说别这么快，路上这么多人，别出事，好，要慢是吧，那就一脚刹车到底。这个疯狂的牛市和这场股灾是怎么来的，跟这个有直接的关系。

接着就是救市，前一段救得尤其笨拙和荒诞。为什么？大家都知道，大家平时就怕中石油，就算是没有股灾，中石油要涨的话就是行情要结束了。可救市的时候偏偏拉中石油，这不是吓唬人吗？把中石油拉起来，下面还不知道有多大的空间。但是它非拉不可，因为只要把它拉了，开会就好交代，指数就保住了，明天是什么样的，就不管了。

于是人们就骂证监会。其实证监会里哪个都不比我们笨，哪个都比我们懂得股市，但是没有人想负责任地进行工作。所以你可以看现在的问题在哪儿，就是说一个集权的体制要建立起来，要能够有效工作，能够有效运转，有个好的执行层非常重要。

这场股灾可以告诉我们的第二件事，就是经济转型的困境。股灾也好，历史上的金融危机、经济危机也好，背后的逻辑大体都是比较相近的。最基本的背景肯定是实体经济有问题，最重要的就是实体经济当中特别是制造业当中产能严重过剩。产能严重过剩，资金就不投向这些领域，因为回报率太低。不但回报率太低，弄不好就赔了，所以钱不投向实体经济。但是不投向实体经济，到哪儿去呢？那就是资本市场，就是股市。它到资本市场、到股市是为了挣钱，这钱怎么能挣得快呢？最好的办法就是加杠杆，杠杆加得越大，钱挣得就越快，直到加不动了，泡沫越来越大，一旦破灭，那就是一场股灾或者是一场危机。

所以这场股灾的背后让我们看到了经济转型的问题。但是这个经济转型的问题，我们讲了这么多年，就是转不过去。原因在哪儿？除了经济本身的原因之外，现在很多人说是既得利益集团的问题。利益格局、利益集团确实是制约中国很多问题的重要因素。但是，可能还有比这个更深层的原因。是什么呢？就是社会体制的脆弱性。我们承受不了这种转型，承受不了它所造成的振荡。

我经常给企业家讲课，有企业家说，能不能多讲一点我们企业具体应该怎么做。我说如果你要想听这个，你肯定会失望，为什么？因为我真的讲不出来，如果我真的能讲出来企业怎么能做好，我就不在这里讲了，我就去做企业了。问题是没法说，谁也说不出办法来。为什么？因为我们本来就不应该是这样一种发展。

其实前些年就有人提出来，2006年中国就应当经历一场危机。但是这场危机被人为地延后了。当时就应该经历一场危机，经历一场震荡，把该淘汰的淘汰掉，让该倒闭的倒闭，该破产的破产，说不定三五年，到2010年基本完成了，又开始了一个健康的发展过程。但是我们没有经历这个，用人为的方式把这个过程给回避了。因为我们承受不了这当中的代价，震荡的代价是非常大的。

比如说像美国20世纪30年代大萧条，当时失业人口占到劳动年龄人口的差不多1/3；德国在希特勒上台之前，失业人口占到劳动年龄人口的小一半，那是非常惨烈的。当然因为过去没有经验，会表现得更差一些。现在经过这些年经验教训的积累，人类应对经济危机的能力要比原来强多了，不至于到那个程度。

但是大家知道，我们这个社会没有办法承受这样的震荡。因为中国社会有点像什么呢？打个比方，中国现在脖子上有两块通灵宝玉，丢了就没有魂儿了。一块是发展速度得有7%~8%，如果没有7%~8%，日子就有点过不去了，现在预期调整得稍微低了一点。今后几年是6.5%左右，但这也是相当高的速度。

另一块是什么呢？就是维稳。中国就得靠这两者，一是高速发展，一是维稳。这两者如果都没有了，或者说缺当中的一个，日子就很难过下去。这表明我们社会的脆弱性。由于这样一种脆弱，我们没有办法承受自然的经济规律，就人为地干扰这个规律。所以，从股灾来看，现在我们面临的两个最关键的问题，一是体制改革的问题，一是经济转型的问题。

怎么理解当前的经济转型和困境

这个问题其实要说复杂真的很复杂，但是要说简单其实可能也很简单。经济的困境，实际上就是两条曲线之间的关系：一条曲线是生产的曲线，供给的曲线；一条曲线是消费的曲线，需求的曲线。

过去这些年，生产的曲线，供给的曲线，拉得越来越陡，这两年还稍微好一点，但也是非常之高。需求的曲线，消费的曲线，走得却很平缓。两条曲线之间的张口越来越大。当前的经济困境，就在这个张口上，张口越大，困境就越大。可以说这两条曲线不同的走势所形成的张口，实际上就是当前中国经济困境的原因。

假如看到这点，很多问题就值得思考了。比如说现在我们的经济政策可能造成的结果是什么。现在很多经济政策，尤其是刺激经济的政策，最后的结果很可能是继续拉高本来已经走得很陡的那条曲线。

虽然这在一定的时间里可以保证发展的速度，但是已经那么陡了，继续拉高的话，使得张口越来越大，造成的问题就越来越大。但是有一些经济学背景的朋友可能会想：你这说的是一方面的道理，但是你没有看到另一面，拉高那条曲线，经济发展了，就业增加了，收入提高了，也会带动另一条曲线。是有这个道理。但是从中国过去几年的情况来看，我们这样一个发展的模式得不出这样的结果，只能是拉高上面那条曲线，使得这两条曲线之间的张口越拉越大。如果从这个角度看“一带一路”，可以看得更清楚一点。弄得好是促进内部转型的契机，如果弄不好，实际上它等于回避了内部转型的问题。它可能会给人一个错觉：我们这种模式仍然可以维持。

看到经济困境背后最关键的问题是两条曲线形成的张口，那么一些平时看起来顺理成章的思路会不会有问题，比如说创新。创新是中国别无选择的事，过去我们靠的是廉价劳动力，但是人口红利用得差不多了，下一步肯定是创新，发达国家就靠创新。在劳动力的优势消失以后，唯一的选择也只能是创新了。

但是，绝大多数创新最后一定体现在市场上，这东西你得能卖得出去。很多创新得体现在产品上，但是产品的市场在哪儿？

举一个最简单的例子，我们炒菜的锅。德国生产的锅一卖就两三千元，我们这里的锅几十元钱。我们要生产德国那样的锅有多大的潜力啊。潜力是很大，而且中国要生产这样的锅，也没有什么困难的。过去我们生产不了彩电，现在我们生产的彩电比日本的彩电也差不到哪儿去，生产锅更不在话下。但是如果中国生产锅的企业都在生产两三千元钱一个的锅，卖给谁？市场在什么地方？农民一年的收入就那么点，他会买一个两三千元钱的锅炒菜？

我的意思是，哪怕创新的问题，其实也不是那么简单，得解决市场的问题，市场的问题可能更重要。从这个角度来想，这看起来不成问题的问题，实际上不是那么简单。

市场的背后是什么？市场的背后就是社会，有什么样的社会，就有什么样的市场。市场在很大程度上是社会的一种折射。拿最简单的来讲：手机。仔细想一想手机在中国的市场，实际上就两个市场，一个是苹果的市场，一个是山寨的市场。为什么是这两个市场呢？中国社会贫富分化，手机这两个市场是和贫富分化的社会相对应的。在这样的市场中，收入高的就用苹果了。所以市场的背后是社会。

现在我们说创新，在一个由社会决定的市场背景下，怎么创新？我创一款比苹果更好的手机，它卖六七千元，我卖一万二千元。假如我这款手机叫哈密瓜，打向国际市场，质量和性能比它强多了，行吗？行。但是中国要在短期内做到这一点可能不太容易。所以我们退而求其次，弄一个拥有自主知识产权的手机，跟苹果的性能和质量差不多，它卖六七千元，我们卖五六千元，它叫苹果，我们叫鸭梨。问题是鸭梨卖给谁？五六千元买得起鸭梨的，可能再添个一千元就买苹果了，买不起苹果的买五六千元的鸭梨也费劲，直接买小米算了。

所以我们一定要看到市场的背后是社会，不改变社会，就无法改变市场。

转型需要什么样的社会改变

为了推动转型，社会需要做什么样的改变？刚才说关键的问题是下面那条曲线很平缓，拉不上来。而要拉这条曲线的话，我们现在还面临着一个非常现实的问题，就是人们的收入。收入最主要的形式，在中国现在只能是工资。在劳动力成本上，我们的优势已经失去。现在很多企业已经处境艰难，在这种情况下，靠提高工资来解决问题，空间可能已经很小了。那空间在什么地方呢？我觉得有两点是可以考虑的。

一个就是社会保障。在今天的美国，就两样东西，一个房子，一个汽车，仍然占家庭支出的50%以上，这仍然是他们经济生活最重要的内容。

所以现在耐用消费品和大宗消费有没有制度的支撑，是至关重要的。这个制度很大程度上就是社会保障制度，不解决人们预期的问题，不解决人们的不安全感、不确定性问题，就不能为这种消费创造条件。

在股灾发生之前，我曾经写过一篇长微博，题目叫《像驴子一样不停地奔跑》。什么意思呢？中国现在的老百姓有点像一头驴子，你打它两鞭子，说你跑一圈，它就跑了一圈。然后你说，这圈不算，你再跑一圈，又打了两鞭子，它又跑了一圈。你说这一圈也不算。它不停地跑，你不停地说这个不算。中国老百姓现在有点像这头驴子，什么意思呢？假如说一个老太太，15年前她有20万元，她可以自信地跟人说自己这辈子养老没有问题，那钱可以在北京买一套不错的房子了。老太太刚把心放肚子里，房价涨起来了，现在这20万元能干什么呢？在北京买一个厕所肯定是买不了，买半个厕所差不多。半个厕所就想养老，门儿都没有。房价涨起来以后，这20万元就不算什么了，这圈算白跑了。

这时候有人说了，我没问题，我两套房，我住一套租一套，退休的时候用租金来补贴退休金，我这辈子没问题了；真遇到点大事，实在不行，大不了把多余的房子卖了，北京卖个五六百万元，就可以解决问题。他觉得两套房没有问题了。这个想法还没有几天，房产税遗产税要出来了，这套房子也不好拿了。这一圈也要不算了？

接着股市这轮牛市又开始了。这轮牛市至少在我旁边赚三五百万元、六七百万元、千八百万元的不在少数。一个是房子不好拿了，第二个是人的钱多了。那有没有某一天，这圈也不算了？

我的意思是什么呢？就是到了这样一个时代，我们的社会有没有一种制度的支撑非常重要。2014年底我去西部某个市，这个市是一个资源性城市，是在煤矿的基础上建立起来的。前几年煤好的时候，盖了不少福利房卖给职工，大概是2800元一平方米，现在市面的价格差不多是3200元。我去的时候很多人要求退房，不是一个两个，非常普遍地要求退房，说：我也不想挣这个钱，你就按照当时的价格把钱退给我，这个房子我不想要了。怎么会是这样一种心态呢？我很难理解。当地的朋友解释说，现在很多人就觉得今后这几年吃饭都要成问题，手里拿的房子是值二三十万元，但是卖不出去有什么用？还不如把钱退给我，到时还能吃口饭。

在这样的情况下，当我们进入一个耐用消费品和大宗消费时代，怎么形成这种消费模式？所以这样一个制度的支撑，在中国就显得尤为重要，这是要解决的一个问题。

另一个问题，经济转型需要新的社会结构的支撑，主要是中产阶层的问题。耐用消费品或者是大宗消费的主体是谁？是中产阶层，没有中产阶层，就形成不了市场，转型就转不过来。但是我们都知道，中国中产阶层一直发育缓慢，虽然从绝对数来说还不少，但是前些年“三座大山”（住房、看病、上学）就把中产阶层“搜刮”得差不多了。这次股市又把中产阶层消灭了一批，有的是几年十几年积攒的钱，可以说这是非常大的问题。但是我觉得还没有完，弄不好还有一个陷阱。现在提倡大众创业、万众创新，“双创”。我觉得这事也不是那么简单。我们学校现在也引导学生，说要淡化就业意识，要增强创业意识，别一入学就想怎么就业，要想将来怎么创业。问题是，现在很多在市场里摸爬滚打这么多年的企业家都不知道干什么，都束手无策，连校门都没有出的大学生就知道干什么？这当中能不能出一两个比尔·盖茨？这倒有可能，但是大部分人是创不成的，不但创不成，弄不好把老爸、老妈在股市赔完还剩下的那点钱再给弄进去。这个弄不好，对中产阶层又是一次洗劫。

中国正在进入新的30年

现在我们真的要进入一个新的时代，要有一个新的理念。最近这几年我一直在讲30年，现在是一个重要的转折点，是新的30年的开端。中国历史上30年的现象是一个很有意思的现象。过去我们都说60年，实际上不是60年，是30年，包括我们老话说的“三十年河东，三十年河西”，说的都是30年。我们看看近代以来100多年的历史，真的差不多就是30年一段、30年一段走过来的。1911年辛亥革命到1949年中华人民共和国建立，38年的时间。中华人民共和国建立以后，“文革”前17年，“文革”10年，加起来27年，又将近30年。改革开放到党的十八大，又是30多年的时间过去。我认为这30多年的时间也差不多了，现在是一个新的30年的开端。

将来过了若干年，我们回想这30年，你可能说它好，也可能说它不好，但是有一点我估计是肯定的，这30年和过去的30年将会有明显的不同。现在很多问题都面临着重要的转折。

这新的30年，我们从经济困境、经济转型的角度来讲，必须得有一个能够支撑未来新的30年的理念。过去30年是以改革和发展作为中心的。但是要支撑起新的30年，能够解决当前我们面临的很现实的重大问题，必须得有一个新的理念。所以最近这几年，我经常讲两件事，一是社会进步，一是公平正义。

也就是说，进入新的30年可能需要我们建设一个更好的社会。而我们现在面临的，包括经济转型在内的很多现实问题，不在一个好的社会基础上来解决，实际上是很难的。所以在这样一个历史关头，我们需要一种新的理念，只有这样才能真正走向新的30年，才能真正切实解决现在我们面临的问题。

（本文系作者在2015年10月29日CMRA[1]第九届中国市场研究行业双年会上的演讲）

[1] CMRA，为“市场研究协会”的英文首字母缩写。——编者注。

党的十八届三中全会两周年：反思方能精进

刘胜军（中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长）

2013年11月12日，党的十八届三中全会闭幕。三天后的11月15日，公布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，围绕“让市场在资源配置中发挥决定性作用”提出了60项、336条改革。改革力度之大、范围之广，超乎市场预期，引发全球舆论一片赞扬。笔者当时在微博上忍不住写下一句：“我又开始相信爱情了。”

的确，党的十八届三中全会的历史意义不容低估。此前，在“文革”结束后的中国历史上，有两次三中全会扭转了中国历史航向：1978年党的十一届三中全会拨乱反正，确立改革开放的国策；1993年党的十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制，彻底告别了计划经济体制。可以说，这两次三中全会改变了中国的命运。

中国进入21世纪以来的第一个10年，犹如狄更斯那句名言所指：这是最好的时代，也是最坏的时代。一方面，在“入世”效应推动下，中国经济年均增速超过10％，是改革开放以来增长最快的10年，GDP跃居世界第二、外汇储备世界第一，创造了“中国奇迹”；另一方面，这10年也是环境污染失控、腐败失控、法治生态恶化、上访蔚然成风、贫富差距迅速拉大的10年，经济社会矛盾逼近临界点。

从某种意义上讲，我们应该感谢美国次贷危机。2008年的次贷危机宣告了“中国生产—美国消费”的“中美国”模式结束，使得中国经济转型的问题变得难以回避。中国最初采取了激进的“4万亿刺激”（实际投资刺激规模远超4万亿），但刺激效应只是昙花一现。

可见，党的十八届三中全会召开之际，中国内外压力不期而至，形成了“三期叠加”（增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期）效应。

压力越大，改革需求越是迫切。正是在这样的压力之下，党的十八届三中全会提出了令人激赏的全面改革方案。不仅如此，国家还设定了在2020年改革取得决定性成果的时间表，并成立了以习近平总书记为组长的中央全面深化改革领导小组。由此，改革成为本届领导人的中心任务。

改革进展

到我写作本文的时间为止，中央深化改革领导小组共召开了17次会议。该小组是负责改革方案设计的顶层机构，亦是改革大业的责任主体。

到目前为止，改革取得的积极进展有：

1．商事登记制度改革 工商登记实行“先照后证”，前置审批事项85%改为后置审批；注册资本由实缴改为认缴，企业年检改为年报公示。其中，公司注册资本从实缴制改为认缴制意义重大，不仅取消了最低注册资本限制，省去了验资过程，大大降低了创业门槛，也消除了中国企业家时常惧怕的“虚报注册资本罪”“虚假出资罪”“抽逃出资罪”等罪名。这一改革对促进大众创业大有好处，被认为是中国就业数据向好的原因之一。这一改革，也成为习近平、李克强都公开作为正面典型提及的案例。

2．利率市场化 在20世纪80年代，美国用了6年时间（1980—1986）才完成利率市场化进程。2014年3月，周小川公开表示利率市场化将在一两年内完成。2015年10月23日，中国央行取消所有的利率限制，标志着利率市场化走完了最后一公里。利率市场化能取得突破，与互联网金融的倒逼密不可分。李克强在2015年1月考察微众银行时明确提出：要以互联网金融倒逼金融改革。阿里巴巴创始人马云在几年前提出：银行不改变，我们就改变银行。由于影子银行的高利率引发银行资金大量流失，国有银行被迫放弃了对利率市场化的抵制态度。当然，中国的金融体系依然面临利率双轨制、预算软约束、刚性兑付等问题困扰。

3．简政放权 大道至简。减少行政审批，被李克强视为推进改革的重要抓手。2014—2015年，简政放权是国务院常务会议聚焦最多的主题。两年多来，简政放权、放管结合工作取得明显成效。国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，在2015年3月的两会上，李克强宣布：本届政府减少1/3行政审批事项的目标提前实现。当然，李克强也承认取消的审批权“含金量”有待提高，“一些审批事项，设立8年来竟连一次申请都没受理过”。此外，各级官员在改革过程中充分显示了“上有政策，下有对策”的智慧。例如，尽管商事制度改革实现了“先照后证”，有些人反映拿了照以后还是碰到层层阻碍，缺一个“证”，企业就运行不了。全国人大法律委员会、财政经济委员会在“简政放权改革”的调研中发现：放权比较多，但取消的权力比较少；放虚不放实，有些是很多年没发生的事项放了；放小不放大，真正有利益的并没有放。

4．民营银行破局 长期以来中国银行业由国有银行垄断，民营资本不得其门而入。这一格局越来越不适应中国经济版图的变化，成为导致融资难融资贵的原因之一。最新数据显示，中国的国有企业创造了不到40％的GDP，其债务却占到中国企业部门的75％。2015年微众银行、网商银行的设立，标志着银行业的玻璃门终于打破。李克强总理表态：对民营银行家数不设上限。这一态度值得肯定。民营银行的崛起，将大大提升银行业的效率、优化结构，更好地服务中小微企业。

然而，更多的改革或者处于等待之中，或者方案令人失望，表明改革遭遇了实质性阻力：

1．国企改革 国企改革兼具经济与政治层面的含义，因此笔者称之为党的十八届三中全会改革的“胜负手”。在市场焦急等待将近两年后，中央终于公布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），而且这只是“1＋N”中的“1”。从《指导意见》内容来看，在混合所有制、党政企分开、破除行政垄断、退出竞争性领域等关键问题上表态模糊，令市场失望。曾长期参与改革设计的吴敬琏教授批评说：“《指导意见》有些思路还不够清晰，比如在国企定位和做强做优做大的问题上，就有和十五大、十五届四中全会决定不相衔接的地方。”早在1999年党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就明确提出“企业和企业领导人不确定行政级别”。相比之下，《指导意见》却强调了如何具体在国企（包括混合所有制企业）中落实党的领导，意见提出“四个同步、两个交叉”：“在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展……坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层……经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职……党组织书记与董事长一般由一人担任”。要知道，长期以来董事会、党委职责定位不清被视为国企公司治理的一大弊病，因此，《指导意见》提出的方向令观察家感到困惑。

2．财政改革 财政改革应该沿着提高透明度、人大制衡的预算民主方向前进，2015年1月1日生效的新版《预算法》也为改革开辟了法律空间。但从实际情况来看，显然救急压倒了改革。由于地方融资平台债务问题的严重性超出预期，且在2015年出现很大的到期违约压力，财政部的精力被牵制于此。一个突出的表现是：2014年11月发布了改革色彩浓厚的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（62号文），但仅仅半年后的2015年5月10日，国务院又出台《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（25号文）：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”62号文规定的专项清理工作，则“待今后另行部署后再进行”。这在事实上等于收回了改革方案。迄今并未看到财税改革方面取得实质性进展。

3．司法改革 司法改革一度被寄予厚望。虽然中央强调“依法治国”首先是“依宪治国”，但究竟如何落实违宪审查机制、赋予宪法生命力，目前依然没有眉目。国务院法制办副主任袁曙宏在2014年阐述了中国的司法现状：“黑头不如红头，黑头就是法律；红头不如白头，白头有的是会议纪要，更厉害；白头不如低头，就是指领导的一个批示；低头不如口头，当面打招呼最厉害。”

如何改变权大于法的现实？从进展来看，包括最高法院在深圳、沈阳设立巡回法庭；上海试点司法人员分类管理；建立全世界最大的裁判文书网，上网文书已经超过1000万份；上海市第三中级人民法院成为中国首家专门审理跨行政区划案件的法院。尽管如此，由于缺乏对政法委的实质性改革，司法独立性的改善依然存疑。司法体系提出了按专业职务序列而非行政级别晋升，但在整个司法体系未能“去行政化”的体制大环境中，具体成效有待观察。省以下司法体系人财物由省级司法体系集中管理的改革，虽有试点，但缺乏明显突破。

4．上海自贸区 作为本届政府的首个改革突破口，上海自贸区一度引发市场狂热情绪。尽管自贸区由上海扩展到天津、福建、广东，但两年过后，市场依然不清楚自贸区究竟要干什么，不同专家也都在瞎子摸象式地解读与推测。负面清单一度是市场关注的焦点，但如今已无人关心每年更新的负面清单（尽管从2013年的190个减少至2015年的122个）。自贸区金融开放一直是“只打雷不下雨”，细节落实阻力重重。2015年7月的股灾和8月人民币汇改引发的外汇储备急剧下降，更加大了自贸区金融改革的不确定性。一个鲜明的对比是：2015年10月美国宣布TPP达成协议引发中国网民热议，而自贸区正在被投资者逐渐遗忘。

5．IPO注册制 IPO（首次公开募股）注册制尽管只是金融改革中的一个细节，但很具有观察意义：在中国企业部门负债过高的背景下，IPO注册制改革是推动“去杠杆”的重要途径；IPO注册制改革亦是促进大众创业、万众创新的关键，一旦上市通道不畅，将对创业企业的融资环境带来重大影响，也会打击风险投资机构；IPO注册制涉及中国最具“含金量”的审批权，也将考验当局的改革诚意。最初预定于2015年10月完成的《证券法》修订被延后以及股灾后的新股发行再度喊停，无疑将推迟IPO注册制进程。

6．一些令人困惑的改革 尽管党的十八届三中全会明确了市场化、法治化的改革方向，但具体操作中出现了一些似乎缺乏一致性的措施，例如国企高管的“限薪”、央企的合并。一个特别重要的观察案例是2015年7月的股灾。官方在牛市形成中的暧昧表态、股灾发生后介入救市的时机、暴力救市手段均引发激烈争议。必须承认，一些救市手段脱离了市场化、法治化的轨道，甚至动摇了国际投资者对中国改革开放的信心。中国官方也在事后试图弥补此次意外事故带来的“声誉损失”：逮捕了救市前线总指挥、证监会主席助理张育军，并任命知名“海龟”方星海为证监会副主席。

7．大多数改革还在等待过程中 尽管已过去两年，但迄今进入操作状态的改革方案并不多。户籍、土地、教育等重大改革依然没有出台具体方案。中央深化改革领导小组会议涉及了诸多议题，但从讨论到成为可操作的方案之间存在很长的时间距离。

总体评价

从过去两年的改革实践来看，大致有如下印象：第一，改革进展缓慢，按照目前的速度，到2020年取得决定性成果的难度很大；第二，缺乏亮点和标志性改革；第三，一些关键改革被认为缺乏诚意，与党的十八届三中全会《决定》的立意相比有所后退。

市场上流传的段子非常精准地描绘了改革博弈的现状：上层踩油门，中层放空挡，下层踩刹车。一个突出案例是李克强总理的怒斥：“部长们参加的国务院常务会议已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡’在那儿，难道让几个处长来‘把关’，这不在程序上完全颠倒了吗？这不是耽误时间吗？当时你们部长们都来开会了，会上都没有不同意见，现在难道还需要几个处长来‘把关’？中央研究了一年多，拿出政策，结果各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗！”

2015年9月，中国欧盟商会发布《欧盟企业在中国建议书2015/2016》称，“（党的十八届）三中全会《决定》发布两年以来，中国仅采取了为数不多的实质性市场化改革”。

素有“吴市场”之称的经济学家吴敬琏也忧心地表示：“党的十八届三中全会以来的两年，改革方面有一些好消息，但是不足之处还很多，仍需要官方和大众的共同努力。”

在党的十八届三中全会召开两周年的今天，对于过去两年的改革进行客观的评价与反思是极其重要的。时间紧迫、任务艰巨，只有做出冷静、深入的反思，然后进行严肃的改进与调整，才能确保改革行进在正确的轨道上，2020年取得决定性成果的目标才有实现的可能。

改革陷入僵局的可能原因

改革进展不及预期，既令人意外也不令人意外。早在2013年党的十八届三中全会甫一闭幕的万众期待的激情时刻，全国人大常委吴晓灵就提醒说：“《决定》令人振奋，但每次落实时总会遇到折扣。我们需要党内问责制。现在部门利益挡住了很多改革措施的落实。”习近平总书记在2013年也告诫：制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实。

从逻辑上分解，改革进展不如预期，无非以下几种可能。第一，改革进度并非线性的，目前仍处于蓄势过程，磨刀不误砍柴工，完全有可能在接下来的几年加快速度。第二，改革缺乏诚意。由于此次改革涉及极其庞大的利益格局，堪称政府的自我革命，当局究竟有无壮士断腕的勇气和决心？第三，改革缺乏足够的压力。压力是改革最好的动力。朱镕基时代的改革动力即源于当年国企普遍亏损、银行技术性破产、加入世界贸易组织的巨大压力。第四，改革者尚未找到有效办法来突破改革阻力。

在20世纪90年代改革中扮演重要角色的原体改办副主任李剑阁在2015年10月说：“一个最重要的经验是，改革从来都是被逼出来的。党的十八届三中全会的《决定》，是一个非常重要的纲领性文件。这个改革文件写得非常好，可以说面面俱到。但是，我们回过头来看，这两年改革进程不尽如人意。到底是时机未到，还是面对的困难压力还没足够大呢？这个当然见仁见智。”

笔者倾向于认为，中国领导层具有改革的决心和诚意，但需要更为有效的办法来化解改革阻力。

直面改革阻力

直面问题是化解问题的前提。从目前局面来看，改革存在以下重大阻力。

1．意识形态 对于中国这样一个从计划经济与苏联模式脱胎的国家而言，意识形态阻力在改革中如影随形。这在国企改革、司法改革、教育改革等领域体现得尤为明显。吴敬琏指出：“党的十八届三中全会改革执行上存在很多阻力。虽然邓小平的思想受到许多人拥护，但苏联式的制度和意识形态不但对我们这一代人有影响，恐怕对下面几代人仍有很强影响。虽然现在物质利益比起意识形态更重要，但既得利益者打着意识形态的旗号来灌输他们那一套。”例如，在21世纪的今天，依然有人抛出阶级斗争论，或者把党的领导作为挡箭牌。李剑阁警告说，有些人“用虚无缥缈的、遥不可及的、过时的、陈旧的政治口号和概念”，去干扰“以经济建设为中心”的党的基本路线，“煽动一些不健康、不理性的社会情绪来阻碍或者反对改革。有人甚至要把中国拉回到计划经济，甚至还有人要在中国再搞一次‘文化大革命’。当前最大的危险在于不改革，更大的危险在于改革往后退。邓小平曾多次果断、严厉地制止了将意识形态的争论引进经济领域。今天，我们也应该对否定市场化改革方向的言论旗帜鲜明地说‘不’。”

从中国改革的历史经验看，改革的力度往往取决于思想解放的高度。没有“实践是检验真理的唯一标准”大讨论，就难以冲破“两个凡是”的思想禁锢，就不会有1978年改革开放国策的确立；没有皇甫平《解放日报》系列社论、邓小平南方谈话，就难以突破计划经济的思想禁锢，就不会有1993年社会主义市场经济体制的确立。今天，中国改革要取得突破，依然需要在国企垄断、政企分开、政府与市场的关系、司法独立等一系列重大问题上解放思想。

2．官员缺乏激励兼容的动力机制 旨在“让市场发挥决定性作用”的改革，意味着官员权力减少、制约增多，显然是不符合官员的个体利益的。因此，从个体理性角度出发，官员肯定没有动力去配合与推动改革。尽管他们也不敢公然反对改革，但完全可以采取怠工、模糊焦点、拖延、制造思想混乱等方法来对抗。从历史上看，一旦官僚集团陷入普遍的抵制状态，改革取得进展是几乎不可能的（例如宋朝的王安石变法）。毕竟，中央的改革需要官僚集团去执行和落实，甚至改革方案的起草也要依赖官僚集团。当年王安石变法期间，宋神宗与近臣讨论免役法的好处时说：变更法制，士大夫们确实不高兴，然而对百姓有什么不方便的呢？宰相文彦博毫无遮掩地说：皇上是与士大夫们共同治理天下，不是与百姓共同治理天下。如果不重视官员的激励机制问题，改革注定会陷入“与虎谋皮”的尴尬局面。

3．反腐风暴加剧官场不作为 腐败人人痛恨，打击腐败具有法理基础和正当性。自党的十八大以来，中央提出“老虎苍蝇一起打”，掀起举世瞩目的反腐风暴。然而在“洪洞县里无好人”的体制性腐败面前，反腐风暴不可避免地令官场陷入人人自危的冰冻状态，官员朝不保夕甚至选择自杀，哪有搞改革的心思？须知，改革才是制度反腐的主要路径，反腐风暴要避免加剧官场不作为，成为改革阻力。从增加改革阻力而言，如今官场“不作为”的危害一点不亚于以往的“乱作为”。

4．维稳压力成为改革阻力 对于任何政府而言，都会本能地关注经济与社会的稳定，特别是大规模失业、金融危机等底线问题。中国政府尤其如此。因此改革者始终要面对维稳与改革、长痛与短痛的张力。例如，从市场化改革角度看，理应打破刚性兑付、淘汰僵尸企业和过剩产能，但具体到每个地方政府可能都会做出相反的选择。经济增速的持续下滑、地方财政收入锐减、“明斯基时刻”笼罩下的企业跑路潮等，更令官员紧绷维稳神经。因此，财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（2015年5月）要求，“银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷”。2015年10月，李克强总理在国务院会议上也提出“对市场前景好、暂时有困难的企业不断贷、不抽贷”。同样，对于社会稳定的忧虑，也会成为土地、户籍等改革的重大阻力。中国财政部长楼继伟在2015年4月曾指出：“除了推进改革外，还要处理好两大难题。第一个难题就是去杠杆化，不能再积累，但是又不能经济失速。另一个难题是社会稳定与改革力度之间、改革的进度和改革力度之间也要平衡。”

5．民粹主义与民族主义思潮 李剑阁最近指出：“导致不改革或者改革往回走的最大威胁主要有两个，一个是民族主义抬头，另一个是民粹主义抬头。”言下之意是，一旦被“两民主义”挟持，改革很容易偏离正确的方向。2015年的股灾即为典型案例：把股灾归咎于境外势力、股指期货，夸大股灾的危险性，不计后果地救市等等。中财办主任刘鹤在一篇文章中非常深刻地写道：“在面对严重危机的时候，主要国家在应对政策上总犯同样的错误。这些明显的错误在事后看起来显得可笑，但对当事人来说，实施正确的政策却困难重重。这是因为，大危机在人的一生中往往仅会遇到一次，决策者缺乏经验，又总是面临民粹主义、狭隘的民族主义和经济问题政治化这三座大山。政治家往往被短期民意绑架，被政治程序锁定，不敢突破意识形态束缚，这几乎是普遍的行为模式。”可以预期，中国未来的改革，还将不时遇到民粹主义和民族主义的干扰。

6．改革方案制订中的角色缺位 当前改革方案制订过程仍由部委主导，而作为主要利益相关者的社会公众却在这一过程中“被缺位”，这是改革方法论上的一大缺陷。中央深化改革领导小组第九次会议提出：提高改革方案质量。一些改革方案质量不高，绝不是专业水平的问题，而是没有办法突破利益格局。如前所述，改革的本意是要政府自我革命，因此把改革方案起草工作交给部委岂非与虎谋皮？当然部委可以参与，因为部委人士掌握大量的政策信息，但不能变成部委的内部操作、闭门谢客的盛宴。例如，国资委新闻中心首席专家李锦曾言，“国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的很重要的原因是触及各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数”，遗憾的是却没有征求公众的意见。突破这一困局，必须让公众真正参与到改革方案的制订过程中来，才能避免改革议程被既得利益所绑架。从财政部《预算法实施条例（征求意见稿）》、国资委《关于深化国有企业改革的指导意见》、交通运输部《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》、央行《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》来看，部门利益法制化倾向明显。习近平总书记指出：法律是治国之重器。我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出……要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。笔者认为，扩大社会参与才是防止部门利益法制化的根本途径。

改革怎么办

针对上述改革阻力，对症下药，笔者建议从以下方面入手以求突破改革僵局。

1．以合理补偿实现官员队伍的精简 改革离不开官员的支持与配合。要改变官员的抵制心理，就应该正视官员合理的利益诉求。例如，一些部门在改革后可能没有继续存在的必要，官员下岗在所难免（例如取消计划生育后的计生委、取消投资审批后的发改委）。此时对下岗的官员进行利益补偿就是合理的。假定中国改革可以产生10万亿的红利，为什么不能拿出1万亿来补偿那些受损的官员呢？这样一来，改革就具有了从零和博弈向帕雷托改进转化的可能性，改革阻力大大减轻。李克强总理曾经感慨：政府养的人太多，养了人就要管事啊！从某种程度上讲，政府大幅精减人员才是简政放权的关键。20世纪80年代邓小平百万大裁军帮助中国军队走向现代化；90年代朱镕基推动国企“破三铁”、大量裁减冗员，让国企起死回生；今天如果中国政府能以历史魄力和胸襟大幅裁减官员，中国才有可能走向“小政府、大社会”的健康格局，才能真正建立国家的现代治理。

2．谁不改革谁下台 改革思良将。推动改革，不仅需要理论和专业经验，更需要有理想、有历史责任感的改革派。朱镕基20世纪90年代推动改革，一个重要经验就是大胆起用王岐山、周小川、楼继伟、李剑阁、郭树清、吴晓灵等一批年轻的“改革促进派”。此外，建立以改革为导向的激励考核机制，将改革绩效作为官员考核的核心KPI（关键绩效指标），尤为关键。90年代初中国改革陷入迷茫，邓小平一句“谁不改革谁下台”迅速扭转局面。2015年5月中央全面深化改革领导小组第十二次会议提出：“有的放矢开展思想政治工作，引导大家争当改革促进派。”这发出了调整用人导向的重要信号，但这仍不够，中央必须以实际行动来证明，果断提拔一批改革派、撤掉一批太平官。其中，一个关键细节是必须打破官员五年一届的考核周期，一年一考核，不换思想就换人，因为我们浪费不起五年的时间。2017年中国共产党将迎来十九大，这将是起用改革促进派的一次历史性机遇，中央应以实际行动明确重用改革促进派的导向。

3．优化反腐策略，实行有条件的特赦 反腐是治标，为治本赢得时间，改革才是反腐的治本之策。反腐应服从于改革大局。为避免反腐成为改革阻力，须优化反腐策略。从中纪委书记王岐山的表态来看，中国的反腐策略已经悄然更新了三个版本：1.0版本是老虎苍蝇一起打，零容忍；2.0版本是坚决查处十八大后不收敛不收手、问题反映集中、群众反映强烈、现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部；3.0版本是党纪轻处分和组织处理要成为大多数，对严重违纪的重处分、做出重大职务调整应当是少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是“极极少数”，必须改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况。这对减少官员不作为和改革阻力是非常及时和必要的策略调整。

4．思想解放 习近平指出：冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。思想解放的前提是自由的言论空间。诺贝尔经济学奖得主科斯在2011年语重心长地指出：“如今的中国经济面临着一个重要问题，即缺乏思想市场，这是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源。”

推进思想解放，离不开最高领导人的发动。一个成功的案例是，江泽民于1991年冬主持11次专家座谈会，为1993年党的十四届三中全会进行了充分的思想准备。

会议之所以成功，其经验就是自由讨论，会议充满自由讨论的气氛，没有桌签，与会专家到会议室后自由选座位，发言顺序不是预定的，都是临时要求发言，还可随时补充。多数人都不是念事先准备好的发言稿，而是敞开思想着重讲自己的意见，也有即席发言。

5．扩大改革方案制订中的社会参与 改革的本质是利益格局的调整。要确保改革朝着合理的方向调整利益格局，扩大改革方案制订中的社会参与至关重要。保密不是借口。只要我们向社会公开征求意见的过程是透明的、公平的，就不存在泄密的问题。如果只有有关部门知道方案，这才是最大的信息不公平和滋生内幕交易的土壤。有关部门不能“丑媳妇怕见公婆”，把方案揣着，更不能“我说了算”，霸王硬上弓，置民众的合理诉求于不顾。除了公开征求意见外，公开的专家听证会也是重要的机制。只有公开的利益博弈，才有可能是公平的利益博弈。

6．扩大经济下行容忍度 中国要真正转型、提高增长质量，从投资驱动走向创新驱动、消费驱动，经济增速的放缓不可避免。如果我们坚持维持一个高增速，很多重要的改革就很难推行下去。李克强总理最近表态说：我们从没讲过要死守某个点位。厉以宁也说：第三产业为主的发达国家，增长率3%就很不错了。有种观点认为中国经济应该保持在8%以上，而且8%还可以延长很多年。这是不对的。中国过去之所以有这么高的速度是因为以第二产业为主。如果还保持8%以上，只会产能过剩。如果能长期保持5%，那也是不错的了。最近在讨论“十三五”规划时，一种观点认为6.5%是增长底线，理由是低于这一速度就难以实现2020年收入翻番的小康社会目标。我们要避免被这样的观点套牢，能实现当然最好，实现不了也没关系。相反，如果为了实现6.5%而继续污染、继续积累债务风险、继续扩大收入分配差距，那就显得本末倒置了。

其实，经济维稳本身具有很高的社会成本，而这一点常被忽视。中金公司前总裁朱云来最近说：“政府不断大笔投入稳增长项目，其实是给旧经济产业找借口和出路，最终会阻碍改革进程。2015年国家已经投入了接近2万亿的稳增长项目，其实很多都是资源浪费，为过剩产能兜底。如果政府担心社会问题，直接去解决民众的生活问题，可能不需要花2万亿。建造那么多的公路，其实并没有这么庞大的需求，最终收不上费其实是亏损的。用大量的投资项目稳定GDP数据其实是对资源的一种浪费。实际上，短期索性让过剩产能快速下降也没关系，同时把社会保障准备好，至少是一个过渡时期还能做得到的事情。”我们至今仍未彻底消化“4万亿刺激”的后遗症，绝不能两次掉进同一陷阱，中国必须尽快脱离“稳增长”桎梏。

改革开放是决定当代中国命运的关键一招。举世瞩目的党的十八届三中全会改革已经历时两年，距离2020年取得决定性成果的大限时间无多。决策者当以舍我其谁的历史勇气，以“一万年太久，只争朝夕”的紧迫感，紧紧抓住未来几年的改革窗口期，这可能是中国最后的改革窗口期。

“不改革要承担历史责任”“让改革成为中国经济最大的红利”，党的十八届三中全会改革攸关中国命运。李克强曾言：改革既要有勇气推进，又要有智慧把握。面对当前的改革僵局，决策者应直面改革阻力，优化策略，注重改革的科学方法论，正视改革中的利益格局调整，设计出激励兼容的改革动力机制，引领思想解放，扩大社会参与，聚精会神搞改革，让改革成为中国经济最大的红利。

习近平指出：改革是决定当代中国命运的关键……改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论……可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。从现在到2020年还有5年时间，中国决策层应该把改革当成所有任务中的头等大事，以抓反腐的勇气和力度狠抓改革，以正确的方法论实现改革的突破。

（本文原载于《金融时报》中文网）

第三章
新常态下如何发掘改革动力

在经济新常态下，我国仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期。要根据各种产业的特性，发挥好有效的市场和有为的政府“两只手”的作用，推动产业转型升级。什么时候经济增长能够真正见底、平稳住，甚至有所回升，取决于我国有没有形成新的、有竞争力的企业，而这就需要进行经济结构性改革，它对经济稳定和保持中高速的可持续增长有积极的作用。

改革如何突破四大阻力

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员)

中国经济现在确实面临着很复杂的状态：一方面，经过30多年改革，中国的经济和国际地位有很大的提升，面临着一个重要的战略机遇期；另一方面，我们又面临着很严峻的挑战。

“三期叠加”的挑战

党的十八届五中全会对这种状况做了总结，就是“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战”。这一概括非常全面、准确和深刻。

我们所面临的矛盾、隐患和挑战可以用“三期叠加”来说明。

第一期是“经济增长换挡期”，经济增长减速是第一个矛盾和挑战。过去很多经济问题、社会问题都是靠数量扩张来摆平的，一减速这些问题就出来了。

第二期是“结构调整阵痛期”。“九五”计划时就提出需要调整产业结构，但是20年过去了，转变经济发展方式的任务还远远没有完成。现在越来越迫切地需要调整结构，实现结构优化，但这件事是要付出很大代价和成本的。

第三期是“前期刺激政策消化期”。我们一直用增加需求来拉动增长，特别是2008年全球金融危机爆发以后，在2008年底到2009年，用强刺激的政策扩需求保增长。增长率保住了，但是副作用很大。最突出的表现是我们资产负债表里面的负债率迅速提高，已经越过警戒线。日本1986年的刺激政策引发资产泡沫，泡沫破裂的后遗症至今还存在影响。日本的前车之鉴启示我们，刺激政策积累起来的负面结果必须消化掉。

这些问题叠加在一起，就是我们现在面临的各种矛盾，各种隐患，各种挑战。

根据“供给侧因素”提出对策

对于增速下降有两种对策选择。宏观经济分析不外乎从两个侧面，即从需求分析或者从供给分析。

第一种对策，可概括为从“需求侧因素”进行分析。之前最流行的“三驾马车”分析方法，就是从需求侧的三个主要因素——消费、投资、出口的状况去探求经济增速下行的根源和寻求对策。这种分析认为增长速度下降，因为消费、投资、出口这“三驾马车”萎靡不振，拉不动中国经济的大车，解决之道就是想办法重振这“三驾马车”。这种分析法显然源于凯恩斯主义的短期分析框架。凯恩斯主义认为需求决定供给，出现经济衰退的原因就是需求不足。

总需求则是由消费、投资、进出口、财政赤字构成的。由此得出的对策，就是运用扩张性的财政政策和货币政策来提振需求和保持增长。这种分析方法和从中引出的结论在理论上和实际运用中都是存在问题的。且不说经济学界对于凯恩斯主义的宏观经济理论是否正确存在激烈的争论，即使认为凯恩斯主义的宏观经济理论完全正确，它所针对的也仅仅是经济学所说的短期经济问题，用凯恩斯主义的分析框架去分析长期问题是不合适的。从长期来说，凯恩斯主义的处方不能用。

我们过去一直用需求拉动增长，特别是2009年的强刺激，反复的强刺激结果出现了两个问题。第一个问题是经济学上公认的投资报酬递减。中国经济的高速增长在维持了相当长时期以后，在2008年由于受到全球金融危机的冲击增速一度下降。随后在2009年4万亿投资和10万亿贷款的强刺激下止跌回升，重回8%以上的增长速度，甚至从2009年第四季度到2010年第一季度连续三个季度达到10%以上的增长率，然后就开始掉头向下。

近几年来，几乎每年政府都会出台一些保增长的刺激措施，但GDP增长率仍然一路下行。从2011年到2014年的4年中，GDP增长率分别是9.2%、7.8%、7.7%、7.4%。2015年上半年降到7%，第三季度进一步降到6.9%。2015年第三季度刺激措施的强度并不比2009年低，但是促进经济增长的效果却几近于无。

强刺激的另外一个问题就是债务积累。一般认为，总的杠杆率到200%以上就要引起注意。据有的机构研究，我国2014年总的杠杆率已达到283%，这是很高的负债率，有可能出现系统性风险。系统性的风险一定要规避，如果爆发的话不是短期内就能恢复的。

可见，一方面，由于投资报酬递减规律的作用，刺激政策促增长的效果每况愈下。另一方面，过量的投资会导致杠杆率不断提高、债务积累，这都使我们不能把增加投资作为经济增长的主要动力。而且，从它已经造成的后果来看，采用这种办法的风险太大了。

另外一种方法叫“供给侧因素”的分析。许多经济学家都认为，应该从供给侧的分析寻找对策。供给侧分析认为经济衰退不是需求薄弱，而是因为驱动力量或动力不足。

这个分析框架就是所谓新古典经济学的框架，认为推动供给的基本上是三个因素，第一个是劳动力，第二个是投资，第三个是索洛余值，即技术进步。在20世纪中期以前，人们普遍认为，总产出只由劳动力和资本这两个因素决定；如果没有新的劳动力加入，增长的动力只有新增资本（投资）一项。然而投资的单项增长，必然造成投资报酬递减的结果。于是，为了保持一定的增长率，投资率必须不断提高。

美国著名经济学家索洛在20世纪50年代中期对这个分析方法提出了挑战，他用美国20世纪前49年的数据做了一个回归分析，发现增长率并未下降，投资率并未提高。索洛认为，推动经济增长的还有一个因素，这是劳动和投资都不能解释的一个余数，经济理论上叫作索洛余值（Solow Residual），也就是技术进步。这一理论模型对中国过去的高速增长和目前的增速下降都有很强的解释力。

对索洛余值的内容，索洛、库兹涅茨和施瓦茨有不同的界定。索洛余值的“技术”概念很宽泛，是指所有生产方法的改进。一些发展经济学的学者认为，这是建立在科学基础上的技术运用。在实际的经济分析中，则是一个常常用到的统计上的概念，叫TFP（全要素生产率），就是效率提高。尽管用语不尽相同，大多数经济学家都肯定地认为现代经济增长的主要驱动力量在于技术进步和效率提高。

用我们现在在实际工作中、政治文件中用的话来说，就是1995年以来提出的经济增长方式转变，或者叫经济发展方式转变。结论是：我们只能依靠经济增长的驱动力从增加投资转向增加索洛余值（提高TFP），即经济发展方式转型。

关键在于建立新的体制机制

我们提出经济发展方式转型已经20年了。在1995年制订“九五”计划时，提出要实现两个根本转变：第一个根本转变就是在经济增长方式上从粗放型转到集约型，它的核心是提高效率；第二个是经济体制从计划经济转变为市场经济，这是我们总结了苏联的教训之后提出来的。

“九五”（1996—2000年）计划期间适逢在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》的指引下兴起的改革大潮，经济体制转型和经济增长方式转型都取得了积极的进展。遗憾的是，到了“十五”（2001—2005年）计划期间，转型却停顿了下来。“十五”计划有好的方面，就是城市化加速。城市化是推动现代化、工业化一个非常重要的力量。但是我们城市化过程所依据的体制使得城市化增长的方式恶化了。

城市化有两种方式。大多数国家的城市化是从“市”发展而来的。市场主导的城市化有一个自发的权衡利弊的过程，尽量得到城市化的好处，又尽量防止其弊端。而中国的城市化是从“城”来的。我国的城是有行政级别的，世界上很少像中国这样，城市分成正部级城市、副部级城市、地级城市、县级城市等。城市的级别与城市规模有关，规模越大，级别越高；级别越高，掌握支配资源的能力越强。

我国的土地制度也给主导城市化进程的政府增加了一个巨量的资源来源。低价征购的土地以市场价出售，形成了巨量的土地批租收入，这就提供了政府主导城市化的财政基础，而且城市规模越大，土地财政的收入就越多。这就更加刺激了这种摊大饼的城市发展方式，于是形成了恶性循环。城市化本来是人的城市化，可是我国土地城市化的速度比人城市化的速度快得多。这样的摊大饼在全国蔚然成风，于是出现了“鬼城”，以及交通拥堵等等现状。

为什么我们过去这20年中虽然三令五申，但转变经济增长方式没有取得理想的效果呢？根本的问题在于改革推进不足，所以这些体制性障碍就没有能够消除。回到我们现在讨论的问题。如果以上分析是对的，就可以得出一个结论：我们采取的方针就是不要靠刺激措施来保证经济增长，而要在稳住大局、保证不出现系统性风险的前提下，把主要的力量放在推进改革上，通过推进改革消除这些障碍，来实现效率的提高、结构的改善、经济发展方式的转型。这是一个基本的方针，也是一个正确的方针。

控制和化解风险，为推进改革赢得时间

保证不出现系统性的风险，大体有两方面的措施。一方面堵塞漏洞、化解风险。要妥善处理各级政府的债务。要停止风险的积累，不要再做回报过低甚至完成没有回报的投资。要停止对“僵尸企业”的输血。动用国有资本偿还政府的或有债务。对资不抵债的企业实施破产或重整，释放风险。停止“刚性兑付”。有些企业已经出现了危机，应该在债权人和债务人之间分担风险，但是我们现在通常的办法是由政府承担。赔了都是由政府负责，当然最后都是由纳税人承担。盘活由于粗放式增长形成的死资产存量，例如闲置的地产项目、“晒太阳”的开发区等。总而言之有很多的办法把已有的风险释放掉，要想办法化大震为小震，不要因张力积累最后来一个大震。

另一方面是辅之以适当的货币和财政政策，维持宏观经济的基本稳定。在当前的形势下，宏观经济政策仍然应当执行2014年12月中央经济工作会议确定的“积极的财政政策要更有力度，货币政策要更加注重松紧适度”的方针。货币政策要坚持稳健的方针，是由于当资产负债表发生问题，杠杆负债率过高，就会出现普遍的偿债困难，人们都会捂紧“钱袋子”，保持足够流动性在手里，而不愿借债来进行长期投资。

如果主要用货币政策刺激需求，多发“票子”，扩大信用，人们拿到钱以后更愿意投在股市而非流动性低、不易抽身的实业上。如果过度使用货币政策，股市也容易出现泡沫膨胀，并在泡沫最终爆破时导致严重危机。在货币政策的执行上，还要注意把提供必要的流动性和去杠杆结合起来。

所以两个主要的宏观经济政策，即扩张性的货币政策和财政政策，主要是要用扩张性的财政政策。目前我国预算赤字离公认的警戒线还有一些距离，增加赤字还有一定的空间。怎样增加扩张性的财政政策力度呢？所谓扩张性的财政政策，说白了就是增加赤字。有两个办法，一个是增加支出，一个是减少收入。在我们当前的情况下，应该更多地采用普惠性的减税。现在我们碰到一个极大的问题，就是我们的企业家对未来没有信心，缺乏投资积极性。为了改善营商环境，政府降低税收将有利于提高企业家的积极性。

改革的四大阻力

党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定，党的十八届四中全会做出依法治国的决定。对于党的十八大的决定大家都很兴奋，但是一定要考虑到，不是做出一个好的决定，躺在那里就可以实现的，因为障碍和阻力还非常强大。

贯彻党的十八届三中全会决定存在着四大阻力。

一是意识形态障碍。苏联式的意识形态在我们这一代人身上还是非常强烈的，这是一个沉重的包袱。下一代是不是好一些呢？不见得。有一个很大的问题，是思维方式的惯性还在继续。我们的教科书、各种论证材料，对这种苏联式的意识形态没有经过彻底的清理，所以它还是有力量的。有些人依然可以打着这个旗帜来反对改革。

二是既得利益阻力。因为改革得不彻底，所以就有很多腐败的机会，利用旧体制的遗产发财致富，这个力量在30年中积累得很强大了，不可小视。

三是不利的经济环境。我们过去已经得出这样的经验，推进改革要有一个良好的环境。

四是很高的技术难度。我们要建立一个统一竞争、开放有序的市场体系，这在技术上、专业上的要求非常高。

总而言之，改革的障碍和阻力还很大。中央的态度是，需要以极大的政治勇气和智慧来克服阻力和障碍，切实推进改革，这就需要我们所有的人共同来参与。

“十三五”规划强调创新和提高发展质量

“十三五”规划在总的方向上要求加强创新和提高发展质量，党的十八届五中全会《公报》指出，要坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心。所谓发展质量就是说主要不是靠增加资本投入，而主要靠提高效率，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。我们要加快建设能够激励创新创业的体制机制，我们要动员但是不能光靠动员，而要靠体制机制。怎么能够建设这样的体制机制呢？归根结底要靠改革。

《公报》特别强调了提高效率，又特别突出了创新。《公报》有一个很重要的发展，就是提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五项发展理念。在这五项发展理念中，把创新提到首位。文件指出，“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”，“让创新在全社会蔚然成风”。要做到这一点，就是要加快建设能够激励创新和创业的体制机制。在简政放权、金融改革、财政体系完善、国有经济改革、自贸区实验、教育体制改革、法治建设等方面都需要我们群策群力、共同推进。

总之一句话，能否把党的十八届三中、四中、五中全会所要求的改革落到实处，是我们成败的关键，希望我们今后继续共同努力，使党中央的决定能够得到切实贯彻。

（原载于《比较》）

新常态下如何发掘改革动力

郑永年（新加坡国立大学东亚研究所所长）

中国的经济下行压力非常大，根据我自己到中国各地考察的结果，我是觉得下行压力甚至比我们预期中的还大。我们把它称为“新常态”，当然是比较正常的。从一个高达两位数的增长，现在下行到中高速增长，这是一个常态。那么为什么说中高速呢？就是针对中国自己以前高达两位数的增长来说，是中高速增长。但是如果中国跟世界其他国家来比较，无论是欧美的发达经济体，还是新兴经济体，中国的经济增长还是很高速的。

新常态要防止陷入中等收入陷阱

我们对这个新常态必须要有一个比较正确的认识。所谓的常态就是稳定的增长，如果说我们以后10~15年能达到人均6%~7%的增长的话，那么我们有望进入一个高收入社会。这几年我们一直在讨论中国的中等收入陷阱问题，这个问题是非常有意义的。逃避中等收入陷阱，对中国来说是非常重要的问题。根据世界银行的统计，“二战”以后，100多个国家里面，大概只有十几个国家成功逃离了中等收入陷阱，大部分国家都进入了中等收入陷阱。这十几个国家里面，大部分还是中东石油等能源类型的国家。除了这些能源类型的国家之外，我们东亚，日本或者亚洲四小龙，中国的香港、台湾和韩国、新加坡，避免了这个陷阱。什么叫中等收入陷阱呢？我举个例子就很清楚了。

东亚社会，日本、亚洲四小龙，是高收入社会，而马来西亚、印尼、菲律宾、泰国，这些国家是长期陷入中等收入陷阱的国家。当然，低发展国家也有，亚洲国家很多，像柬埔寨、老挝、缅甸这样一些国家一对比就非常清楚，这些经济体所面临的困难大家也看得很清楚，不用多说。高收入社会往往是政治比较开明、开放、稳定，政府比较清廉。长期陷入中等收入陷阱的社会，就是腐败非常流行，社会不稳定，经常出现暴力。所以我们的目标很明确，必须逃避这个中等收入陷阱。

我记得习近平总书记多次强调，他最担心的就是两个陷阱：一个是国内的中等收入陷阱，中国必须避免；一个是国际社会上的国际关系所说的修昔底德陷阱，就是不要和世界大国，尤其是美国，发生霸权之争，不要发生战争，这是非常明确的。

党的十八届五中全会通过的第十三个五年规划建议，已经说得非常清楚了，我们要在五年之后实现全面小康社会。全面小康社会的概念很清楚，明确具体地规定，今天我们的人均GDP已经是7800美元，五年之后要实现人均GDP 12000美元。什么概念呢？从今天开始，我们每年必须达到6.5%的增长，人均GDP才会达到12000美元。

另外一方面就是扶贫。中国现在统计贫困人口是根据中国自己的标准，农村还有7000多万贫困人口，城市还有1000多万贫困人口，这是我们自己的标准，即人均每天1.5美元的收入。如果按照国际标准，我们的贫困人口规模更大，因为根据国际标准是每天2美元，如果这样算，中国还有两亿多贫困人口。所以从这个社会结构来看，中国现在的中产阶级还是很少的，社会底端群体还是太大。为什么要担心中等收入陷阱？全面小康社会，我自己的理解，也就是我们执政党的中产阶级社会的概念，因为中产阶级概念可能比较敏感，所以我们把它称为全面小康，或者中等收入社会，意义上是一样的。如果不能改变这个情况，从长远来看，中国可能会像其他长期陷入中等收入陷阱的社会一样，会面临社会的不稳定。

不要对中国经济过分悲观

这个目标确定了，那么怎么避免中等收入陷阱，实现全面小康人均GDP 12000美元？从现在的7800美元到12000美元，我觉得还是可以的。现在我们一直在讨论两个百年，第一个百年的目标是全面建成小康社会，第二个百年是到本世纪中叶，把自己提升到一个高收入社会。我觉得那个阶段比较困难一点，比接下来五年还要困难一点。虽然现在经济下行，但是我觉得，也没有必要很悲观，也有好的方面。

举几个例子。第一，中国已经完成了大规模的基础设施建设，这个非常重要。从70年代末80年代初以来，中国进行了世界上最大规模的基础设施建设，大家如果去其他国家，哪怕是去欧美发达国家旅行的话，会发现中国现在的基础设施可能是世界上一流的。

第二，中国已经进入了大规模的工业化阶段，有大规模的制造业基础，是世界上少有的。现在大家一般把中国看成是世界制造业基地，光是珠江三角洲就是这样一个基地。这么大规模的工业化，在其他新兴经济体很难发现，包括印度。如果今天我们去印度看看的话，大家就会发现他们的基础设施不行，更没有大规模制造业的基础。

第三，中国的基础教育实在是做得非常好了，人力资源这方面还是没有问题的。从文化上来说，也是很重要的，中国有几千年的传统商业文化。我一直在想为什么日本和亚洲四小龙能逃避中等收入陷阱，因为这些都是东亚文化圈的经济体，这还是非常重要的。西方也有这个讨论，为什么早期发展的发达国家都是新教伦理圈，是德国社会学家马克斯·韦伯所论述的经济体，东亚儒家文化圈的五个经济体成为高收入社会？中国当然是儒家文化圈的中心。尽管“五四”运动以来，我们做了很多反文化的运动，但是随着中国文明的自觉，文明的复兴，中国越来越像传统儒家文化圈的经济体。文化的要素，当然经济学家是不太重视，因为比较软，但是我觉得还是会对中国的经济增长产生长远的影响。

从微观方面的一些经济形势来看，也有好的地方。第一方面，中国已经开始从一个出口导向型经济向内部消费的经济体转型。一个明确的事实就是，党的十八大反腐败以来，政府部门的消费，也就是“三公”消费，现在非常小。现在不仅政府部门自己消费减少了，政府跟企业家之间的关系也在发生变化。总体来说，中国的消费水平还是很快提高了，这表明民间的消费增加得很快。

第二方面，就业市场还是不错的。中国改革开放以来，因为以前人口基数很大，发展出了劳动密集型产业。从中央政府的角度来说，甚至从各个地方政府的角度来说，就业市场是他们最担心的。温家宝总理那时候提出“保8”的口号，担心的就是就业问题，就业问题如果不能解决，就会产生社会稳定的问题。现在尽管经济下行，但是就业市场还是有改善的。

第三方面，新兴产业也在兴起，尤其是服务业最近几年兴起得非常快。我们现在感到比较悲观的就是有些产业，尤其是传统产业不作为，比如说房地产，因为以前房地产对中国的经济做了很大贡献，房地产成为中国经济的支柱，当然也产生了很多问题。

另一方面，因为中国大规模基础设施建设已经过去了，所以造成了以前的钢铁、水泥等这些行业产能大量过剩。大家到珠江三角洲、长江三角洲看看，会发现低端制造业发生了很大问题。由于中国劳动力成本提高，很多产业开始从中国往周边其他国家转移，这也是很正常的。当然还有农村这一块儿，后文我们可以讨论农村新的发展动力在哪里，农业对中国来说还是非常重要的一块儿，但是农业的发展方向是什么，我们还是要好好考虑的。

当然，中国经济的增长潜能是非常大的，什么潜能呢？习近平总书记说要实现从中国传统的数量经济到质量经济的转型，我们如果能正确理解质量经济一说，中国的经济潜力非常大。中国的消费者要跑到日本去买马桶盖、电饭煲和大米等农业产品，现在中国大陆实际上是日本、韩国、中国台湾农业产品的最大的外销市场。无论是电饭煲、马桶盖还是农业的技术，我们都是有的，是很容易做出来的，只是我们没有注意。当然如果要做欧美的那些名牌服装、名牌包包，可能需要很长的历史，但是技术类型的这些产品，我觉得中国是可以做得出来的，只是我们不够重视，这是产业升级的问题。

制度创新比技术创新更重要

从这个角度来说，现在政府提出来创新，怎么通过创新来触动下一步的改革？一般理解，好像创新只是一个技术的创新。我自己觉得，我们不能把创新狭义理解为技术的创新，我觉得更重要的还是体制的创新、制度的创新。最近李克强总理也讲到这一点，我也非常赞同，他把制度创新也包含到创新里面，是创新的一个方面。

最近提出的供给侧改革，我的理解就是要提供新的制度供给，要提供新的制度体系。但是到现在为止，大家理解的光是经济学意义上的供给。当然经济学意义上的供给也很重要，我刚才举的例子，技术供给，中国有庞大的消费市场，但是提供不了技术，所以通过技术的供给来发展经济。我觉得这个供给更需要制度的供给，制度供给非常重要。

供给侧改革实际上是邓小平早年提出来的，通过培养新利益来克服老的既得利益的阻碍，这样的思路是一样的。中国的改革从邓小平开始，都是通过培养新的利益来对老的利益构成压力，老的利益就是既得利益。在没有新利益的情况下，要改革既得利益，突破旧利益的阻碍，也是很难。要改革老的利益，是需要成本的，这个成本谁来承担？所以在体制外培养新的体制，培养新的利益，对旧的利益和旧的体制构成压力了，这些旧的利益、旧的体制就可以去改变自己。同时新的利益也可以消化因为改变老的利益而带来的成本。供给侧改革的提法非常好，就是要有新的制度供给。

没人干活儿，潜力没法转化成实际增长

具体来说，我们回到经济改革的领域。过去30多年，基本上中国改革的动力在于五个角色，我把它们简单称为一个中央政府加上四条腿，这四条腿是地方政府、国有企业、民营企业、外资，这非常重要，这就构成了中国30多年经济发展的强大动力。我是学政治学的，大家在讨论经济发展、经济改革的时候，不要太抽象，一定要看谁在做，这非常重要。很多人都不讲这一点，经济学家光是强调经济潜力，这是不够的。怎么把经济潜力转化成实际的经济增长？要有人来干活儿，没人干活儿，潜力还是潜力。世界上所有国家都有经济发展的潜力，哪怕是印尼、菲律宾，还有一些情况非常差的国家，经济发展潜力也是很大的，但是因为不同的制度，或者缺乏有效的制度，缺乏有效的经济角色、经济主体，他们很难把这些潜力转化成实际的经济增长。

中国今天出现的情况，也是这样的。从中央的角度来说，用重新集权的方式进行了顶层设计，现在已经完成了。党的十八届三中全会和四中全会推出来的两个决议，加起来也有500多条改革方案。2015年五中全会制定的“十三五”规划建议，我把它理解成行动纲领。

但是问题是，其他四条腿现在不太作为了。我们今天客观地看一看，地方政府和国有企业，这两条腿基本上没有什么大的动作。民营企业除了互联网这一块儿还可以，其他方面也不是那么有作为。外资方面我们发展还是比较平稳，但是外资要有很大的增长，也很困难。我们批评李嘉诚，实际上李嘉诚的心态也是很多外商普遍的心态。这四条腿现在不作为，就产生了很多问题。

五大原因导致官员不作为

为什么官员不作为呢？简单说有几个主要的原因。

第一个原因，我们现在还没有从重新集权转型到重新分权的状态，因为经济的发展需要分权。党的十八大以后的集权，完全有必要，我自己也做了很多论述。要克服既得利益的阻力，像习近平所说的好吃的肉都吃完了，要啃骨头了，就要有点权力。顶层设计需要权力，进行大规模的反腐败也需要权力。但是在这样一个集权的目标已经基本达成的情况下，要重新分权，要把权力重新分配到那些经济角色、那些改革者手里，地方政府也好，官僚机构也好，让他们去作为。如果他们没有权力的话，就很难作为，就需要分权。

第二个原因，反腐败很重要，但是反腐败过程中，地方也出现了一些问题，比如反腐败到了地方，就演变成互相举报，就很容易造成人人自危，不能专心于做事。

第三个原因，今天中国民粹主义的情绪有点高。民粹主义表现在民间社会仇富、仇官的心态。我发现现在政商关系发生了很大的问题，一个企业家需要找一个政府官员，要吃顿饭，谈点事情，非常困难，企业家、政府官员完全是两个群体。这需要我们正确地理解，因为政商关系做不好，就很难发展经济。因为国家的经济还是靠企业家这个群体来发展的，如果政府不能处理好和企业家这个群体之间的关系，经济发展就缺乏动力。随着形势的发展，政府越来越不是经济主体，而是治理的主体。

另外政府本身也有民粹主义的倾向性，比如国有企业的改革。以前国有企业走了西方的新自由主义路线，国有企业老总工资那么高。但是现在一下子把他们工资减得那么低，从以前的上千万，减到不足百万，那么就会影响他们的积极性；国企也不能市场化，这就不太有利。

第四个原因，现在强调任何改革都需要法律基础。但是从实践中看，我们任何的改革都要突破现行的法律，如果没有这样一个法律基础，就很难干。

另外，还有一个重要原因，我和地方政府很多官员交流的时候，他们说他们现在强调主要的领导对重大事宜要负终身责任，但是规定又不太清楚。终身责任制是什么意思？我不能保证我做的事情百分之百是能成功的，是正确的。所以他们很担心终身责任制：是不是我退休了以后，出了问题，还要重新把我抓回来？大家很担心，这就导致了大家不作为。

经济层面需要纠正的几个错误

经济政策层面，也有一些问题需要纠正，有一些错误的认知。这是我自己的观察。金融自由化很重要，金融自由化是党的十八届三中全会一个很重要的改革方案，但是我们现在过度金融化。很多省的实体经济下行，但是金融经济在上升。我觉得中国现在要发展的是实体经济，而不是过度的金融自由化。如果是过度的金融自由化，反而使得我们的实体经济发展不起来。因为本来金融自由化的目标就是为了帮助实体经济，但是金融这个部门太能赚钱了，大量的钱反而从实体经济转向了金融经济，这个趋势我觉得是不健康的，是不好的。

此外，我们有些领导对中国中小型企业的发展困境判断不准。一般认为中小企业的发展就是缺少资本，当然很多中小企业发展确实是缺少资本，但是也有很多中小企业发展不是缺少资本，主要是缺少投资空间。实际上，中国现在是资本过剩的国家，虽然在国有银行拿不到钱，但是如果这些民营企业能找到很好的投资空间，它们投资并不是很困难，可以从国际金融市场通过引入外资来做。从这个角度来说，国有企业改革还要深化，因为国有企业现在自己不作为，但是大量的投资空间还是被国有企业占领着。现在国有企业改革方案出来了，分成几种，一种是商业性的，就是竞争性的；一种是公共服务部门；一种是垄断方面。如果是公共服务部门和垄断方面，国有企业还可以继续大有作为，要做强做大。我觉得竞争性方面，国有企业应当退出来，把大量的投资空间让给民营企业，这是一个需要改革的方向。

但是现在很遗憾的是，大家对国有企业的改革有些想法不正确。企业就是企业，国有企业就要赚钱，不赚钱就要倒闭。现在有一些思想不解放的，或者比较“左”的人，往往把国有企业跟国家命运、跟执政党命运捆绑起来，这不是好现象。一家、两家、三家国有企业倒了，国家不会倒的，执政党也不会倒的。所以不要过分意识形态化。

还有一个需要纠正的错误是，大家一直在谈“互联网+”的问题，我觉得“互联网+”还是要具体情况具体分析。有些领域确实是“互联网+”，像阿里巴巴、腾讯、百度，它们是互联网企业，它们通过互联网要加一些什么。更多的企业就是什么东西加互联网，这样是比较好的，因为互联网只是一个工具。这几年我们强调互联网没有问题，但是好像已经被创造出一个互联网乌托邦经济。我个人不认为互联网真正能成为中国的经济体，是一个乌托邦式的经济体。互联网只是一种工具，只是一种销售，本身技术含量并不是很大，只是一种管理的方式。互联网很重要，但不能取代实体经济，对中国这样一个国家来说，下一步要从中等收入走到全面小康、走到高收入的经济体，更重要的还是要继续发展实体经济，这一点大家不要被误导。这几年有一些误导。

下一步应制定“改革促进法”，允许试错

下一步怎么走呢？我想提几条。

第一条，我们要分权。要把权力分到改革者手里，要大规模分权。

第二条，要节制民粹主义。民粹主义要少一点，大家要走向法治，反腐败也好，各方面也好，都走向法治。工资水平要走向市场化。

第三条，地方政府的制度创新非常重要。我经常到广东，在广东比较一下深圳、东莞、广州这三个大城市。深圳是全国创新能力最强的城市。和上海比较也好，和北京比较也好，深圳是最强的。这些城市是一样的体制，为什么深圳能创新？地方的创新机制非常重要。

另外，企业跟社会的创新还是很重要的。如果企业跟社会不能创新的话，光有政府创新也不行。在深圳，地方政府跟企业、社会三者都是互赢的游戏，大家都充满了创新的动力。大家有机会应该好好去考察一下深圳的做法。

我最近也在提倡中国能不能制定一部“改革促进法”，或者“改革推动法”。改革缺乏法律基础，改革者又要负终身责任，那会怎么样呢？使得好多人不敢作为了。我们应该制定一部“改革促进法”，把腐败跟改革过程中的试错分开来。因为改革一定要有试错，不让他试错，那怎么改革？人不是上帝，没有人可以保证自己做的事情百分之百能成功，百分之百不失败。但是改革中的试错不是腐败。行政过程要公开透明，政策执行过程中出现一些差错、错误，也不是腐败。把好多东西分开来，如果能根据党的十八届三中全会、四中全会500多条改革项目，明确我们要改什么，这些改革需要哪些法律、法制条件，我们制定一部“改革促进法”或者“推动法”，下一步就可以把中央政府跟下面的四条腿，地方政府、国有企业、民营企业、外资，重新调动起来。这样的五个角色合力，我们有充分的信心，能把中国的经济从现在的人均GDP 7800美元上升到五年以后的12000美元，五年以后的12000美元经过十来年时间能达到今天中国台湾、香港的水平。

邓小平以前说，要在21世纪中叶实现民主富强的中国。从这样的角度来说，我觉得是完全有可能的。

问答部分

问：您在采访中提到：“民主在一定条件下是好的，如果不具备这些条件，民主会是非常糟糕的一个政体。”比如，波兰20年改革历程表明，短期内民主政治可能会给经济政策的制定造成很多困难。您认为，中国目前具备民主改革的条件吗？

郑永年：这个问题提得非常好，因为今天我讲经济，如果将来有机会的话，我会专门就中国的民主化问题讲一下。

我的书里面强调过，民主有一定的条件。其实任何社会都可以民主化，问题是我们需要什么样的民主。我们需要一个稳定的、理性的民主，还是劣质的民主？比较麻烦的就是，我们光看到了欧美比较好的民主，但是忘掉了拉丁美洲、亚洲好多国家的那些劣质民主。我一直主张中国改革三步走，先经济改革，接着是社会改革跟制度建设，然后再政治开放。我觉得中国还没有到这一步，当然也可以像西方那样进行民主投票，这很简单。我一直强调，人均收入1000美元的投票，跟人均收入10000美元的投票，是完全不一样的。人均1000美元的投票，可能选票是不值钱，一块肥皂、一盒火柴就打发掉了，10000美元的话，这些方面的腐败就少。

我自己觉得民主是需要的，但是我们一定要想一想我们需要什么样的民主。我为什么那么强调先经济改革，然后再社会改革，然后再政治开放呢？就是为了中国能实现一个比较好的民主、优质的民主，而不是像其他一些亚非拉国家，实现了比较劣质的民主。

具体说来，东欧的历史其实也是很好的例子。看一下东欧民主在早期的文献会发现，在早期东欧刚刚开始民主化的时候，大家感觉非常开心，但是看现在这几年的文献，他们谈论的是右派激进主义，东欧很多国家都面临这样的情况，像匈牙利。中国20世纪80年代要学的榜样，现在民主化以后，右派的专制又开始了。以前我们非常熟悉的科尔奈，他的作品也讲了，是可以供大家反思的。

像波兰，就抱怨西方答应得好好的，能给他们提供很大的经济援助，但是美国和西方其他国家还是把地缘政治看得远比民主重要。所以民主要发展得好，还是要依靠内部的动力，如果要依靠一个外在的动力来推动民主，现在找不到一个很好的案例。除了“二战”以后，美国占领日本、占领联邦德国，这两个民主比较成功之外，还真的找不到能用外力来推动民主比较成功的例子。到最终外在动力不会关注这个国家的内部怎么发展，而是关注它自己的地缘政治，这肯定是第一位的。这一点我们还是要有足够的认识。

问：您提到我们要逃避中等收入陷阱。我理解中等收入陷阱的本质就是一种依靠投资增长的发展阶段，这是发展的必然过程，超越就是要在投资增长边际效用下降后找到新的增长方式。您觉得是这样吗？

郑永年：我们现在说投资、消费、外贸，是中国过去几十年增长的所谓的“三驾马车”。但是现在消费重要起来了，并不是说投资不重要，投资还是非常重要，只是说这三个方面，尤其是投资和消费之间要保持一个平衡。中国投资领先于消费，这是任何一个国家经济发展所必须具备的条件，没有投资就没有发展，就没有消费，先投资、后消费这是正确的。当投资发展到一定程度，比如中国现在的程度，就要注重消费。因为投资过度了，产能过剩了，也会影响消费的问题。外贸也是一种消费，外贸只是说一国生产的东西、投资的东西，让外国人消费，不是本国人消费。现在外贸不是我们所能控制的，我们只能是转向内需。中国投资还是很需要，但投资要看什么样的投资，基础设施投资已经很大规模了，已经差不多了，大家不要再往这方面想。技术投资非常重要。我个人觉得，中国下一步的投资，一定要从经济性投资转向社会性投资。

社会性投资非常重要，我们现在还没有社会投资这个概念，西方是有的。什么叫社会投资？就是对社会政策的投资。社会保障、医疗、教育、公共住房，这些都是社会投资。我们现在无论是经济学界还是决策界的很多人，还是把社会投资看成是消费，这不是消费。我们现在说消费，消费就要有中产阶级。在西方，消费跟中产阶级基本上是同义词，没有中产阶级就没有消费。中国为什么消费增加不了？就是因为没有中产阶级，为什么没有中产阶级呢？就是因为我们投资不够。我们现在的居民，大部分的钱都要花在小孩的教育上，花在住房上，都是房奴、孩奴。

我们也缺少充分的医疗保障，一家人如果一个人生了大病，可能会倾家荡产。我们现在的中产阶级，一是做不大，二是没有制度基础，这就是社会投资不够。

下一波投资是什么？我们老龄化现在非常快，是可以看得见的。为什么我们不多造一点养老院、医院呢？我们现在改变二胎政策了，为什么不多造一点幼儿园、医院呢？这些方面的投资，实际上也会大量消耗产能，解决产能过剩的问题。我们现在解决产能过剩就讲“一带一路”，当然“一带一路”是当下很需要的。

如果我们把很多产能用于社会投资，效果我们可以看到。所以下一阶段，中国不仅要搞社会建设，还要把很多社会投资做起来，这些社会投资就是下一步经济增长的动力。在这方面我们的决策者还是要继续解放思想，我们基本上现在把社会政策简单地看成西方那样的福利社会。我觉得社会投资不是福利社会，现在很多领导干部，还是把社会投资看成福利社会。我们中国现在的经济发展水平还没有到西方福利国家那一步，投资是必需的，没有社会投资，经济很难可持续发展。

问：您最近出版了一本名为《中国模式》的专著，在您看来，中国是否形成了独特的模式？您还写了一本书《未来三十年》。那么，未来30年中国的主要任务是什么？所面临的最主要的挑战又是什么？

郑永年：中国现在是有两个一百年。其中一个百年是中华人民共和国成立一百年，我把这个一百年分成三个阶段。毛泽东的30年，主要是把我们国家整合起来，当然也不是完全整合，台湾还没有“解放”，但基本上是把国家整合起来了。第二个是邓小平改革开放、发展市场经济的35年。从现在到2049年，还有34年。第三个阶段，就是要搞社会建设、制度建设，尤其是以法治为中心的制度建设，基本国家制度建设，这是我在《中国模式》这本书里非常强调的。我有个观点，基本国家制度建设一定要在民主化之前。

我前面提到，为什么有优质民主跟劣质民主之分呢？优质民主都是在国家基本制度建设好了以后，尤其是法治建设好了之后，开始有大众民主的。而劣质民主是在没有基本国家制度建设的情况下，直接进入了西方所谓的简单选举。一旦这个民主化开始以后，这些国家基本制度再也建立不起来了，这是我自己观察历史的结果，我相信这个是正确的，我一直在思考这个问题。

所以我把现在社会建设、制度建设称为基本国家制度建设。如果没有基本国家制度建设，就开始大众民主化，是很难的。西方200多年民主的历史，实际上真正的大众民主也只是在20世纪七八十年代才开始，前面都是少数人的民主，精英的民主。在精英的民主阶段，他们实现了经济的发展，成为高收入社会，开始基本国家制度建设。我们现在在做民主与法治的建设，从历史上看，首先必须有法治，再有民主。先有民主，很多社会发展了民主，但是没有能够发展出法治来。而如果先有法治的话，就能比较简单、比较容易地发展出民主。

我说的中国模式跟左右派所说的中国模式不一样。我把中国模式看成中国的一个客观对象，供我自己研究、考察；不是左派所说的，中国模式是世界上最好的，可以取代西方模式；也不是像右派所说的，中国根本没有模式，中国改革就是要消灭中国模式。我对他们政治化的意识形态上的争论不感兴趣。

中国这样的一个国家、这样的模式，到底怎么来的，现在到什么程度了，未来会怎么演化？从这个角度来说，中国确实形成了自己的模式。比如说，中国学市场经济、学西方，但是永远不会变成像西方那样的市场经济。中国可以学西方，也可以引入西方式的选举，但是中国的政治制度永远不会成为西方的政治制度。我自己其实还在写一本比较大的书，我把中国模式称为内部多元主义，而西方基于多党制以上的模式称为外部多元主义。上一次我在斯坦福大学跟福山他们交流，内部多元主义和外部多元主义是两个不同的模式，大家都有各自的优势，关键是怎么通过互相学习来改进，而不是说谁取代谁。中国是文明型国家，就像美国是文明型国家一样，大家是互相学习。我相信中国会往这个方向走下去，从客观层面来说，你喜欢它也好，不喜欢它也好，一定会朝着这个方向走下去。在这样的情况下，中国可以避免今天西方所犯的很多错误。西方大众民主从20世纪七八十年代走到今天，也是很难走下去了。各个党派互相否决，从民主制度走向互相否决制，也是他们西方遇到的问题。西方的问题就是为什么产生不了有效政府，无论是社会的分化、收入的高度不平等，社会的不正义，还是恐怖主义，都不是西方政府所能对付的。这就是为什么西方现在新一波右派又崛起的原因，我们也要看看西方的一些经验。

问：您如何看待中美关系对未来中国经济发展的影响。是竞争多？还是合作多？

郑永年：我自己对中美关系是非常乐观的。因为首先中国领导人非常重视，习近平关心的第二大陷阱就是修昔底德陷阱，就是不要陷入中国跟美国的争霸战争。

另外，中国跟美国两者之间根本不存在任何直接的地缘政治冲突，中国跟美国的冲突只是一种间接的冲突，是中国跟美国的那些盟友主要是亚洲的盟友，像日本、菲律宾等的冲突。今天中美之间不知道有多少平台在互动。以前有一些教授把它称为中美国，说明互相之间的依赖程度在升高。中国成为消费社会，中国会比较好地改变，慢慢美国就会依附中国多一点。美国在做TPP，是排他性的区域经济集团，中国所做的像“一带一路”，是包容性的、开放性的，欢迎任何国家来做。我觉得中国往这个方向发展，继续执行开放性的区域主义，实行包容性的区域经济，这样的话，中美之间不会发生根本性的冲突。

如果大家抛开一些政治面的表面上的东西，实质性的东西也没有多少冲突，无论是中国还是美国，都有政治考量，政治玩得比较多一点，其他实质性的冲突内容也没有多少。中国没有说把美国赶出亚洲去，中国也没有自己的门罗主义，这是很清楚的。中国也欢迎美国待在亚洲，只是让美国扮演一个积极的角色。

从美国方面来说，一方面美国习惯了当世界警察，要做下去。另一方面，它确实是基于同盟需要的考量，如果不做一些事情，美国的国际威信就会下降。美国现在在世界很多领域的威信下降很快，比如中东，现在美国基本上已经不能发挥比较有效的作用了。在非洲，中国的影响力可能比美国更大。而且美国后院本身也没做好。欧洲，因为俄罗斯普京，还有乌克兰等的做法，美国也没能怎么样。所以美国现在留下的就是亚太地区了，如果这一地区没有国家相信它的话，那么我觉得美国这个霸权就比较麻烦。所以我觉得，如果中美双方真正从各自立场去看，没有很多根本性的利益冲突，更多只是一种政治上和意识形态上的冲突。所以我个人的看法是，只要处理得当，就像习近平所说的，中美两个国家，各自不要对对方进行战略性的误判，这个世界的和平格局还是会持续下去的。

问：实际就国家发展而言，中产阶级的力量不可小觑，像日本、德国、英国等一些发达国家的中产阶级所占的比例一般都在80%左右，整个社会结构呈橄榄形。那么对如何壮大中国的中产阶级，我们从西方发达国家包括新加坡，能吸取到什么有益经验呢？

郑永年：中产阶级的问题是中国今天社会所面临的核心问题。全面建成小康社会是四个全面的第一个全面，怎么说都不过分。西方花了200年的时间，把中产阶级做成现在这样百分之七八十，亚洲社会日本、亚洲四小龙，他们用30多年的时间把中产阶级做成百分之七八十，这是他们最成功的地方。

以前我也强调过，世界银行把东亚奇迹称为经济奇迹，但是我觉得东亚奇迹更是一个社会的奇迹，那就是说日本、亚洲四小龙，通过不同的方式把自己的中产阶级做大，这也就是东亚现在无论民主化产生什么样的问题、多么曲折，东亚的民主化、政治发展仍然是最稳定的。大家看看西方的历史，或者看看发展中国家的历史，民主化充满了血腥跟暴力，而东亚这几个社会的民主化，不管有什么样的困难，都是和平稳定的。这一点跟它的中产阶级有关，无论是可持续的经济发展，还是稳定和平的民主化。

我们现在衡量政府有很多指标，实际上我觉得很多指标没有必要。如果我们在今后15年定一个中产阶级的指标，不管怎么做，不用太在意怎么把中产阶级做大，不用做到80%，做到70%、65%以上也可以。中国改革开放36年，从1980年算起有36年了，但是我们的中产阶级有多大？大家对中产阶级的定义不一样，但是普遍认为我们现在中产阶级只有25%~30%，这就是为什么社会面临不稳定的结构。这个结构必须改变，因为基本上社会结构决定了政治结构。社会结构由什么来决定呢？由经济结构来决定，这一点上马克思是对的，要通过改变经济结构来改变社会结构，通过改变社会结构，也就是把中产阶级做大，来实现政治开放。

另外一个反例，西方不稳定。我看到一个数据，皮尤研究中心最新研究显示，在2008年金融危机以后，美国中产阶级从以前的70%下降到了现在的50%都不到。这就很容易理解奥巴马总统讲中产阶级是美国的北极星，中产阶级很重要。我觉得把中产阶级做大，实际上应当是中国今后相当长一段时间的要务。社会稳定、法治等，如果没有中产阶级就免谈，如果有了中产阶级，其他事情就好做得多。

（本文系作者在2015年中信出版线上年会的主题演讲）

新常态下政府如何推动转型升级

林毅夫（北京大学国家发展研究院教授、名誉院长）

最近，我们在调研中发现一个值得担忧的现象：在推动经济转型升级方面，市场在发力，但一些地方政府的作为相对滞后。面对经济新常态，曾经在以往高速增长中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上处于不知所措甚至懈怠的状态。我国仍然是一个发展中国家，跨越中等收入陷阱仍然是我们面临的严峻挑战。而且，国际竞争如逆水行舟，不进则退。为保持中高速增长、迈向中高端水平，地方政府必须积极作为。那么，经济新常态下，政府推动经济发展的抓手和着力点在哪里？

有效的市场和有为的政府缺一不可

回答经济新常态下政府推动经济发展的抓手和着力点在哪里，首先要理解经济持续发展的基本机制。一个国家经济发展的本质是人均收入不断增加，前提是劳动生产率不断提高。劳动生产率提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业的产品质量和生产效率；二是通过产业升级，将劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，有效的市场和有为的政府共同发挥作用，才能构建起经济持续发展的基本机制。

有效的市场的重要性在于，只有充分竞争的市场才能形成充分反映要素相对稀缺性的价格体系。只有这样的价格体系和市场竞争的压力才能引导企业按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，生产出来的产品才会成本最低、最有竞争力，从而创造最大的剩余和资本积累，推动比较优势从劳动或自然资源相对密集逐渐向资本相对密集提升，为现有产业、技术升级到资本更密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，就是要不断完善社会主义市场经济体制，使各种要素的价格能够反映其相对稀缺性，为我国经济更好地按照比较优势发展提供必要的制度基础。

在经济发展中，有为的政府不可或缺。首先，这是因为经济发展是一个资源随着要素积累、比较优势变化，而不断从现有技术和产业配置到新的技术和产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须有“第一个吃螃蟹的人”。如果没有其他必要的安排，倘若失败，这个人将承担所有成本；倘若成功，后来者将随之涌进，他不会享有垄断利润。也即对于“第一个吃螃蟹的人”而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管其失败还是成功，都能给后来者提供有用的信息。因此，政府需要采用专利制度和其他适当方式给“第一个吃螃蟹的人”一定的激励，这样才会有人愿意去冒风险，技术创新和产业升级活动才能开展。其次，“第一个吃螃蟹的人”成功与否，并不完全取决于其个人勇气、智慧和才能。新产业的发展需要新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排与其匹配，需要交通、电力、港口等硬的基础设施和法律法规等软的制度环境，需要与新技术和新产业相关的基础科学的突破，这些都不是企业自己可以解决的。凡此种种困难，均需要有为的政府协调相关企业来克服，或是由政府直接提供服务。如此，技术创新和产业升级才能顺利进行。政府可动员和配置的资源有限，必须对可能的技术创新与产业升级的经济和社会回报做出甄别评估，以产业政策等手段集中有限资源，协助企业家实现那些回报最高的技术创新和产业升级。只有这样，才能有效促进经济发展，避免陷入中等收入陷阱。

新常态下政府发挥作用的着力点

从新结构经济学的视角看，根据产业发展与国际前沿的差距，我国各地政府可将本地的产业分成五种类型。对不同类型的产业，政府因势利导的作用也不相同。

追赶型产业。2014年，我国人均GDP为7500多美元，美国为54000多美元，德国为47000多美元，日本为36000多美元，韩国为28000多美元。人均GDP的差距反映的是劳动生产率的差距，表明我国产业的技术和附加值水平比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备制造、高端材料产业即属于这种类型。

对于追赶型产业，各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持合适的企业，像吉利汽车、三一重工、汉能那样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年国际金融危机以来，很多拥有先进技术的企业低价求售，出现了许多好的并购机会。如果没有合适的并购机会，各地政府也可以提供方便，支持像华为、中兴那样的本地企业，到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。

另外，各地政府也可以筛选我国每年需要从发达国家大量进口的高端制造业产品，到海外招商引资，将这些产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约占世界的13%。在新常态下，每年7%左右的增长意味着我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到25%~30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多企业就会有积极性到我国设厂生产，既满足国内需求，又可作为出口基地。在中高端产业的招商引资上，我国仍处于可以大有作为的机遇期。

领先型产业。我国有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或接近国际最高水平的地位。领先型产业只有依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的开发和新产品、新技术开发所需基础科研的突破。企业开发的新产品、新技术可以申请专利，这类活动理当由企业自己进行。但是，基础科研投入大、风险高，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。美国的大多数产业属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基金会资助高校或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家也以政府的资金支持这方面的基础研究。我国也应采取同样的方式。

中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持企业与科研院所和高校协作进行基础科研。政府也可以支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈。在企业新产品、新技术开发取得突破后，政府也可以通过采购，帮助企业较快形成规模化生产。领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，也需要政府在人才培训、资金、法律、领事保护等方面给予必要的支持。

转移型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，另一类是在我国还有比较优势但产能有富余的产业。

劳动密集型的出口加工业是最典型的第一类产业。到2020年实现党的十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币升值，我国普通工人的月工资会上升到1000美元。这类产业在我国失去比较优势是不可逆转的趋势。面对这种挑战，一部分企业可以升级到品牌、研发、市场渠道管理等高附加值的“微笑曲线”两端；而多数企业只能像20世纪60年代以后日本和80年代以后“亚洲四小龙”的同类企业那样，利用技术、管理、市场渠道的优势，转移到海外工资水平较低的地方去创造“第二春”。

劳动密集型出口加工产业集群所在地的政府可以采取两种因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训和商品展销平台，以及制定优惠政策等，鼓励一部分有能力的企业向“微笑曲线”两端攀升；二是协助加工企业抱团出海，向企业提供信息、海外经营人才培训、资金支持，以及同承接地政府合作设立加工出口工业园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力和资源优势来提高竞争力。商务、外交等政府部门和中国进出口银行、国家开发银行、中非基金等金融机构应在投资保护、签证便利和金融上给走出去的企业以必要支持。

第二类转移型产业包括钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。这些产业近些年在我国发展很快，机器设备很新，技术相当先进，生产能力是按满足过去高速增长的投资需要形成的。我国经济进入新常态后，这些产业出现了不少富余产能。但是，这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁美洲等发展中国家还严重短缺，可以像支持劳动密集型加工出口产业转移那样，支持这些产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到同我友好、基建投资需求大的发展中国家。这样的投资既能使这些企业摆脱困境，也能帮助相关国家发展，是双赢的选择。

弯道超车型产业。这类新兴产业的特征是人力资本需求高、研发周期短，例如信息、通信产业的软件、手机等。在这类产业发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多、生产加工能力完备、能够迅速把概念变成产品等优势，并出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功企业。各地政府可以针对这类企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持创新型人才创业，利用我国的优势，推动弯道超车型产业发展。

战略型产业。这类产业通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具备比较优势，但其发展关系国家安全和长远发展，大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。战略型产业有一个特性，即它不能完全依靠市场，需要政府的保护性补贴才能发展起来。过去，政府的保护性补贴主要是通过各种要素的价格扭曲和直接配置实现的。党的十八届三中全会提出全面深化改革，要素价格的人为扭曲将被消除，今后应通过财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家，不论国防安全型战略产业属于民营还是国有，都由政府财政直接拨款来支持。对战略型产业的扶持是国家行为，应由中央财政来承担。但是，这类产业落户在哪个地方，就会促进当地配套产业的技术进步和产业升级。所以，各地政府可以鼓励支持配套产业发展，并改善基础设施、子女教育、生活环境等条件，争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业发展和当地产业转型升级的双赢。

在经济新常态下，我国仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期。根据各种产业的特性，发挥好有效的市场和有为的政府“两只手”的作用，推动产业转型升级，即使在相对不利的国际环境中，我国经济也能保持7%左右的中高速增长，到2020年前后进入高收入国家行列，向实现中华民族伟大复兴的中国梦迈出决定性的一步。

（本文原载于《人民日报》）

没有产业支撑的增长都是空谈

黄益平（北京大学国家发展研究院教授、央行货币政策委员会委员）

针对目前生产中存在低效率、资源配置不当、技术进步比较缓慢、企业创新能力不足等问题，中央高层提出的“供给侧结构改革”是有益的。中国经济增长下行的压力还会持续相当长一段时间，增长速度可能会有波动，但往下的趋势不会改变。

假如我们把主要的经济学家们召集在一起，让他们预测未来五年中国GDP增长可能处于一个什么样的区间，非常有意思的是，乐观的经济学家和悲观的经济学家给出来的数字将非常贴近，基本上都在6%~7%。

唯一能够把增长速度稳住的就是创新和产业升级。但更重要的是，党的十八届三中全会改革方案形成至今，改革落实的速度慢于经济学家们的预期，中国需要更强的顶层协调来推进改革。

在创新产业的培育中，作为“有为政府”，应当将产业政策集中在教育、科研、知识产权保护、金融体系改革等基础性的方面，而非直接支持某一产业。凡是政府明确支持的一个产业，这个产业就会很快发展，但产能过剩也会更快速地形成。

供给侧政策与需求侧政策是长期与短期的关系

供给侧政策与需求侧政策，我不认为存在谁胜出的问题，这两方面都很重要。其实大多数需求侧的政策，主要是宏观政策、短期政策，其实更多的是平衡经济。而供给侧改革，更多的是考虑如何实现资源的有效配置，可持续的生产率的提高和技术进步，所以它可能是一个更长期性的政策。

在发生全球性经济危机的时候，讨论供给侧的政策是没有意义的，那时需要的就是反周期、稳定宏观经济的政策；但我们现在进入了一个新的阶段，我们考虑的是中国经济还能不能持续增长5年、10年甚至更长时间，这时候考虑供给方面的政策是有意义的。

供给侧结构性改革，从解决我国目前生产当中存在的低效率、资源配置不当、技术进步比较缓慢、企业创新能力不足等问题的角度来说，是比较有针对性的。

短期宏观经济政策适度放宽松有可能

有经济学家认为，中央提出供给侧改革，意味着此前“通过增加投资刺激需求来拉动经济增长”的思路有所转变，因此货币政策会相对收缩。这种说法是没有根据的。

首先，现在货币政策并没有特别宽松，目前实行的一直是稳健的货币政策。其次，这两个问题并不在同一个维度上。货币政策和财政政策用于解决短期稳定的问题，比如经济下行压力过大，将货币和财政政策用于经济的短期托底、稳增长；而供给侧的政策，通常用于解决中长期增长的可持续性问题。

不过，在重视供给侧结构性改革的情况下，将货币政策、财政政策刺激暂缓，这的确是一种可能性；而同时存在的另一种可能性是，需要推进供给侧改革。

比如，一些产业需要重组，意味着短期内经济增长下行的压力可能会进一步加大，因为需要人为关停部分企业，那么原来有的就业和生产，现在都没有了。当然，这些生产和就业本身都是无效的。但即便如此，把它们人为关停，经济活动就会变得更少。此时，为了配合改革，以及实现保持经济平稳过渡，将短期宏观经济政策适度放宽松一些，也是有可能的。

党的十八届三中全会的改革方案出来后，国际货币基金组织曾经做过一个测算，发现如果所有的政策都能完全实施的话，对于长期经济增长是有益的——中国经济增长的潜力可以提高两个百分点。

但它同时发现，在短期内，这个改革会让经济增长下降0.3个百分点，即调整和重组在短期内是会让经济活动有损失的。因此，经济结构改革，包括供给侧结构性改革，一般是改革政策（例如关停僵尸国企等）与宏观政策之间的协调，它是多层次、多维度的，而不是简单的一个方面。

僵尸国企退出的障碍并非无法化解

改革确实比较复杂。例如要让僵尸国企不生存，从理论上来说很容易，但如果真要把一个大国企关掉，会有什么样的后果？执行的时候肯定会比较谨慎一些。另一个原因可能是，顶层设计方案做好了，但它最终实施的时候还是通过各个部门去落实，而各个部门的考虑和动力不太一样，所以有时候不同的部门，政策推进差距很大。现在的有利之处是，有了顶层设计，就可以进一步加强实施和落实方面的协调，共同推进。

就国企改革而言，如果是僵尸国企要被关闭、被兼并或被重组，政府担心的无非是几方面的问题：第一，如果工人失业，会不会有社会问题；第二，会不会有很多不良资产——银行的不良贷款过多会导致问题；第三，一些地区的经济增长可能会受到影响。

这三个问题，有可能导致改革推进变得非常困难。但反过来看，不推进的后果是什么？例如我们确实担心失业问题，但通过支持一个本来已经资不抵债和产能过剩非常严重的企业继续运行，来保证一部分人的就业，和直接用资金保障这部分人的生活，哪一个效率更高？答案显而易见。

并且，目前我国有一定的社保体系，与过去什么都没有的改革环境已大不相同。同时，与过去劳动密集型国企很多的情形不同，目前的很多大国企尽管规模很大，但其实都是资本密集型的，因此就业的问题其实是能够被化解的。

不良资产的问题也同样可以化解。其实，通过给僵尸企业提供更多的融资，让它们的不良资产不爆发，这更加危险。

如果现在不处理，不良资产问题会变得越来越严重。我们已经见到很多企业，在2008年或2009年本来要破产了，结果在2009年的刺激政策中全都被救活，但最近又要破产了。唯一的区别是，现在的负债已经比那个时候庞大很多。

从目前来看，以我国政府的资产负债表，或者说我们整个国家的财政能力，要化解不良资产问题是有可能的。比如，过去通过资产管理公司，将一部分不良资产先放在一个单独的平台上，慢慢化解。

第三个问题就是影响GDP增长：关闭国企使当地的经济暂时不活跃了。这正是长痛和短痛的问题。所以从一定意义上来说，它确实考验顶层的决断力。如果我是市长，估计我也不愿意关停。但如果不化解，以后的问题会更大。

因此，顶层设计在一定意义上来说，其实意味着顶层的协调和顶层的实施，大家一起来推动这件事进行。

有竞争力的产业形成后经济增长才会企稳

所有的改革政策，两年前都已经告诉我们了：党的十八届三中全会的改革方案非常完整，而且中心思想非常明确，即市场机制要在市场配置当中发挥决定性作用。现在的问题就是能不能落实。

因此，经济增长短期的触底回升是有可能的，但那些触底回升都不可持续。什么时候经济增长能够真正见底、平稳住，甚至有所回升，取决于我国有没有形成新的、有竞争力的企业，而这就需要经济结构性改革，或者说目前提出的供给侧结构性改革，它对经济稳定和保持中高速的可持续增长有积极的作用。

但是我想说的是，供给侧结构性改革的政策，对经济增长发挥显著作用，将有很明显的时间滞后，不会今天采取措施，明天增长就回升。

过去，中国经济很大一部分问题是宏观经济问题，即经济上下波动，并进行配套的金融改革。但现在的问题是，过去有竞争力的产业都不行了。无论是宏观政策还是增长潜力，核心问题是下一轮中国经济靠什么产业支撑，如果这个产业都想不出来，我们讨论的宏观政策、增长潜力，这些展望全部都是空的，因为最终GDP是靠企业、靠一块钱一块钱做出来的。

这也可以看成是一个特殊的问题，即中等收入陷阱。中等收入陷阱的核心问题，就是以前有竞争力的产业都不行了，下一个阶段有竞争力的产业还在形成，有的我们现在还没看到。这其实有很大的不确定性，因此产业升级真的非常关键。

金融市场的纪律问题很重要

我目前比较关心的一个问题是金融市场的纪律问题。比如利率定价放开了，但是如果借钱的人没有后顾之忧，借了钱不需要还，或者存在软预算约束、刚性兑付，其实是很危险的。

因此，现在我很关心国企改革问题，尤其是那些做得不好的、产能过剩很严重的，即僵尸企业能不能退出，如果它不能退出的话，对于提高资源效率会有很大的约束。

一方面，它要占用很多资源来让它继续运行、继续生产；另外一方面，这其实与鼓励创新相违背。我跟企业家交流时，被问得最多的问题，就是政府什么时候会出台更大的政策，看自己什么时候能熬过去：如果2016年初政府宣布很大规模的方案，那再熬几个月就过去了。如果做得不好的企业也能分到很多资金，那大家也就都没有很大的动力去创新了。

（本文系作者在2015北京大学成都金融论坛上的演讲）

中国经济未来五年的四大支点

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

听说，联想之星（联想控股旗下创投、培训机构）是2008年成立的，这一年发生了什么事呢？中国经济开始下行。这是一个很重要的思维方式：两个东西放在一起，它们有没有因果关系，哪一个是因，哪一个是果，需要具体的分析。

从“经济下行”讲起

2008年以后，中国的经济为什么下来？原因概括地讲就是，原先的增长方式很难维持下去了。首先是速度。一个大国，多年来连续保持平均14%的增长，这是“二战”之后世界范围内极其少见的，主要原因是什么？高度依赖全球化。

不要把账都记在自己头上，说中国人艰苦奋斗、肯干，所以增长速度才会这么快。改革开放之前，我们也艰苦奋斗，也肯干，怎么没有富起来呢？这是因为，我们的付出没有在全球范围获得评价。

长期封闭之后的开放，释放出一个巨大的潜能：我们的劳动和产品，可以在全球范围内流通了，这个不得了。

最早邓小平搞改革开放的时候，还没想到中国的产品可以出去，当时是缺钱，上个大项目全国要勒紧裤腰带，开放的最大需求是“引进外国资本和先进技术”。20世纪70年代后期谷牧（时任国务院副总理）带团访问欧洲，德国总理到机场送的时候就带着协议，50亿、100亿美元，我们如果想要，马上就可以签。

这个情况让高层非常振奋，所以邓小平说，胆子要大一点，把门开大一点，多借一点外国资本。但是谁也没想到，他们的资本、技术一过来，和中国的资源，特别是劳动力资源结合起来了，不管什么产品，以前我们不会做拉倒，一旦我们学会了，就非常有竞争力。

国际市场一打开，发达国家的购买力和需求都是现成的，他们的生产成本又高，发现中国人的便宜，那就买吧，这是中国经济多年来高速增长的真正秘密。不是中国人以前不辛苦，后来变得辛苦了，而是同样的辛苦，评价的尺度变了。

特别是1997年加入世界贸易组织的协议一签，5年后正式加入，贸易的壁垒大幅度打掉，中国国内改革之前又持续了一二十年，民营企业起来了，一部分国有企业先行改革了，体制和机制都已经有了变化。两者一结合，经济一下子飞起来了，这是双方之前都没有想过的。

中国成了世界工厂，甚至是世界车间，美国人的传统制造业有了替代品，贸易出现大量逆差，尽管经济增长、速度不差，但是（美国）就业状况越来越不好。为什么？我们这边是高速工业化，节节往上走，逼着美国人在IT（信息技术）方面不断创新，但是，这个创新主要是资本和技术，知识阶层获益了，普通工人没占到便宜。

发达国家的资本可以出来，工人可出不来。他们的工资水平也是刚性的，涨可以，随便降是不行的。这样麻烦就开始了，社会一般阶层收入增长不多、失业率提高，反映在政治上，那就是大问题。

美国两党，哪一个上台都要增加社会福利和保障，让国外资本的投资所得分出一部分来给普通人享受。次贷就是这么出现的，2007年美国金融危机，是引发发达国家经济衰退的起点。

美国的穷人买不起房子，商业贷款评估信用，也不给贷款，政府就成立“两房”（房利美、房地美）帮他们买，贷给他们首付。商业贷款一看政府担保了，就跟着配发贷款，再把这些债务打包做成金融产品，上市流通。

穷人很高兴，搬进新家里，但是就业岗位没增加，收入没增长，进去也是付不了租金、物业费等等，只要把房子退回来，退得多了，银行就要拍卖回款，房价也就跟着下来了。这个可是基准资产的价格，它一下跌，跟它有关的金融产品就都不行了。

就是这么一项次贷，规模大概100亿美元，居然后来会引发这么大一次金融危机，华尔街一出事，发达国家都跟着出事。当时我们可没想到华尔街出事，以前我们都是跟它学，金融、投行、基金、保险……全是跟它学，老师一出事，学生这心里还挺高兴的。

没开心两天，火就烧过来了，美国的金融带动消费，金融下去了，消费也跟着下去，买不了中国这么多东西，我们的出口就下去了。这时候正好是2008年，当时的4万亿刺激计划，就是在这个背景下推出来的，也就是联想之星成立这一年（国内创业投资开始兴起）。

2000年之前，我们的出口总量相当于GDP的30%多，这个数字全世界的大国里，独此一份。也就是说，我们的“高速增长”这驾马车，高度依赖“出口”这一匹马，全球市场需求一收缩，首当其冲就是这匹马。

除了出口这匹马，另外一匹就是投资。这匹马历来也很猛，但是质量不高。以前我们没钱的时候倒还好办，哪里没路走了，就修条路，哪里没房子住了，就建几栋房子，尽管困难、紧张，但路是没走错的。

后来，我们有钱了，开始主动规划，政府的权力又很大。比如说土地，世界上没有我们这样的土地制度：只要我想要，就可以从农民手里拿，我来设定补偿金额，我来征地，我来变更属性。

一只手拿地，另一只手又可以在市场上招拍挂出售，干部又是5年一个任期，上来就要政绩。那就投吧，结果就是城市遍地开花，畸形发展，路修好了没人走，房子建好了没人住，引发一系列问题，资源浪费，社会矛盾突出，自然环境破坏严重。雾霾这个东西可不是外国输入的，是我们自己搞出来的。环保可能是现在社会最严重的问题。

而且，还害了一批干部。这两年反腐打掉的干部，以前不腐败的时候，不是没工作能力，也不是没理想，革命时期严刑拷打还出过江姐，现在成吨的现金砸过来，很难扛得住。

2008年以来的经济低迷，就是这么来的。

过去的事说完了。未来怎么样，谁也没法准确预测。但是，经济这个东西，心态很重要。邓小平当年听汇报的时候，要是说特别好，他就会说：没那么好吧？要是说特别差，他就会说：没那么差吧？

如果让我说，未来5年、10年经济情况怎么样，我也没法预测。但是，有四个已经形成的支点，还是靠得住的。

第一个支点：国内市场体系和理念的兴起

据说当年毛主席让陈伯达算过，如果我们像苏联一样，全部搞成国有、集体农庄，把全国人民包起来，发工资行不行？陈伯达找了一屋子人来算，算完汇报说：不行，我们比苏联落后，农村人口太多，包不起。

现在看，陈伯达还是有贡献的。人要包下来，会有什么行为倾向？哪怕这里勉强生活，外面海阔天空，他也不会往外走。

向未来看，中国经济靠得住的一条还是：国家不包农民、不包民营企业，大家都得在市场上去拼。你看马云现在这么富有，市场一翻脸，他可能就没了。

现在好多人大富大贵，查20年前，家底都是一样的，都是无产阶级。一部分人、一些企业、一些地区先富起来，很多人尝到了这个甜头，前面有榜样，后边的人就挡不住，这个带动力量极其关键。

而且，80后、90后这一代人起来了，他们中很多人家庭条件不错，不像父辈当年一样，毕业马上要找工作，养家糊口。现在的年轻人家境不错，就可以任性一下，不想上班，要创业了。

社会有这个氛围，再加上前面有榜样，就是未来5~10年靠得住的力量。我看马云最大的贡献，不一定是淘宝网，而是让年轻人知道，只要敢做梦就行，万一实现了呢？

第二个支点：国际市场特别是新兴市场，还靠得住

我们从全球化里成长起来，学了不少本事，现在也可以用了。金融危机之后，新兴市场板块兴起、购买力增加，这是个现实，但是不好做，为什么呢？

以前，我们对外贸易的对象是发达国家为主，生意好做，为什么？它出价高，基础设施、商业服务都很发达。我们就是个车间，只要按订单生产出来，港口发货就行了，只受累不操心，后续的都是人家给安排。

现在，要面对新兴市场，它们就不行了：基础设施和商业服务都跟不上，甚至钱也不够。你看咱们的总理现在主要忙什么——用“对外投资”带动“对外贸易”，跟发达国家当年对我们做的差不多。

没钱借给你钱，基础设施不行我们帮你建设。这些年我们的建设、制造能力是起来了，人强马壮，矿山、港口、电力、铁路……什么造不出来？我们向西发展，哪个国家的资源都很好，用它们的土地、劳工，加上中国的制造设备，做通了再卖中国货，这个市场大有可为。

现在，中国的年轻大学生很多，“就业不行”成了社会问题。我在大学工作，我就经常说：你们还是要振奋精神，为什么老在国内转悠，世界大着呢，去开疆拓土，去跑营销。有些地方确实不安全，天上要飞炸弹的，销售经理要冒着炮火前进，但这才是企业家精神。

第三个支点：国内投资和内需，还靠得住

举个例子。你看村里有卖早点的吗？有人专门剪指甲吗？没有。但是，村里人不吃早饭不剪指甲吗？规模太小，分工分不了。但是，到了北京、上海这样的大都会，早点是巨大的产业，手机下单就有人专门给你送。

我访问过一个地产公司的保安，他以前是保安，现在培训保安，培训过几千个。我问：“你是怎么做农村年轻人思想工作的？”他说，我就说你好好干，站着就能领工资！在农村里，站就算是白站，在城里就给发钱。这就是分工的问题。

服务业要想像发达国家一样，比例到百分之七八十，我们的经济空间和人口还是要集聚，要集聚还是要投资。但这不是放宽土地、财政政策就行了，最大的课题是：我们要学会管理“高密度的社会经济体”。

现在北京的地铁里人都快挤扁了，怎么办？靠疏散搞好交通？我看不行，集聚还会继续，挡不住的，还是要提高城市的管理水平。

第四个支点：持续创新的能力，是靠得住的

以前老听说“我们的教育不成功”，去了印度我才知道，我们过去的教育也有非常成功的地方，“普及”做得好，这是一个重要方面。

知识这个东西很奇怪，生产的成本和学习的成本是不一样的。爱因斯坦、牛顿，他们的知识是怎么生产出来的，是哪个大学里培养出来的吗？门儿都没有！但是，一旦他们的原创知识生产出来，只要有一个有效的教育体系，就会很快被人学会。

中国在“原创知识生产”方面确实不行，原因是什么？不是经济问题，我们不展开讨论。我的判断是，这样的情况还会持续很多年。

但是，我们多年穷国办大教育，包括应试教育，培养了大量高效劳动力，能写会算，有抽象和想象能力。另一个层面，我们的工程师也很多。两者一结合，我们的集成创新（不是原始创新）的能力是非常靠得住的，不但能设计，而且有高效的劳动力可以生产。现在，印度也开始抓基础教育了。你到印度看一下，哥哥姐姐没有书包，弟弟妹妹开始有了。这个东西重视起来，6~9年就会产生效果。

没出路，才会找出路

谈到宏观经济形势，我的看法跟很多人不同。经济和人体一样，不能只有往上走，不能往下走，也要有春夏秋冬。收缩，不一定是坏的。不收缩，人们钱多得数都数不过来，谁有空搞创新？经济下行会带来很多痛苦，没办法，调整，全世界都在调整。但是，经济危机也有它的正面功能：可以激发积极力量的成长。

如果一直顺风顺水，旧常态还能继续下去，新常态就出不来。从这个观点看，经济下行和2008年成立联想之星（国内创投兴起），谁是因谁是果，就比较清楚了，经济下行是创新（创业）兴起的“因”。商业跟军队一样，没出路才会找出路，这是必要条件。

什么叫创新？就是毁灭性的创造。一个新的东西出来，很多东西就没有用了，废了，创新是很无情的。

舞台已经准备好了，怎么看它都不小，至于大家能在这个舞台上演多大的戏，可不是经济学家能说清楚的。未来，不是靠预测，而是靠行动，靠舞台上的这些角儿。

（本文原载于《21世纪经济报道》）

第四章
供给侧改革：中国经济的一剂良药

要解决世界经济的深层次问题，单纯靠货币刺激政策是不够的，必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力，使供给体系更适应需求结构的变化。着力加强结构性改革，在适度扩大总需求的同时，提高供给体系质量和效率，提高投资有效性。

供给侧改革的核心内涵是解放生产力

贾康（华夏新供给经济学研究院院长)

供给侧结构性改革在“十三五”规划时期乃至更长的时间将处在一个突出位置上，为中国经济的发展发挥重要作用。供给侧改革必须把核心内涵放在进一步深化改革来解放生产力的命题上。我们需要更注重以中长期的高质量制度供给统领全局的创新模式，在优化供给侧环境机制中，强调以高效的制度供给和开放的市场空间，激发微观主体创新、创业、创造的潜能，构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。

“中西医结合”，以制度供给为核心

2011年以后，我国经济告别两位数增长状态，进入潜在增长率“下台阶”的新阶段。“新常态”其“新”已在经济下行中明朗化，而其“常”则还未实现，需要完成探底，在企稳后对接一个增长质量提升且尽可能长久的中高速增长平台。对此至为关键的结构优化和创新驱动，必须以实质性推进攻坚克难的全面改革来保障。

当前，中国经济社会发展的现代化进程已经到达一个非同寻常的关键时期和历史性的考验关口，仅以短中期调控为眼界的需求管理已不能适应客观需要，应当及时、全面引入以“固本培元”为主旨、以制度供给为核心、以改革为统领的新供给管理方略，针对中国经济社会的重大现实问题，“中西医结合”多管齐下，共收疗效。

为处理好新阶段动力机制转换与优化、促使微观经济主体潜力与活力充分释放的相关问题，需要十分注重在整个经济体系的供给侧，正确把握改善其环境与机制的思路和要领。在传统的需求管理还有一定作用和优化提升空间的同时，我们迫切需要释放新需求，创造新供给，着力改善供给环境、优化供给侧机制，特别是通过改进制度供给，大力激发微观经济主体活力，构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。

在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记强调：在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。这为推动我国社会生产力水平实现“升级版”的整体跃升，给出了极为重要的指导。

中国经济的供给升级客观需要和结构性分化过程正趋于明显。如果我们在原来货币政策的“从紧”和财政政策的“稳健”搭配，转入认识适应和引领“新常态”的适当宽松的货币政策与扩张性积极财政政策的搭配之后，坚持有所区别地对待我国“三农”、社会保障、区域协调发展、自主创新、节能降耗、生态保护、支持深化改革等领域，运用结构性对策加大要素投入的力度和促进相关机制创新改进，便是通过“供给管理”加强了这些经济社会中的薄弱环节，即增加了国民经济中的有效供给和可持续发展支撑条件，并适应了激发微观主体活力、增强经济发展动力的环境建设客观需要。

优化供给侧环境与机制的五大建议

在我国，往往在经济下行压力明显时，也正是改革推进阻力较小之时。应抓住时机，推进改革优化供给侧环境机制，为我国的长远可持续发展夯实基础。我们主要有以下建议。

第一，从控制人口数量转向优化实施人力资本战略。面对我国劳动人口明显下降、老龄化社会加速到来的趋势，必须尽快、果断调整我国人口政策。一是全面两孩政策调整出台后，还可以并应当动态推进后续优化举措。二是将计划生育重点针对体制内的人口控制，过渡到以整个社会全面优生和提高人口质量为核心的人口战略，并进一步改写为以教育和提升创新能力为核心的人力资本战略。另外，促进人口流动、适当吸引移民也应当成为我国人口政策的重要内容。

第二，积极审慎推动土地制度改革，逐步建立城乡统一的土地流转制度。土地制度是国家的基础性制度，也是供给管理的极重要内容。当前，土地制度改革的焦点主要集中在农村土地方面（涉及集体经营用地、农民承包地和宅基地）。我们建议积极落实十八届三中全会《决定》中的有关精神，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度，积极总结借鉴重庆等区域以“地票”制度处理远离城市中心区的农民在农地“占补平衡”框架下分享城镇化红利的经验。全面推动农民承包土地使用权的确权、流通、转让、租赁制度，保护农民的合法权益。

第三，全面实施金融改革，积极解除“金融抑制”，有效支持实体经济。一是进一步深化金融机构特别是国有控股商业银行改革，适当降低国家持股比例，提升社会资本持股比例；二是积极发展证券、保险等非银行金融机构；三是在政策性融资机制创新中构建多层次、广覆盖、可持续的开发性金融、农村金融、绿色金融、科技金融等服务体系；四是依托存款保险制度积极发展一大批社区银行、村镇银行，健全小型、微型企业融资体制，改进小微企业的金融服务；五是应全面放开存贷款利率管制，实现市场化定价的方针，在利率市场化的最后“临门一脚”——放开存款利率上取得突破后继续改进和完善相关机制；六是以显著提升直接融资比重为目标，大力发展多层次资本市场，在继续完善主板、中小企业板和创业板市场的基础上，积极探索覆盖全国的股权交易市场（三板），并推动“大资产管理公司”建设；七是提高金融业稳健性标准，牢牢守住不发生系统性风险、区域性风险的底线；八是加强金融业监管，落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任；九是做好准备适时实行人民币在资本项目下的可兑换，支持人民币国际化。

第四，切实改革，为企业经营创业活动“松绑”“减负”，激发微观经济活力。结合当前企业的实际情况，应以“负面清单”原则取向，创造高标准法治化营商环境。以自贸区为标杆，进一步简政放权，降低门槛、减少准入控制，同时改革监管方式，优化服务，推动全国统一的行政审批标准化改革，建立覆盖所有法人、自然人的全国性信息信用系统，执行统一的市场监管规则，以此最大限度地减少社会交易成本，为企业创造良好的经营环境。适度降低我国社保缴费率，同时加快推进实施基本养老社会保障全国统筹步伐；建立全国统筹的社保体系可结合调入国资经营收益等机制。进一步清理收费，降低企业实际综合负担特别是税外负担。

第五，大力实施教育改革和创新驱动战略，培育高水平人才有效建设创新型国家。以改造应试教育和去行政化为重点的教育改革势在必行，以利培养造就一大批创新人才。面对新一轮生产力革命（“第三次产业革命”）的挑战，我国从中长期来看，需要在高端“买不来的技术”领域靠原始、自主创新艰难前行，在中高端依靠全面开放和“拿来主义”“引进、消化吸收再创新”与“集成创新”结合，最终建成“创新型国家”，完成从工业时代经济向与“第三次产业革命”接轨的“中国新经济”的转轨。为力求主动，必须积极深化科技体制改革，完善支持自主创新和成果转化的政策体系，引导各类创新主体加大研发投入，调动社会各方面参与和推动自主创新的积极性。要完善以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系；加强创新型人才队伍建设，重视培养引进高科技领军人才；培育创新文化，保护创新热情，宽容创新挫折，形成有利于创新的全社会氛围，多元化支持从发展基础科研、实施国家科技重大项目到促进科技成果产业化各个方面的自主创新，提升创新绩效。

（本文原载于《中国经济周刊》）

供给侧改革不应照搬西方理论

林毅夫（北京大学国家发展研究院教授、名誉院长）

当前国内经济的形势应该怎么看，怎么理解中央经济工作会议刚刚提出的2016年的工作重点？对于中央经济工作会议，总的调子大家很清楚，有五个方面的工作。总结一点可以这么说，是在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革。

中国经济下滑是外部性的、周期性的

怎么来理解这样一个总的政策方向？我想首先必须了解当前我们经济面临的最大挑战是什么。

当前，我们经济面临的最大挑战是从2010年以后，我们的经济增长速度一直在下滑。这是改革开放以后第一次出现这么长时间的经济增长速度下滑：从2010年10.6%的增长速度，一直下滑到2015年第三季度的6.9%，而且继续下滑的压力还挺大。

中国人讲对症下药才能病除，所以对2010年到现在六年的经济增速下滑的原因是什么，必须判断清楚。国内普遍的看法（国际上也有很多人持这种看法）认为，中国持续这么长时间的经济增速下滑，是中国自己经济体制机制的问题、增长方式的问题所造成的，以及2008年国际金融经济危机以后，我们所采取的4万亿的反周期措施所造成的。

我个人的看法是，我们作为一个发展中国家、转型中国家，肯定有很多体制机制、发展模式的问题需要解决，这点我们必须承认。2008年是一个突发的危机，在政策推行的时候肯定也有不少疏忽的地方和可以改进的地方。但是我认为，从2010年以后的经济增长速度下滑更多是外部性的，更多是周期性的。

从各国经济增幅比较看，中国经济放缓更多是外部性和周期性的。我想这个观点并不难证明，因为我们可以比较在同一个时期跟我们发展程度相当的国家的总体经济表现。我们2010年是10.6%，2014年的增长速度是7.3%。跟我们同样发展速度的巴西，2010年的增长速度是7.5%，2014年的增长速度只有0.1%，跟我们一样是下滑的，下滑的幅度比我们还大。

同样，跟我们发展相当的金砖国家之一、人口超过10亿人的印度，2010年是10.3%，2014年是7.4%，似乎比我们7.3%还高0.1个百分点。但是我个人认为印度实际的增长速度应该比我们低。

有两个原因。第一个是2012年的时候，印度的增长速度只有5.1%，我们是7.7%。也就是印度从2010年的10.3%下滑到2012年5.1%的时候，下滑比我们猛，印度是先触底又反弹了。第二个，2014年印度改变了经济增长速度的核算方法，让印度当年的增长速度增加了将近两个百分点，把那两个百分点去掉，他们达不到6%，所以同样是下滑，印度经济增速下滑的速度比我们猛。

横向比较之后，可以发现，不能说是我们的体制机制和增长方式的问题造成我国经济增速下滑，而且把跟我们发展程度相当的国家也往下拉。事实上，是全球经济在金融危机之后都在放缓，而且我们提到的这些新兴经济体下滑得比我们更厉害。

我们也可以看同一个时期一些高收入，而且表现一向比较好、出口比重比较大的经济体。比如韩国2010年的增长速度是6.5%，2014年的增长速度只有3.3%。我们的台湾2010年的增长速度是10.8%，2014年的增长速度是3.5%。新加坡2010年的增长速度15.2%，2014年的增长速度只有2.9%。

这些都是所谓高收入、表现好的经济体。照理说它们的体制机制、增长模式应该没多大的问题。但是在同一个时期，这些国家和地区的经济增长速度都跟我们一样下滑，而且下滑的幅度比我们还大。

从这些比较来看，不难证明从2010年以后的增长速度更多的是外部性、周期性的因素造成的。这是我的第一个看法。

掌握好供给侧改革推行时间点

有的供给侧改革会抑制消费、抑制投资，因此，推行时间点要掌握好。作为一个发展中国家、转型中国家，我们的体制机制问题不能回避，在我们经济工作当中，确实要坚定信心，推动各种改革。但是，当外部性、周期性的因素是增长速度下滑的主要原因的时候，在推动一些必要的体制机制结构性改革的同时，也一定要推行一定的稳增长、反周期措施。

因为，如果没有稳增长、反周期措施，经济增长速度下滑得太厉害，可能会造成就业问题，也可能会造成银行呆坏账急剧增加的问题。如果就业出现问题，可能会影响社会稳定；如果银行呆坏账急剧增加，可能产生系统性金融问题，影响到整个金融安全。

当这些问题发生的时候，其实是不利于我们推动应该有的体制性、机制性或结构性的改革的。因为当危机发生的时候，政府采取的很多应急措施可能跟我们需要的改革是不一致的。所以，在当前状况之下，中央经济工作会议对2016年经济工作定的总调子是，在适度扩大总需求的同时，再去加强供给侧的结构性改革。这句话一定要了解。

所以扩大总需求的稳增长、反周期的措施是需要的，并且在推动结构性改革的时候，也要对结构性改革的各种措施进行梳理，分清轻重缓急。

供给侧的结构性改革长期来看肯定是好的，需要考虑的是在短期推行时，有些供给侧改革可能会抑制消费需求，也可能会抑制投资需求，因此要有轻重缓急，要审时度势。对那些短期能增加消费需求或投资需求的改革措施，应该优先推行。对那些短期可能抑制消费，或者抑制投资需求的改革措施，就需要审时度势。并不是说不应该推行，而是推行的时间点要掌握好。

扩大总需求必须以投资为主，有效投资是补短板

在稳增长，适度扩大总需求的措施当中，到底是应该以消费为主还是应该侧重投资方面，前段时间国内有很多的争论。

过去有一种看法，就是把我国过去的增长方式是投资拉动的经济增长方式，并认为这种增长方式是不可持续的。也有不少学者把我们当前的经济困难归结为2008年的4万亿的后遗症，认为以投资作为反周期的措施是不可行的。

这两种观点汇总起来，就是说中国应该将以投资拉动经济增长的方式，改变为以消费拉动经济增长的方式。

消费很重要，消费是我们经济发展的目标，但是消费要能持续拉动经济增长，收入必须要不断增长。但收入怎么才能不断增长呢？劳动生产力水平要不断提高。如果说我们为了刺激消费，用国民收入分配的方式，或是用减税的方式都只是一次性的增加收入，不能持续地提高收入。

要持续提高收入必须提高劳动生产力水平，或者降低交易费用。提高劳动生产力水平的前提是技术不断创新、产业不断升级。生产力水平提高了以后产的东西多了，附加价值也提高了。但是在经济活动过程当中，能够实现多少价值取决于交易费用的多少。打个比喻，某个工厂的产品是冰块，这个冰块能实现多少价值，取决于消费者来买时还剩多少，所以要减少交易费用。

提高劳动力水平的技术创新、产业升级需要投资，降低交易费用的基础设施的完善也需要投资，所以政府扩张需求的措施当中，应该还是必须以投资为主。当然这个投资是必须能提高劳动生产力水平，或者是能降低交易费用的投资。

国内学界、舆论界有相当长的时间，一提到投资就将其等同于过剩产能，不是说投资不会造成过剩产能，如果在已经产能过剩部门增加投资，那当然会加重过剩产能。但是如果投资在我们的短缺部门，这是在补短板（这也是我们2015年的五大任务之一），为了补短板的投资是不会加重过剩产能的。

具体来讲补短板的投资，比如仅制造业产品进口方面，2014年我们就进口了1.3万亿美元的工业制品。这些正是我们国内不能生产，或者生产较少，附加价值比较高、技术含量比较高的产品。

如果在这些领域进行产业升级、进行技术方面的投资，是在补我们的短板，这样的投资不会造成产能过剩。而且在国内形成有效的生产能力以后，这会增加我们的出口。

2014年我们到国外旅游购物的花费大约有1000亿美元，那也是我们国内自己不能生产这些产品，或者质量比较差。如果国内生产质量提高了，也是增加了我们的供给，并不会造成我们的产能过剩，只是减少了国外购买的量而已。

基础设施也是一样的，比如北京和许多城市，地下管网还是短缺的。还有我们正处在城镇化过程中，城镇化其实也是一个短板，我们现在的城镇化率只有54%，发达国家普遍达到80%以上。如果在城镇化领域进行投资，人口的集中、规模经济的不断形成，那是可以提高效率的。这方面的投资也是不会加重产能过剩的。

我们现在过剩的产能部门主要在什么地方？大部分是在建筑行业，包括钢筋水泥、平板玻璃、电解铝等等。这些建筑行业产能过剩的原因很清楚，过去我们平均每年的GDP增长率是9.7%，现在降到7%左右，必然有30%的产能过剩。

但是这个过剩产能有多少，又决定于我们下一步的投资有多少。如果我们投资多了，那些建筑领域的过剩产能就少了；我们要是投资减少了，这类建筑领域的过剩产能就多，我想这是必然的。

所以认为投资会增加过剩产能的观点是不妥当的，恰恰相反，只要这个投资是用来补短板，提高我们的劳动生产力的，满足我们国内现在自己不能生产的产品需求，或者是降低交易费用的，补足我们基础设施瓶颈的，不仅不会造成过剩产能，而且可以减少我们国内现有的过剩产能。

投资没有挤压消费，相反投资跟消费正相关

反对以投资来拉动经济增长的观点当中，有一种说法是，投资会挤占消费。持这种观点的人没有从动态的角度来看。如果投资能提高生产能力，或者降低交易费用，这样不仅不会挤占消费，而且可以提高家庭收入，提高家庭消费水平。可以看一些具体的数字。

从1979年到2014年，我们平均每年的消费增长率是8%，从1982年到2014年我们每年投资增长是21.2%。

投资挤占消费这个说法被提出来的背景是，2003年国际经济出现不均衡，尤其是2008年国际金融危机后，我们推行了4万亿的刺激政策，投资增量非常迅猛。于是很多人就说我们投资太多，出口太多，造成国际不均衡以及国内的产能过剩。还批评说这个体系维持不下去了，因此为了自己国内的经济稳定以及国际经济的稳定，中国必须放弃高投资、高储蓄，必须改成以消费来拉动经济增长，这是2003年以来，尤其是2008年以后盛行的看法。

但是，实际情况呢？1982年到2014年我们平均每年的投资增长率是21.2%，2009年我们的投资增长是30.3%，那是4万亿的结果。

2010年和2011年的投资增长都是23.8%，2012年投资增长是20.3%，2013年的投资增长是19.1%，2014年的投资增长是15.3%。2011年以前的投资增长高于我们长期的平均增长，2012年以后的投资增长低于我们长期的投资增长。

那么我们再看消费增长。2009年的消费增长是9.8%，高于我们长期的消费增长，因为长期消费增长是8%。2010年的消费增长是9.6%，虽然2010年的投资增长23.8%高于长期的平均增长21.2%，但是消费增长9.6%同样高于长期的平均消费增长8%。

2011年我们的消费增长是11.0%，这也高于长期的平均增长，虽然2011年的投资增长23.8%也高于长期平均增长。

反过来，当我们的消费增长低于长期的平均增长，比如2013年投资增长只有19.1%，2014年投资增长只有15.2%，但是我们2013年的消费增长只有7.3%，低于长期的平均增长，2014年消费增长只有7.2%，同样低于长期的平均增长。

从这样的角度来看，你会发现，反而是投资增长快的时候消费增长快，投资增长慢的时候消费增长慢。

一般老百姓关心的不是消费占GDP的比重是多少，而是消费的增长，今年的消费跟去年的消费比增长了多少，明年的消费跟今年比会增长多少。

为什么投资增长和消费增长的关系是这样呢？其实只要投资增长是有效的，有效的投资会创造价值，而且会提高劳动生产力水平，就业增加了，劳动生产力提高了，家庭的收入就能增长。家庭收入增长了消费就会增长。

反过来讲，如果没有投资，或者是投资下降，创造就业就少，对未来的就业和收入预期不好，而且劳动生产力的水平提高比较慢，这种情况下消费增长反而会变慢。背后的道理要讲清楚，不能简单地认为投资就会挤占消费，必须要动态来看投资增长对现在和未来的就业和收入增长的影响。

政府对基础设施的投资不会挤占民间投资

如果说我们要扩大投资，投资有两部分，一部分是基础设施方面的投资，一部分是产业方面的投资。产业方面的投资应该是企业为主。如果要通过政府投资来扩大总需求，政府投的应该更多是在基础设施方面。

但是最近也有很多人反对政府支持基础设施的投资，主要有两个反对原因：一是政府在基础设施的投资上会挤占民间投资，二是政府投资基础设施的回报率低。

这些观点是否正确？

首先，有人说，政府对基础设施的投资挤占了民间的投资，这个观点忽视了政府推出积极财政政策的背景。2008年政府4万亿的投资，究竟是因为民间的投资意愿低，政府为了适度扩大需求才去做基础设施投资呢，还是因为政府扩大了基础设施投资，造成2008年、2009年民间不去投资？

这个答案很清楚，是因为民间的投资意愿非常低。当时国际经济一蹶不振，外贸出口减少一半，产能过剩非常厉害，大家对未来没信心，过剩产能不仅在出口加工部门，也出现在一些装备制造部门。那种情况下，为了稳增长，政府才做基础设施投资的。

我们现在讲稳增长，适度扩大投资，也是因为民间投资的意愿不足，而且我们有那么多的储蓄，才搞基础设施投资。

第二点是，基础设施的回报率低。以这个观点反对基础设施建设的学者有很详细的经验数据的统计。确实这段时间政府做了很多基础设施的投资，而且投资的回报率低，这是事实。但是，是不是政府投资回报率太低，我们就不要政府去做基础设施投资了？

首先来讲为什么基础设施投资回报率比较低。我想有两个方面的因素。

第一，因为基础设施投资是长期的，回收期可能是四五十年。一般民营经济的投资是在产业部门，产业部门一般10年以后就全部折旧光了，甚至有的还短于10年。当然折旧期短的回报率一定要高，才有足够收入来偿还投资。基础设施的折旧和回报期长，如果基础设施的投资回报率和产业部门的投资回报率一样，是会太高的。基础设施投资的回报三五个百分点就差不多了，而民间产业的回报率应该是10%以上。因为周期性不同，要求回报率不同。

第二，基础设施投资有许多外部性，比如交通不拥堵，最大的受益者是企业和人民，但基础设施投资很难对外部性的收益直接收费。

经济直接回报比较小的，有外部性的这种基础设施投资，让民间去做会怎么样呢？因为长期的回报率低，而且有很多外部性，民间是没有积极性的，除非给他垄断地位，让民营资本可以靠垄断来将外部性收益内部化，收取垄断价格。

如果基础设施让民间来垄断，从投资者来讲是合适的，但是从整个经济发展来讲是不合适的。

实际上，20世纪80年代，包括世界银行等很多国际机构都倡导，基础设施投资作为一项经济活动，应该由民间来投资。结果80年代以后，发现民间愿意投的基础设施只有一种，就是移动通信。

民间投资移动通信的积极性很高，有两方面的原因：第一，有垄断性质，规模经济太大了，所以形成了自然垄断；第二，容易收费。

除此之外，民间投资基础设施的意愿非常低，2014年我们提出要通过PPP（公私合作模式）投资基础设施，但是最终落地的项目非常少，除非政府给民间资本垄断地位，但是这又不适合经济的发展。如果要由民间做，导致的结果就是跟其他的发展中国家一样，到处是基础设施的瓶颈，因为民间的投资意愿太低。

这种情况下，基础设施的投资，尤其是消除增长瓶颈的基础设施投资，必然要让政府来做。

经济下行期，民资投资意愿低。世行最新报告显示，2015年上半年社会资本对基础设施领域投资降幅超过50%。

政府投资基础设施的时间点：经济下行正当时

政府应该对基础设施的完善负起责任，什么时候做最好？这也是2008年国际金融经济危机爆发之后，2009年我就开始倡导的：如果基础设施建设的责任是政府，最好的投资时间是经济下行的时候。因为这时候政府做基础设施投资，创造需求，稳定增长，增加就业。

而且，在经济下行的时候做基础设施投资，成本也是最低的，因为各种原材料的成本、工资的成本都相对低。反过来讲，如果在经济发展非常好的状况下去做基础设施投资，可能造成经济过热，各种原材料成本又上升了，这样基础设施的成本又高。在经济下行的时候成本最低，又能够稳增长。只要项目选择好，短期是创造需求的，长期是提高增长力、增加政府税收的，所以是一石双鸟。

从我2009年初提出这个观点以来，在国际上已经逐渐成为主流。2014年10月国际货币基金组织《世界经济展望》提出的政策建议就是：经济下行时是进行基础设施的最好时机。

供给侧改革不应照搬西方，要有自己的理论创新

我呼吁国内学界关注理论创新的重要性。国内学界、舆论界一般都是拿国外的理论来看我们的政策。比如，大家讲过去中国的政策是需求侧的政策，是凯恩斯主义的政策。2015年11月10日，中央提出要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革。国内学界、舆论界现在马上就说，我们抛弃凯恩斯主义了，我们现在是拥抱供给学派的政策。

我觉得这两种看法都不正确。凯恩斯主义的措施是“挖个洞、补个洞”或发失业救济短期提高需求，但长期不增加劳动生产力；而供给学派的措施主要是降低税收，提高投资和增加供给的积极性。

供给学派的政策是在20世纪80年代的时候美国里根总统执行的一个政策主张，当时是新自由主义最盛行的时候，里根被认为是推动新自由主义的主要政府领导人。当时美国的供给学派是完全反对产业政策的，他们认为不应该针对某个产业去制定政策，应该用普遍降税的方式来提高投资的积极性。

但是，我们推行的积极财政政策就是凯恩斯主义的吗？实际上，我们过去或者是2008年以后（即使我们在推出4万亿的时候），我们所投资的基础设施也基本上是在改善交通基础设施、消除增长瓶颈的，那种财政政策确实是在短期提高了需求，但长期来看降低了我们的交易费用，提高了我们的竞争力。

这一点在发达国家可能做不到，因为发达国家基础设施普遍是比较好的，既然基础设施比较完善了，政府再投资基础设施只能是把现有的基础设施挖开，然后再补上，这是不提高生产力的。但是我们的基础设施建设，是建新的，而且是消除增长的瓶颈，是提高生产力水平的。这不是传统的凯恩斯主义，而是超越凯恩斯主义，把需求和供给的增加结合起来的措施。

我们现在讲的着力加强供给侧的结构性改革，确实是因为我们有很多短板：我们也有很多税收过高的地方，要降低关税；也有一些过剩产能应该退出，这是供给侧的改革。

但是我们跟发达国家不一样，发达国家推行供给学派的政策时是反对产业政策的。我们现在推行的是宏观政策要稳，产业政策要准，我们还是要有产业政策的，这跟过去是完全不一样的。

所以，我们过去的政策既不是凯恩斯主义的政策，现在的政策也不是供应学派的政策。我们应该有自己的理论创新，结合我国的实际状况，分析清楚我国当前经济的实际问题和机会在什么地方，然后我们的政策该怎么做比较好。

任何一个国家确实都会遭遇到周期的冲击，在受到冲击的时候应该有反周期的措施。可是发达国家的反周期措施，很难跟促进增长的措施结合在一起，而发展中国家是可以跟促进增长的措施结合在一起的。

发达国家和发展中国家面临国际冲击，或者是周期性下滑的时候，政府同样应该做些积极的稳增长的措施，比如主要在基础设施方面投资。我们的基础设施不是发达国家那样的，挖个洞，补个洞，我们是消除增长瓶颈的基础设施投资，所以是需求侧的管理，同时也是供给侧的补短板的措施。

另外，发达国家产业政策不是没有，但是比较难做。因为发达国家的产业跟技术都是全世界最前沿的。再往前自己必须发明新的技术、新的产业。而我们发展中国家有相当多的产业升级属于补短板的产业。实际上发达国家这种产业已经有了，那么政府应当因势利导这种短板的产业的发展，这时候我们政府所能用的信息、所能用的政策手段是比发达国家多的。

所以我们的产业政策在特性上跟发达国家不一样。我们可以根据短板产业的需要支持发展相关人力资本、金融、基础设施，等等。这些都是属于影响产业发展方向的，都属于产业政策的内容。

这样的产业政策在发达国家很难做，或者做的机会非常少。我们有很多机会能做，不能因为发达国家推行供给学派的政策时，没有推行产业政策，我们也不推行产业政策。

实际上中央也不是这个精神。中央说宏观政策要稳，产业政策要准。发达国家的理论是根据发达国家的发展阶段、产业特性、生产特性提出的，他们的宏观政策、发展政策有他们的特性。但是我们是发展中国家，我们不要用发达国家的理论来套我们当前的问题，或者是来理解我们当前的宏观政策，因为照这样理解很可能会对我们的政策造成很大的误解和社会压力。

比如说2008年的4万亿，我们有改进的空间，但是现在社会上很多人认为发达国家学界已经认为凯恩斯主义是错误的，已经被抛弃了，所以，我国也不应该采用凯恩斯主义的政策。可是我们做的并不完全是凯恩斯主义，而是超越凯恩斯主义的政策。

我们推行供给侧的结构性改革也不是推行供应学派的政策，而是在适度增加总需求的前提下来进行，并且要应用产业政策，而不是只有减税。过去积极财政政策的措施既增加短期的需求，也增加长期的供给；现在供给侧改革的许多措施能增加我国长期的供给，但也需要短期的投资才能实现。

所以，我国不管过去还是现在的宏观政策，一直是需求和供给结合在一起的，既不是发达国家的凯恩斯主义政策，也不是发达国家的供给学派的政策。实际上，我国理论界的认识是落在我国的政策实践之后的。

我们应该推动我国经济学界了解发展中国家跟发达国家的要素禀赋、产业、技术、结构的特性上的差异，找到在经济发展或者宏观周期波动时的原因、挑战和机会在什么地方。了解转型中国家目前遗留下来的很多结构性的、机制性的、发展模式的问题的原因是什么，针对这些原因，与时俱进地对症下药。

经过对上述一系列因果关系的了解，提出我们自己的理论框架，然后用这种理论框架给我们的发展政策、宏观政策提供参考。理论的适用性决定于条件的相似性。中国这样一个发展中国家、转型中国家形成的发展理论，不仅对我们有价值，对其他的发展中国家也有很多的参考借鉴价值。

（本文系作者在北大国发院第50期“朗润格致”论坛上的演讲）

供给侧改革：中国经济的一剂良药

刘世锦（国务院发展研究中心副主任）

近期供给侧结构性改革成为舆论关注的热点，对此存在不同的理解和争论。中国的经济改革，从来是问题导向的。供给侧改革要改什么，要看中国经济运行和发展面临的要害问题是什么。

中国经济已经进入新常态，正处在由10%左右的高速增长向中高速增长的转换过程之中，背后则是结构、动力、体制政策环境的转换，由此也可以称其为“转型再平衡”，即由高速增长平台上的供求平衡转向中高速平台上的供求平衡。以往长时期支撑中国经济高速增长的基础设施、房地产等相继出现历史需求峰值，出口的高增长也由于国内要素成本和汇率上升而难以为继。在需求增速回落的同时，供给侧相对应的重化工业也开始调整，但调整幅度远不及需求回落幅度，于是出现了严重的产能过剩，并引发了PPI超过40个月的负增长，最新的PPI已达-5.9%，导致了中国式的结构性通缩。与增速下行压力相比，更具挑战性的工业企业利润超过一年的负增长。利润负增长非同小可，持续下去将会加大金融财政风险压力。最新数据显示，这种负增长仍在加剧。分析显示，煤炭、钢铁、铁矿石、石油、石化、建材等过剩最为严重行业在PPI和利润下降中占到70%以上的份额。

中国经济达到中高速增长平衡点，将会有两个“底”。一个是“需求底”。房地产投资增速已经由以往的高增长回落到最新的月度同比负增长，当房地产投资增速由负转正时，将是房地产投资乃至中国经济从需求侧来看的经济增速触底的信号。估计这个“需求底”有较大可能在2016年年中左右看到。另一个是“效益底”，即工业企业利润增速由负转正，并保持可持续的增长。这个“效益底”的出现，直接取决于减产能的力度和进度。但目前来看，仍有相当大的不确定性。如果“效益底”滞后于“需求底”迟迟不能出现，经济很可能落入低效益、高风险的特殊困难时期。

要摆脱这种困局，首先是高度重视并大力度减产能，同时解决其他领域“低效率洼地”问题。这样就涉及需求侧政策的局限性。供给和需求是现代经济活动互为关联的两个方面。所谓“三驾马车”是对需求侧消费、投资、出口活动的通俗描述。有人以为讲供给侧结构性改革就是否定“三驾马车”。这种看法会导致误解，而且低估了供给侧结构性改革的意义。

解决中国经济当下面临的转型期结构性问题，需求侧政策并非不可用，而是不能只靠需求侧政策，也难以将其作为重点。例如，对一个时期以来的通货紧缩现象，主张放松货币的声音很大。从成因看，中国目前的通缩与某些西方国家曾经出现的通缩全然不同，不是由于流动性不足，而是源于增长阶段转换期的结构性严重过剩。对此类通缩，仅是放松货币不大可能有效，这正是近些年连续降准降息、过剩问题有增无减的原因所在。在增长阶段转换的大背景下，需求侧的刺激政策主要是防止短期内增速下滑过快，而不可能通过刺激政策使过剩产能不再过剩。这个“度”过了，刺激起来的很可能是短期内无现金流和经济效益，长远效益和社会效益也难以确定的低效或无效投资。另一个同样不能忽视的问题是，注意力放在需求侧刺激上，很可能错过减产能、实现转型再平衡的有利时机。

在这种情景下，供给侧改革的必要性、紧迫性就显而易见了。供给侧改革也有宏观和微观之分。供给侧结构性改革不排除宏观政策的必要调整，比如采取供给学派所强调的减税等措施，但重点还是在微观层面，通过实质性的改革措施，进一步开放要素市场，打通要素流动通道，优化资源配置，全面提高要素生产率。具体地说，优先和重点的改革领域包括如下几项。

第一，对减产能要采取果断管用办法，在一定时间内取得实质性进展。理想办法是通过市场化的优胜劣汰挤出过剩产能，但在现有体制条件下，尤其对国企占主导地位的重化工业领域，市场机制作用有限。可考虑由国家层面确定减产能总量，按现有产能将减产配额分配到各地，同时允许配额交易，这样优势企业可以不减，还可以去买劣势企业配额。同时在解决“人”和“债”问题上出台得力政策，如将部分国有资本转入社保基金，解决职工安置问题；对相关银行坏账允许核销等。同时要推动优势企业主导的市场化的兼并重组。

第二，进一步放宽准入，加快行政性垄断行业改革。放宽准入，既要“放小”，更要“放大”，在行政性垄断问题突出的领域，如石油天然气、电力、电信、铁路、医疗、教育、文化、体育等领域，引入新的投资者，鼓励和加强竞争。有的领域，表面上看投资已经不少了，如果放宽准入，还有降低成本、提高效率的很大空间。我们现在最需要的，是那些能够真正提高效率的投资。

第三，加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动和优化配置。中国城市化还有很大发展潜力，但重点不在现有的大城市，而在大城市之间。要把以往孤岛型城市转变为网络型城市，进一步拓展城市带、城市圈，在大城市之间带动大量小城镇发展，推动互联互通和基本公共服务的均等化，带动人口居住和产业布局的再配置，由此将可引出可观的基础设施和房地产投资机会。农民要进城，城里的人员、资金等也有到小城镇和下乡的意愿，要下决心打破城乡间土地、人员、资金等要素流动、交易、优化配置的诸多不合理体制和政策限制。农民所拥有的资产只有在确权的基础上允许流动、允许交易，价值才能充分显现，利益才能得到真正维护。

第四，加快产业转型升级、精致生产。尽管服务业比重超过制造业，但制造业仍然是国家竞争力的核心所在。服务业中发展潜力最大的生产性服务业，直接服务于制造业转型升级。必须牢固确立制造立国的理念和政策导向，推动制造业由粗放经营转向精致生产，倡导“工匠精神”，把活儿做精做细，提高附加价值比重，向全球价值链的中高端提升。借鉴日本等国的成功经验，全面实行加速折旧政策，此举相当于为企业减税，同时起到促进设备更新、扩大投资需求的多种效应。

第五，在尊重创新规律的基础上培育创新环境。与模仿为主的发展相比，创新面临的不确定性大大增加。必须通过市场上的大量试错，提高创新成功的概率。政府习惯于居高临下地做产业规划，但创新从本质上说是很难规划的，最重要的是着力创造有利于创新的环境，包括保护产权特别是知识产权，稳定企业家、科研人员的预期，排除泡沫经济的扰乱，促进创新要素流动，培育人力资本，改造金融支撑体系等。要把培育创新环境与地方竞争结合起来，推动形成若干个有吸引力、影响力的创新中心。

以上重点领域改革，集中于要素市场，将是供给侧改革的主战场。过剩产能、低效无效要素要出去，有竞争力的、创新的要素要进来，通过生产要素的进一步解放、流动和优化配置，攻占经济生活中仍然随处可见的低效率洼地，形成全面提高要素生产率的新格局。

在供给侧结构性改革中，企业盈利水平是需要特别关注的核心指标。中国经济转型，一定意义上说就是企业盈利模式的转型。增长速度和效益的关系相当复杂，在特定增长状态下，存在一个最优结合点。上面的分析表明，存在严重过剩产能的较高增长速度，将会降低企业利润，这就存在着稳增长与稳效益的矛盾。只要企业盈利处在一个正常或改进的状态，增长速度高一点、低一点就不会成为很大问题。也可以说，与企业好的盈利状态相对应的速度就是一个合理的、好的速度。我们曾经提出过“企业可盈利、就业可充分、财政可增收、风险可控制、民生可改善、资源环境可持续”的“六可”目标，其中核心是企业可盈利，这一条好了，其他几条才有保障。供给侧改革是否深入并取得成效，企业盈利水平将是一个关键的度量指标。

对于供给侧改革，从党的十八届三中全会到十八届五中全会已经讲了很多，大的部署都有了，关键是要把文件变成实践，顶层设计和基层试验互动。顶层设计主要是管方向、画底线。改革中到底哪些措施真正有效管用，还是要给出地方、基层和企业更大的空间来试验，通过试错、比较、改进，找出符合实际、确有实效的办法。这也是我国过去30多年改革开放最为重要的一条成功经验，应该说现在依然适用，并可在实践中进一步拓展和提升。

（本文原载于光明网）

从供给方面发力促进经济稳定增长

厉以宁（北京大学社会科学学部主任、光华管理学院名誉院长）

2015年10月10日，习近平同志在中央财经领导小组会议上，首次提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革，着力提高供给体系的质量和效率”。10月15日在二十国集团会议上，习近平同志又重申重视供给端和需求端的共同协同发力。至此，供给方面改革进入决策公共讨论。

何谓供给方面发力

经济学当中经常考虑供求平衡问题，都认为可以从需求方面调控，也可以从供给方面着手调控，二者区别在哪里？从需求方面调控是近期可以做到的，主要通过增加财政收入、货币贷款来刺激需求，或者用减少财政收入和减少信贷来抑制需求面。

需求方面调控是近期的调控，供给方面调控是中期的调控，主要在于经济结构的调整，包括产业政策的调整、技术政策的调整、资源配置的调整，这些都不是短期就可以见效的。

供给方面可以抑制供给，但不是主要的，抑制供给比如关闭产能过剩、消耗能源和资源过多的企业，看起来容易，实际上也会遇到困难，比如怎样安置失业工人、怎样处理闲置设备和厂房。当然供给方面的发力和需求方面的发力都可以取得一定成效，但是供给方面的调控比需求方面调控一般要难一点，风险也会大一点。

风险在哪里呢？风险在于失业人数增加，如果这样长期存在失业，社会将不稳定，因此一谈到供给侧的发力，通常指增加供给而不是关停企业，首先把供给发力讲明。

供给侧发力的难点和障碍

在供给产能不够的情况下，盲目扩展产能是有问题的，产能扩张会使停产企业由于重新得到贷款又恢复运行，使资金继续流向那些停产、减产的企业，结果不但宏观上会造成通货膨胀，而且会使国内经济结构更加不合理，结构调整也就更困难。此外，供给增加的同时会带来三个不足：资本不足，因为要增加投资；专业人员跟技工不足；土地能力、淡水、营销力量不足。

这三个不足都需要统一规划、统筹解决，因此把供给方面发力看成中期调控，需求管理是近期调控。

要克服供给侧改革的障碍，我有六个方面的建议。

第一，可以通过定向调控。定向调控也就是结构性调控，以定向的减税、免税手段来鼓励现有生产能力，增加供给。

第二，鼓励高新企业的成长，扶持短板行业，以弥补生产能力的不足。

第三，大力发展新产品，提供居民需要的消费品与服务，以扩大需求。

第四，加强职业技术培训，提高劳动力素质，缓解人力资源供给的不足。

第五，继续简政放权，明确三个清单，就是负面清单、权力清单、责任清单。这样有利于民间资本投入供给方面，增加供给的主体。

第六，调动企业创新的积极性，加快国企混合所有制改革，也使民营企业更快转型。民营企业转型主要是指到了一定规模以后，应该从家族经营制改为现代企业制度，要实行职业经理人制度，实行产权的细化、产权的奖励。

增加供给和增加需求往往是互动的

供给方投资主体和需求方投资主体都不是被动的，他们各有自己的盈利目标和实现目标途径，他们的行为是互相影响的。简要地说，要增加供给必须增加投入，包括资本的投入、各种生产资料的投入，以及人力资本的投入。而要增加需求，除了政府购买以外，更需要民间的消费。民间的消费包括居民的购买力，这就要缩小城乡收入差距，还要提高居民的消费愿望。

2015年上半年我曾经在河北做了一些调查，被一些企业家围住了，我针对当前形势给他们提了几个建议。

第一，让产品更个性化。把自己家里的柜子、箱子打开，里边放的衣服都是很新的，为什么买了不穿？几年前买的，样式过时、料子不够时尚，所以就都不穿了。衣服还是几年前的样式、几年前的料，大家就不买。所以产品一定要个性化，才能打开销路。

第二，加强购买意愿。购买意愿是很复杂的问题，实际是文化问题，比如你有某种信仰、某种习惯，即使衣服不够了，他也不买，或者宁可把钱存了不消费。所以购买意愿的转变实际是更长期的事情，是跟文化的更新、文化的创新结合在一起的。

要真正扩大消费，不仅要从居民购买能力方面做出努力，而且要加强他们的购买意愿。年青一代的消费观念跟老一代不一样，但是年青一代一般没有什么钱，有钱可能不一定投入消费，他愿意投资。

作为投资者，无论是投资到供给方面，还是投资到需求设施方面，一定要考虑回收的成本、利率高低，假设都往供给方面投，这个时候需求怎么样？需求方投资者会转到供给方面，因为感觉到供给方面力量大。假定供给方力量没有需求方力量大，人们又会从供给方面把资金抽出，改投到需求公共设施上，所以双方是一个互动的过程。在这个过程中，很多资本要先观察，所以这个过程是需要时间的。

第三，通过供给增加，还需要配套人力资源结构调整。供给不仅要看资本的投入，如果人力资本跟不上、技术工人跟不上、专业人员跟不上，供给不可能取得那么大的效果。所以这里就涉及一个重要的问题，我们要重视供给的发力，要跟人力资源升级结合在一起。我们现在经常讲旧的人口红利没有了，但新的人口红利将不断涌现。

大众创业、万众创新，给人类自然升级创造了条件。农民热衷于创办家庭工厂，创办一些小微企业，这都是人力资源在创新。所以中国的人力资源将随着供给的发力逐步提高，不提高跟不上供给需求。供给需要熟练技工、需要责任人员，就要靠创新创业，这是我们能够看到和完成的希望。

但也要考虑到，人类资源的提高涉及一个根本性的问题，就是教育制度要改革。我去贵州调研发现，过去的学院改成工程学院，培养技工，90%的毕业生分到企业，和企业合办，除了增加供给以外，也使得人力资本构成得到改变。

这也告诉我们一点，旧的人口红利虽然消失了，新的人口红利正在涌现。我到云南也看到职业教育在向沿海一带输送技工，99.99%都能够被企业聘走，所以我们应该看到这个问题。

供给侧改革要符合经济规律

供给的增加会遇到一个不可逾越的障碍，也就是土地有限、资源有限，包括淡水、交通运输等都属于资源有限。东南沿海土地已经稀缺，那就往西部投资。西部土地虽然多，但是其他资源不足，运输成本高。把原料运到那里，成本就高，这个问题怎么办？要增加供给，必须在劳动生产率提高基础上增加供给，供给是中期的调整，中期的调整就跟政府规划有关。

增加供给不是万能的，因为供给增加也要符合经济规律，要注意增加供给长期效益，不然将来又会遇到麻烦。

我们知道新常态已经给我们带来很多启示，但是供给方发力，一方面供给跟需求是互动的，一方面有些问题短期内不容易解决，比如土地供给问题、资源供给有限问题、交通运输问题。

我对企业家讲过四句话。第一句是让产品更个性化。第二是让服务更人性化。第三句话是把品牌打到国外。曾经有一个调查，给外商发调查表，把知道的中国品牌写下来。最后问卷拿来一看，就一个品牌“茅台酒”。中国的制造业，他们只知道茅台酒，好多国内很有名气的品牌不知道，所以要把品牌打到国外。第四句话是把顾客留在国内。现在到国外旅游的人很多。据不完全统计，旅游者在国外购买生活品花的资金大概是1万亿人民币，为什么到国外买呢？我们在调研中发现，有几个回答。一是买真货。二是国外价格比中国便宜，为什么中国卖得贵？因为关税高。我们到国外去买不是不可以，但是到国外买，增加的税收是外国的税收，增加的就业是外国的就业。这1万亿如果在国内能买到，增加的税收是国内的税收，增加的就业是国内的就业。所以供给方发力要先考虑这些问题，特别是改革中的问题。

（本文系作者在2015腾讯财经年会上的主题演讲）

建立有利于创新的制度体系，推动供给侧变革

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

投资拉动已经基本无效，怎么强调提高效率都不过分

从过去讨论宏观经济问题时主要着重在需求侧转向了供给侧，是非常重大的转变，是积极的转变。供给侧存在问题提出了很久了，但是在分析问题的时候、在提出解决办法的时候，往往把重点放到了需求侧。为什么现在会碰到这么多问题呢？一分析就是需求方力道不足，就是大家所知道的“三驾马车”。

特别是2008年全球金融危机发生以后，经济上暴露出许多问题，这些问题的根源在哪里？习惯的思维就是因为需求侧出了问题，需求不足。需求侧主要是三个因素：投资、消费、出口。因为这三方面不振，所以经济上出现了速度下滑以及其他一些问题。

从这样的观点、角度去考虑问题，得出的答案是增加需求。增加消费需求碰到很多困难，设法增加出口需求也碰到很大的困难。最容易办的，政府也比较有能力去做的是增加投资，叫作“扩需求、保增长”。但是这个办法看来是有局限性的，甚至会引起一些副作用。比如2009年4万亿投资、10万亿贷款下去后，经济增速马上就回升了。最近两年副作用表现很大，主要是两个方面。第一是投资回报递减。2009年的时候一刺激，增速马上就回升三个甚至四个百分点，但是近年来效率递减，同样的刺激力度，但是回升得很少，而且持续的时间很短，甚至到了最近这一年投资下去了GDP增速没有变化。用增强需求的办法去解决问题效果越来越差了。

另一方面，我们如果靠投入资源去解决问题，可我们又没有那么多的资源，资源越来越紧缺，投进去的是什么呢？就是票子、就是债务、就是寅吃卯粮，这样使得国民资产负债表，包括政府的资产负债表、企业的资产负债表和居民资产负债表的杠杆率越升越高，特别是整个企业界杠杆率远远超过了欧盟所规定的90%的水平，这样某些环节上就不断出现债务危机和资金链断裂。如果这种情况继续发生而且扩散开来，会影响整个国民经济的稳定，出现所谓系统性风险。这样对于从需求侧去看问题、从需求侧去找解决的办法，大多数人失去了信心。

对于经济学界来说，这样观察宏观经济长期问题的方法和解决长期持续增长问题所用的这些措施是不恰当的，本来经济学界是有定论的，可是对于社会各界来说认识这种方法的偏差有一个过程。在2016年看来，从朝野各界在这个问题上是否达成了共识，特别是2015年11月的中央财经领导小组会议上，党和政府的领导都明确了一点，就是要从供给侧去分析问题的根源，从供给侧采取措施。

从长期经济发展趋势来说，经济学的普遍共识是应该从供给侧的基本因素去分析，从供给方面去看增长。主要的因素是三个：第一个因素是投资，投资就是新增资本；第二个因素是新增劳动力；第三个因素是效率提高。

近年来因为城市化过程到了后期，一般的技术水平和先进国家的差距大大缩小，不可能用简单的购买和引进的办法来提高技术水平，这方面拉动增长的可能性就逐渐在消失，加上刚才说的投资已经引起了消极后果的积累，也不能再大量用这个办法保持供给的增长。这种情况下要改善供给方，最重要的是提高效率，在效率提高上下功夫，这是非常重大的转变。对它的积极意义怎么估计都不过分。这是我的第一点意见。

供给侧改革要靠市场手段

第二点意见是，怎么改善供给？其实改善供给的问题在党和政府的一些决定里，早在20年前就已经出现了，这就是第九个五年计划，第九个五年计划规定了要进行增长方式从粗放增长到集约增长的转变。什么是从粗放增长到集约增长的转变呢？当时在普及宣传“九五”计划的时候，其实说了很多，不过后面慢慢人们就忘了。其实所谓粗放增长就是主要依靠投资实现的增长，主要依靠投入资源实现的增长。所谓集约增长就是主要靠提高效率实现的增长。在1995—2000年的五年计划里就要求实现这个转变，用现代的话来说就是供给侧的改善。

为什么“九五”计划就做了规定，到现在已经过去了20年，又重新提出这个问题呢？就是方法上可能不当，可能不够有力。中共中央在1995年做出的制订“九五”计划的建议里说得很清楚，增长方式的转变要跟另外一个转变一起进行，另外一个转变就是体制的转变。所以“九五”计划所规定的转变叫两个“根本转变”，第一个根本转变是增长方式从粗放增长到集约增长的转变；第二个转变是经济体制从计划经济到市场经济的转变，而且说得很清楚，第二个转变是第一个转变的基础。

在“九五”计划期间，因为是党的十四届三中全会以后的改革正在进行，应该说体制的转变在一定程度上推动了增长方式的转变。但是到了“十五”计划，这两个根本转变都大大减弱了。虽然2003年党的十六届三中全会决定要推进改革，要改善社会主义、完善社会主义市场经济体制，但是实际上“十五”计划期间热衷于大投资，进行所谓政绩工程和形象工程的建设，所以增长方式其实是有所退步的，是更加粗放。

到“十一五”规划又重提要把增长方式的转变作为“十一五”规划工作的主线，但是这方面进展一直不够快，原因就在于改革推进得不够。政府习惯于遇到经济问题就想办法从需求侧解决，靠投资拉动来解决问题，而且即使注意到供给侧的时候，往往也采取计划经济的办法，政府出手来改变供给结构、改变供给体系。

比较突出的是全球金融危机发生后，发展战略性新兴产业那一拨运动，那是供给侧的改善，使得供给结构有所变化，使战略性新兴产业能够发展起来，能够提高整个经济的效率。但是用的办法在相当程度上是政府出手，政府起决定性作用来配置资源，大量给企业补贴来发展光伏产业、LED（发光二极管）产业等等，而不是用市场的方法，即使已认定问题出现在供给侧。

改善供给有两种不同的办法，在我看来，正确的办法是建立有利于创新创业的制度体系，通过市场化、法治化、国际化这样的制度体系，推动供给侧的改善、供给体系和供给结构的改善。

所以面对要改善供给的时候也需要注意，要坚持市场化、法治化的改革，要用能够支持激励创新和创业的体制去推动实现结构的改善。

政府应建设法治环境，而非直接干预市场

第三点意见，政府、企业和社会要共同推动改革，来实现这样的改变。所谓突破变革的关口，就面临着供给侧的体系和结构的变革，更重要的是经济体制和法制建设这方面的变革，而这些变革都需要我们共同来做好。要像党的十八届三中全会所说的那样，政府在应该做的事情上做得更好，而不是像过去那样，政府做了一些不应该做或者做不好的事情，而应该做的事情又没有做或者没有做好，要改变这种状况。

譬如说要在供给侧鼓励创新，政府最重要的还是要建设稳定的宏观经济环境，要建设法治化的市场体系，而不是直接去确定攻关的内容、确定技术路线、给企业许多补贴，甚至是已经到了竞争后的阶段，继续给一些企业补贴，这样削弱了市场的竞争。

我们所有的企业都应该是变革的积极参加者。这项变革，市场化、法治化的变革对于某些企业的既得利益是有影响的，但是对于企业长远发展和整个国家的健康发展是有好处的，所以就要取舍，是不是支持这样一些会损害自己短期利益的改革，全力进行支持还是阻挠，去阻挡改革的实现。

另一方面，企业家要做好准备，适应新的经营环境。过去因为体制不健全，所以就有很多特殊政策或者优惠等。但是为了推进供给侧的转变，使经济持续稳定地向前发展，一定要建立刚才说到的市场化、法治化、国际化营商环境。在这样的营商环境中，或者说在党的十八届三中全会所说的统一、开放、竞争、有序的市场下，从事商业活动，而且能够把企业办得很成功，不是一件很轻松的事情，因为不能再依靠政府给予的特殊政策、特殊优惠去赚钱，只有靠提高核心竞争力、提高适应消费者需要的能力，把企业做成功，这是需要花力气的。

政府、企业和整个社会共同来过这个关，我相信我们就能够创造力量，突破变革的关口，保证中国的经济持续稳定地发展。

（本文系作者在2015中国企业领袖年会上的主题演讲）

第五章
新科技革命，中国将坐上“头等舱”

综合国力竞争说到底是创新的竞争。要深入实施创新驱动发展战略，推动科技创新、产业创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新等，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式……深化科技体制改革，增强科技创新活力，集中力量推进科技创新，真正把创新驱动发展战略落到实处。

创新的逻辑

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

创新是摆脱平庸增长的唯一出路

一位奥地利经济学家叫约瑟夫·熊彼特，于20世纪30年代提出一套创新理论。在熊彼特看来，多数经济变化都是周而复始的，人口增加，经济总量也增加，但人均水平没有太大的变化。那是一种平庸的经济，要冲破这种平庸的、周而复始的经济发展，实现现代经济增长，真正的关键、最激动人心之处就是突破平庸，达到人均产出和人均所得的持续提高。为什么人均水平极其重要？因为只有人均水平提高了，经济结构才会发生变化。人均收入水平低，满足温饱还有困难，那些较高附加价值的经济活动、技术活动和文化享受就没有空间。那样的话，整个经济面貌就不会是我们现在看得到的现代经济增长。

那么如何突破周而复始的平庸经济增长呢？

熊彼特提出了一个到今天还非常有影响力的概念，就是创新。他认为，如果没有创新，很难突破经济增长，仅仅随人口增加而增长，就无从实现人均所得的持续提高。我们国家有着五千年历史的伟大文明，但是在很长时间内，中国的增长也就是人口增加、经济总量也相应增加，但人均水平没有显著提高。据经济史学家的研究，大概从13世纪到19世纪，中国经济大体就处于这样一种状态，论总量全球第一，但人均水平在600年内没有显著提高。1840年以后，人均水平还有所下降，那就是能不能保留地球球籍的问题了。为什么传统中国经济呈现这个势头？按熊彼特的理念，就是缺乏创新，或者有创新的苗头却没能普遍和持续。

创新是从0到1的飞跃式创造

人均收入快速上升也带来挑战。

最大的问题，是在满足温饱之后，人们的消费需求究竟向哪个方向走，越来越难以驾驭。大概念当然还是衣食住行，但文化娱乐和社会交往的需求也上来了。究竟搞哪样不搞哪样，优先顺序如何，谁也不完全知道。产业部门当然尊重顾客，可以信奉“消费者为王”，但消费者往往也不完全知道，发问卷也不成。马车时代发问卷，问需要什么，消费者可能说要更快一点、更舒服一点的马车，如此而已，不容易蹦出一个“要汽车”的需求来。这就是说，从温饱满足向上走，连续的需求中可能出现不连续的飞跃。从马车的连续改善中，不一定跳出一辆汽车来。在邮路的连续改善中，也不一定跳得出一列火车来。但是一旦蹦出一辆汽车、跳出一列火车，再问问广大消费者，人们可能说“我们要的就是这家伙”！这里，要发生不连续飞跃，有个先有鸡还是先有蛋的困局。

在熊彼特看来，能实现不连续跳跃的，恰恰就是企业家。不管他实际的社会身份是老板，还是工程师或工匠，甚至是文化人或普通消费者，谁突发奇思怪想、谁坚持把想法变成产品、谁的跳跃性产品得到市场的认可，谁就是企业家。所以他的经济发展理论，就合乎逻辑地把企业家看作经济增长的关键。

经济增长真正激动人心的就是非连续性的飞跃。经济当中有很多连续性的东西，支撑了我们的经济一代一代的发展，但是经济要有看头，最关键的还是要有飞跃。熊彼特把这个飞跃叫创新，产品的创新，生产方式的创新，原料的创新，商业模式的创新，开辟了新的市场，找到了新的搞经济的办法。没有创新的冲击，经济就很平庸，顶多人口规模与经济总量一起变大，但人均水平没有持续提高。

创新是走出经济困局的抓手

熊彼特还有一个看法，经济增长是人的活动，总会有波动。当然，他对长波、短波周期的估计，今天看划分得过于机械了。不过经济总有波，则得到了验证。高速增长有惯性，上山容易下山难。因为高速增长时期很多成本惯性，有延滞性。高速增长时大家用人抢人，工资就高，大家都要拿地，地价就高，大家争用资源，所有资源的价格就高。政府的雄心也大，抽税也多。到了经济下行，并不是所有指标同时都一起下行的。对很多企业来说，卖价下去了，但成本没有马上下去。这时候怎么生存？非常重要的一点，就是创新突围。

道理是用同样的成本，生产不同的东西，其含义就不一样。用老办法生产老款式的产品，成本压力当然不堪负担。但如果有一点创新，同样的成本就负担得起了，这是最近很多企业的一种生存之道。乔布斯用的那些工程师不会便宜吧？为什么用得起？苹果手机在美国萧条时期还有能耐让大家通宵排队争相购买！这是什么力量？就是以创新消化成本的力量。华为也一样，2014年我们去考察时，华为主动给新进入的员工加薪。它就没有成本压力？有，但创新的产品让它更有竞争力。

创新需要优质土壤的孵化

当然，创新的风险非常高。像今天很多新产品、新技术、新模式，以及各个年代企业家们脑子里冒出来的新主意，到底哪个最后在市场上会成？哪个能长久引领潮流？恐怕上帝也不一定知道。为此，就要有一个合适的体制完成这个艰巨的筛选过程。现在我们都知道，这个体制不可能是别的什么东西，只能是市场经济体制。

什么是市场经济体制？市场经济体制就是最大限度提供创新创业机会的体制，就是保护企业家发挥创新职能的体制。天高任鸟飞，海阔凭鱼跃，不管你是几零后，有个想法、有个创意就可以试一把。别人不信，你自己信不信，自己能不能完全投入？能不能说服形形色色的投资人支持你来试？然后把创意变产品，把产品放到竞争的市场舞台里接受检验。现在看，走出温饱以后，要对付起起伏伏的经济增长之波，也就只能靠这一套。这个体制已写进了十八届三中全会决议，叫“市场在资源配置中起决定性作用”。我对此的理解，就是搭一个平台，招呼天下英雄好汉，把连续过程当中可能产生飞跃的创意，从想法变成商业计划，变成产品，变成服务，然后拿到市场上来检验。

这里有一个关键，因为创新风险极高，所以非有大奖不可。为什么要保护企业家？大家看阿里巴巴一上市，天下多少年轻人就不睡觉了？没有一个超级大奖在那里，谁来玩？现在的收入分配环节，首先要最大限度地消除不公平因素。市场开出天价的大奖，没有什么不公，顶多有点运气成分，那也应该保护。当然首富们自愿多搞公益，更好，但政府、舆论、公众要咬牙支持，因为“一将功成万骨枯”，一个苹果乔布斯的成功，要赔进去多少企业和企业家？一个马云的成功，又得多少企业家赔上？平均说来，“利润”就没有那么高了。但激励更多潜在的企业家、创业家进入，在充分的竞争中提升品质，降低成本，最后的好处还是消费者和全社会的。

中国转型到今天，还是要注意体制运行的成本。把一个想法变成行动，麻烦是大还是小？各种审批手续容易还是不容易？行政审批是不是减到只剩必须审批的部分？这也决定创新的命运。在中国讲创新创业，一定是跟改革、法治联系在一起。没有这一方面的跟进，创新创业的规模很难对冲下行压力。

（本文原载于“正和岛”）

新科技革命，中国将坐上“头等舱”

姚洋（北京大学国家发展研究院院长）

转型期将变得更痛苦

新常态不仅仅是增长速度的下降，更重要的是结构的变化。从2001年到2008年这段时间，中国超高速的经济增长是人类历史上少有的，不可能长期持续。试想一下，中国现在已经是世界第一大出口国和贸易国，如果我们的出口增长速度还超过世界平均水平，那就一定意味着有些国家的出口在萎缩。这种事情不可能长期持续下去，所以我们只能期待中国的出口增长速度能维持在世界平均水平，这已经非常不错了。

第二个转变，以前我们是靠一些低级产品打遍天下，现在不行了。宏观数据显示，我们的制造业对就业的贡献以及对GDP的占比都在下降，而服务业的占比在上升，这是一个非常重要的转变。

制造业的市场是全球的，它的需求来自外部，但是服务业不一样。服务业的需求是靠我们自己创造的，是内生的，所以这方面的转型增长就变得非常困难。这也是今天经济遇到深层次困难的原因。

当然还有一些短期的原因，比如过剩，因为前一阶段我们上了很多项目，盖了很多房子，到了今天就过剩了。这两项因素的叠加，使得我们的经济进入一个比较痛苦的调整期。

日本、韩国和我国台湾地区是如何渡过痛苦转型期的

但是，是不是因此就应该悲观呢？国际上的经济学家对此都比较悲观，比如美国前财长、哈佛前校长萨默斯，就认为整个世界进入了一个长期低速增长的时期，还认为在10年之内，中国的经济增长会跌到3%、4%，也就是进入长期低速增长的时代。

但我觉得这个判断过于悲观，还是要看一下历史。我觉得可以和中国做比较的是日本、韩国，还有我国台湾地区，因为我们今天经济所达到的高度，和20世纪60年代末的日本、80年代的韩国和我国台湾地区几乎是一样的，比如都是高储蓄率、高投资率，再比如教育水平和科研投入也都非常高，所以这样的比较才有意义，我们也会有很大的信心。

我们现在的人均收入基本相当于日本20世纪60年代末70年代初的时候，但日本在70年代的经济增长速度还是超过了7%。70年代是日本产品开始“统治世界”的时期，日本成了世界产品的主导，几乎所有新的产品都来自于日本。大家可能说那是赶上了好时间，实际上不是。20世纪70年代和现在面临的国际环境差不多，石油危机、债务危机，到了80年代初期，整个美国也陷入非常困难的境地，但是日本经济仍然保持了高速增长。那么，日本经济增长的源泉在哪里呢？就是创新，经过长期积累后的技术爆发。

韩国的经济爆发性增长期相对短一些，我认为本来应该在90年代爆发，但是由于亚洲危机而推后了。今天韩国达到的高度已经接近了日本在20世纪70年代和80年代的水平。韩国能做到这点是靠什么？靠创新，而且是战略性的创新。比如韩国的芯片，三星从70年代末就开始搞芯片，并投入了海量资金，最后成功了。

在创新方面也可以对比一下我国台湾地区，台湾的人均收入一直比韩国高，但这几年韩国超越台湾。我们很少听到台湾有国际性企业，但是韩国有，这和韩国重视创新分不开。

最好的投资应该投到哪里

展望未来，我觉得世界经济还会保持高速增长，只不过会经历痛苦的调整期，可能需要10年时间。

那么，下一轮工业革命在哪里呢？我们不知道，但是有一些苗头是非常好的。

比如我国在世界上领先的量子通讯，一旦成功，将是一个革命性的东西，是对传统通讯方式的重大突破。

另外一个技术是石墨烯。现在的电子元器件普遍采用的是硅材料，而石墨烯传导性极其好、容量极其大，不仅是电子行业会发生革命性的变化，电池行业也会发生革命性的变化，而且由此延伸，就意味着能解决电动车的电池问题。

现在电动车唯一的一个问题是电池太重、充电太慢、续航能力太差，如果石墨烯实现应用，这些问题就都解决了，今后电动车将成为大众化的汽车。我以前对电动车抱有怀疑态度：先用煤发电，然后储存为化学能，再转为机械能，实际上效率还是比内燃汽车要高两到三倍，如果有了石墨烯，就更是插上了翅膀，电动车就会主导未来。

中国在这两方面都走在世界的前列，有可能成为突破，前途还是光明的。

都说现在企业盈利难了，因为成本和工资水平等都在增加。工资水平一定要提高，因为GDP在增长，如果工资水平不提高，那还叫什么经济增长？提高工资的唯一出路就是技术进步，中国创新有很好的基础，因为教育水平非常高，每年有700万大学毕业生和研究生被培养出来，只要有10%的人参与创新，就足够了。

另一方面，我们的资本存量又极其多，M2（广义货币）已经达到130万亿元，实际上就是我们纸面上的财富。我们的问题是，如何把纸面上的财富变成实际的财富呢？

一个是搞固定资产投资，但是这个领域现在已经开始饱和了，而且成本很高。

最好的投资应该投到哪里呢？投到创新和人才上面去。这样才能把过去15年积累的财富变成未来有收入流的资产，现在它还睡在账面上。在这方面，中国应该有信心。

给大家举一个数字，我们的科技投入占GDP的比重，在“十二五”规划初期，大概还只有1.7%，2015年是“十二五”规划结束之年，达到2.2%左右，“十三五”规划要达到什么水平呢？我估计铁定超过2.5%，就是达到世界发达国家的水平。

那个时候，按照可比价格计算，我们的人均收入大概也只会是发达国家的1/4左右，但是科研投入已经达到发达国家的水平。有人会说很多投入，特别是国家的投入都浪费掉了，的确有浪费，但还是会有收益。

在我们的科技投入中，企业投入已经超过了国家投入，这是一个非常好的现象。企业投入是市场导向的，这是非常重要的一个改变。我去看过一个地产公司在做生物医药方面的孵化器，投入了海量的资金。负责人希望有10%的成功概率，那样就可以收回成本。这都是我们国家未来的希望。

“破”的阻力来自哪里

2015年是改革的元年，很多改革措施都已经推出来了。有人疑惑：“你看政治上这么紧，难道经济上的改革就能推进吗？”我认为一点儿问题都没有。市场化改革已经势不可当，改革无非做两件事，一件是破，一件是立，过去30多年间，中国的改革历程都是破的过程，那么破的阻力来自于哪里呢？

我觉得来自于三个方面。第一方面是思想。因为很多官员还没有转变观念，也还没有建立一个概念。市场和社会其实可以做很多事情，市场和社会有自主能力，可以实现非常有效的配置和社会管理，他们不相信这一点。我们老听说一收就死、一放就乱，官员老担心，其实放开了以后一点儿都不会乱，市场会做得很好。

第二方面是权力，要把权力都放给市场。国务院做的决定为什么一个处长就能给它挡住？就是因为处长手中有权力，可以使用。我们的很多规制都是官员自己生造出来的，根本毫无用处。比如报考研究生，以前都是各个学校自己报就完了，教育部弄了一个网站，说所有报考研究生的都必须去注册一下，必须在网上报考，人为地加了一道成本，一点儿用处都没有，就是要体现出教育部有权力，要把权力收起来，你得听我的。

第三个方面是利益集团的阻挠。很多人在旧体制当中有很强大的利益，不想变革。这方面还是需要一些强有力的领导，好在我们的领导有担当、有责任、敢行动，中国的改革有希望。

以上三点是战略层面的问题，那么具体到实施层面上，应该怎么去搞改革呢？最好的办法还是以开放促改革。这是用外力的改变来促成国内的改革，在这方面有两件事值得大家关注，一个是自贸区的扩容，一个是我们和美国正在谈的双边投资保护协议。

自贸区要做的无非两件事，一个是金融开放，一个是服务业开放。既然对外开放，对内就一定要开放，这是一个利好的消息。

而投资保护协定，名义上是保护双边国家在对方国家投资的协定，美国人到中国来投资，中国要给予保护；中国企业到美国投资，美国要给予保护。

按照美国拿出来的母版，这个双边投资保护协定远比现有的开放程度高。对中国而言，这个协定关系全面改革，要求我们开放市场，要求所有的企业统一国民待遇，必须一视同仁，包括民营企业、外资企业和国营企业，同时，在环境保护和劳工保护方面都会有新的措施出来，这是一个巨大的改变。双边保护投资协定22条，每一条对中国都是革命性的。

现在谈判相对比较顺利，我估计2016年底之前一定要签，那就意味着我们到2016年底的时候，会有一个大的改革开放。这是“破”的方面，我们要用开放来促进国内的“破”。

什么地方该“立”，“立”什么

中国经过了这么多年，有些地方应该“立”了，立什么呢？我觉得要立产权，建立产权保护制度。我们对民营资本的保护还远远不够，对知识产权的保护也还远远不够。

在大学里工作，我对知识产权深有感触。我们大学里头的老师搞科研，基本上就是写论文，写完之后就撂到那儿不管了。现有的保护知识产权的法律规定，实验室里的成果都属于学校，学校又属于财政部，北大的一草一木都是属于财政部的，财政部要管。在这种情况下，不可能把知识产权转移出去。

在这种情况下，如何把我们与创新有关的知识产权保护制度建立起来，使之更灵活，使得我们真正地把产学研相结合并做到位，需要我们建立更加灵活的制度。

在这方面，美国威斯康星大学做得非常好，美国也有同样的法律，但法律之外还有一些灵活度。在那里，老师有了自己的科研成果，就可以拿出去办一个企业，企业的收益由学校和教授按机制分配。这样做的结果是威斯康星州的人在下降，但是大学所在的这个城在扩张，因为大学知识产权成果的转化产生了很多新兴的生物医药公司，带动了就业。

未来十几年，我认为世界上会有一个科技革命，我们正处在科技革命的前夜。这一轮科技革命，中国一定能搭上这趟列车，而且可能会坐在头等车厢里。中国到底能不能做到这一点呢？这完全取决于我们的企业家。

（本文系作者在学习型中国——第七届企业资本论坛上的演讲）

新起点，创新与互联网

许小年（中欧国际工商学院教授）

讲创新和互联网，我想还是从宏观经济谈起。为什么在这时候提创新的问题？因为中国经济走到了今天，不靠创新，已经走不下去了。看过去一两年的宏观数据，经济的增长速度是在不断放慢。虽然统计出来2015年一季度、二季度的GDP全是7%，但电力的指标、运输货运量的增长率和企业的层面等各方面的情况，都很清楚地告诉我们，经济正在滑入衰退。为什么会衰退？因为经过多年的高速增长，经济内部所积累下的结构性问题到现在已经捂盖不住了，必须由某种方式表现出来。表现在宏观上，增长速度放慢；在微观上，企业经营越来越困难。

为什么会发生这样的情况？如何看待，如何走出当前的困境？衰退的原因是过去透支了今天的经济景气。2008年在国际金融危机的冲击之下，中国的经济有个断崖式的下跌，虽然是外部冲击引起的，但也反映了中国经济的脆弱性。如果我们能利用2008年那个时机，在经济下跌的过程中，忍受痛苦，进行结构调整和产业升级换代，就不会有今天的困境。但是我们推出了“4万亿”刺激计划，浪费了一次衰退，浪费了一次极好的调整机会。现在我们看到，今天调整的困难比2008年还要大。2009年“4万亿”执行的结果，使本来已严重的结构失衡更加恶化，这表现在很多传统制造业部门，就是那时产能已经过剩，产品技术落后，在市场上找不到销路，急需更新换代。然而政府的巨量投资，又使这些落后的产能、落后的技术和产品得以苟延残喘，甚至继续扩张一直到今天。原来经济中的内在增长动力减弱了，这个时候需要增强它的体质，我们非但没有消除导致虚弱的内部结构性弊病，反而给它注射“强心针”，让落后产能继续膨胀。

比如，全国钢铁的生产能力大概在11亿~12亿吨，而全国的消费只有6亿~7亿吨，也就是说钢铁产能过剩30%~40%。这些过剩产能没有消除之前，钢价不会反弹，各家都在产能的压力下，低价在市场上销售钢铁。低价销售的结果是谁都没有利润，一些钢铁公司是靠着政府的救济活着，其实早就应该倒掉了。它们不倒的话，那些效益高的钢铁公司也没有办法正常经营，因为价格被压得太低了。钢铁行业是传统制造业的一个代表，我们用新的产能泡沫去掩盖旧的产能泡沫，结果致使泡沫越来越大。资本市场有泡沫，但泡沫主要是在实体经济中，表现为过剩产能。

由于中国经济增长长期依靠投资驱动，当出现过剩产能的时候，企业不敢投资，依赖投资的增长就掉下来了，这是结构性扭曲持续到今天的一个必然结果。出路在哪里？去产能化。如果不把过剩的产能消除掉，价格起不来，企业经营会很困难，经济就会长期在低位运行。所以，去产能化是当前最紧迫的任务。这和2008年金融危机之后，欧美经济的去杠杆化所面临的挑战是一样的。欧美发生金融危机的原因是过度借债，杠杆过高，把家庭和金融机构压垮了。要想经济恢复，必须把过高的杠杆率降下去。美国去杠杆化从2008年开始，到2014年才基本结束。

欧洲经济为什么现在还不行，因为它的去杠杆化没有认真展开。我们有数据表明，欧洲的杠杆率只是稍稍低于2008、2009年，而美国的杠杆率已经回到了历史的平均水平，这也是欧美两个经济体的表现大相径庭的主要原因所在。同样，对于中国来说，我们不仅要去杠杆，还要去产能。实际上，去产能和去杠杆是一回事，实体经济中的过剩产能，对应的是银行的天量信贷，要不是银行放出那么多的贷款，也不会有今天这么多的过剩产能。实体经济要去产能，金融行业要去杠杆。

如果说A股场外配资是个问题的话，那么和金融体系与政府体系中的坏账相比，那简直就是小菜一碟。A股配资总共有两三万亿元吧？我们金融体系的贷款余额是80多万亿元，坏账率如果是10%，那么就是七八万亿元，有可能还不止。政府融资平台在执行4万亿元过程中积累的债务，现在官方估计就有20万亿元，这才是中国经济的大隐患。

A股市场是政府制造的国家牛市，当风险逐渐显现的时候，又是政府去清理场外配资，把它打下去，暴跌之后，又是政府出来救市。尽管社会反响很大，其实A股市场只是中国经济中的一个小问题。大问题是政府负债、银行坏账、实体经济中的过剩产能。过剩产能有多严重？各个行业不一样，据说水泥行业的过剩产能是60%以上。这些数字告诉我们，去杠杆和去产能的过程可能会相当长，到底需要多少年？我想3年5年总是要的。

在去产能和去杠杆的过程中，企业的首要任务不是说发展多快、要做多大，不是赚钱多少，而是活着，活下去就好办。宏观形势严峻，是不是我们就不干了呢？当然不是。在经济下行的过程中，价值才能显现。我喜欢熊市，不喜欢牛市，为什么？因为在牛市中，资产的价格都被高估，只有在熊市中，资产的公允价值才能够在市场上出现，就像巴菲特喜欢熊市一样。所以，不要害怕熊市，不要害怕经济的下行和经济的调整，在调整的过程中，会出现大量的商业机会。为什么要在这个时候谈创新，谈创业，谈互联网？原因就在这里。

最近我除了上课以外，就在各地看企业。为什么现在企业看得比较多？因为宏观经济没得看了，而且我研究宏观经济，人家也不喜欢听。我去看基层，发现机会起码有这几个方面：一个是行业重组，行业重组的机会非常之多。我刚才说的钢铁行业，很多中小型的钢铁公司都要倒掉，这个时候是购并的好机会。但是现在购并的障碍在于地方政府的干预，所以我和政府说不要阻碍市场上的购并，不要阻碍企业的倒闭。企业不行了，地方政府首先想到的是税收和就业，用各种各样的办法来挽救濒临死亡的企业。我对他们说，经济就像自然界，生老病死是自然现象。死的时候你要让它死，它不死，那些活着的也活不好。因为这些濒临死亡的企业是不惜一切代价获取现金流，把价格压得非常低，以至于那些好企业也活不下去。政府和经济学家的考虑不一样，由于地方政府的干预，好企业不敢去收购，因为收购的前提条件是不许裁员。这怎么可能呢？我去购并一个低效的企业，当然要裁减冗员。地方政府说不许裁员，这就阻碍了行业重组的进行。如果不是地方政府阻碍的话，现在购并有很多机会。优秀的企业通过购并提高它的市场集中度，获得一定的定价能力来改进它的利润率，实现经营状况的好转。

这些市场份额比较集中的企业下一个要做的就是研发，推动升级换代。在行业分散的情况下，中小型企业没有做研发的力量。中国各行各业的一个特点就是太分散了，分散到了没有几家领军的企业能够做创新式的研发，所以市场集中度一定要提高，世界各国全都是这么走过来的。在20世纪，汽车工业刚刚开始发展的时候，美国有200多家汽车公司，中国现在有1000多家，太分散了，分散到规模经济效益无法发挥，分散到每个企业都不可能做大规模的研发投入。在市场力量的驱动下，几十年间美国的200多家汽车公司最后变成了3家。中国工业的发展也会走同样的道路，不断集中，只有集中才有规模效益，只有集中才能有足够的资源进行研究与开发。

我们上千家的汽车公司，要通过购并、通过行业重组来提高市场的集中度。再比如零售业，中国全年的零售额是20多万亿元，我们最大的零售公司不算京东，一年的销售额是多少?国有零售商1000多亿元，但是不赚钱，赚钱的是民营的，最大的也不过500亿元。而沃尔玛的年销售额是4800亿美元，和中国的500亿元人民币怎么比？我们的传统行业过于分散，效率太低。这些问题在经济高速增长的时期无法解决，为什么？因为在高增长时谁都赚钱，中型的、小型的企业也赚钱，经济一慢下来，问题就暴露了。

过去几十年中，很多人也许都很成功，但并不一定优秀，大家赶上了一个好时候。谁是真正的优秀企业家，在今后两三年才能表现出来。哪些是好企业，哪些是平庸的企业，哪些是低效的企业，要在下行中才能看出来。以零售业为例，为什么京东这样的电商在几年的时间里就成长为中国第一大零售商？亚马逊干了这么多年，干不过沃尔玛，只是沃尔玛的1/5，而京东在很短的时间里就超越了所有的零售商成为中国第一，因为传统零售商的效率太低。我说的是自营零售，不是淘宝、天猫那样的销售平台。就是京东这个全国第一也不过1200亿元人民币的销售额，和中国20万亿元的零售额相比，微不足道。零售业一定会进行大规模的整合，钢铁行业、水泥行业都会进行大规模的整合，一些企业在衰退的时候倒掉，把市场份额让给那些有竞争力、有竞争优势的企业。在整合的过程中有多少机会？对于做投资的来说，机会是非常多的，我要有钱的话就想搞个购并基金，遗憾的是我没钱。

第二个机会是传统企业的更新换代。2014年我看了奔驰和宝马的生产线，车间里面没有几个工人，虽然还没有达到工业4.0的标准，顶多3.0、3.5，也已经相当好了。机器人到处都是，工位和工位之间的搬运全都是自动化，不用人工，车间内部全都连了起来，自动化程度很高。我们要做的，就是用新技术去提高效率，不必硬把自己套进互联网思维中，而是要思考如何运用这些新技术来提高企业的效率。

我们一个校友是做缝纫机的，缝纫机整个行业2015年上半年的销售额大概跌了20%，整个行业利润跌了60%，而他的企业销售额和2014年基本持平，利润跌了大概不到10%。我问他为什么可以取得高于行业平均的成绩，他说无非把电脑装到了缝纫机上，用电控提高缝纫机的自动化程度。产品的升级，他早就开始做了，说不做不行，因为传统的缝纫工越来越难招。设想手工操作的缝纫机，手里捏着布，眼睛盯着针，一天紧紧张张8小时，现在谁愿意干这样的活儿？劳动力市场的形势迫使他提高缝纫机的自动化程度，稍稍提升一点，就可以在市场上脱颖而出。不需要追求那些高大上的东西，一点一点改进产品，一点一点改进技术，这方面的空间是非常大的。又比如钢价的下跌迫使钢铁厂削减成本，回收炼钢的余热，因为相比国外，我们能源的成本还是高的，现在它可以做到能耗的80%来自利用余热、余气的发电。所以经济下行并不可怕，倒逼企业研发，改进产品和技术，提高传统行业的效率。

第三个机会就是创业。创业不是人人都能做的，不是大众之事，而是小众之事。互联网在中国之所以轰轰烈烈，以至于大市值互联网公司有一半在中国，为什么呢？有两个原因。第一是中国的传统行业效率低，给互联网公司留出了很大的空间。第二个原因就是政府管制少，进入相对自由。现在是一提创业必谈互联网，其实传统行业一样有创业机会，不一定非做“互联网+”，传统行业+互联网也可以啊。到底是“互联网+”还是“+互联网”，没有一定之规，要做具体分析，哪一个有效我走哪一条路，并不存在着不可抗拒的历史趋势。我们可以找到很多的案例说明，“+互联网”比“互联网+”更有效。当然，搞互联网的可能不同意我这个观点。

我不否认互联网是一个很有效的工具，但是互联网的作用是什么？必须有自己的思考。互联网无非一种更为快捷的传递信息的手段，有助于降低和消除信息的不对称。信息的不对称会产生交易成本，所以互联网的作用是提高信息的传播速度和传播量，降低信息不对称，从而降低交易成本。互联网的应用因此主要是在交易环节，而不是在生产环节。至于生产环节效率的提高，我们仍然要靠传统的研发，在这个领域中，互联网帮不了你什么忙，能帮忙的是在交易环节上。目前我们所看到的，互联网用的最多的就是营销，减少交易中介，缩短交易链条，降低交易成本。新产品和新技术的开发和研究，还得走传统的老路子。

有人说，现在有大数据了，可以改变生产，可以改变研发，可以改变传统的设计。我看到的大数据，离真正能够产生效益的还远着呢！对于现在很流行的网上金融，也不要寄予过高希望。例如用众筹的方式做股权融资，可以大胆尝试，但预期不能太高，因为股权投资是小众的事情，风险太高，大众无法承担。

“互联网+”可以做蚂蚁金服，传统的金融业也可以做“+互联网”，比如陆金所。我认为传统金融+互联网更有优势，这是由金融行业的性质所决定的。当然，互联网公司可能也有不同的意见，它们说互联网最大的优势就是大数据。我不否认，你可以在大数据中发掘、分析，为你的客户做信用评级，但是从这些大数据到准确的信用评级，道路还非常漫长。以阿里在淘宝、天猫积累的交易数据，能做多少贷款？阿里金融今天的余额是多少？300多亿元吧，对传统金融业来说，是个很小的数目，和全国贷款余额七八十万亿元根本就没法比。为什么呢？因为大数据的信息含量太低，相当于低品位的矿石，你要用多少吨的贫矿才能生产炼出一吨铁？要用多少大数据才能放出一笔贷款？

所以对互联网，既不要排斥、轻视它，也不要产生恐慌情绪，而是要冷静地沉下心来分析自己行业的业务特征，有哪些是适合互联网上做的，有哪些是互联网没办法做的，自己的优势到底在什么地方？要不要上网，怎么上网？这些问题要独立思考。传统企业对互联网刚开始是漠视，当互联网冲击到自己的时候，很快就从冷漠变成了恐慌，又从恐慌变成了盲目崇拜，现在是在恐慌情绪下盲目崇拜，以为我不上网就要死，没有那回事。很多传统企业向互联网投降，我觉得太早了，还没有认真抵抗呢，就投降了。

我们不妨看看沃尔玛，沃尔玛做网上销售做了十几年，投资建自己的网站和电商仓库，沃尔玛在中国收购了仅次于京东的1号店，要发展自己的网上销售。同时沃尔玛在调整自己的店面结构，下沉，逐渐减少大型的门店，增加中小型的社区店，这些社区店将来就是它电商的提货点和送货点。为什么亚马逊在美国无法撼动沃尔玛的统治地位？为什么电商在日本几乎没有生存的空间？日本的电商如果想干的话，可能干不过遍地开花的便利店，便利店过两条街就是一个，电商无法和它们竞争。中国的电商发展快，一个原因是传统零售业实在太落后。落后也不必紧张，传统零售业也去上线，和电商过个招，谁赢谁输还不知道呢。要分析电商优势，也要分析自己的优势，要知道电商的劣势，也要知道自己的劣势，以己之长攻人之短，就可以生存和发展。所以沃尔玛现在一方面是去做电商，另一方面改造传统业态。它这样搞起来，亚马逊有可能招架不住，将来亚马逊也许就不是电商公司了，把主业转向云计算了。要观察，不要慌，沉下心来仔细研究，决定今后往哪个方向走。创新、创业不光是电商一个行业，其他行业也有机会。

互联网在中国搞得这么热闹，前面讲过，第二个原因是相对而言，互联网行业的管制最少，因此大量的资源和优秀的人才涌进这个行业。管制是创新的大敌。美国最近有一项了不起的创新，就是大家都知道页岩气开采技术，液燃气的成本不断下降，带动全球的油价下跌，沙特的好日子结束了。中国页岩气储量巨大，我们为什么干不了？因为油气行业是国企垄断的，进不去。我们互联网搞得这么热闹，其中一个很重要的原因，就是政府管制相对较少。

这并不意味着，除了互联网以外，其他行业就没有机会。要看到在经济下行的过程中，政府的改革措施反而比经济上行的时候更到位。最近的取消审批权，最近上市的审批制改为注册制，都是进步。我对中国的资本市场向来评价不高，但给予新三板很高的评价，新三板是第一块没有审批制的。什么样的企业都可以上，只要有人愿意买，我认为这是一个很好的开端。我希望从新三板扩展到创业板，再到中小板和主板，都搞注册制就行了，别再审批了。取消发审委，企业只要满足了信息披露要求，都可以上，市场交易就是周瑜打黄盖，愿打愿挨的事。政府要做的唯一的事就是保证足够的信息披露，使得投资者可以判断这家企业的状况。

经济形势不好，倒逼改革，最近政府出台的政策有些我觉得还不错。那种大而化之的战略，不必去关注，有同学问：“教授，‘一路一带’有什么机会?”我说那是国家的战略，和你有什么关系？你应该关心的是新三板，取消审批制之后我可以做什么。你可以帮助中小公司提高它的技术水平，扩大市场份额，然后拿到新三板去上市，这是很好的投资。希望大家更多关注微观层面上政策的变化，监管的变化，这些变化所带来的市场机会。

（本文系作者在Jeep-中欧戈十回归日的主题演讲）

鼓励创新，政府既要给“温床”，也要留后路

刘世锦（ 国务院发展研究中心副主任）

“互联网+制造业”这个词现在比较热，就是所谓的风口。但是企业需要的可能并不仅仅是风口，虽然风口是很好，但是哪天风停了该怎么办？如果只是奔着风口这个热点来凑热闹，最后一定会失望。我们真正需要认真思考的是，等这个“热潮”过去以后，能够有点儿什么东西？

“互联网+”到底要解决什么问题

第一，现在很多人都在谈“互联网+”，不光要“+”制造业，还要“+”很多其他的东西。“互联网+制造业”和“制造业+互联网”有什么区别呢？前者是原本搞互联网的人去搞制造业，后者是原本搞制造业的人去搞互联网。无论哪一种更有优势，都需要考虑最后到底要解决什么样的问题。

我认为要解决三个问题，第一是信息密度问题。过去的信息密度并不高，比如在10年前，有事出去找个电话都很难；但现在谁要是没手机，大家都会感觉很奇怪。只要拿着手机，无论是在楼道里还是在院子里，随时都可以跟人联系，这就是信息的密度在增加。

第二是信息不对称的问题。信息不对称是经济学中一个核心的命题，如果同样的信息，有人知道有人不知道，那么知道的人就会有一种优势，不但可以要更高的价格，甚至可以去欺骗不知道的人。我们现在的很多问题，实际上都是由信息不对称引起的。

第三是资源配置的问题。通过线上和线下的互动，可以推动资源的优化配置，这是我们最后的目的。例如，同样是打车，过去在路上看到一辆出租车，招个手就能联系上，而现在可以在房子里通过手机看到有多少辆车在附近活动，同时司机在车上也能看到有多少位客人愿意打车，沟通的渠道和密度都比以前大大增加了。打车软件增加了信息密度，让有需求的乘客和能提供服务的出租车司机相互匹配，实际上是解决了资源配置的问题，大大增加了打车的成功率。

所以，无论互联网是“+”制造业还是其他东西，都是要提高信息密度，大大扩展资源优化配置的空间。比如，工业机床是制造业的基础之一，过去的工厂里基本上都有，价格不菲，但是利用率并不高；增加信息密度以后，如果有的企业临时需要加工零部件，可以不自己购买机床，而是把需求反馈给专业的机床加工中心，完成之后通过物流配送就可以。再比如，Uber和滴滴打车，本质上也是一种资源配置方式。

在“互联网+制造业”的过程中，物流、信息流和资金流同时在发生交互，从而影响整个制造业和其他行业，让资源从生态流通到消费都发生了很大的变化。这个过程中，金融会服务于实体经济，随着物流和信息流的变化采取不同的方式，对风险收益进行重新定价，会出现一些新的金融形态。真正的互联网金融就是这样逐渐发生的。

只有真正改变了资源配置、提高了效率，“互联网+制造业”才有生命力，才能够活得长，否则，风一过去，原本飞起来的“猪”就会掉下来。

为什么中国制造业总是“慢半拍”

互联网发展得再好，也不能直接解决两个问题：一是工匠精神和工匠意识，二是执着精神。我年轻的时候曾经在工厂车间当过工人，后来明白一个道理：现在说的很多事情，比如制造业转型升级，很多事还是得在现场干。

过去这么多年，中国制造业有很大的进步，基础也很好，但是和国际上制造业水平比较高的国家，如德国、日本、美国、瑞士等，在某些领域里差距还是比较大。我曾经和一些企业的同志交流过，问我们的制造业看起来还不错，进步也很快，但为什么高端的装备一定要从发达国家进口呢？当然，该进口还是要进口，但是这么多年过去了，为什么我们的制造能力就是提高不上去呢？他们说，往往就差那么一点点，就是越不过去，到底差在什么地方呢？即使有了很好的装备，但大量的工作其实还是需要人来进行操作、试验和组合，问题就出在这里。

用现代知识经济的话来讲，很多事是不可编码的知识，也就是俗话说的“只可意会不可言传”，这种情况在制造业里还是大量存在，连计算机都替代不了。具体说来，就是经验和数据。我曾经到汽车厂去参观，它们的研发中心装配水平也相当不错，但是和跨国公司的研发中心相比主要就是差在数据上。比如，车辆在高寒地区和热带，不同的状况下到底是什么情况？这就需要有数据。而别人有很丰富的数据，我们还需要长时间的积累。

培养工匠意识，体制得让人愿意干

制造业转型升级有两个问题，一是创新，二就是精致。创新是要搞出一个新的东西来，而精致是在不改变现有大框架的前提下，把产品做得更精致。除了互联网意识之外，还需要有工匠意识。培养工匠意识非常不容易，一个人得铆着劲儿干很多年，得心无旁骛付出那么多时间，还不一定能干成——但如果不干的话，一定不成。

这就对体制有很高的要求，体制得让人愿意干。比如现在的某些国有企业可能面临这样的问题，某个负责人过了一年半载就换了，他本想干5年，但是任职时间不允许，我曾经看过一个企业，四五年的时间已经换了六七个人。此外，还可能出现这样的情况：一个人干了以后，即使干成也可能跟自己没有太大的关系，但万一出错了，试错成本就比较高，最后反而还得被追究责任。如果不解决这一系列的问题，我们的创新就非常难。

那么，民营企业怎么样呢？民营企业现在也有问题，一是有人担心预期不稳定，一条腿还在国内，有些资金和后路却已经放到国外去了，要让他们潜下心来做5年、10年的事，他们也很难下定决心。二是诱惑太多，原本搞制造业的企业发现房地产很赚钱，一年赚的钱比制造业十几年赚的还多，所以就把制造业放在一边，去搞房地产；过一阵子看股票很赚钱，又杀进股市。我们的民营企业家能不能有稳定的预期，能不能不受外边泡沫经济的诱惑，铆着劲儿在那儿干上5年时间，有没有这样的体制和机制呢？中国下一步的转型升级，体制、机制和政策要为创新创造条件，否则现在定的很多目标是做不到的。

支持创新，政府需要做些什么

在这个过程中，我们的政府要干什么？简单地说，就是要从过去的重扶持转向重环境。过去，政府要推动一些新产业的发展，一般采取的就是一些特殊政策，扶持某个行业或者某些企业。但当我们进入创新驱动或“互联网+”的环境后，这样的措施是很难持续的。

最近大家都在认真地学习和讨论“中国制造2025”，但是我认为，政府还是尽可能不要去制定具体的技术路线，因为过去有过很多这方面的教训。5年前谁也不知道现在网络会发生这么大的变化，现在谁也不知道5年后的制造业会是什么样的状态，这些都是无法具体预测而只能大体展望的。

另外，不要具体扶持某一个产业，因为所有行业的变化都很快。某个技术今天看起来还不错，到明天可能就落伍了；这个企业今天看起来还不错，明天可能就不再领先了。所以，政府最重要的还是要创造一个环境。

前段时间听舆论说要搞创新规划，听了以后有一个疑问：创新是可以规划的吗？能规划的东西叫创新吗？毕竟，创新是具有高度不确定性的。我们想搞某个东西，规定三年以后搞出来，也许今天晚上就搞出来了，又也许三年、六年甚至九年还搞不出来，毕竟创新成果是不确定的。那么，我们能确定的是什么呢？就是创造某种环境和某种条件，比如保护知识产权、鼓励公平竞争、培育人力资本、完善社会保障体系，等等，把这些东西搞好以后，创新资源就可能集中在这个地方，将来出创新成果的概率也比较高。至于将来到底哪些企业、哪些产品能够脱颖而出，到底哪些行业具有前景和竞争力，可以交给市场来检验。

要培育适合创新的环境，政府需要做的事相当多，任务也相当重。过去几年的地方竞争中，片面看重招商引资和GDP，以后要通过竞争形成一个创新的中心。不是各个地方都有创新的机会，因为创新资源无时无刻不在流动，最后会在全国形成几个创新的中心，成为创新性的城市或者区域创新中心，美国就是这样，中国现在也是这样。

这几年，深圳已经成了一个创新的中心，虽然没有人规定过它应该成为一个创新中心。事实上，有时候我们将某个城市规划为创新中心，最后可能不是；有时候没有规划，最后可能反而是。每个城市都可以有创新规划，但最后谁成谁不成，还取决于很多因素，而且很大程度上取决于地方政府本身努力的程度。应该让所有城市都有机会去相互竞争，城市之间应该有一个争当创新中心的竞赛或者竞争。

现在讲大众创业和万众创新也是这个意思，最后真正创业成功当老板的肯定是少数人，不是大众而是小众。十个人创新，最后能成功十分之一，概率就不算低了。虽然多数人要失败，但我们还是要给大家多一点这样的机会。政府一方面要创造有利于创新的环境，同时要为可能失败的大多数人留一条后路，他们摔倒了以后能够爬起来，要营造一种宽容失败的氛围。

最近有一些关于大学生创业的报道，说甚至有些大学生休学去创业。学生创业成功有几个例子呢？国际上最著名的一个例子应该是比尔·盖茨，哈佛大学没上完就创办了一个公司，创办的产品大家现在还都在用。中国也能找到类似的例子，但只是创业大学生的百分之一甚至千分之一。绝大多数的学生最后还是要学习，其中相当一部分最后也还是要就业。大学可以支持愿意创新的学生，但是更多的大学生还是要学习，我们的大学现在要解决的问题是真正具有创造性的基础研究，这也是中国创新要持续下去的最大一块短板，我们要想办法补上去。另外，学校不仅要对学生进行应试教育，还要进行创造性思维的教育，这些事情可能是我们要做的。

总的来讲，我们的政府最后是要按照创新的规律来推动创新。虽然关于“互联网+”的创新涉及很多的利益调整，比如网购与实体商场，比如打车软件与传统出租车，政府要正确处理这些关系。更重要的是，政府一定要非常明确地支持创新，面对利益冲突的时候，要正确处理相关问题，化解一些矛盾。

（本文系作者在国研智库论坛2015年年会上的演讲）

第六章
真正的人口挑战将在10年后来临

经济增长与一个国家的劳动人口增长密切相关。过去几十年里，中国的关键比较优势之一就是廉价劳动力，人口红利在中国过去几十年的超常增长中发挥了极为重要的作用。但30年过去，随着中国的人口不断老龄化，中国正在失去这一最大的优势。

真正的人口挑战将在10年后来临

姚洋（北京大学国家发展研究院院长）

中国正步入老龄化社会，但与日本、德国等其他老龄化社会不同，中国在收入还相对较低的时候就开始老龄化了。就老年人占总人口比例而言，当下的中国与20世纪80年代末的日本类似，但就人均国内生产总值而言，中国才刚刚达到日本在20世纪70年代初的水平。日本在20世纪90年代初开始了持续20多年的停滞，许多人担忧中国将在接下来的10到20年里重蹈日本的覆辙。

过去中国的人口结构几乎和印度相同，直到中国在20世纪70年代后期开始推行严格的计划生育政策。其后，中国的人口结构转变非常剧烈。现在60岁以上人口已经超过了总人口的12%，而劳动年龄人口，也就是16岁到65岁之间的人口每年下降250万人。此外，曾经推动中国经济增长的从农村到城市的劳动力流动正在逐渐枯竭。根据官方数据，农业集中了中国30%的劳动力。但大多数经济学家（包括劳动力问题研究方面最知名的经济学家之一蔡昉）相信真正的比例要小得多。一般的农地很小，大概一公顷左右，因此大多数农民不得不在务农以外从事额外的工作，才能维持像样的生活。

官方的城镇化数据也不完全准确，这些数据只将在政府指定城市居住的人算作城市居民。因此，尽管许多沿海省份的村子已变成工业城镇，但那里的居民依然被算作农村居民。近年来，沿海省份的就业增长陷入停滞，2015年农民工的数量还有所下降。尽管受政府促进约1亿农业转移人口落户城镇的政策目标推动，内陆省份从农村到城市的劳动力流动将会持续，但这种流动不太可能成为中国总体增长的主要驱动力。

中国能够采取的第一项措施是延迟退休。目前的退休年龄是在20世纪50年代初设定的，允许蓝领女性劳动者在50岁时退休，蓝领男性劳动者在55岁时退休。这意味着大多数女性可以领取30年的养老金，很可能比她们的工作时间还长。2010年的第六次全国人口普查（每十年一次）表明，到50岁时，女性的劳动力参与率会下降20个百分点。明智的政策是逐步提高退休年龄，直到将男女退休年龄统一为60岁。

第二项措施是继续提高年轻人的教育水平。目前，只有不到40%的年轻人上大学。尽管城市的一般年轻人几乎都能完成高中学业，但农村年轻人能完成初中学业就算不错了。教育的回报很高：一个人每多接受一年的正规教育，薪资就能提高10%。平均而言，20多岁的人比50多岁的人多接受4.3年的教育。

第三项措施是加强研究和开发。日本和韩国在人均收入达到当今中国的水平后成为世界技术领袖。当然，这并不能保证中国也能做到同样的事情，但有迹象表明，中国已经走上了正确的轨道。得益于奇迹般的增长，中国积累了大量财富。因此，中国能够快速提高研发支出。去年，中国的研发支出达到了GDP的2.1%；到2020年，中国的研发支出肯定能高于许多发达国家，达到GDP的2.5%。

因此，尽管老龄化正在损害中国的增长，但在接下来的10到15年，随着教育程度和技术能力的提高，以及退休年龄的政策调整，将平衡老龄化带来的影响。中国真正的人口结构挑战将在2025到2030年间来临，到那个时候，教育已没有多少改善空间，研发支出已进入平台期，20世纪60年代婴儿潮时期出生的人已全部离开劳动力队伍——即使退休年龄推后也是如此。

要更好地为那个时期做准备，现在很可能是时候放弃计划生育政策了[1]。一胎化政策1979年出台：1987年中国的出生人口为2500万，1997年为2000万，而2014年已降至1600万。

（本文原载于《金融时报》）

[1] 2015年10月，中国宣布全面放开二胎。

人口多仍是中国主要矛盾

李铁（发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任）

关于社会普遍关注的计划生育和人口问题，现在有很多似是而非的观点，希望在这里做一下澄清，把我们最新的研究成果向大家汇报一下。

为什么人口开始下降

我们知道计划生育政策有了比较重大的调整，全面放宽二胎是党的十八届五中全会一个大的利好政策，但是政策出台的背景是什么，社会上对这个问题的判断分析是什么，简单分析一下。

出台这个政策的基本背景是，我国已经出现了人口下降的趋势，出生率从20世纪90年代到现在大幅下滑。根据有关部门和有关学者的判断，我们国家即使放开二胎后，按照人口出生率下滑的趋势，人口峰值和过去的判断依然会有比较大的差距。90年代美国一个著名的经济学家提出疑问：中国未来的耕地是否能养活16亿人口？为了这个判断，我们实行了大范围、非常严格的耕地保护政策来促进粮食增产，保障粮食供给。16亿到现在看基本上不可能实现了，最近有很多的观点说中国的高峰会到15亿。根据有关部门的判断，全面放开二胎和原来的维持一胎，大概差1700万~2000万。维持现有的计划生育政策不变，到2030年峰值会到14.3亿，而全面放开二胎政策后的峰值是14.47亿~14.5亿。

人口变化对中国未来的经济影响会不会发生根本逆转？为什么人口下降？我也看了很多文章，很多并不太了解，我仅仅站在人口的角度来分析。根据官方统计的数字来看，国际公认低生育率是总和生育率1.3。我们目前是1.5~1.6，和美国以及其他国家比，还是相对较低，都快接近日本了，日本是1.34。

这主要是什么原因？第一，科技手段、避孕措施的普及率跟过去比有非常大的改进，所以科技手段导致生育率下降是原因之一。第二是生育成本越来越高，现在城里人越来越不愿意生孩子，在城市，从出生一直到上学的费用，一般普通家庭根本承担不起，所以影响了我国城市生育水平。第三是养儿防老的观念渐渐被社保取代，20世纪七八十年代的普遍观点是，孩子越多对自己未来的保障越强。可能到现在，还有人认为，将来解决老龄化的问题大部分还要靠家庭，实际上养老的问题已经通过社会保障来解决了，社会保障的覆盖率已经达到8亿多人。这个观念发生了变化，也使我们的生育观点发生相应的改变。第四是制度现在彻底根绝了通过增加子女来扩大土地供给的可能性。按照户籍统计，在我们国家，农村的人均耕地是2.31亩，在发达地区、人口稠密地区人均不到1亩地，甚至几分地。而20世纪80年代以来，形成的土地方式是生不增死不减，生再多孩子也不给地，土地分配的规模固化，人均两三亩地的规模也不会再扩大。我们知道人口生育最快的地区主要是农村，为了多生孩子多占地，然后通过农业来维持家庭的繁衍，这个时代已经过去。第五是农业机械化已经逐步替代传统劳动手段，2014年农业机械化综合利用水平达到61%，是1998年的近4倍，相对于20世纪七八十年代就不知道是多少倍了，过去靠人海战术来解决农业发展问题，这个时代已经一去不复返了。既然不靠人海战术，生太多的孩子也就没有太大意义了。第六是失独家庭问题越来越突出，几百万失独家庭的补偿问题、养老问题还需要进一步调整。

所以解决计划生育问题，调整生育政策，也是在制定政策时就埋下的伏笔。目前看，对形势的判断尤为重要，我们怎么来认识我国的人口政策。

人口是多了，并不是少了

现在社会上太多观点说我们国家人少了，要大幅度增加，甚至已经成为社会的主导潮流。我个人不这么认为，人口多仍是主要矛盾。很多人批评中国的经济发展状况，总是把人均排名说成发展的劣势。我们的总量已经是世界第二，人均排名在世界第80位，这是我们经济发展的一个短板，而不是长板，这是第一个问题，人口多是主要矛盾。

农村人口多、受教育水平较低、贫困人口多。生得多的是农村人，我们户籍人口中8亿多还是在农村，6岁以上人口中，没上学的7.25%，没上小学的38%，没上初中的45%，没上高中7.7%，没上大学的更少，研究生的几乎零点几。我在世界经济论坛参加理事会，我们小组的理事会成员是思科的副总裁，他是印度人，他对人口多是国家发展未来的潜力这一观点提出严重质疑，特别是很多世界经济学家吹捧印度人多，25岁以下人口占50%以上，这是印度未来发展的最大强劲动力。他说胡扯，25岁以下的全都是没有受过教育的人，这怎么能是动力？纯粹是负担。

我们再看看我们的人口。人口受教育水平不高是我们国家发展的短板，靠这些人口来带动经济的增长，真是天方夜谭。2012年中国受教育年限是7.5年，和世界上其他国家有太大的差距，所以人口质量是一个比较大的问题。

人均占有资源、能源的水平，也是我们严重的短板。现在人均能源中国是2.67吨，美国是10.37吨，我们是13.6亿人，美国是3亿多人。13.6亿人口，在现有的能源占有水平上增加1倍，世界上石油、天然气的供给，我估计会发生崩溃。如果再增加碳排放，会给全球的温室气体效应带来灾难性的影响。我们在能耗没有大幅度下降的情况下，怎么样解决未来的碳排放问题？

粮食资源形势不容乐观。现在我们每年进口8000万吨粮食，数量还在增加，相当于占用国外耕地8亿~10亿亩。中国的农地没有休耕，全部靠农药、化肥来支撑，土壤重金属含量高，农药使用量已经超过世界所有国家的总和。未来农村农业的发展能不能支撑人口的过快增长，也是一个很大的问题，而且土地的质量问题也是值得我们重视的。

所以总的判断是，人口是多了，并不是少了，重点是要解决人口结构问题，而非数量问题。所谓结构问题，大概有几个问题比较突出。第一是城乡人口的结构。城市生育率水平下降，人口总量在减少，但是受教育水平高。农村人口数量在增加，户籍改革、土地改革问题没有解决，受教育水平低。这个结构不发生转换，中国的发展问题没有办法得到解决。第二是性别比，怎么样解决男女比例问题？第三是受教育结构。城乡受教育水平差距非常大，怎样才能保证城市人口有经济能力解决自己子女受教育的问题？当然，推进二胎政策对促进城镇人口发展，调整人口结构有直接的影响。

人口如何有效转化为劳动力

当前存在很多认识上的误区，很多人说中国的劳动力断崖式下跌，未来的劳动力不足，已经影响到中国的长期发展，等等。可是我们通过常识就知道，最近中央提出来一系列创新转型措施，都在调整产业结构。我们也知道工业化进程中，资本和技术替代劳动是必然趋势，这已经在发生了。最近很多报道，东莞、浙江、江苏大量的传统工厂在关闭，大量地使用机器人，还有重化工工业都是用资本来替代劳动。过去的劳动密集型产业在中国已不占主导优势了。提高产品的附加价值，不是通过低成本的劳动力、土地和环境。提高我们在世界上的竞争力，摒弃过去世界工厂的发展路径，应该是所有经济学界和社会的共识，怎么就能成为了劳动力不足？实际上，劳动力资源存在浪费问题。

社会上大部分的剩余劳动时间被闲置。中国的农村劳动力在城市有2.5亿的存量，16~45岁为最佳劳动年龄，这些人到45岁基本就返乡了。而国际劳工组织的劳动就业黄金期是25~54岁，如果提高到60岁，还有15年的劳动时间可释放，再乘以2.5亿人口，我们会有多少时间，能折算成多少劳动力？然而，由于户籍改革、公共服务问题尚没有解决，这些剩余劳动时间都被闲置了。

农村还蕴含大量的剩余劳动力潜力。我们国家目前农户户籍经营规模是不到9亩耕地，不到1公顷，和韩国相比，达到韩国的平均户籍经营规模1.5公顷，大致可以转移农村劳动力2个亿；如果达到日本的平均户籍规模2公顷的水平，可以转移2.23亿。推行适度规模经营才有利于实现农业的现代化，这点我们远远没有做到。户改、土改等制约因素使大量的农村劳动力滞留在农村。在推进城市化研究中，减少农民是很困难的，减少农民就等于释放了很大部分的劳动力，但是在城里如何解决他的就业问题，没有人去想。

所以，从中国长期发展的趋势来看，推进劳动力就业是困扰我们的一个长期因素。低水平重复就业，这是我们的现状。

关于老龄化，很多人说中国人会未富先老，这其实并不符合实际。有关部门调查显示，中国的健康预期寿命比日本低了7~9年，要想达到日本的健康预期寿命，静态是9年，动态是20年左右，甚至还要多。整体水平提高才能延长健康寿命，所以我们还要花时间去解决这些问题。未富先老不是一个可怕的事情，何况社保还能解决一部分问题。

而且还有其他解决办法，比如“十三五”规划中提出延长退休年龄。对城市来讲，从60延长到65岁；城市农民工的退休年龄是45岁，还可以有足够的延长期，而且这些延长了的劳动力都是熟练劳动力。在饭馆、宾馆等各个服务行业，20多岁的年轻姑娘、小伙儿有的是，但不是熟练劳动力。我们经常感到服务业的劳动力素质水平非常低，原因是什么？干完了就走，短期行为，没有长期打算。在欧美、日本等地区和国家，40多岁的中年人的劳动经验最为成熟，这也是解决我们国家劳动服务业质量一个非常重要的方面。从提高劳动服务价值、创造新的社会财富的角度，来解决人口抚养、社会保障问题。同样的人口对比，东京人口1330万，GDP是31395亿美元，广州1308万人，GDP是2719亿美元，纽约2009万人，创造的GDP是14060亿美元，北京2152万人创造的GDP是2085亿美元，同样等级的人口规模，但创造的GDP一个是千亿，一个是万亿，说明解决人口质量问题远远优于解决人口数量问题。

还有人提出来现在伊斯兰教人口太多了，将来会统治世界。那是进步还是倒退？还有人提出中国的人口已经快落后于印度了，印度快要成为第一人口大国了。我们是不是要赶上印度的水平，是优势还是劣势？这些观点都没有搞清楚问题所在，其实重点在于人口质量和创新能力。

低水平的人口过快增长，对世界是灾难

就计划生育和人口发展政策，我提出以下几点思考：第一，人口的第一大国不是发展优势；第二，要提高人口的质量而不是数量，重点在于调整人口结构；第三，世界资源有限，人口过快增长对于人类和全球压力巨大；第四，各国发展是竞争关系，人口增长和国外的发展是竞争的关系，重点在资源和市场的竞争；第五，当我们习惯于用更少人口创造出更多价值，才是发展正途；第六，低水平的人口过快增长，对世界是灾难。

（本文系作者在2015凤凰财经峰会上的演讲）

从全面二胎到放开户籍，寻找中国新人口红利

邵宇（ 东方证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

近期有外媒报道，“十三五”规划制定者可能首次强调“人口政策”重于国内生产总值，新的重点将为一系列政策改革创造条件，包括医疗、养老、社会福利，以及可能放宽部分家庭生育孩子的数量限制。

按照发展经济学理论，经济增长是通过技术创新、资本和劳动力等要素资源的组织、分配、投入实现产出水平的提高。因此，经济增长与一个国家的劳动人口增长密切相关。过去几十年里，中国的关键比较优势之一就是廉价劳动力，众多的研究者都认为人口红利在中国过去几十年的超常增长中发挥了极为重要的作用。

改革开放后，经济增长更多依靠劳动力的投入，以弥补初期资本稀缺的短板，其背后的故事是过剩的农村劳动力供给。但30年过去，随着中国的人口不断老龄化，中国正在失去这一最大的优势，劳动力人口的数量数十年来首次下降。2015年上半年，农村外出务工劳动力同比仅增长0.1%，几近停滞。农民工“正在从无限供给向有限供给转变”，所有的研究者都在说中国经济享受了几十年的“人口红利”正迅速消失。面对挑战，尽管不少电子企业已经开始向机器人生产转型，但建筑、服务等行业的大量用工需求无法用机器人替代。随着劳动力供不应求时代的来临，企业人力成本的上升趋势已不可逆转。随着老龄化加速，接近2.8亿的农民工总量增速已持续4年下滑，并呈现高龄化趋势。

另一方面，当前全社会的抚养比达到36.2%，且有进一步上升趋势。根据联合国的预测数据，未来35年里，中国的抚养比还将一路攀升，2050年中国抚养比将达到63%。其中，老年抚养比将从当前13%提高至2050年的39%。人口红利的消失不仅意味着劳动力资源的比较优势丧失，更预示中国社会未来养老的负担将加大，而劳动年龄人口减少是抑制需求的重要因素，人口结构的变动将对我国经济产生深远影响。而这些老年人必须由不断减少的工作人口来支持。这将对中国社会产生三个方面的影响。

首先，人口老龄化问题加剧导致储蓄率下降，不利于资本深化。早在2000年，中国65岁以上人口比重已经达到7%，老龄化社会来临。人口老龄化意味着社会储蓄率下降。按照经济学原理，随着人口老龄化问题的加剧，一国储蓄率下降。2014年国内储蓄率为48.8%，而2010年储蓄率为50.9%，未来储蓄率还将随着人口老龄化而进一步下滑。储蓄率下降导致社会资金配置的改变，资本支出受限，投资放缓，不利于资本的深化。

其次，加剧社会债务负担，拖累经济增长。未来养老负担的加剧将迫使更多的资金用于养老支出，从而加剧国家债务负担。比如日本，人口老龄化导致日本社会保险费逐年增加，按照现在的速度，2050年日本累积债务将达到GDP的5.6倍。按照中国目前人口老龄化的增速，2050年养老保险金收支累计缺口占到GDP的90%。这无疑将成为中国经济发展重大隐患，很可能拖累中国经济增长。

最后，老龄化社会改变中国比较优势，加大宏观经济不稳定性。过去中国制造一大优势是成本低，主要是劳动投入低。这种状况正在改变，随着人口红利的消失，老龄化社会将使得中国比较优势发生更改，中国制造业成本上升，出口放缓，人民币出现贬值压力，资本流出压力加大，整个社会产业环境和货币流动性受到冲击，极易造成宏观经济波动，加大宏观调控的难度。

那么，是不是中国的人口红利已经释放完毕呢？并非如此！我们认为广义的人口红利包括数量人口红利、结构人口红利和质量人口红利三个方面，“十三五”规划期间都有重大红利空间可供发掘。

就数量人口红利来讲，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣布了单独二胎政策。但是单独二胎申请人数虽然稳定却低于预期，考虑到实际的出生率，为缓解人口老龄化压力，适应经济发展新趋势，同时也为中国制造业升级和产业转型争取更多时间，全面放开二胎是对先前过于紧缩人口政策的最后补偿窗口。

另外则是提高劳动参与率，例如延迟退休时间，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也指出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。目前中国的法定退休年龄为男60岁，女55岁（干部）或50岁（工人）。欧美发达国家普遍的退休年龄在67岁左右，日本退休年龄是男65岁，女60岁。过去几年里，德国、法国和意大利等发达国家均通过法案延长退休年龄。“十三五”规划期间，中国渐进式延迟退休年龄的可能性也日益上升。

就结构人口红利来讲，这是指农业人口转向非农就业带来的生产力提升，即库茨涅茨效应。2014年中国农村人口比重45.23%，农民工数量大约2.7亿，按照73%的比例来估算劳动力人口，农村能够转移的剩余劳动力理论上限大约2.5亿。国际上，当前日本农村人口比重大约10%，韩国大约9%，如果按照中国农村人口10%这样的比例进一步测算，理论上中国未来能够转移的剩余劳动力大约在1.5亿左右。然而，当前中国城镇化推进过程中受制于城乡分割的户籍制度以及附着在户籍上的城乡二元福利结构，真实的城市化率仅仅在37%左右。

从我们对户籍改革对经济影响的测算结果看，户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题，改革将从非农劳动倾向、平均工作时间，以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。首先，户籍制度的改革将影响农村劳动力的非农劳动倾向。根据我们对整体就业倾向的分析看，户籍改革能够提升未来整体非农劳动就业倾向，在一定程度上缓冲劳动力储备下降带来的负面影响。假设劳动参与率不变的话，我们预测在2020年，农民工总数将达到3.05亿。其次，户籍制度改革有助于从工作时间长度弥补劳动力不足的问题，从每年的工作时间长度来看，统计局统计的数据是农民工平均工作时间为9.8个月，在城市定居的农民工每年在城市工作的时间将会延长至12个月，从平均在城市的打工年数上看，平均为8~9年，而一旦解决户籍和社保瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。

如果2014年开始推进深入改革，那么2014—2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右，户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长上，但我们认为，未来的城镇化将更多体现在消费和服务的增加上，即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。未来5年中农民工市民化可能是库次涅茨效应的最后释放窗口。

因此，一是要加快推进新型城镇化和农业生产现代化，提高农业生产效率，进一步释放农村劳动力转移潜力，加快农业人口向非农产业转移；二是要积极推进户籍制度改革，大力改善农民工在城市就业、住房、医疗、子女入学等方面的待遇，推动农民工市民化。关键在于实现这1亿农业转移人口和其他常住人口的市民公共服务和消费模式转换，实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人，还包括其家属。务工者主要是生产者，而家庭则带来消费，这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。如果再把约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将进一步释放出达3亿左右人口的消费潜力！

就质量人口红利来讲，中国劳动力投入在1978—2012年年均增长3.3%，其中数量变化对劳动力投入增长的贡献为45%，质量变化对劳动力投入增长的贡献为55%。因此，提高人均劳动生产率，用资本、技术、知识、创新去武装中国劳动力才是未来经济增长的主要动力源泉。中国经济新常态的内涵是经济增长方式的转变，由过去粗放式的增长转向集约式的增长。在理顺农民工落户城市的道路后，政府在培训技术配套上也要大量投入，工作效率的提升也将是未来红利释放的重要突破点。无数的例子证明，人到了城市就会变得聪明，善于学习，并不断增加对自身的人力资本投入，这会大幅提升有效劳动时间和劳动生产率。根据教育部预计，到2020年时中国新增劳动力的平均受教育年限将从目前的12.4年提高至13.5年，而劳动年龄人口平均受教育年限则从9.5年提高至11.2年。假设教育回报率回落至相对保守的6%，那么，教育水平提升带来的劳动效率提高将导致中国的劳动投入在原来的基础上再平均每年增长1%。

所以，加强人力资本投资，全面提升劳动者素质是关键。一是要继续加大公共教育支出力度，努力改善各级学校特别是农村贫困、落后地区学校的教学条件，加快学校课程和专业设置改革步伐，加强市场紧缺的技能型人才培养，积极推行素质教育，全面提升教育质量。二是要积极鼓励社会资本和外资投资教育事业，并给予土地、税收等方面优惠，扩大教育供给，提高教育领域市场竞争力度。三是要进一步完善相关法律法规，鼓励企业积极开展职工在职培训，将企业用于职工培训的相关费用列入成本。四是要加快推动学习型社会建设步伐，加大宣传力度，在全社会形成终身学习的良好风气，提升整个社会的竞争力。

因此只要政策得当，在全面放开二胎的基础上，渐次延迟退休以提升劳动参与率，让农民工真实落户永居城市，给予平等教育和培训的机会，则中国劳动力质量将继续提高，“人才红利”将逐步取代“人口红利”，成为经济增长的重要推动力量，最后配合创新，才可能冲出中等收入陷阱。

（本文原载于财新网）

农民工市民化，立竿见影的改革红利

蔡昉(中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长)

激励是改革的有效“推进器”，无论实施者是地方政府还是其他的当事人，否则这项改革便是激励不相容的，没有办法有效推进。户籍制度改革以及农民工市民化已经讨论了很多年，但成效并不明显。虽然我们预期在党的十八大和十八届三中全会部署之后，改革能有实质性的推动，但是，目前仍然有很多观念上的障碍需要突破。比如说，我们听到更多的地方和研究者在测算农民工的市民化要花多少钱，但是我们没有看到有人计算推进这项改革到底能够带来多少收益，也没有看到关于这个改革收益如何分摊的估算。

虽然社会各界原则上承认改革具有更长远的收益，但是这种说法比较笼统，没有被定量化。从全世界的角度，人们在相关方面做了很多测算，例如，迈克尔·克莱门斯曾估算，如果全世界范围内劳动力流动的障碍可以打破，产生的收益竟可以大幅度超过全世界GDP的总和。当然谁也不会相信这个制度性的障碍会被打破。另外，我们可以看到，美国在争论移民法案时，也认真地算了账，看如果未登记移民变成公民可以带来多少收益，至少人们承认，这项改革在联邦政府这一层次，通过税收的增加可以实现收益大于成本。我们面对的农民工市民化问题，更必须看到收益，尤其是我们所面对的这些要成为市民的人，本身就是中华人民共和国的公民。进行改革的成本收益分析有两个目的。

首先，了解了改革真实的收益和成本，才可能形成尽可能广泛的关于改革的共识。有一种观点认为，中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系，为了推动改革必然要牺牲增长速度。国外有的媒体甚至称中国的改革是“增长抑制型”的。国内舆论也有类似倾向，夸大改革成本而低估改革收益。这样的观点不符合事实，类似的舆论也不利于形成改革共识，缩小了改革方式的选择空间，还会误导投资者。

其次，正确认识改革能够带来的收益，还能够增加改革方式和策略的选项，强化改革的动力。改革尽管能够获得净收益，但是，成本和收益却是不对称地在当事人之间进行分摊的。为了最大限度地使改革具有激励相容的性质，通常有两种方式可供选择，一是所谓“帕累托改进”，即这种改革可以在不伤害任何既得利益的前提下予以推进；二是所谓“卡尔多改进”，即虽然有利益群体会因改革而受损，但是，由于改革带来较大的净收益，可以拿出其中一部分对受损者进行补偿。当前面临的改革任务，已经很少具有帕累托改进的性质，但是，如果我们能够认识到并且把握住改革的收益，就可以适当地运用卡尔多改进的方式，以减小改革阻力。

中央政府提出要探索农业转移人口市民化的成本分担机制，强调的是把改革成本在企业、居民、政府之间分担。其实还有很重要的一点，就是要在各级政府之间分担农民工市民化的成本，来源便是改革带来的总体净收益。这是一种推进改革的有效方式，有利于实现改革的激励相容。

2004年之后沿海地区出现劳动力短缺，至今已经转化为全面的招工难问题。2010年之后，15~59岁劳动年龄人口开始绝对减少，意味着中国正在丧失其人口红利，相应导致经济增长速度的下滑。过去两年我国经济增长速度都是7.7%，已经不再是两位数的增长。这不是由于外部需求的冲击造成的，而是因为人口红利丧失造成的。根据我们的测算，GDP的潜在增长率，即生产要素供给和生产率提高速度可以维持的正常增长速度，正在从1995—2010年这15年的平均年增长率10.3%，下降到“十二五”规划时期的平均7.6%，到“十三五”时期还会继续下降到6.2%。应该说这是一种自然的减速。然而，潜在增长率的自然减速也是可以改变的，也就是说，如果通过增加劳动力的供给，延长人口红利，如果生产率改善的速度可以加快，都可以使潜在增长率得以提高。这些都有赖于全面深化改革，因此我们要尝试去赢得改革红利。

那么，农民工市民化这项改革究竟从哪些方面带来收益呢？当然，我们推进农民工的市民化首先是以人为本的要求，由此可以大幅度提高基本公共服务的均等化，特别是社会保障方面的包容性，不仅有助于显著缩小当前存在的收入差距，更重要的是从制度上切断贫困的代际传递。自2004年出现民工荒，并且农民工工资持续上涨以来，城乡收入差距已经出现缩小的趋势，全国的基尼系数也开始降低。但是，如果不能根本解决基本公共服务均等化问题，农村居民或者农民工的子女就仍然要保持农民工的身份，也不能获得同等质量的教育，未来可能成为新的脆弱群体和边缘人群。

从有利于经济增长的角度来看，农民工市民化有利于以改善基本公共服务的方式，代替工资的持续快速上涨，保持农业劳动力转移的速度。过去10年中，农民工工资的实际提高速度高达12%，并呈继续攀升的趋势，而GDP的增长率已经不再能够保持两位数，这意味着工资上涨速度已经超过了劳动生产率的提高速度。这样，企业不能获得足够的时间去进行必要的调整和应对，中国经济的技术结构和产业结构升级会牺牲经济增长速度，产生过大的损失，反而会在不久的将来容易使劳动者陷入困难的境地。

因此，借助农民工市民化这一改革增加劳动力供给、提高生产率，从而达到提高潜在增长率的效果，是最大的改革收益或改革红利。我们设想一下，增加劳动力供给可能有什么方式呢？显然，延迟退休目前还不是可行的办法。因为平均来说，临近退休的职工受教育程度和身体状况都不处在最佳状态，例如，与20岁左右的劳动年龄人口相比，年近60岁的人群平均受教育年限，将从10年下降为6年，使得他们学习新技能的过程十分困难，无法适应产业结构升级的要求，在劳动力市场上陷入困境。增加劳动力供给，最大的部分是靠拉动农村劳动力转移。

有学者研究表明，农民工在进城以后的大约20年之内，他们的工资即劳动力市场回报可以持续得到提高，意味着他们非常具有生产性。然而，农民工在城里待的时间平均只有9年，这意味着他们作为具有生产性的劳动力供给，没有得到充分开发和利用，即人力资源的浪费。从理论上说，农民工一般每年春节都要做一次决策：春节之后还要不要回到城里？对于年轻人来说，答案是肯定的，但是一般过了40岁，考虑到上有老下有小，他们往往就决定不再进城打工了，意味着退出劳动力市场。显然，如果我们打破这个僵局，通过实现农民工的市民化，继续推动农村劳动力转移，第一是增加劳动力供给，就是让农民工成为真正的城市居民可以稳定干到退休年龄；第二是给予他们更好的激励，如更充分和更均等的公共服务，使其能够继续从剩余状态中转移出来，从生产率低的部门转到生产率高的部门，提高中国经济的生产率水平。

本文作者曾经与合作者进行过一项模拟，分别是关于劳动参与率提高后对经济增长速度的影响，以及生产率提高后对经济增长速度的影响。首先，假设今后10年中每年把非农产业的劳动参与率提高1个百分点，就能够使GDP的潜在增长率提高0.88个百分点，是可以看到立竿见影的效果的。其次，我们还可以假设，如果在今后10年中生产率的增长率增加1个百分点，它所对应的提高GDP潜在增长率的效果更高达0.99个百分点，几乎是1∶1的对应程度。因此这两项改革效果加总起来，理论上可以带来2个百分点的GDP额外增长速度。

当人口红利消失以后，在没有获得改革红利之前，中国的潜在增长率将逐年下降，10年乃至数十年之后，潜在增长率将下降到远低于改革开放35年的平均水平之下，而更加接近于目前发达国家的稳态水平。因此，通过改革获得制度红利，即使增加1%~2%，也将大大帮助中国尽快实现中等偏上收入阶段到高收入阶段的转变，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

不仅如此，农民工市民化也是根本改变农业生产方式的唯一出路。在农村剩余劳动力逐渐减少的情况下，农业机械化和生产方式转变将越来越成为农业发展的引擎。换句话说，中国农业的根本出路是通过扩大经营规模、加快技术进步，实现生产方式的转变。目前农村人口与耕地之间配置状况是，近1个亿的本乡镇就业农民工，同时是兼业农民，他们的承包地是不会转包出去的；1.7亿外出的农村家庭成员，因其家里还有留守的成员，也是不愿意转包承包地的；即使3000多万举家迁移的农民工，因为不能获得城市居民的同等待遇，为了保险起见也不愿意彻底放弃承包地，造成土地不能集中，农业机械化进程受阻，务农劳动力日益老龄化。

当我们知道改革收益大于成本的时候，就可以去设计在中央和地方政府之间来分担改革的成本，使得改革得以真正推进，进入改革带来收益、收益进一步推进改革的良性循环。另一项改革正在重新界定中央政府和地方政府的事权和支出责任，对于改革成本的分担，也同样适用于这项改革的理念。例如，义务教育在农民工市民化过程中增加的地方政府成本，就应该在中央和地方政府之间进行重新分配，具体而言，中央政府应该承担这项增量支出责任。这样，不仅可以加快推进以农民工市民化为核心的户籍制度改革，同时还能解决长期以来义务教育在城乡之间、地区之间分布不均衡的“老大难”问题。

（本文原载于《中国党政干部论坛》）

第七章
深化制度改革才能解决增长与转型两难

中国经济增长大幅下滑，影响因素很多，包括一定的外部因素，但深层次因素是自身内部的体制转型滞后造成的，对其显性和潜在负面效应不能掉以轻心。只有深化市场化方面的根本性制度方面的改革，才有可能解决增长与转型的两难。

破解金融危机急需新动力

黄益平（北京大学国家发展研究院教授、央行货币政策委员会委员）

中国金融市场规模大，市场机制却没有发挥作用

金融改革应该说是中国改革到现在进展最快、方向最明确的一个领域。其实，金融改革是从1978年开始的，为什么到今天我们还在说金融改革？金融体系到底是一个怎样的状况？我觉得用一句话来概括，就是市场规模做得非常大，但市场机制几乎没怎么发挥作用，这是三十几年金融改革的基本现状。

1978年刚刚开始改革的时候，我们实际上只有一家金融机构，叫中国人民银行。当时既是中央银行，也是商业银行。今天的金融体系和1978年做一个比较，进展是很明显的。经济学家喜欢用一个综合性指标，即M2占GDP的比重来代表一个国家相对的金融资产规模。

我们的这个数字将近200%，美国是80%，很多国家的数字在这之间。我们的数字比较高有一些特殊原因，比如说银行主导、我们的储蓄比较多等。但总体上来说我们的金融资产相对规模已经非常大了，我们的M2占GDP的比重、M2的绝对规模都超过了美国。虽然我们常说中国的资本市场、债券市场不太发达，但即便如此，我们的企业债的规模已经是世界第二。

还有一个例子就是我们银行都做得很大。1998年我们的金融体系几乎出很大的问题，但是今天中国四大国有商业银行全都名列全球十大银行，所以说我们的资产、机构、市场都已经做得非常大，这是金融改革到现在取得的成绩。

但是从另外一方面看，我们政府对金融体系运作的干预还是很普遍，而且程度很深。国际货币基金组织有一个指标叫“金融抑制”的指标，或者反过来叫“金融自由化”指标，这两个是反过来的。金融抑制是什么意思？就是政府干预利率、汇率、资本的配置，干预跨境资本的流动等。中国的金融抑制在全世界的排名很靠前，国际货币基金组织关于金融抑制的一组数据中一共有91个国家，中国排第四位，可见我们政府对金融体系干预程度在全世界都是名列前茅的。这个现状是我们今天看新改革的起点。

苏东改革与中国改革的区别：休克疗法VS边际改善

为什么我们走到了这样一个状况？理论上来说，发展金融就应该让市场机制发挥作用。为什么把规模搞得这么大，市场机制又没有发挥作用呢？我的理解是中国的经济改革实际是两个双轨制促成的。第一个双轨制就是民营企业和国有企业之间的双轨制。我们和苏联、东欧这些前社会主义国家的改革策略，一个明显的区别就是它们的改革是一步到位的休克疗法：今天是计划经济，明天是市场经济。

理论上来说很好，实际当中问题很多。我们追求的是经济效率的提高和经济增长的改善，同时保持经济社会稳定，包括保持一定的就业率。最初的策略是尽可能地发展非国有经济，同时支持国有经济继续发展。如果一开始就把国有经济都给私有化了，会引发一系列的问题，这就是双轨制的起源。我们的策略一开始还是比较成功的，经济比较平稳，当然后来带来了一系列的问题。但从总体看来，这种边际改善的策略，在支持增长、提高收入方面，效果还是很明显的。

国有和民营企业的双轨制必然导致第二个双轨制：产品市场和要素市场之间的双轨制。今天的服务业、制造业、农产品基本上都是随行就市，供求决定价格。这个放开为什么重要？因为要由市场来决定资源配置。把市场放开了，才知道你的比较优势在哪儿。

政府干预要素市场以支持国有企业运行

但是同时我们对要素市场的干预是很严厉的。劳动力市场到现在还有户籍制度，城乡居民的福利体系是不一样的。在资本市场，我刚才已经说了，中国的金融抑制名列世界前茅，土地市场、能源市场的各种干预也非常多，为什么？我觉得第二个双轨制其实就是为了支持第一个双轨制。大部分国有企业其实效率不是那么好，怎样支持它？比较简单的就是财政支持，但是我们的财政没有那么大的能力，更简单的办法就是政府直接干预要素的定价和分配，以此支持国有企业尤其是一部分效率比较低的国有企业继续运行。

两个双轨制是同时而来的，有了第一个双轨制必然有第二个，否则第一个运作不下去。但是第二个双轨制里头一个最重要的扭曲就是金融体系的扭曲，就是刚才说的金融抑制政策，因为资金的运用在现代市场经济当中是最核心的。

“影子银行”产生的动机在于规避监管

为什么要继续改革？过去的做法尽管在支持经济增长方面效果比较好，但是现在引发了一系列新的问题，比如结构失衡。过去支持国有企业的一个重要途径就是把资金的价格压低，资金价格压低意味着利率压低、汇率压低，必然导致投资、出口的冲动高涨，经济结构失衡变得越来越厉害，随之导致了一些其他的问题，比如资产泡沫。

为什么房地产泡沫这么严重？我觉得一个很重要的原因就是，在一个高度扭曲、高度抑制的金融体系里头，老百姓有了钱没地方去，能够投资的就是银行存款或者房地产。银行存款是不给我们很好的回报的，房地产成了多数中国老百姓唯一值得投资的地方，不形成泡沫是不可能的。

一系列结构性问题其实在不断地积累，也就是说第二个双轨制其实很难再持续。举个例子，我们今天都说的“影子银行”是什么？其实就是钱从银行游离出来在外部做交易，比如很多信托产品、理财产品、委托贷款等，为什么要从银行正规的资产负债表上游离出来？因为正规体系中有各种监管。

“影子银行”形成的一个最简单的动机就是规避监管。这个趋势如果延续下去，我们的利率管制、信贷管制很难持续。另一个例子就是“热钱”。我们现在说中国有资本项目的管制，但是市场一波动，我们就说很多热钱出去了，很多热钱进来了，说明资本项目管制政策的有效性在不断下降。

两大传统支柱产业无法带领中国经济进入新的增长阶段

过去的金融体系似乎支持制造业的增长、扩张非常有效，但是今天碰到的问题是中国经济发展需要新的动力。中国经济今天转型为什么困难？简单的一个道理就是过去的支柱产业不行了，需要形成新的支柱产业。

过去的支柱产业一端是劳动密集型的制造业，另外一端是在东北、西北的资源型重工业。从另外一个角度看，中国近来是出口和投资“两驾马车”支持的，“两驾马车”的背后是这两大产业。现在劳动密集型的制造业正在快速地失去竞争力，重工业产业产能过剩的问题也非常突出，想靠这两个产业继续支持中国经济增长非常困难。

很多人问中国经济哪一个季度会见底，什么时候会回升？短期内的任何见底和回升都是临时性的。什么时候我们可以看到新的产业形成，带领中国经济进入新的增长阶段？有没有这样的产业？也有。包括互联网经济、互联网金融、快递、通信、发电机械、大型机械装备等，有很多有竞争力的产业和企业，但是规模不够大。这些企业和产业形成的一个根本特征就是要创新和产业升级。

过去制造业的扩张基本上就是利用低劳动成本、低生产成本，银行可以很容易地帮助它们解决这个问题。今天要创新和产业升级，很难靠传统的银行来做这个工作，需要有新的金融形态、金融渠道、金融中介来支持新的支柱产业的形成，这也是需要金融改革的重要原因。

党的十八届三中全会的核心精神是发挥市场的作用

金融改革改什么？党的十八届三中全会上批准的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，里头有几段是关于金融改革的，可以分成三个方面。

第一个叫放开准入。国内、国外的机构都应该让它们更容易进入市场，包括让更多中国金融机构到国际市场上去竞争。为什么都要降低准入，增加金融机构？要增加竞争，提高效率。最明显的一条就是建立新的民营银行，现在已经建了五家，速度太慢，但方向就是这样的。

第二个是开放市场。我们的金融市场做得很大，但是市场机制没发挥作用，都是政府在帮助它们做各种决定，这是和市场化改革的原则相悖的。下一步就是要开放市场，让市场机制在金融资源的配置中逐步发挥决定性的作用，实际这也是全会的核心精神。政府要监管，但是政府不能帮金融机构做决定。具体而言，这个工作其实是很多的，决定里头提到了汇率、利率、国债收益率的问题，还包括其他金融机构的问题。

第三个是改善监管。金融中一个最大的困难就是信息不对称。在交易完成前它可能引发的问题叫逆向选择，在交易发生后可能引发的问题叫道德风险。总而言之就是，如果你不够了解交易对手，本来可以给你很好回报的金融中介，有可能出现很大的问题。还有一个问题是市场是非理性的。

我们经常说最好的分析师也很难准确预测价格水平。资本市场和其他市场尤其是自然系统的一个最重要区别就是人是资本市场的主要参与者，人会对市场上的信号做出反应。如果你认为价格会从50元涨到100元，我可以保证最后的价格一定超过100元，因为每个人都想追逐从50元到100元的价格上涨。

金融监管要解决的问题就是在开放市场的同时控制风险。金融放开来了，很多做不好的国家都碰到了金融危机。这就是为什么有人反对利率市场化，因为你做不好的话，资源配置不当的问题会更突出。有人反对资本项目开放，很多新兴市场国家都是因为资本项目放开就碰到金融危机了。现在的问题是我们应该开还是不开？

我们最后做的结论是应该开，开比不开好。现在不开并不能说就不会发生金融风险，开有金融风险，不开也有金融风险，都要积极地防范。但同时开放给我们带来的投资回报、资源配置的获利，远远超过潜在的风险。要做什么，全会的决定已经很清楚了。

金融体系和实体经济逻辑可以是一致的

在改革的过程中还有一些需要关注的问题。第一个就是我们在理念上对金融的认识有一种偏见，把金融放在实体经济的对立面。这个想法其实是比较奇怪的，金融也好，实体经济也好，就是经济当中的一部分。经济不好的时候，银行不愿意给企业贷款，你说它是好还是坏？

这个不能用道德来评判。银行追求的目标是第一要有回报，第二要控制风险。经济下行的时候企业风险上升，我还同样地给它提供融资贷款，这不是商业性金融机构做的，但是政府可以做这个事情。金融体系和实体经济其实各有各的逻辑，而且可以是一致的。经济下行的时候企业表现不好，想要的融资可能也减少了，这其实是符合市场规律的。

第二点就是我们在做很多政策的时候，是不是相信市场的机制？实际的工作中我们看到很多矛盾的现象，我把它总结为“好思路、坏政策”。举个例子，中小企业在中国经济发展包括支持就业方面会发挥越来越大的作用，以后的很多中小企业都可能成为中国创新的一个主要力量。这样看来，支持中小企业从经济学、社会学、伦理上的道理来说，都是值得的。提出这样的一个政策，我完全赞同。

政府应当负担支持中小企业的成本

我觉得政府应该关注如何帮助解决中小企业融资难的问题。问题是怎么解决？现在想的办法有一条，叫“三个不低于”。监管部门提出的考核金融机构的其中一个指标就是任何金融机构当年对小微企业贷款的增长速度不能低于总的贷款增长速度。这是不是个好政策？我觉得动机非常好，但背后的问题是什么？你要求的这些机构是商业性金融机构。让财政部或者政策性金融机构去做这个，我举双手赞成。

但是你让所有的金融机构都这样做，可能有问题。经济下行的时候风险会上升，中小企业的风险上升更快，这个时候能不能增加对中小企业融资？如果增加了，对金融机构未来是什么样的影响？这是值得考虑的。我们在调研当中就发现很多现象，包括很多金融机构变通小微企业的定义，或者用其他的办法。这个政策思路很好，但真的实施下去，可能会有问题。

那么有没有办法改善小微企业贷款的环境？有的。第一，改进征信系统，让金融机构更容易来判断中小企业的风险。第二，利率真正市场化。今天说贷款利率已经市场化了，其实并没有真正地市场化。大多数商业银行的基准利率上浮，很少超过40%。你到金融机构去问为什么不再往上走，有的担心形象不好，有的说监管部门可能会打电话来。利率放开之后并没有完全由市场来决定，这也是违反市场规律的。利率放开了，征信系统做好了，很多金融机构可以做得更好。

最后一条，我觉得政府要支持中小企业，可以提供担保、贴息。这个如果有成本，政府可以负担，因为这是政策目标。但是把所有的责任推给金融机构，我觉得就很难做。

地方“僵尸”国企挤占了中小企业的金融资源

我们的改革过程确实推进得非常快，但还是需要一个改革的秩序和一些前提条件。举个例子，我们现在要利率市场化了，利率市场化几乎是临门一脚了，只剩下一年之内的贷款上限还没有放开。什么时候放开？用流行的话说，分分钟的事情。但是放开来以后会怎么样？第一是放开了以后还会不会有窗口指导？如果放开后继续窗口指导，放开来的意义在什么地方？第二是说放开后就不管了，会不会有新的问题？

跟这个相联系的，我担心的一个问题就是市场上很多市场主体的非市场行为，简单地说，就是我们过去说的软预算约束、刚性兑付、政府隐性担保。对这样的机构，你把价格放开来，但是行为没有约束住。举个例子，如果是软预算约束，我根本不在乎你把贷款利率提得有多高，不管多贵我都敢要，还得了就还，还不了有人帮我还。这个后果是很严重的。

今天说金融支持实体经济很困难，我们到全国各地去调查，发现最难的在什么地方，在那些僵尸企业退不出的地方。僵尸企业占有很多资源，还得不断地给它提供新的金融资源支持运行，当然没有那么多的资源来支持小微企业、民营企业。

深圳中小企业融资渠道畅通源于政府没有“包袱”

比如说我们去西北调查，有一些地方国企出了很大的问题，产能过剩非常明显，就是退不出，那就把当地的很多金融资源压住了。我们反过来到深圳去调研，你问企业有没有融资难的问题，他说当然很难了。但是相较而言，其实渠道是很畅通的。我们说深圳为什么做得好，一开始说深圳的中小企业好，因为它们都创新，活跃，调整得很快，没有那么大的压力。那为什么企业好？因为金融机构本身也很活，银行的服务做得好，股权投资等各种形式都很繁荣。那为什么深圳的金融机构很好，其他地方的就不行？因为政府没有各种干预，就让它们按照市场规律来发展。我们最后到政府去，问为什么政府做得这么好，政府说因为我没包袱，我没那么多非得救的国企，就让市场来运作。

最后就是金融稳定的问题。我觉得考虑金融支持实体经济，关键是要提高金融资源的利用效率，但最重要的一条是要保持金融体系本身的稳定。如果我们今天的一些政策带来很多未知的金融风险，我相信这样的实体经济的支持，不是我们想得到的。对银行是如此，对资本市场也是这样。

（本文系作者在北京大学国家发展研究院《北大国情报告》发布会上的演讲）

国企改革成经济改革命脉

夏斌（国务院参事、中国首席经济学家论坛主席）

能否对当前的经济形势做出准确通俗的判断，是稳定市场预期的重要前提。现在市场上对形势的判断比较混乱，如果用我们这个年龄所知道的毛泽东主席在20世纪20年代《湖南农民运动考察报告》里开头讲的，对农民运动形势的分析，是好得很还是糟得很，现在对经济形势的判断也一样。

现在经济领域里的新名词、新概念很多，很多专家在论证、解释概念，但是市场一点不领情，加上近几个月来资产价格信号混乱，改革措施的出台市场又等不及，总感觉有的改革怎么还不出，引起市场上判断的混乱，导致投资风险偏好进一步下降，特别是一些有钱想投资的人又在犹豫，正在犹豫的投资者，对他们来说更影响了预期，不稳定的预期增加了，对稳定增长增加了负面影响。

我认为在形势的判断上，我们的用语用词一定要讲究，所谓讲究不是要推新，不是要花哨，而是要朴实、准确。这是我的第一个看法。

第二，中国经济仍然处于美国经济危机后持久深刻的结构调整时期。这是我在2011年向有关领导同志汇报时的判断，从2011年到2015年已经过了几年，因为改革滞后耽误了一些时间，我认为2011年的判断没有变，不需要变，我们也不应该回避既简单又准确的“调整”这个判断。

什么叫调整？调整的核心是讲什么？原来那套发展方式所维持的制度、政策不行了，要调整了，我们党中央、国务院的文件里讲转变经济发展方式讲了很多。所以，我们应该很准确地判断当前的形势就是调整时期，那么进一步就要判断，既然是调整，就要向国民讲清楚，坦然承认调整意味着什么，调整意味着经济增速要下来，意味着一些企业、地方政府平台要破产，实业压力可能会加大，当然服务业、互联网新业态可能会弥补一点，但是从一般的经济学原理讲调整，速度要下来，企业破产要增加，实业压力会增加，这是一般的市场逻辑。

当然会出现一些风险，比如广义货币有130多万亿元，我们的GDP就60多万亿元，速度下来了，这么多货币在外面，风险自然会暴露。同时我也认为在讲问题的时候，同时应该很坦然地向国民讲清楚，即使如此，中国经济的增长潜力还是很大的，所谓的大不是两位数增长，但即使是6.5%或者是6%，在大国经济中也是绝对的高增长了。在大国经济体中间，我们跟美国、德国、日本、欧元区比，6.5%、6%也是绝对的高增长。

第一是中国的增长潜力很大，第二是改革开放几十年财富积累了不少，政府应该有信心帮助大家在调整中间克服困难。政府应该承担责任，即使砸锅卖铁，能不能在调整时期保证国民的生活水平不下降——有基本的就业，系统性风险不爆发。只要守住就业和金融这两条底线，我们把问题和困难彻底向市场和国民讲清楚，速度下来一些，我认为大家能够接受。

我们把调整方向、任务和目标也向市场讲清楚，怎么调，调到哪里去，结构怎么变，老百姓的生活水平和收入怎么样，把这些都讲清楚，扩大内需，特别是扩大消费，同时大刀阔斧搞改革，配上及时的改革措施，我相信市场是聪明的，聪明的市场明白短期的困难和长期的前景，因此预期肯定会比现在好。

现在因为有的讲好，有的讲坏，一般的投资者就慌了，我认为这些都应该讲得清清楚楚，讲清楚以后，市场预期肯定会比现在好，投资也会多一些，除了政府投资，民间投资还会增加。

现在的问题是，市场出清太少，动作太小，对困难问题遮遮掩掩，不敢面对。对金融系统的风险和地方政府的债务困境恰恰又认识不够，判断到底准不准，其实市场人士非常清楚。我在上海搞调研，一些资产管理公司负责人告诉我，他们把债务进行重组，反映了一些情况，市场人士非常清楚，如果在这个时候，我们的媒体、专家还在引导大家讨论下行是在7%、6.5%还是6%，这对微观企业并不重要，敏感的是资本市场的投资者或者投机者，他们需要炒作概念，他们非常敏感关心宏观数据，比如说GDP零点几个百分点的变化，CPI（消费者价格指数）、PPI（生产者价格指数）零点几个点的变化，市场的专家马上就长篇大论，但是我们细想一下，这跟我们有关系吗？有多大的关系？有多大的短期或中期的关系？当然各行各业不一样。

所以，媒体、专家不停地讨论这些东西，恰恰使得企业和市场更加紧张，更不容易形成准确的市场预期。再加上有些改革措施不及时，部门间的信号不协调，耽误了不少时间，所以有些工作很被动。我认为中国经济发展的内在逻辑很有力，我对此很看好，如果我们自己的决策不争气，用时间换空间的策略最终会被耽误，工作会越来越被动，这是我讲的第二个观点，我们当前处于深刻的结构调整时期。

第三，调整有两种方式，两种可能性。所谓两种方式，一种是单纯的被市场规则强行约束，被强制性调整，那就是经济周期的明显变化，换一个词就是出现经济危机，缩减全社会的资产负债表，典型的是81年前1929—1933年的世界经济大危机。一种是适应市场的逻辑，加上适当的政府有限干预的主动调整。我认为人类经济史实际上是一部政府与市场的关系史，关键是你怎么认识、怎么处理。当然我这里讲的是政府有限的干预，有节制的干预，并不认同政府随意的大规模的干预。

然而，因为调整中经济社会会出现政府和市场双方都预料不到的事件，投资者往往在抽象理解调整必然性的同时，当看到周围大量的各种宏观、微观数据下行或者恶化的时候，信心会下降，社会投资调整就会过度，出现超调，进一步恶化增长预期。所以，政府在调整中一定要把握好各种改革和调整政策、稳定增长之间的协调，要学会如何引导加强市场的预期管理。

第四，当前中国经济最大的调整内容是什么，方向是什么，工作重点是什么？回顾一下，中国经济的不协调、不可持续产生于2008年美国危机前，暴露在此后，我们要看到最大的是外部环境的变化。至于怎么调整，早已写到党和政府的文件，就是改出口、投资为主，转为发展内需，特别是扩大消费的模式。因此，短期内扩大投资和鼓励创新是绝对正确的，但是一定要看到，讲发展方式的转变，我们是讲总量、结构、创新、企业家精神，是讲长期增长的动力，而调整，我们首先直接讲的是总量经济，是讲总需求、总供给，消费占比的提高一定是中国结构调整最终完成的标志性成果，也一定是中国经济今后稳定增长有根本性的调整。

最近消费贡献率的提高相当程度上是因为出口投资贡献率的下降而得到的相对提高，我们近期的舆论每天都在寻找增长的新动能，但对消费增长动能的寻找，对扩大消费所紧迫的制度改革动能的寻找强调得不够，花的精力不够，措施不有力，舆论也很弱，形不成一股力量。

每天报纸上讲的是什么，是重点讲消费吗？我们战略方向调整最后肯定消费的贡献率最高，结构是消费，慢慢往这方面过渡，但是现在形不成力量，尽管提高消费是个慢工夫。尽管对居民消费的高与低，学术界有不同的争论，但是客观来讲，最后中国调整的结果肯定是“三驾马车”的中间消费的比率要大幅度提高，否则发展方式不可能转过来。所以尽管是慢工夫，但是我们必须给予正名，给予首要地位的强调，多少年来这么多的规划文件，恰恰缺少加快居民消费的规划，内容很多。

第五，尽快建立内部决策评估制度，把科学决策落到实处。当前中国经济的运行情况比成熟的市场化国家复杂得多，我们比它们要多考虑渐进改革中间的协调问题，要考虑政治与经济改革的平衡问题。毛主席讲过领导方法，一是出点子，二是用干部，现在经济系统的执行力很差，多凭文件主义，我听说一个地市的金融办一年下发和转发省里、中央各部门的文件多达一千多份，金融办最多就几个人，一年下发文件一千多份，一年365天，可以想见每天都在干什么、还能干什么。靠文件、靠口号、靠书本知识，根本指导不了复杂的改革开放实践。

但现在又是讲领袖、讲英雄的时代，怎么办？靠制度建设，建议在内部建立决策的事前、事中、事后评估制度，现在正在这么做，目前最重要的评估是对近几个月以来股市和汇市波动的反思，如果不允许反思和议论是非常危险的，短期如何防止经济由减速迅速滑向失速，相对于社会稳定而言，关键看政策制度的配套。

对于失速问题，我们一方面要有充分的顾及与准备，另一方面要充分顾及叫了几年的调整已经耽误了不少时间，短期内能否马上找到特别有效的圆满的政策措施，不要估计过高。当然工作应该想尽办法，现在的财政政策是积极的，新的增长点在方向上、文件中应该说找到了，任务也布置了，但是微观情况仍然相当不好。市场预期非常不稳定，怎么办？现象表现为金融，是资源配置有问题，我认为本质上不是金融问题，本质上是实体经济中间的结构和改革问题。我们当前的资金量是松的，但是松不到中小企业、民营企业，地方大量的债务压力和地方平台的庞氏骗局以及一些大国企的产能过剩吸走了大量资金，现在的问题是八个瓶子七个盖，盖来盖去缺少一个盖，要打破一个瓶子，僵尸企业、资不抵债的企业该破的要破。新增长的动力靠的是企业家精神，但是现在的问题是，有资源的没有动力，比如地方平台和国企，有动力的没有资源，比如中小企业和民企，所以我们一定要看到中国经济的命脉关键是什么，就是加快国企改革。

因此，整个社会形不成好的预期，没有好的预期就不可能形成大量的投资增长，对此我们一定要认识到，转型调整和市场出清在经济学上几乎是同一词，怎么办？改革的内容很多，国务院也做了大量的布置，我在此就其中几点讲点意见。

第一，对地方平台的不良资产赶紧剥离重组，让地方政府轻装上阵，不要再拖累它们新的投资。要打破隐形担保和刚性兑付，让矛盾暴露出来。不要再增加金融市场的扭曲行为，按照市价或者溢价打折，剥离不良资产，让银行先承担一块损失，然后继续在市场上经营，最终损失可以先定下来，由中央、地方、银行共同背，中央可以先承诺担一块，剥离的事赶紧办起来。

第二，用时间换空间的压力越来越大，时间越来越紧迫，我们要重视大量传统产业的升级换代、收购兼并，这是大头，从总量上讲远远比抓创新、新业态重要，这是经济增长的大头，我们要打破常规，大刀阔斧。财政和银行应该尽快安排一批专项资金搞收购兼并，特别要支持民营企业对竞争类国企的收购兼并，加快传统行业和竞争性行业、企业的“国退民进”，明确制度，防止秋后算账，再提国有资产流失，我们要充分认识到国企改革已经成为当前整个中国经济改革的命脉。

第三，基于中国潜在增长的情况，这几年还可以进一步扩大财政赤字，第一步可以扩大到3%，加大有效精准化的投资力度，除目前的城市地下管网投资之外，应大力弥补增加有利于居民消费的公共服务的投资，幼儿园、学校、医院、养老、健康保健、旅游，等等，国庆长假中国流动旅行人口7.4亿，你想想多少人在坐火车、飞机、吃、玩，中国的老百姓消费没减弱，我们应该进一步深挖减税的潜力。

第四，认真反思2015年股灾和汇市波动中的教训，以全球视角充分认识全球经济形势的复杂性，对中国资本账户的开放一定要慎而又慎，要做到不赶时间，不赶任务，实事求是，水到渠成，利用好资本账户仍然部分管制的时机，在解决好大量僵尸企业和一些庞氏骗局的基础上，加快降息步伐，降的速度应该一步降到位，迅速降低社会融资成本和全社会的负债率，这个前提就是资本项下的管制问题，僵尸企业要出清。

第五，当前中国产能问题严重，但中国这么大，又是一个内部差异很大的大国，我们应该对不同地区实行区别对待的经济政策，不要自己捆住手脚。我们要在控制好重复建设的前提下，把曾经在改革开放初期给沿海地区的土地政策、招商引资政策等优惠，允许在中西部继续实行，防止更多的低端制造业继续外流越南、柬埔寨等东南亚国家，这有助于稳定当前的经济增长和就业。

（本文系作者在“传承·创新·发展——复旦大学经济学院恢复建院三十周年庆祝活动”上的演讲）

从制造大国向制造强国转型的关键在哪

李伟（国务院发展研究中心主任）

作为大国经济体，中国不能没有强大的制造业，制造业仍将是中国经济的活力之源、财富之源、强国之本。《中国制造2025》提出了中国通过“三步走”来实现制造强国的战略目标。如何认识中国制造业所面对的环境？中国制造业的现状、特点与困境如何？怎样看待和理解转型升级？中国制造业竞争力及未来前景如何？中国制造业的路在何方？

制造业发展的国内外环境在发生变化

实施《中国制造2025》战略，从制造大国向制造强国转型是我国的必然选择，因为我国制造业发展的国内外环境已经且正在发生巨大变化。

从国内环境看，中国经济发展已经进入新常态，其显著特征是速度变化、结构调整和动力转换。

在我看来，中国经济新常态符合追赶型后发经济体的一般发展规律。中国工业化、城市化进程尚未完成，正在从上中等收入国家向高收入国家迈进，经济新常态是工业化进程向后期阶段推进的直接体现，是我国经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化的必经阶段。

应当注意到，经过30多年的快速发展，我国过去那种依靠廉价而优质的劳动力、直接引进吸收国外的技术、巨大的内部市场、强有力的政府及其资源动员能力等支撑经济增长的基本动力已经发生了转折性变化。在新的发展条件下，供给和需求都发生了明显变化，约束条件不同以往，这些都意味着原来的增长动力必须调整，经济发展方式要真正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力从要素驱动增长向创新驱动增长转变。新常态下经济发展能否顺利迈向更高阶段、更高水平，关键在于新旧动力能否顺利实现平稳接续。

从全球背景看，全球制造业发展格局发生了深刻变化。近年来，随着全球经济与贸易环境的变化，制造业正在成为一些大国参与全球产业分工、争夺全球产业链、价值链最上游的角力场。一方面，国际金融危机后，欧美等发达国家纷纷推出“再工业化”战略，力图抢占国际竞争的制高点。比如美国制定了先进制造业伙伴关系计划，德国推出了“工业4.0”战略，日本发布了制造业竞争策略。另一方面，新兴经济体国家如印度、越南等，也利用其相对更低的劳动力等要素成本，快速推进其工业化进程。

此外，新一轮技术革命和产业革命也深刻影响着全球分工格局。数字信息技术、新材料、3D打印、云计算等新技术正在改变“发达国家技术＋发展中国家劳动力＋高收入国家市场”这一传统分工格局，智能制造、制造业服务化、生产的分散化、营销的全球化成为新的趋势，处于制造业高端的美、日、德、英、法等国的相对竞争优势明显增强。

在这样的背景下，中国需要找到一条新的发展之路。形成中国经济增长新动力，塑造国际竞争新优势，重点在制造业，难点在制造业，出路也在制造业。可以这样说，推动制造业在调整中发展，在发展中创新，对于提升综合国力、保障国家安全、建设世界强国、实现两个一百年的奋斗目标都具有重要意义。

制造业转型升级中蕴含新机遇

作为当今全球制造业第一大国，中国制造业部门目前正普遍呈现增速不断放缓、增长动力不足的局面。

一方面，随着劳动力数量红利递减、生产要素成本提升、资源环境约束加强等因素的影响，资源密集型、劳动密集型、高耗能高污染行业等低端制造业增长乏力，并导致中国工业整体增速下降。国家统计局有关数据显示，规模以上工业企业增加值同比增速从2014年9月的8%下降到2015年9月的5.7%；规模以上工业企业实现利润总额同比增速从2014年1—9月的7.9%下降到2015年1—9月的-1.7%。

另一方面，随着经济增速放缓和全球产业变革，过去30多年中国经济快速增长所积累的一些风险和矛盾也逐渐暴露。比如多数制造业部门出现严重产能过剩，而化解产能过剩亟待进行资产重组和结构调整，这些现状将不可避免地引发企业倒闭、员工转岗甚至失业。

当然，尽管增长速度降下来了，但增长质量效益提升的空间仍然巨大。从全要素生产率的来源结构看，制造业高于农业和服务业，投资品制造业高于其他制造业，生产性服务业高于其他服务业，可贸易部门高于非贸易部门。由于部门间的效率差距大于发达国家的平均水平，我国具有相对更大的产业升级和生产率提升空间。

可以这样说，我国制造业在结构调整、转型升级中仍然蕴含着巨大的发展新机遇。经济发展进入新常态，没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的只是重要战略机遇期的内涵和条件；没有改变我国经济发展总体向好的基本面，改变的只是经济发展方式和经济结构。经济结构调整难免阵痛，但调整成功了就会提升资产质量，提升产业结构，提升全球竞争力，“风雨之后才能见彩虹”。

中国制造业竞争力犹存

目前，中国虽然已是制造业大国，但产业大而不强、自主创新能力不足、基础制造水平落后、低水平重复建设等问题依然突出。

不可否认，中国制造业最突出的问题是处于世界制造业产业链的中低端，制成品大多为技术含量低、附加值低、价格低的“三低”产品，在国际经济贸易利益分配中处于劣势。从产品竞争力看，国内市场急需的技术含量高、附加值高的技术装备和产品则长期依赖进口。作为研究开发主体的大型企业或大型企业集团，科研开发能力与国外先进水平有较大的差距，用于制造业研发的投入远远落后于英美等发达国家。中国虽然有华为、联想、中兴等创新投入很大和创新能力很强的企业，但整体上中国制造业企业研究开发经费投入严重不足，仅占销售额的1%左右。技术落后、创新能力不强已成为影响中国制造业产业结构调整和产业升级的严重障碍。

同时必须看到，尽管中国制造业发展面临诸多挑战，但仍处于大有作为的重要战略机遇期。

具体来看，我们至少有以下几大优势。

一是中国有着全球最大的消费市场。尽管我国经济增速放缓，但2014年经济增量达到8000多亿美元，根据世界银行数据，这一增量已经超过中等发达水平的土耳其2014年全年的GDP总量；我国每年货物进口额为2万亿美元左右，约相当于世界第十大经济体的经济总量；我国已成为世界第二大旅游输出国，2014年出境游超过1亿人次，海外消费额达1648亿美元。这些数据表明，只要制造业企业能够开发生产出安全、高质量的产品，我国有足够的市场潜力。

二是中国劳动者的素质不断提高。我国每年大学以上学历的毕业生超过700万，另有200多万人在电大和成人高校接受继续教育。人力资本的质量优势会在很大程度上抵消人口数量红利的下降。而且，有相当一部分人能够满足跨国公司用人标准，这也是为什么越来越多的跨国公司选择在我国建立研发总部的一个重要原因。高素质人才队伍业已成为我国制造业企业参与国际竞争的新优势。

三是中国有全球最完善的工业体系。根据IBM（国际商业机器公司）统计，我国是世界上唯一一个在联合国工业大类目录中，拥有所有工业门类的国家，拥有39个工业大类、191个中类、525个小类，具有全球最为完备的工业体系和产业配套能力。这是我国实现制造业强国宝贵而难得的坚实基础。

四是中国在拓展新兴市场方面也具有较强的优势。许多新兴经济体正加快推进工业化、信息化和城市化，基础设施建设和产业园区发展是重点。我国在这些方面积累了丰富的经验，已经形成了完备的工业体系和较强的产业配套能力。由于处于同一发展阶段，消费和技术偏好相似，我国在国际产能合作和拓展新兴市场方面具备更强的竞争力，这一优势有利于我国在产业结构调整和转型升级过程中实现平滑转身。

五是中国制造业受到了国家的高度重视，具有良好的政策环境。为了提高制造业竞争力，推动由制造大国向制造强国转变，我国2015年5月推出了《中国制造2025》。这一战略将通过营造公平竞争的市场环境、完善财政金融支持政策、扩大制造业对外开放、提高制造业创新能力，为传统产业的升级、新兴产业的崛起创造良好的条件。随着这一规划的实施，信息技术、高端装备、新材料、生物医药等产业将有更好的发展环境和政策支撑。与此同时，传统制造业的转型升级也会得到更有力的政策和资金支持。在制造业获得更多发展机会的同时，服务于制造业的第三产业，也会获得新的发展机遇。

转型升级是提升竞争力的不二法门

转型升级是中国工业提升竞争力、防止产业空心化、跨越中等收入陷阱的必由之路。从长远来看，中国需要通过加快制造业转型升级，来较长时期维持中国在全球范围内的制造业优势。

推动结构转型升级，首先必须明确结构调整的目标和方向。我认为，结构调整的目标和方向是建立更加均衡的结构关系，使国内需求和国外需求、投资和消费的关系更加均衡，使高端制造业、现代服务业和传统产业的发展更加均衡，使实体经济和虚拟经济的发展更加均衡，使经济增长更多依靠技术进步和劳动力素质的提高，使我国经济成功向形态更高级、分工更复杂、结构更优化的阶段演化。未来很长一段时间，代表工业4.0方向的智能制造将是中国工业转型升级的重要目标，是国家战略，但同时，我们也要补好工业2.0、工业3.0的课，在技术标准、质量控制等方面全面提升中国制造业的能力。

实现这些目标将是一项艰巨的工程。在“三期叠加”的经济新常态下，我们同时面临着转方式、调结构、稳增长的任务，必须把握好三者之间的关系和平衡，既要在结构调整中实现经济较快增长，也要在保持经济平稳增长的条件下实现结构调整。更重要的是，要通过加快科技进步和创新驱动，培育经济发展的新动力；要通过加快推进全面深化改革，构建起与结构调整的目标和任务相适应的体制机制；要通过加快新一轮对外开放，实现国际分工地位的提升和资源在更大空间范围内的优化配置，推动中国制造业和中国经济发展迈向中高端水平。

转型须有重大战略政策安排

加快制造强国建设，不仅是时代赋予制造业的历史使命，更是适应中国国情的战略抉择。要实现从制造大国向制造强国转型，必须进行重大战略和政策安排：

第一，做强传统优势产业，提升核心竞争力。可以看到，上一轮，中国制造业靠的是“大”，规模已跃居世界第一位；下一轮，中国制造业必须靠“强”，打造先进的制造业是做强中国经济的脊梁。如何理解这个“强”？或者说达到什么标准才算是真正的制造强国呢？重要标志是“三个转变”：中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。具体来说，必须做强传统产业，推动传统产业由加工制造环节向研发、设计、专利、融资、投资、品牌构建、商业模式、物流体系延伸；必须掌握核心技术，促进制造业向产业链的高端发展，推动加工贸易实现由低附加值向高附加值发展。中国只有处于价值链高端地位和产业链核心环节，中国企业核心竞争力变强了，存活下来的制造业更强了，中国才能算是制造强国。

第二，形成一批具有国际影响力的制造企业，以及一大批具有国际竞争优势的“专、精、特、新”专业化生产企业。在2014年公布的全球10家最赚钱的企业当中，中国有4家企业入榜，全部是国有商业银行，没有一家工业企业。而入榜的另外6家外国企业中有苹果、三星、微软三家电子制造企业。这种差别发人深省，对中国来说，工业是中国经济的基础，也是未来经济发展的支柱。如果没有强大的工业体系（尤其是制造业），没有一批有国际竞争力的世界级企业，很难说中国是一个真正的经济强国。现在我们类似华为这样在国际上叫得响的跨国公司太少，如果能够形成一批具有核心竞争力和较强国际影响力的企业，那么中国经济转型就可以说成功了。

第三，为制造业发展与转型创造法治、诚信、公平的竞争环境。这是中国制造业发展的核心，尤其在环境创造中，知识产权保护应该得到极大的加强。今后，制造企业靠“山寨”这种方式已行不通了。在新的发展阶段，企业要形成竞争力，必须通过建设更加完善的创新制度体系和市场环境，强化知识产权保护，显著提升对知识创新的保护水平，改善企业创新发展的政策环境。真正放开市场准入，鼓励社会资本进入制造业领域，同时政府要提供配套政策和政策引导，鼓励企业在制造业领域的创新发展。政府只有放手让企业成为市场化创新的主体，多提供支持，少进行市场干预，才能迸发出强大的经济活力。

（本文原载于《中国经济时报》）

深化制度改革才能解决增长与转型两难

田国强（上海财经大学经济学院院长）

现在国内外都很关心中国经济转型过程中的增长下滑问题。说实话，当前中国经济形势很不容乐观。许多机构，包括我们上海财经大学高等研究院年中宏观经济分析所做出预测，结果都显示2015年“保7”的难度很大，并且会伴随CPI持续下行，通缩风险抬头。由于要素递减规律，中国经济增长的中枢已经下移，但不应该像现在这样下滑得这么快，弄得不好会引发连锁反应的恶果，会危及政治经济社会的稳定。

我的一个基本判断，就是如不尽快进行实质性的、制度性的、深层次的市场化改革，中国经济持续快速下滑的劣势很难止住。

随着经济下行压力增大，出现大批民营企业倒闭潮和银行坏账，广东、浙江、江苏、福建、山东这些民营经济发达，经济增速一直很高的地区都是如此。根据《每日经济新闻》对公开报道的不完全梳理，2015年以来珠三角地区有76家企业关门，其中东莞占27家，比例超关门企业总数的1/3。中国制造业也许正面临继2008年以后的第二次大规模企业倒闭潮。

尽管在市场经济条件下，企业倒闭尤其是中小企业的破产倒闭并不鲜见，但是与经济增长持续大幅下滑一挂钩，问题就会放大，极其不寻常。目前，实体经济增长减缓和企业批量倒闭叠加效应正在向银行业加速传导，银行不良资产风险有扩大的趋势。据《财经》最新报道，截至2015年三季度末，中国16家上市银行不良贷款余额为9080亿元，比2014年末增长了近三成，不良贷款率全线急速上升。尤其是许多产能过剩行业的企业债务负担沉重，杠杆率加速攀升。如果应对不当，更大的风暴可能还在后面。

同时，与20世纪90年代国有企业大量倒闭和工人下岗还有政府兜着不同，这一轮倒闭潮是民营企业批量倒闭，大量农民工返乡，形成了“逆城镇化”的现象，其中很多人又成为新的失业者或重新回到农地耕作，而国家的失业救济社会保障制度基本还没有建立健全，如果处理不好，基本的生存权都没有保障，就会带来一系列严重的政治、经济、社会方面的问题。

对此，许多人很不以为然。有许多似是而非的观点和误区，这里仅举几例。

一是将中国的增速和发达国家的增速进行简单类比，从而将危机当成成绩。不少人认为，中国增速哪怕低到6%以下也很不错，仍然要比发达国家如美国现在2%、3%的经济增长高多了。其实，这是一种盲目的自信，不仅没有忧患意识，反而将危机当作成就而洋洋自得。殊不知，这种将不同发展阶段放在一起的简单类比是会误国的。如果用卫星来作比喻，发达国家就像已经进入预定轨道环绕飞行的卫星，虽然也会受经济周期和技术进步所带来的结构调整的影响而有所波动，但总体已经基本处于平衡增长轨道。中国则不同，作为一个仍处于发展中的经济体，就像一个处于腾空上升阶段的卫星一样，还需要一定的速度保障，否则动力不足，就可能不仅达不到预定目标轨道，弄得不好，也可能像火箭发射失败落地一样导致政治不稳、经济衰退、社会失衡，从而导致改革失败的灾难性后果。

二是将现有农村土地制度和国企这些生产性行业或单位当成变相的社会救济制度和保障制度而鼓吹，从而认为国企好，民企靠不住。现在许多人，包括政府部门可能也是这么想的，将现有的农村土地制度作为失业农民工的一种救济制度的替代，但这恐怕是世界上最差的社会保障救济制度，将一个关系到民生的生产行业当成本应由政府提供的公共服务的替代，是既没有考虑到效率（这种无法形成规模经济的现有土地制度使得中国农产品生产成本持续上升，导致价格不断上升，从而中外粮食价格差别悬殊，相差50%以上），更没有考虑到对农民的公平，是政府职能错位、缺位的表现。政府的基本职能就是维护和服务，这里显然是政府失职的表现。

此外，我们也看到很多国有企业以降低效率为代价利用政府的补贴或垄断利润，进行所谓的“稳就业”。特别是很多传统工业企业虽然库存高企、产销下降、开工率不足，但是并未裁员，而是通过减少薪水、无薪休假、缩减工时、在职培训、推迟入职等，将显性失业转化为隐性失业。地方政府有很强的动力去遏制显性失业。这种将本应注重效率的生产行业当成社会保障制度的替代，对低效国企的补贴，其实是政府职能越位和错位的表现。

这种为国有企业所谓的“稳就业”向政府表功、邀功和民营企业的“倒闭潮”，容易给人们带来一种错觉，错误地认为还是国有企业好，民营企业靠不住，从而否定过去30多年让经济大发展的民营化改革方向。其实，事实胜于雄辩，从2015年的经济数据来看，恰恰是那些国有经济比重越大的地方，经济受到的冲击越大，增长下滑越严重，如东北几个省份。

三是将当前出现的许多问题认为是改革惹的祸，从而认为往回走，否定改革也是改革。现在很多人都号称要反思改革，借改革中出现的这样那样的问题，怀疑甚至是否定改革开放的正确大方向，将经济问题上纲上线到阶级斗争、政治层面和意识形态方面的问题，民族主义和民粹主义盛行，对改革方向及其深化改革形成了很大的干扰。

由于这些误区和错误的看法，现在从上到下对于改革还没有完全形成共识和内在动力机制，所以就出现了“上面猛加油门，中层挂空挡，下面频踩刹车”的现象。并且，一旦遇到问题，政府就想到或仍采用政府主导的方式去解决，其负面作用很大，不可能让市场发挥决定性作用，中国就仍然面临的是一个发展型的政府，仍然会一如既往地出现“重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务”的“三重三轻”现象。实际上，改革越往后推，代价越大，难度也越大。并且，创新驱动不是靠喊口号就能实现的，需要实实在在的市场化改革。

转型和制度性改革滞后是增长大幅下滑的肇因

面对中国经济增长的大幅下滑，如果不找出问题的内在根源，不分析深层次的内在原因，仅仅只是指出问题的表象和我们需要做什么，而不是试图从根源上去找原因，从制度层面上去解决问题，那么很容易采用头痛医头脚痛医脚的方式去解决问题，治标不治本。因而，更重要的问题应该是怎么改、谁去做、怎么做的问题，也就是方向性、原则性、制度性安排首先需要明确：是让市场发挥决定性的作用，还是让政府发挥决定性或主要作用？是让国有企业发挥主导作用，还是让民营经济发挥主体作用？

当前中国经济下行有一定周期性的原因，但更多还是自身经济结构的问题。除了这两个原因，中国更面临发展驱动和经济体制双转型滞后的问题。发展驱动转型滞后是指从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转型滞后，这一转型基本上是所有经济体必须经历的，但这个转型是内生的，还是要归结到体制转型滞后上来，因为制度才是根本，中国向现代市场经济体制转型的滞后才是导致中国实际经济增长低于潜在经济增长更为关键的根源因素。

追赶式经济发展方式已经明显不再具有可持续性，当前经济下滑主要是由下列五重原因的叠加造成的，导致了当前中国经济增长持续大幅下滑。第一，要素驱动红利衰减。第二，政府主导动力枯竭，特别是地方政府庞大的土地财政和土地抵押债务不具有可持续性，同时导致政府的发展属性过强，公共服务功能欠缺，使得居民消费意愿和消费能力不足，无法拉动内需。第三，国企产能过剩挤压民营经济，资金继续流向了本来就充裕的国有企业，其后果就是重复投资、无效投资的不断累积（现在许多行业库存都超出30%以上），导致经济严重乏力，造血机制不足。试图通过财政政策进一步给国企输血来解决经济下滑的举措只可能导致进一步的产能过剩。第四，政府施政过程中出现的严重不作为。第五，对于新常态的理解偏差，本应该在提高市场效率与社会公平正义、安定有序治理方面要有新作为，而不是经济持续大幅下滑是新常态。

可以看出，所有这五重原因的背后都是市场化改革不够深入，政府与市场、政府与社会之间的治理边界不够合理，市场经济制度不够完善造成的。如不进行深层次的制度性方面的市场化改革，这五重导致经济增长持续大幅下滑的因素就不可能得到根本性的解决。

因此，中国需要加快深入进行理顺政府与市场、政府与社会之间治理边界的制度性和结构性改革，消除不利于企业创业创新和挤压民营经济发展的制度性障碍，真正让市场在资源配置中发挥决定性作用，这是中国顺利从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动转变，跨越潜在的“中等收入陷阱”的关键所在。如果不从制度上根本解决，过去的经验告诉我们，腐败也依然会死灰复燃。反腐的根本出路还是在于进一步推进市场化的改革和民营化的进程，通过合理界定政府治理边界，让官员没有机会贪，通过法治让官员不能贪，通过问责和社会监督不敢贪，否则不可能根治。

从经济学基准点出发深化制度改革

那么，如何深化制度改革呢？其实我们做任何事都是相对比较而言的，因此必须有一个基准点或参照系作为比较，否则无从着手。中国下一步推进深层次市场化变革，也还是要从经济学的基准点和参照系说起，违反经济学常识，改革只有失败。现代经济理论以理想经济环境为基准点，以自由竞争市场为参照系，严格地给出了市场导致有效配置从而成其为好的市场经济的前提条件，而这些前提条件正好是指明了改革的长远取向，从而起到明道、指明方向的前瞻性指导作用，通过理论指导改革、变革及创新来促使现实经济运行不断向理想状态逼近。

当然，在现实经济中市场也不是孤立存在的，它要运行良好及向理想状态逼近，还需要政府、市场与社会各归其位这样一个国家治理三维结构能够得到有效的耦合和整合才行，这就需要前面提到的合理界定和理清政府与市场、政府与社会的边界。这里就涉及两个层次的问题。

第一个层次是治理边界的界定。我们首先要知道政府与市场及社会之间的合理边界在哪里。市场有效和社会规范的必要条件是需要一个有限而定位恰当的有效政府，这样政府的合理定位至关重要。其原则就是，市场能做的让市场去做，市场不能做或做不好的政府才去做。归纳起来，政府的基本作用就是两条、四个字：维护、服务。例如，前面提到的基本的社会救济制度就属于服务的范畴，中国做得还很不够。

第二个层次是主次之分。谁是关键？答案是制度。我们一旦知道它们之间的边界后，还需要理清。那么，谁去理清呢？由于政府是主体，市场是客体，社会也是客体，从而当然也就是要靠作为主体的政府去做、去理清。但政府、市场和社会，三者却正好对应一个经济体的治理、激励和社会规范三个基本安排。那么，谁能规范主体，也就是政府的定位呢？法治。这样，法规治理是最关键、最根本的，它奠定了最基本的制度环境，具有极强的正负外部性，决定了政府定位是否适度，从而决定了市场激励机制的效果和社会规范形成的好坏。人们可能会问，政府及其部门愿意去限制自己的权力吗？一般来说，当然不愿意去限制自己的权力，从而在中国现有国体之下也需要对权力进行划分，行政部门、立法部门和执法部门要各司其职。

因此，最基本的治理制度是关键，是决定性的，只有从规范、制约和监督政府权力的制度、法治和公民社会这三个维度的综合治理着手，合理界定好政府与市场、政府与社会治理边界，才能同时解决好效率和社会公平正义的问题，才能从根源上根除腐败和行贿受贿现象，建立起健康的政府、市场、社会、企业及个人关系。这样，它们之间应当是良性互动的关系，唯其如此，政府方才可以不断通过法律法规的制定及执行，强化市场方的效率、效能。

此外，在这样一个总的制度变革方向之下，我们还需要在一些具体的市场化改革领域有所突破。市场化改革千头万绪，针对前面所提到的问题及现实中存在的种种认识上的误区，我们认为下一步在一些关键领域的改革方向至少有三：民营经济主体化、金融市场自由化、土地要素市场化。这三点其实也都是跟政府与市场在资源配置中究竟应该分别发挥怎样的作用这条主线有关的。

中国经济增长大幅下滑，影响因素很多，包括一定的外部因素，但深层次因素是自身内部的体制转型滞后造成的，对其显性和潜在负面效应不能掉以轻心。只有深化市场化方面的根本性制度方面的改革，才有可能解决增长与转型的两难。现代市场经济制度对中国而言依然是不可替代的，其建立健全需要在政府、市场和社会这样一个三位一体有机耦合的整体框架下完成，在合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界方面需要有明显的改革进度，可以民营经济、金融市场、土地要素为深化改革切入口，转化产生出新的经济增长动力。

制度是关键，是根本。只有深化市场化及国家治理体系和治理能力现代化方面的制度改革，才能真正推动中华民族的伟大复兴和国家的长治久安。

（本文原载于财新网）

第八章
“十三五”规划和中国经济的下一程

“十三五”规划期间是全面建成小康社会的决定性阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。当前，和平与发展的时代主题没有变，我国经济发展进入新常态，我国发展既面临大有作为的重大战略机遇期，也面临诸多矛盾相互叠加的严峻挑战。必须坚持以经济建设为中心，从实际出发，创新和完善宏观调控方式，保持经济中高速增长，迈向中高端水平，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

“十三五”规划和中国经济的下一程

厉以宁（北京大学社会科学学部主任、光华管理学院名誉院长）

供给和需求两端乏力需要结构调整

第一个问题是供给和需求两端乏力和结构的调整。在经济学里面，需求调节是近期行为，为什么？因为当经济中出现了失业过多，或者通货膨胀的时候，就需要调节总需求，或者是抑制总需求，或者是刺激总需求，这是近期的调控行为，一般的国家都能做到。

供给方面的调节被认为是中期国民经济管理的任务，为什么是中期而不是近期呢？近期是调需求、中期是调供给，调供给主要涉及的问题就是结构调整。

这个结构调整一般从四个方面来表现：第一个调整是产业结构的调整。就必定是有一些产业已经落伍了，所以停滞了，但是它们还在消耗原材料、消耗能源，如果不进行这样的调整的话，供给方面的乏力是很难解决的。

第二个调整是区域经济的调整。因为区域经济的格局是多年以来形成的，一定是其中有些方面不利于今后经济的发展，或者贫富差距扩大影响了消费，所以区域方面的调整是中期的任务，也是供给方乏力的准备。

第三个调整是技术结构的调整。因为一个国家的技术结构是不一样的，每个国家都不同，可能适应当时的情况，比如说先进的居少数、中间状态的多，还有一些落后的，为了维持社会的稳定、不要让更多人失业，也就保存下来了，这种技术结构的调整是必要的。创新实际上就是突破，就是不能停止在原来的那种技术结构上面，所以这也是供给乏力的前提。

第四个调整是资本结构的调整。人类资本结构的调整，原来是没有注意到的，后来逐渐受到重视。因为每个国家劳动力的数字情况是随着时代的发展而有所变化的，假如不在这方面注意到，那很可能出现过去的人类资源枯竭、用完了，为什么会这样？因为当时是着重在低成本的劳动力，现在不行了，现在必须有新的劳动力，所以，供给方面的调整归根到底就是结构调整，这就是我们讲的一定要加大结构调整的力度。

结构调整中的产业结构调整和创新首先是连在一起的，高新技术一定是要发展的，短板行业中，如果是高新技术的短板，那就要尽快把它发展起来，这是结构调整的重要问题。那原来的怎么办？原来已经落伍的怎么办？一定要有壮士断腕的决心砍掉，不下这个决心，最后它们也在消耗原材料，也在消耗能源等，你能够有多少精力放在高新技术的发展方面来补短板呢？所以这个结构调整是重要的，是供给乏力的一个重要方面。

第二个调整，区域结构调整是为什么呢？我们前面讲需求调整，区域结构调整很大的一个问题是和人民的收入水平连在一起的，人民的收入水平提高了，总需求就大了，现在就涉及这个问题，总需求为什么上不去？就是区域结构调整慢了、没解决问题，所以在产业结构调整的同时，必须有区域结构的调整，这就是我们常说的要开放中西部，要全力消灭贫困线，这就涉及很多问题，关键问题是，中国的收入分配问题实际上是三种资本的均衡，在城乡的分配中是不变的，哪三种资本？物质资本、人力资本、社会资本，这就是经济学里常说的三种资本。

物质资本怎么来的？就是货币投入转化为生产资料，这就成了物质资本。厂房设备、机器设备、原材料的供应都在这里面，如果这方面不解决，那区域方面的协调就很困难。其次是人力资本结构，人力资本结构要调整，低素质劳动力要逐渐替换。三是社会资本，这里所说的社会资本不是现在我们在报纸上常看到的，把民营资本、民间资本叫社会资本，经济学里面有社会资本的特定含义，就是指人际关系，是无形的资本。比如广东人、福建人下南洋，很快就起来了，只要他勤奋、勤恳，只要他有信用，同乡很多，互相一帮助他就起来了，没有信用就没有社会资本，不诚信连过去的社会资本都丢了。

但在三种资本中，城乡差距是大的。改革开放以前，城乡收入差别并不显著，改革开放以后城乡差距越来越大了，这和改革开放有什么关系呢？这就和三种资本的持有情况有关了。城里人的房子祖传的有产权，购买的商品房有产权，他需要投资进入市场，一抵押钱就到手了。农民在土地确权以前长期内没产权，祖传的房子也没产权，宅基地上自己盖的房子也没产权，没有产权不能抵押，所以物质资本的差别就存在，并且在不断扩大着。

人力资本怎么办？教育资源的分配是不均衡的，城里的义务教育校舍好，老师质量好，设备齐全，学生能学到点东西；农村教育多年以来是受歧视的，人员经费少、房子破破烂烂，现在才改，师资队伍不行，学生还能行？十几年前我到贵州去考察的时候，还没有高速公路通到毕节，从贵阳到毕节的路走的是省道，两边的墙上都是刷的大字标语“读完初中外出打工”，我说读完初中才15岁，顶多16岁，就能到外面打工了？你这样鼓励人家读完初中就去打工也不对，这就是人力资本的欠缺。所以城乡人力资本差距大，越来越大，因为城市学校越办越好。这方面现在才开始改。

社会资本呢？城里人如果想投资，他总有亲戚、亲戚的亲戚，总有朋友、朋友的朋友。农村里，特别是山沟里的农民，市场上的一个都不认得，他只认得同乡出去打工的，就跟着一块走，他有什么社会资本？

物质资本农村不如城市，人力资本农村不如城市，社会资本农村不如城市。这就是当前造成区域差距很大的原因，所以这个结构调整实际上就包括了一系列措施，包括农村的土地确权，农村怎么把信用开放，允许农民有自己的产权证做抵押等。

第三个是技术调整。这个问题很大很难，它影响到社会的公众目标，社会的目标是稳定，不能裁员，这也对，因为中国这么大了，一定要安排出路，在没有安排出路的时候，宁肯用旧技术，不能用新技术。新技术的情况是不同的，我最近在地方考察，看到建设规模很大的企业，上百亿投资建成的企业，我问这会增加多少就业，企业说我一个都不增加，我还裁员呢。为什么？他说全是机器人生产。所以这种情况是重要的，在中国，经济结构的调整不完全是技术的问题，也不完全是一个科技创新的问题，它涉及人员安排的问题。

新的人口红利正在增加

第四个结构就是新劳动力，也就是第二个问题，人口红利。有个名词叫“海归”，海外留学回来的学生回来工作叫“海归”，现在有一个新名词叫“城归”，从农村出来到城市干了一段时间活，积累了一些技术和金钱回家创业去了，这就叫“城归”。“城归”的出现不是简单的，实际上意味着中国正在变化，变化什么呢？过去的人口红利渐渐消失了，新的人口红利正在增加。

我走了几个地方，在贵州毕节考察了它的职业教育培训区，整个一个区全是中专、全是职业学校，毕节人外出打工训练好再去，这样你自己有本事了，钱也赚得多，而且你不出去，自己回来干小微企业也行，所以说新的人口红利正在增加。

我在浙江考察就发现浙江土地确权以后，田不是浙江人在种，土地已经确权了，他干吗不种？他有更好的门路，他到城里去，他已经学了技术，自己开作坊、开商店去了，田总有人种的，安徽人在种。

我的家乡在长江北岸江苏扬州市的仪征市，是个县级市，那里的田都很好的，过去是鱼米之乡，到了现在田谁在种？苏北来的人种的，这里的人到外面干手艺去了，因为他会洗澡、搓背、修脚。所以不要紧，只要有人种就行，现在他们需要的是训练，训练什么？知识方面的训练。

所以这样我们就看得很清楚，中国结构方面的调整是很必要的，供给乏力需要结构调整，即使是需求的刺激、需求的抑制，也需要跟结构调整配合在一起。

我在河北省考察的时候被企业家包围了，让我讲四句话。第一句话就是让产品更个性化。既然你生产的产品是进入市场竞争的，你必须个性化，因为不个性化这个产品没人买，每个人回家去看，把你家里的箱子打开、柜子打开，一看里面的衣服都是新的，只穿过几次。为什么？样式过时了，料子不够鲜艳，和现在的风格不一样了。你不这样的话，商店里卖的都是以前的衣服，谁买啊？所以让产品个性化。

第二句话是让服务业更加人性化。现在中国第三产业的产值占GDP的51.4%，这是2015年第三季度的数字，2016年还要增加，发达国家都要到60%~70%。中国的变化刚开始，服务业要大发展，第三产业要继续发展。这样的话，你不人性化，板着个面孔等着人家来求你，是不行的。

第三句话是把品牌打到国外。中国的品牌并不少，中国品牌协会做了一次调查，给来中国采购商品的外国商人发问卷调查，问卷调查里怎么写的？把你最熟悉的中国制造业的品牌写几个在上面。结果问卷调查收回来，一看大吃一惊，就一个，什么品牌？茅台酒。茅台酒是不错，茅台酒的宣传工作做得好，广告做得好，但是一讲中国制造就是这个。所以说，品牌还不够。

第四句话把消费者留在国内。现在中国人到国外旅游的多，据说旅游支出一年是两万多亿，其中有一万亿以上是购物的支出。为什么在国外购物？为什么不在国内购物？关税太高，所以说在国外买便宜些，在国内买贵，还有在国内买碰到假货怎么办？所以，这些都需要做，我们要设法提高中国制造的产品质量。

混合所有制企业走职业经理人的道路

第三个问题是混合所有制经济和职业经理人市场。我们知道，国有企业分两类，一类是竞争性的行业，一类是非竞争性行业。非竞争性行业最重要的产业应当是国家控股，这个原则现在变了。现在，竞争性行业着重的是国有资本占多大比例不做规定，根据情况而定。那就是说不一定要控股了，而是根据情况而定。但是要建立完善的法人治理结构，完善的法人治理结构中重要的譬如说股东会要开、董事会要开、监事会要发挥作用，除此之外还有一条就是总经理是聘任的，实行任期制、责任制。

这就涉及一个问题，在混合所有制企业改革中，中国还缺乏职业经理人，职业经理人应该有一个市场，因为职业经理人总得在一个部门中做过主管、有一点名气的，这样的话，他不会像一般求职者那样自己印好简历上门去求哪个需要我。他得有一个市场，有企业咨询公司、猎头公司、企业高管介绍所等机构来帮他推荐。这个中国没有，所以说需要大力地培养职业经理人。职业经理人不是国家公务员，国家公务员如果要做，那就辞职，职业经理人没有行政级别，要是国家公务员带级别进去，那就不符合职业经理人的原则，这是需要注意的。

在中国的下一个阶段，混合所有制企业、民营企业都应该走职业经理人的道路。民营企业已经到了考虑下一代甚至第三代接班人的问题。产权没问题可以继承，但是高管呢？总经理职务呢？他适合吗？他有这个能力吗？中国从来都是两种观点在争论：一个是用人为贤，只要他贤，我就用他；一个是用人为亲，只要他跟我亲是我嫡传的，就交给他。这两个都遇到问题了，因为够贤的这个人可靠吗？跟我有什么其他关系吗？没有。这个人如果是亲的，他有本事吗？所以这个问题在民营企业也会遇到，民营企业最后的归结要从家长制、家族经营制转到现代企业制度，这在“十三五”期间是要逐步推进的，就是民营企业的转型，这个同样需要职业经理人制度。为了提高我们企业的效率，需要这么做。

城镇化要以人为本

第四个问题是我们来展望一下未来，城镇化的任务是什么？城镇化的任务不要忘记是以人为本。农民工的问题中，刚才讲过了“城归”那是好的，他已经有成就了，但是大多数不是这样的。我们在外面的调查是有2.7亿左右农民工，还不包括以下三种：一是留守妇女，大概4000多万；二是留守儿童，大概4000多万人；三是留守老人，大概4000万人，三者加在一起约1.2亿，再加上农民工2.7亿，接近4亿人。这个问题大了。为什么？我在农村调查，包括在陕西、贵州，都反映一个问题，农民两地分居，家庭不稳，出了很多凶杀案，就是丈夫常年不在家，妻子被怀疑或者真的有外遇，结果男的回来一气之下把丈母娘全家都杀了。留守儿童的问题也有，留守老人没人管，同样有问题。所以城镇化一定要解决这个问题，你不解决，把他丢在农村肯定出问题。男的在外面打工又不回来，老是两地分居不出问题才怪呢，所以在城镇化的过程中要考虑这样的问题。以人为本，在这些方面都是需要做的。

支持文化产业促进经济和社会发展

第五个问题是大力发展文化产业，文化产业在中国是很有前途的，而且很爱被大家讲到。比如我们今天讲的新闻传播是文化产业，图书出版是文化产业，演出是文化产业，手工艺品是文化产业，很多文化产业正在发展，所以我们一定要大力发展。在文化产业的发展过程中，一定要注意文化产业有它的特殊性，它有两种效应：一个是经济效益，一个是社会效益。因为文化产品、文化演出的对象，如小说、剧本、演出等的对象是观众、是读者，宣传什么东西，这个宣传对社会上的人有什么样的影响，对青少年带来什么后果，都需要考虑在内。现在这方面的需求量越来越大，所以文化产业不能忘记文化的启蒙作用，文化起着传播知识和道德信念的作用，核心价值观通过文化产业能够更深入人心。这对中国的发展前途是有用的，我们可以想象在最近几年内文化产业将会有很大的发展。

以上我一共讲了五个问题，从供给、需求两方面发力调整结构，混合所有制和职业经理人的市场，新人口红利将会涌现出来，城镇化的任务，文化产业和文化的创新。

最后，我们要对今后做一个预测。“十三五”规划只管5年，但是肯定还有“十四五”规划、“十五五”规划，我们经济就在这样的变化中发展，互联网普及、进一步发展以后，会带来什么样的结果很难预料，也没有人能够预料到10年、15年以后的情况，但是我们现在看见了苗头，就是就业问题，就业问题完全可以用新观念，什么新观念？就是就业者不需要上班，不需要用写字楼的办公室，他在自己家里，只要能够上网就行了，通过上网就找到了职业，取得报酬，但不需要上班了，不需要上班，可能一天工作12小时甚至还要多，他们的积极性起来了，这就是新的。

15年以后，甚至不到15年，你能分得清谁是蓝领、谁是白领吗？分不出来了，因为大家都在计算机边上工作，他们自己也不知道，这个名词以后就淡化，没人用了。还有人们的休闲采取什么方式很难说，老人的养老会出现什么样的新模式很难讲。所以，未来会怎么样，我们拭目以待。

（本文系作者在2015中国“互联网+”开放合作大会暨第三届中国智慧城市高峰论坛上的演讲）

“十三五”：告别镀金时代，跨越中等收入陷阱

邵宇（东方证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

镀金时代

上一轮狂飙突进的全球化、工业化、市场化和城市化发展，奠定了今日中国之雄厚物质基础、冉冉上升的国际地位和影响，并为全球增长注入了充沛的动力。但那毕竟是一场非平衡的超速增长，新兴经济在力量上升的原始积累过程中，发达国家也同步形成巨大的贸易赤字，失衡最终导致了2008年开始的金融危机，至今世界经济仍然在缓慢复苏和流动性的泥潭中苦苦挣扎。同时国内发展不平衡、不协调、不可持续问题持续暴露，镀金时代的后遗症触目惊心：产能过剩严重，企业效益下滑，重大安全事故频发；资源约束紧张，生态环境恶化；城乡区域发展不平衡，收入差距拉大；公民文明素质和社会文明程度更是有待提高。

可以预见，未来一段时间国际、国内环境日趋复杂多变，上一轮美式全球化3.0的红利释放殆尽，全球化不仅有退潮风险，而且在多个敏感的地缘政治带上冲突的风险正在不断上升。但同时世界多极化、文化多样化趋势也在深入，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，新的全球治理规则也在未雨绸缪。另一方面中国的市场空间仍旧广阔、人力资本丰富、发展潜力巨大，创新创业引领的新增长动力正在孕育，因此中国应该仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，必须迎难而上，怀揣忧患意识又积极谋划发展。

创新驱动

在这样的背景下，“十三五”规划的总目标就是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱。中等收入陷阱的本质是传统增长模式的枯竭与转型升级的失败。传统增长模式的枯竭主要源自追赶效应的消失、不断上涨的要素价格、内外失衡并发等，而转型升级的失败则可能源自制度缺陷或战略失误、国内经济的脆弱性、社会秩序的不稳定等。

因而跨越中等收入陷阱的要诀是：提高中国在全球产业链条上的定位，对内实现产业转型升级，对外优化贸易和产品结构。转型原理其实也很简单，就是要把中国经济增长模式从要素投入推进到要素投入效率的提升阶段，再到创新驱动的一个过程。那么说白了，“十三五”规划的关键就非常清楚——创新、创新、玩命地创新，因此规划强调必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等最广义和全方位的创新，让创新贯穿一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

释放新需求

创新发展首先需要的就是新动力，新动力从哪里来？老的动力从需求面来看是“三驾马车”，即投资、消费和出口。新的动力就是其升级版本，即“新三驾马车”：深度城市化、消费升级和“一带一路”引领的新型全球化。

第一，增加有效投资。投资对增长有关键作用，可以通过深化投融资体制改革，优化投资结构。发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，推广政府和社会资本合作模式，带动更多社会资本参与投资。新投资的主要方向则是深度城市化。这首先是产业和产能布局再优化，不同于传统意义上的东中西部划分，我们建议把中国的区域经济划分为四种类型——沿海发达经济带（三个三角洲）、产业转移十字星区域（中原到湘中，武汉、皖江以及成渝）、能源和地缘经济区（内蒙古、西北和西南延边城市等）和次级经济区（例如东北老工业基地、海南岛等）。东部地区将进入城市管理升级和精细化运作阶段，并带来生产型服务业的蓬勃发展，这里是未来“中国创造”和“中国服务”的大本营。对于产业转移带而言，人口加速集聚并就地吸收中西部农村的剩余劳动力，在全球第四次产业大转移过程中实现产业升级，那里将是未来中国制（智）造的基地。至于地缘和能源区，随着中国在亚太周边国家战略性布局的展开，相应的边境贸易、跨国交通和能源通道（包括能源深加工）的大发展也会带来更大的城市化和产业化机遇。再用广义的现代运输网络基础设施连接这几类经济区，包括高铁（含城际铁路、地铁）、重载货运铁路、干线和支线机场（含低空通航）、高速公路网、油气管网、主干电网、水利调配网、光纤数据网等，形成人流、物流、资金流、信息流的高效畅通，则一个由20个左右核心城市群构成的城市化核心地带即将有力地在亚洲中部崛起。

本质上说，投资的目的主要是提升未来3亿农民工以及既有的5亿城市人口的综合生活质量，我们预期将有超常投入以人为核心的新一代公共基础设施中，即就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系。以人为本同时也要强调人与自然的和谐，因此环保投资和绿色永续发展也是深度城市化的必要方面，预期会加快资源节约型、环境友好型社会和美丽中国建设进程。

千万不要低估深度城市化将给中国带来的深远影响和根本变化。其要义不仅仅是加杠杆和搞投资，未来的深度城市化将是一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程。它不仅仅要清偿历史所亏欠他们（农民和农民工）的债务，还原经济发展的人本导向。它还将生成一个更具有效率，因此也更具有可持续性的资源利用格局和增长模式，在给予现代化生活方式条件下，提供更多人的平等的发展机会，并培养出一个日益壮大的中产阶层——而这一点至关重要。

第二，消费升级。以前的消费是所谓“排浪式、模仿式”，而未来深度城市化将造就一个崛起的中产阶层，他们就要求更高品质的产品，因此传统消费的升级就是品牌化、体验化，健康服务和其他公共服务的均等化、日常化，以及新兴消费的科技化、互联网化。这就可以进一步发挥消费对增长的基础作用，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变，并以扩大服务消费为重点带动消费结构升级。近来大家冲到日本抢购马桶盖、创可贴，是因为国内不能提供相应品质的商品，而品质生活正是城市中产阶层的核心消费需求。此外最近火爆的电影票房和山寨类真人秀娱乐节目也是文化消费热潮兴起的佐证。因此，要大力建设公共文化服务体系，让文化产业成为国民经济支柱性产业，并且向外输出，使得中华文化影响可以持续扩大。

鉴于消费主要受到可支配收入的影响，因此需要着重提到的是收入分配问题，共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展成果由人民共享，通过有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，朝着共同富裕方向稳步前进。“十三五”规划期间要建立综合和分类相结合的个人所得税制，优化再分配制度，进一步缩小居民收入差距；同时让现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困。

第三，“一带一路”引领的新全球化。新一轮全方位开放就在眼前，“十三五”规划中要顺应中国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，发展更高层次的开放型经济。以前中国出口最多的是廉价的鞋子袜子，是世界代工厂。现在通过“一带一路”、亚投行、丝路基金等，中国在整个欧亚大陆上的投资也好、出口也好，都将提升一个量级，以前简单出口的那些产品，会逐渐被包括核电、高铁、通信、电子、家电等配套基础设施输出所替代。这将会增强对外投资和扩大出口结合度，培育以技术、标准、品牌、质量、服务为核心的对外经济新优势。通过实施优进优出战略，推进国际产能和装备制造合作，提高劳动密集型产品科技含量和附加值，营造资本和技术密集型产业新优势，最终提高我国产业在全球价值链中的地位。鉴于海外投资的不断增加，因此同时还要能够解决中国海外资产保护和提升军事投射能力的问题，这也会延伸出很多在安全、投射、信息、军工等领域的新需求。

在新一轮全球化趋势下，中国的全新对外利益交换格局和策略是以贸易加深跨国经济联系，以投资输出产能和资本，并在这两个过程嫁接人民币国际化战略，最终中国经济的影响力会伴随着人民币的国际化而提升。中国可以在维持原来的大循环，即传统的三个世界──资源国、消费国、生产国——的格局下，全力布局小循环，即以中国为核心—周边国—资源国（包括非洲）—科技国（美国）—品牌国（欧洲）的新动力格局，进而突破原来的三个世界和G2（中美两国集团）的格局，打破以中国制造、美国消费为主的循环圈，从输出廉价的中国制造，升级到输出工程、服务、产能、投资和资本，以至最终的货币，即人民币国际化，参与全球货币竞争。

中国国家领导人在英国的国事访问取得了丰硕的经贸成果（即“洋人修铁路”），既有政府间协议，也有金融机构和企业间合作项目，涵盖众多领域，充分体现了中外经贸合作特点和未来合作方向。回望历史百多年沧海桑田，中国需要调整心态和策略，向新一轮全球化进发。

必须注意到中国式全球化的开放性和包容性，这正是在吸取旧秩序的经验和教训——全球化4.0不是要塑造一个平行的霸权结构，正好相反，它只是想改进全球化3.0中因为个别国家一股独大，“有钱任性”导致的全球治理结构难以优化和进化的缺陷。预期中国将更为积极参与全球经济治理和公共产品供给，涵盖网络、深海、极地、空天等新领域，积极承担国际责任和义务，构建最广泛的利益共同体，不断提高全球经济治理中的制度性话语权。

创造新供给

有了新需求必然就要有新供给来满足，供给的核心是一个生产函数，生产函数决定生产可能性边界，以前中国的高速增长主要是靠要素投入，特别是廉价要素投入，包括劳动力、土地、资本、自然资源等。中国正在准备从密集要素投入过渡为要素效率的提升，然后再到创新驱动的新发展模式，怎么样实现产业和产能的升级呢？这大概会沿着六个方向，也就是所谓的“六新”供给进展。

新技术和新产品。这两个新更多代表的是原创，突破性科技或者说技术革命的出现，某种意义上说是小概率事件，有很高的不确定性。因此，需要加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。通过实施一批国家重大科技项目，在重大创新领域组建一批国家实验室，来集中支持事关发展全局的基础研究和共性关键技术研究，加快突破新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等领域核心技术。在此基础上，强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业，最终依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心，形成若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心。

新模式，新组织，新业态。这块主要就是围绕着现在最热门的“互联网+”领域展开，就是用互联网去改造传统的制造业，通过发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。重点实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。推进基于互联网的产业组织、商业模式、供应链、物流链创新。“互联网+”将有效地对传统行业进行改造，提升要素利用效率。

新制度。这就是全面深化改革，“十三五”规划期间将按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。其中新一轮经济改革的主体框架是：

——行政体制改革是其他改革展开的基础，通过建立有法律效力的“权力清单”“负面清单”“责任清单”来确定政府和市场的合理边界，消除不作为和乱作为，为市场伸展打开足够的空间。

——财税、金融和要素价格改革是最小一揽子改革的核心。价格改革的核心是减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。从而打破地域分割和行业垄断，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，深化市场配置要素改革，促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。财税体制改革将建立全面规范、公开透明预算制度，让政府财力运行于阳光之下；同时匹配合理的事权和支出，既适度加强中央事权和支出责任，也能调动地方的积极性来扬弃和升级传统的GDP锦标赛。金融体制改革则是要提高服务实体经济效率。通过商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的机构门类来优化现有的主银行金融体系；同时积极培育公开透明、健康发展的资本市场，推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，为创新创业提供充分的支持，并在一个统一的框架下履行金融监管和风险控制。

——土地和户籍改革是进一步释放关键生产要素动力和活力的关键：户籍制度改革应该促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。通过实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。这将确保中国的人口结构和质量红利有效释放；土地改革则应当一方面稳固农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，推进土地经营权有序流转，另外一方面维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。再配合财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制来有效进行城乡一体化建设和资源有效利用。

——国企改革则事关公平市场环境建立，进而决定全社会资源市场化配置的最终实现。预计“十三五”规划期间将分类推进国有企业改革，以管资本为主加强国有资产监管，健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整，同时鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好激发非公有制经济活力和创造力，提升中国资本的总体产出效率。

总体而言，改革是发展的强大动力，上述这些改革都会使得结合生产要素，例如劳动力、土地和资本的成本有明显的下降，这不仅使得生产函数中的有效要素供给总量和质量都会上升，全要素生产力也会因此变得更大，从而整个经济的结构和内涵也会变得更具弹性和可持续性。

综上所述，如果这些全方位的创新火力全开，必将为“十三五”规划期间的中国经济增加新的动力，以确保经济每年以6.5%以上的速度，跨越中等收入陷阱。但知易行难，一分规划，九分执行，当下我们最需要的是一整套体制、机制、组织和人才保障，来让这一壮丽蓝图从愿景变为现实。

（原载于《上海证券报》）

“十三五”将释放市场化改革新红利

迟福林[中国（海南）改革发展研究院院长]

当前，我国全面深化改革比照以往面临着两个方面的新情况：一是随着国内经济下行压力增大，加快经济转型升级，实现调结构、转方式的实质性破题，对全面深化改革提出新的要求；二是随着全球范围双边多边自由贸易进程明显加快，应对经济全球化、区域一体化新的复杂格局，对全面深化改革提出新的要求。按照这两个方面的客观要求，我认为“十三五”规划全面深化改革需要适应经济转型升级趋势和自由贸易进程。

“十三五”规划经济转型升级蕴藏着巨大的内需潜力

“十三五”规划伴随三大转型升级的驱动和巨大内需潜力的释放，我国将基本形成以服务业为主体的产业结构、以消费为主导的经济增长新格局和以服务贸易为重点的对外开放新格局。

经济转型升级面临三大趋势

从生产型制造走向服务型制造的转型升级大趋势。我国已是一个制造业大国，但还不是制造业强国，突出矛盾是以研发为代表的生产性服务业发展滞后。“十三五”规划加快生产性服务业的发展，并以智能化为重点实现制造业的重大变革，将决定我国未来的经济竞争力。“十三五”规划加快生产性服务业的发展，推动从生产型制造向服务型制造转变，到2020年，我国将有可能实现从工业2.0到工业3.0的转变，为进入工业4.0打下坚实基础，顺利由“中国制造”迈向“中国智造”。

从规模城镇化走向人口城镇化的转型升级大趋势。伴随城镇化发展背景、自身角色和人们对其需求的变化，规模城镇化发展已难以为继，人口城镇化将成为我国经济增长的最大红利。2012年世界人口城镇化率平均水平为52%，而我国2013年的人口城镇化率仅36%，人口城镇化空间巨大。估计未来5年，我国规模城镇化将保持每年1个百分点左右的增长率，人口城镇化将保持每年2个百分点左右的增长率。到2020年，我国规模城镇化率、人口城镇化率将分别达到60%、50%左右。

从物质型消费走向服务型消费的转型升级大趋势。伴随消费结构的不断优化，我国服务型消费呈逐年增加趋势。目前，我国城镇居民的服务型消费已占到总消费的近40%。估计未来5年，将保持每年2个百分点左右的增长速度，到2020年我国城镇居民的服务性消费占总消费的比重将达到50%左右，一些发达地区可能达到60%左右。“十三五”规划期间，我国将进入以服务型消费为主的新阶段。

经济转型升级将形成新的增长格局

以服务业为主体的产业结构将基本形成。2015年上半年，服务业增加值占国内生产总值的比重为49.5%。“十三五”规划期间，加快推进服务业市场开放，打破垄断，服务业将能够保持每年1个百分点左右的增长率，到2020年，我国服务业占比将有可能达到或超过55%。“十三五”规划期间服务业每年增长10%，将可以拉动经济增长4个百分点左右，吸纳新增就业1000万人左右，到2020年实现能源消耗量下降14%左右，二氧化硫减排18%左右。可见，以服务业为主体的产业结构的形成将牵动影响经济社会发展全局。

以消费为主导的经济增长新格局将形成。2015年上半年，消费对经济增长的贡献率已经达到55%。“十三五”规划期间我国开始进入大众消费、平民消费新时代，人口结构变化、城乡一体化进程将拉动消费快速增长，估计到2020年，消费对经济增长的贡献率将达到甚至高于60%。这意味着到2020年，我国的消费总量将从2014年的30.7万亿元增长到45万亿~50万亿元。13亿人消费结构升级与消费潜力的释放将成为我国经济增长的最大动力、经济结构调整的最大空间。

以服务贸易为重点的对外开放新格局将初步形成。目前，服务贸易水平偏低是制约我国对外开放的短板。2014年我国服务贸易占总对外贸易比重仅为12.3%，不仅远低于全世界20%的平均水平，也低于印度25%的水平。若“十三五”规划期间将服务贸易占对外贸易的比重达到20%作为对外开放的约束性目标，我国服务贸易规模将能达到1万亿美元左右。

经济的转型升级将有效缓解、化解当前经济下行压力加大带来的困难、矛盾和问题，这些新的增长变化也将为我国未来5~10年保持6%~7%的增长速度提供基本保证和条件。

服务业市场开放是改革的“重头戏”

我国经济转型升级客观上要求服务业全面开放。服务业市场开放既是经济结构调整的关键，又是市场化改革的战略重点。服务业领域市场开放严重不足，难以利用国内社会资本和外资做大“蛋糕”。“十三五”规划提出深化市场化改革，“重头戏”是加快服务业市场开放，让市场在服务业领域发挥决定性作用。

破题改革的关键在于服务业市场开放

以服务业为主体的产业结构依赖于服务业市场开放。与其他金砖国家相比，我国服务业发展水平明显偏低，这与服务业市场开放滞后密切相关。与制造业开放相比，服务业市场整体开放程度还比较低，部分领域还没有开放，这正是导致我国服务业发展滞后的重要原因。

行政垄断是制约服务业市场开放的最大障碍。自20世纪80年代起，我国比较重视制造业的市场化改革，而服务业市场化改革相对不足，这导致了服务业市场开放度偏低。目前，不仅存在一些政策和体制不允许服务业市场开放，在一些已经开放的领域也存在着比较严重的行政垄断问题。因此，要激活服务业市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，关键在于加快、加大服务业市场的开放。

服务业市场开放顺应经济转型升级大趋势

与我国经济转型升级趋势相一致。作为下一步改革的“重头戏”，服务业市场开放与我国经济转型的趋势，尤其是结构调整是相一致的。如果不加大服务业市场开放，将难以形成以服务业为主体的产业结构的新动力，这个动力要依靠市场力量，而非依靠行政力量来推动。

与老百姓消费结构升级相适应。伴随消费结构的升级，人们对服务型消费的需求越来越多，并呈现出个性化和多样化特征。但服务业市场开放不足，尤其是行政垄断的存在，导致服务供给与服务需求不相适应，不能很好地满足人们对服务的需求。以老年人服务需求为例，目前我国老年人潜在的消费需求规模至少有1万亿元，而实际供给尚不到2000亿元。因此，扩大服务业市场开放，重点是要解决服务供给面临的政策与体制性矛盾和问题。

与扩大服务贸易相适应。“一带一路”战略重点是要以基础设施为依托，以扩大自贸区网络为目标，以服务贸易为重点。在深入推进全球一体化进程中，中国扮演的角色很大程度上取决于自身服务贸易的发展程度。从服务贸易开放来看，双向的市场开放十分重要，只有我们开放自己的服务业市场，才能要求发达国家实现双向市场开放，双向市场开放进程主要取决于政策和体制改革的突破有多大。目前，无论是中国与美国和欧洲正在进行的投资谈判，还是中改院正在进行的“中欧自贸区可行性研究”，服务业市场、服务贸易开放都扮演着重要的角色。

服务业市场开放的重点

把破除行政垄断作为加快服务业市场开放的重点。我国服务业发展不缺市场需求、不缺资金，关键在于扩大市场开放，重点在于激活社会资本。以深化国企改革为例，应尽快放开服务价格管制，逐步消除服务业与工业要素价格差异，在用地、用水、用电、用气等方面推进与工业同等价格。

推进生活性服务业市场开放。加快推进教育、医疗、健康、养老等服务业对社会资本的全面开放，彻底打破社会资本进入服务业市场的“玻璃门”“弹簧门”，最大限度地激发社会资本的活力。

加快以研发为重点的生产性服务业市场开放。改善研发、物流、销售、信息等生产性服务业发展的市场环境，充分利用社会资本促进以研发为重点的生产性服务业发展，尽快形成以企业为主体的自主创新体系。

以“一带一路”为重点加快服务贸易强国的进程。一方面，把提高服务贸易比重作为“十三五”规划对外开放的重大任务。制定“十三五”规划服务贸易发展目标，使其总额增长到1万亿美元，占外贸比重提高到20%。另一方面，把加快服务业开放作为双边、多边自由贸易的重点。与此同时，加快与“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区网络，扩大双边和区域服务贸易协定，打破对我国的服务贸易壁垒。大力发展服务外包，推动服务业企业“走出去”。

以结构性改革破解服务业市场开放的结构性矛盾

加快服务业市场开放，面临着多方面结构性矛盾的重大挑战。全面深化改革，需要改变现有的投资、金融、财税、教育结构，啃下结构性改革这块“硬骨头”，以形成经济转型升级的制度优势。

以投资转型为重点改革投资体制，形成适应服务业市场开放的投资结构

投资与消费，何为关键、何为基础是有条件的。近两年的《政府工作报告》都讲“投资是关键，消费是基础”。我在一次参加温家宝主持召开的会议上讲这个概括可能值得商榷。在一定条件下，投资是关键；当条件发生变化时，可能消费变得更为关键。如果没有条件的限制，仅仅说投资是关键，消费是基础，是不够确切的。

经济转型升级下投资消费结构严重失衡。当前，很多地方是在政府主导下依靠投资来促进经济的发展，而与消费相适应的投资严重不足。从目前的市场需求来看，在北京再建10个儿童医院，市场也有需求。这表现出同产业结构、消费结构相适应的投资严重不足。

放开企业投资，严控政府投资。“十三五”规划期间人们的服务需求规模将快速增长。以医疗健康服务市场为例，有估计提出，到2020年我国医疗市场的总需求将达到1万亿美元，健康服务业总需求也将达到8万亿～14万亿人民币，以政府主导的投资已经不能满足人们的需求。要从服务需求出发，以服务业市场开放促进投资转型，切实改变政府主导的投资方式，推动建立新型投资消费关系，放开企业投资，严控政府投资。

以发展中小金融为重点改革金融体制，形成适应服务业市场开放的金融结构

服务业发展的金融支持严重不足。当前，创新创业的最大障碍和服务业发展面临的最大问题是缺乏金融支持，整个金融结构仍是与大工业时代相适应，而与经济转型升级提出的新要求并不适应。例如，在现有金融结构下，大企业比较容易得到金融支持，而现代服务业发展以社会资本、中小企业为主体，这些企业由于自身资产少，很难得到金融支持，发展中普遍面临融资难、融资贵问题。

推进金融和服务业发展有效对接。打造广阔的服务业融资平台，降低金融信贷机构设立门槛和准入标准，鼓励社会资本进入金融领域；创新拓宽现代服务业融资渠道，针对生产性服务业、高科技服务业等现代服务业自身的特点，改变融资方式，推出丰富多样的信贷产品，促使中小服务型企业享有平等、便捷的融资机会。

以消费税为重点改革财税体制，形成适应服务业市场开放的财税结构

深化消费税改革。尽快启动消费税立法程序，调整消费税的征收范围，建议修订《消费税暂行条例》，推动由向企业征收改为向居民征收，从“价内征收”转向“价外征收”，提高税收的透明度。

实现工业与服务业税负平等。现有财税结构对上大工业项目的激励作用比较大，而对服务业发展的激励明显不足。建议尽快在全国范围内完成“营改增”改革。切实降低服务业企业税负，逐步削减和取消对重化工业的投资税收优惠。

改革企业所得税。建议进一步扩大抵扣范围，将企业公益性支出全部纳入抵扣范围；提高小规模纳税人标准，形成小微企业的自动减税机制；提高对大型企业特别是国有垄断企业的所得税税率。

以扩大职业教育为重点推进教育改革，形成适应服务业市场开放的教育结构

突破现有带有考试型、封闭性、行政化等特点的教育体制，加快形成创新型、开放性、专业化的教育体制。现代服务业发展具有创新驱动的突出特点，对人力资本的依赖性全面增强。这就需要加快教育体制改革，大力发展现代职业教育，推动高等教育转型升级，放开社会资本办学门槛，大力培育各类实用性人才。

全面调整教育结构。从现实看，教育与经济社会发展还有明显差距。第一，虽然我国15岁及以上人口平均受教育年限达到9.5年，但与美国的13.3年、日本的11.6年、德国的12.2年、俄罗斯的11.7年的水平相比仍有较大差距。第二，自2010年以来，我国就业市场总体求人倍率一直在1左右，2015年第一季度为1.12，表明劳动力供不应求；但每年700多万大学生的就业难问题，却牵动各方。这在一定程度上反映了教育供给结构与经济发展的不适应性。第三，技术技能型职业人才的需求全面增长但短缺严重。例如，制造业高级技工缺口每年高达400余万人。有企业家形容，“找100个大学生不难，找100个高级钳工却是难上加难。”这说明，经济结构的变化要求教育结构要做出相应的调整。

创新是深化教育改革的出发点。质量不高、创新不足是教育发展面临的突出矛盾。尽管我国教育总量不断扩张，但创新成果较少，创新不足的矛盾比较突出。例如，2011年美国信息服务业的整体劳动生产率是我国的4.1倍。其结果是，我国关键技术自给率低，对外技术依存度在50%以上，而发达国家对外技术依存度平均在30%以下，美国和日本只有5%左右。面对全球新一轮科技改革，面对我国经济社会转型升级大趋势，特别是面对“互联网+”的时代，最重要的是培养有创新思维、批判思维、创新能力的人才。这就需要着力打破以应试为导向的教育模式，创新教育方式，激发学生的好奇心和想象力，形成以创新为导向的教育新格局。

加大教育市场的开放力度。从现实看，我国教育市场的开放程度与教育发展不相适应。过去37年的市场化改革，我国放开的主要是工业领域，80%以上制造业高度市场化。而包括教育在内的服务业领域，社会资本和外来资本进入还面临着比较多的政策制约和烦琐的行政审批。例如，谁都知道职业教育是我国的教育短板，但发起设立一个职业教育学院，面临着行政许可、土地、资金、人事制度等一道道难关。为此，优化民办教育发展环境，鼓励社会力量兴办教育，形成民办教育与公办教育平等竞争、共同发展的新格局，成为第二次教育改革的重大任务。

转变教育发展理念。当前，教育领域的一些问题，与教育理念的滞后直接相关。尽管强调素质教育多年，但实际上应试教育仍然占主流位置，考试成绩仍然是评价老师、评价学生的硬指标。开家长会，说的主要事情就是学生成绩，师生都成为成绩的“奴隶”。这不仅使学生苦不堪言，也加大了老师的负担。这种教育理念忽视文化传承、忽视学生的人文熏陶。为此，要把转变教育理念、解放思想作为第二次教育改革的关键，不仅要转变学校、教师“以分数”为指挥棒、以“灌输知识”为主要职能的教育理念，而且也要引导社会转变教育理念，为深化教育改革创造良好的社会大环境。

以深化简政放权激活市场、激发企业

适应服务业市场开放的大趋势，需要深化以简政放权为重点的政府改革，需要形成更为便捷的商事制度，需要在监管等更多领域与国际惯例接轨。

打通简政放权的“最后一公里”

全面实施企业自主登记制度。在实行“三证合一”“一证一码”的基础上，1~2年内实施企业自主登记制度，建立全国范围内企业自主登记注册网络平台。

适时取消企业一般投资项目备案制。为避免备案制转化为变相审批，建议除政府和国有企业投资之外，企业一般投资项目一律由企业依法依规自主决策，不再需要备案；民营企业投资，如不涉及公共资源，不再实施招投标。

尽可能少用或不用产业政策干预企业行为。

全面实施负面清单管理

负面清单管理是我国商事制度与国际接轨的重大决策，是我国走向现代市场经济的重要标志。为促进负面清单管理的全面推行，可以考虑赋予地方改革更大的试点权。例如，广东自贸区前海蛇口片区有条件直接实现与香港商事制度接轨并形成更为精简的负面清单。目前，需要突破“四个自贸区共用一张清单”的做法，赋予各自贸区更大试点权。

以监管转型破题“放管结合”

对现有市场监管体制进行总体设计。总的来看，监管还处于相当被动的状态，并成为简政放权纵深发展的“最大短板”。市场监管转型滞后，反映出现行监管体制的深层次矛盾：推进监管转型既涉及政府职能转变，又涉及政府机构调整；既涉及中央层面，又涉及地方层面；既涉及综合协调，又涉及相关立法。为此，需要出台中央层面深化监管体制改革的总体方案。

以专业化、技术化、标准化为重点创新监管方式。以建立大数据监管系统为抓手，实现精准打击的信息化监管模式，形成协调监管、随机抽查、责任追溯、经营者异常名录、“黑名单”等现代化监管方式。要从我国国情出发，认真研究借鉴发达国家在这方面的成熟做法。

调动包括社会公众、媒体、法律等多方面的力量加强市场监管。在政府“唱独角戏”的条件下，即使给监管部门增加编制，也难以全面解决监管中的矛盾与问题，根本出路在于调动多方力量，尤其是社会力量，形成全社会的监管合力，构建多元监管体系。

调整市场监管机构。可以组建统一的消费市场监管机构；统一反垄断职能；建立统一的金融监管体制等。

以全面深化改革推进经济转型升级与自由贸易进程，就是要通过全面的制度创新释放13亿人的内需大市场潜力，形成经济转型升级的内生动力；就是要通过全面的制度创新走向现代市场经济，更好融入全球化进程。我国通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放13亿人的内需大市场潜力，将为全球经济注入巨大的正能量，将为拓宽国际合作共赢渠道创造巨大市场空间。

（本文原载于《上海证券报》）

“十三五”规划期间中国经济发展的态势、机遇与挑战

林毅夫（北京大学国家发展研究院教授、名誉院长）

2015年10月，中共十八届五中全会通过了“十三五”规划的建议，海内外高度关注，其中一个主要的关注点，则是“十三五”规划期间，我国经济发展的速度到底会怎么样。

中国有条件在2020年成为高收入国家

从国内角度看，对于速度的关心，是因为中共十八大提出的“两个翻一番”：到2020年的时候，国内生产总值要在2010年的基础上翻一番，城乡居民收入水平也要在2010年的基础上翻一番。

一般说来，10年国内生产总值要翻一番，每年的增长速度要达到7.2%，但是因为2011年到2014年国内生产总值增速都超过了7.2%，如果2015年的增长速度是7%，那么从2016年到2020年平均每年增长速度就要达到6.5%，国内生产总值就能在2010年的基础上翻一番。但是增长目标还有一个：城乡居民收入翻一番，也就是平均的国民收入也要翻一番。现在我国人口增长速度每年为0.5%，如果国内生产总值的增速是6.5％，要实现城乡居民收入也翻一番的话，就必须在收入分配当中，更多地往劳动者倾斜。另外一种方式是，在国内生产总值平均每年增长6.5％的基础之上，再加上一个人口增长速度，也就是7%的增长。

哪一种方式更好？两种方式都可以达到十八大的目标，但考虑到当前经济形势，平均每年经济增长速度在7%以上，企业的盈利状况就有很大的压力，如果从7％往6.5％下滑，同时收入分配还要更多地往劳动者倾斜的话，更多企业的盈利水平则会受到相当大的挑战，比较好的方式还是在“十三五”规划期间，国内生产总值的增长速度最低尽量达到6.5％，往7%去靠近。

如果说经济增长速度能达到7%的话，还有一个好处。在2010年，我国人均GDP是4400美元，翻一番是8800美元，如果在这个基础上增长43%的话，到2020年我国平均人均GDP就可达到12615美元。这是一个很重要的指标，因为根据世界银行、国际货币基金组织、联合国的指标体系，人均GDP达到12615美元就算高收入的经济体了，这将是中华民族伟大复兴的重要里程碑。

目前人民币汇率已比2010年时升值了将近40%，也就是说，在未来5年当中，如果人民币能再升值5%左右的话，在7%增长目标实现的状况下，到2020年，我国就应该有条件进入高收入国家行列。

经济下滑更多是外部周期性因素

国外对中国经济的增长速度也非常关注，主要因为近10余年我国每年对世界经济增长的贡献率达到30%甚至更多。世界经济从2008年到现在还没有完全复苏，经济增长还很疲软。中国经济可以说是世界上经济增长主要的动力来源，如果中国经济增长速度也放缓了，世界经济下滑的压力会更大，所以大家非常关注中国的经济增长。这种对中国经济增长的各种关心和预测，也反映在国际大宗商品市场的价格波动上。

国内外很多人比较悲观，认为要实现6.5％以上的速度，有相当大的挑战。这种悲观论调，通常是认为从2010年以来的经济增速下滑，是国内体制、机制、增长方式有问题造成的，即由内因造成的。一般国内国外经验显示，如果是内因造成，通常改起来不容易。

我个人的看法是，中国作为一个发展中国家、转型中国家，国内经济当中确实有不少需要改革的体制、机制，需要按照党的十八届三中全会“全面深化改革”所讨论的内涵继续深化，不能忽视，必须面对。但2010年以后经济增长速度的下滑，更多是外部性、周期性的。

因为同样发展成熟的其他新兴市场经济体，比如巴西，2010年GDP增长速度是7.5％，2014年只有0.4％，下滑的幅度比我国大。另一个同样是新兴市场经济体且也是10亿人口以上的大国印度，2010年增速是10.3％，中国当年是10.6％，基本在同一个水平；印度2014年的增速，根据世界银行、联合国的统计指标，是7.4％，与中国7.3％的增速也基本相当，但因为在2012年时印度增速是5%，中国是7.7%，印度下滑厉害得多，因此有一个触底反弹的因素；此外，印度还在2012年改变了统计方法，这个改变让它的国内生产总值增长率增加了2个百分点，实际2014年增速也就在6%左右，比中国的7.3%要低。所以说，印度同样是10亿人口的大国，从2010年后经济增速也是下滑的，下滑速度比中国还快。总不能说中国的体制机制问题，造成巴西、印度的经济增长速度也跟着下滑吧？所以2010年以后经济增长速度下滑的主要原因，不是中国自己的体制机制所能说明的。

一些高收入、高表现但出口比重比较大的经济体，体制机制、增长方式的问题按理说是少的，但有数字可以证明，它们实际上在同一个时间段经济增长速度下滑，而且下滑幅度更大。韩国是一个高收入经济体，2010年国内生产总值的增速是6.5％，2014年只有3.3％，跌了一半。中国台湾2010年增速10.8％，2014年只有3.5％，下滑了2/3。而新加坡现在人均收入近6万美元，比美国收入水平还高，2010年增长速度15.2％，2014年只有2.9％，下滑的幅度更大。

这些高收入经济体，体制、机制、增长模式是没有多少问题的，但在同样的时间段内，经济增长速度也一起下滑，并且下滑的幅度都比国内大，所以从国际比较中可以很清楚地说明。

2010年后国内经济增长速度下滑，最主要的原因是外部性的、周期性的。这些分析对“十三五”规划期间经济增长的判断，到底有什么借鉴？只有了解了在前段时间经济增长下滑的原因是什么，才能找到好的办法来解决这些问题，对症才能下药。

“十三五”规划期间整个国际经济还会相对疲软，因为从2008年国际金融危机以后，发达国家到现在还没有真正进行一些必要的结构性改革，让它能够恢复到一个比较正常的增长。因此，在“十三五”规划期间，我国对外贸易增长情形不容乐观，过去经济增长靠出口拉动，在“十三五”规划期间基本不太可能成为主要动力。

“十三五”规划期间有效的投资机会在哪里

“十三五”规划期间就必须更多地靠内需。内需有两块，一个是投资，一个是消费。那么投资和消费当中，哪一个比较重要？过去曾经有段时间，很多人说我国过去是投资拉动的，必须改成消费拉动的经济增长。我个人看法是，消费非常重要，是我国经济发展的目标，但要让消费拉动经济增长，而且是可持续的增长，前提是家庭的收入必须不断增加，否则靠消费来拉动增长，大家想想结果会如何？开始的时候，家庭靠储蓄来实现消费的增长，但储蓄用光之后，要继续拉动、促进消费的话，就要开始举债，过了一段时间，到了一定程度的时候，家庭就会破产——从个人看是家庭的破产，从整个社会看，肯定会出现经济危机。因此，不能忽视消费，但消费不断增长的前提是收入的不断增长，收入不断增长的前提，是劳动生产率水平的不断提高，怎么提高劳动生产率水平呢？必须是技术不断创新、产业不断升级。

那么，技术要不断创新、产业不断升级，就必须靠投资。然而，生产的东西很多，要卖出去，有交易成本。因此，在经济发展过程中，除了劳动力水平不断提高，也必须让交易成本不断下降。要怎样降低交易成本？这就决定于基础设施、交通、运输等状况，而基础设施的改善同样需要投资。

在这种状况下，讨论的重点是，在“十三五”规划期间有没有好的、有效的投资机会？如果有，这样的投资就会改善现在总的供给侧，改善供给侧以后，收入水平不断提高，而且产业结构不断调整，这种状况下消费也会不断提高，投入与消费都提高的话，经济就能够正常增长。仔细分析，我国还有很多很好的投资机会，比如产业升级。

固然，我国现在有不少产业出现产能过剩——钢筋、水泥、平板玻璃的产能过剩是事实，但这些都是中低端，可以从中低端往中高端升级。实际上，比如2014年我国进口的制造业产品就达到1.3万亿美元，这些产品技术含量、附加价值比国内高——不能生产才会从国外进口。即使国内不少产业有产能过剩，但是也可以从供给侧上面，往那些附加价值更高的、国内短缺的产业去投资，这是非常好的机会。

基础设施也是同样的情形。过去，国内基础设施进行了不少投资，但是过去的投资主要是连接一个城市到另外一个城市的基础设施，包括高速公路、高速铁路、机场、港口，等等，但是城市内部的基础设施，像地下铁路、地下管网就非常欠缺，而这方面的投资可以缓解交通拥挤、提高经济效益、降低交易费用，是非常好的投资，机会非常多。

还有环保方面。这些年，经济发展非常快，环境污染的程度也恶化得非常快。当然，经济发展过程中，国内的环境要越来越好，那就必须采用新的节能减排的、清洁能源的技术，应用这种新技术需要投资，这些投资同样有很高的经济回报、社会回报。

再是城镇化。我国现在城镇人口占总人口的比重是54%。发达国家一般人口城镇化的比例达到80%以上，而我国在经济发展的过程中，还要不断地进行城镇化，估计在“十三五”规划期间，每年城镇化率的提高会在一个百分点左右。那么，农民要进城，必须住、必须有公共服务，这都需要投资。

所以我国作为一个发展中国家，即使现在有不少产业是产能过剩的，但实际上好的投资机会，即能够提高生产率水平、降低交易费用、改善生活质量的投资机会很多，这是我国作为发展中国家和发达国家最大的不同。

发达国家2008年以后出现危机，到现在六七年时间过去了，经济还是非常疲软，需要好的投资机会去启动经济、启动增长、创造就业，但发达国家的产业都已经在世界最前面，很难知道下一个新的、有获利能力的产业是什么，即使有也就一两个，如3D打印，等等，不足以拉动整体经济增长。从基础设施来看，发达国家基础设施普遍已经完备，无非比较老旧。而老旧基础设施改造的回报，远低于短缺基础设施的投资。环保方面，发达国家环境相对也比较好，已经走过了污染的阶段，环保进一步完善的空间也非常小。城镇化方面，发达国家则已经完成了。所以，面对同样的经济下行压力，发达国家确实不容易找到有高经济回报、社会回报的投资，但是发展中国家这方面机会还非常多。

有好的投资机会，还必须有好的投资资源。这方面我国相比其他国家好多了，因为现在中央政府与地方政府加起来的负债率只占国内生产总值的56%，而一般发达国家、发展中国家的负债率都超过100%，所以我国利用积极财政政策的空间比其他国家大得多。不仅是政府可以用积极的财政政策来支持投资，我国民间储蓄还高达GDP的50%，这在全世界属于最高水平，也就是说，可以用政府的投资来撬动民间的投资。此外，投资需要进口机器设备，需要外汇，而我国现在有3.5万亿美元的外汇，在全世界也属于最高水平。而其他发展中国家面临经济下行时，一样有好的投资机会，但可能政府的财政状况不好，或是民间储蓄太低、外汇储备不足，因而不能进行有效的投资。

如果把这些有利的机会结合起来，投资那些能够改善供给侧结构的、短缺的、附加价值高的、必须从国外进口的产业，而不是投资过剩产能的行业，就能改善产业结构，并且短期能创造需求、创造就业；有了就业，家庭收入就会增加，从而消费就会增加。把这些因素考虑进去，相信我国实现6.5%以上的经济增长完全有可能，并且有可能实现习近平总书记在今年联合国大会上讲的，中国有条件、有能力在“十三五”规划期间保持7%的增长。

总结来说，这段时间大家对未来发展前景有很多关心，这些关心的原因是正常的，但是过去分析的时候经常把供给侧与需求侧对立起来，实际上从前面的分析看，供给侧与需求侧，完全可以统一来考虑，这也就是李克强总理最近讲的，在2016年与未来，可以在供给侧与需求侧同时发力。而且，在需求侧的政策，主要是用来解决我国经济发展当中属于瓶颈的因素，不管是产业、基础设施还是环境等方面，这类投资短期是需求，长期可以提高我国生产力水平、降低交易费用，让我国的经济可以持续发展。

如果把这些条件都用好的话，那么“十三五”规划期间我国应该可以实现6.5％以上的增长，而且很有可能实现每年平均7%的增长，这样的增长目标实现了，党的十八大提出的“两个翻一番”的目标也能实现。并且，现在人民币与2010年比已经升值了将近40%，如果我国每年有6.5%以上增长而发达国家只有3%的增长，就代表我国劳动生产率每年的增长速度，比发达国家高4个百分点以上，人民币会进入持续性的升值，因此在未来5年，再升值5个百分点左右完全有可能。如果能够实现预期的话，到2020年，我国人均GDP按照当时的汇率来计算，应该可以达到12615美元以上，也就是说，可以进入高收入国家的行列。

而且6.5％以上的增长，虽然比9.7％增长下调了将近30%，但是我国GDP占全世界的比重，2014年是14%，未来可能还会增加，即使是6.5％的增长，我国每年对世界经济增长的贡献，仍会维持在30%甚至更高，依旧是世界经济增长的主要动力。

（本文原载于《中华工商时报》）

实施“十三五”规划需要破除的几个政策误区

姚洋（北京大学国家发展研究院院长）

“十三五”规划提出很多目标，其中有三个方面：一个是保增长，增长出现的频率非常高；第二是调结构，要继续调整产业结构；第三是促民生，此次十三五建议，对民生的重视要胜过以前。

转型过程中完成6.5%的增长，挑战很大

这三个方面，其中保增长是第一位的，要实现2020年比2010年的居民收入翻一番的愿景，最低速度可能要达到6.5%。6.5%的速度，如果以我们过去20年来的增长成绩来看，很容易。但如果我们和其他国家做横向比较，可能这个速度还是一个蛮高的要求。

可比的是日本，日本也是一个大的经济体，中国和日本采用的发展模式基本相同，是出口导向型的。1973年石油危机的时候，日本也面临转型，石油危机之前日本的平均增长速度是9.2%，石油危机之后20年的平均增长速度只有3.5%，按照我国的标准来看是非常低的。

20世纪70—80年代几乎所有的创新都来自于日本。创新的确非常重要，但是仅靠创新要保持6.5%以上的增长是有难度的，因为技术进步的速度不太可能很高。美国技术进步的步子非常快，人均收入的增长速度基本与技术进步的速度持平，也仅保持每年2.3%的GDP增长速度，其他国家要低一些，仅有1.5%~2%的增长速度。

我们国家要保持6.5%的增长速度，必须加大投资，没有投资要达到6.5%的增速是有难度的。

四个认识误区

接下来，我们想围绕增长谈一些目前存在的认识误区。我从四方面来讲：第一是短期与长期的关系；第二是如何看待产能过剩；第三是投资效率；第四是信贷扩张，加杠杆的问题。

首先，短期和长期的关系。5年是很短的时间，哪怕我们的增长潜力还在6.5%到7%之间，但是能不能达到这个增长潜力，要看短期的需求，如果总需求（投资+消费）增长缓慢，我们短期里面实现6.5%以上的增长速度还有难度。

与1997—2003年的经济通缩类似

现在我们的经济增长处在什么地位呢？数据上看还可以，GDP增长7%或以上的大国就只有中国和印度。但是从其他数据来看，恐怕不得不说，我们正面临着和1997年之后几年类似的经济通缩。

1997—2003年，中国经济增长速度大幅下降，整个工业需求在下降，这可能是大宗商品价格下降导致的。但是，大宗商品价格下降，跟中国经济减速、中国的需求下降是有很大关系的。

PPI已经连续44个月为负，CPI勉强是正数，10月是1.3%，但是如果我们把住房消费统计进去，恐怕多数时间CPI也是负的，住房价格如果有增长也是非常小的增长。

总体来看，我们处在非常困难的时期。金融危机之后，全世界陷入衰退，中国没有衰退，是因为我们有4万亿投资，4万亿投资是太猛了，但是对于我们保增长起了很大的作用，另一方面4万亿投资也把中国的衰退推后了。

中国是世界经济的一部分，当世界经济在衰退的时候，中国很难独善其身。但是目前状态下有难度，这是对我们“十三五”期间政策的一些短期判断，这是至关重要的，5年的时间很快就过去了。

怎么走出这个困境呢？还是要加大财政政策和货币政策的力度。发改委徐林司长说，地方政府加大投资有难度，但是有难度也得上，因为离开了地方政府财政刺激，经济要恢复增长是有困难的。

2014年政府结余是3万亿，2015年10月中金的一份报告说，政府机关在银行部门的储蓄存款有21万亿。政府现在是钱太多了，拿在手上不花，或者花不出去，这是一个很大的问题。当然这跟反腐有关系，反腐到了制度建设的时候。

有人说，你现在又搞刺激，是不是又走老路呢？长期看我们要调结构，但是如果短期我们的经济增速下去了，没有达到潜在增长率，那就应该刺激，没有一个国家看到潜在增长率上不去的时候，还不刺激，还在紧缩，这是很少见的现象。

产能过剩要让市场自然淘汰

说到调结构，“十一五”期间我们就在调结构了，但过去10年中国经济结构是在恶化的，投资占比在上升，储蓄率在上升，消费占比在下降。这几年经济增速下去了，我们的消费占比却在上升，储蓄率占比在下降。过去5年储蓄率下降了4个百分点，这就已经很快了，如果下降得更多，那一定是中国出现了大问题，经济结构的调整面临阵痛。

经济结构的调整，是一个自然发展的过程，政府要“生拉硬扯”调结构，只会毁掉生产，我们老说中国产能过剩，产能过剩是结果还是原因？

这方面我们有很大的教训，上一轮经济紧缩期，1998年，我们说产能过剩，然后政府着手压缩产能，那个时候钢产量是2亿吨，现在的钢产量是7亿~8亿吨。在压缩产能的过程中，发现经济增长加快，2亿吨根本不算多。

当时2004年的江苏铁本事件，老板戴国芳因为产能扩张违规上项目被抓了，我们周其仁老师受国家委托专门到监狱里和这个老总谈话，最后周老师发现，两边都是好人，但是好人做了一件坏事，我们要汲取教训。

是因为经济衰退导致产能过剩，而不是因为产能太多所以经济衰退，这是因和果的关系。

如果产能过剩，市场自然会淘汰。比如说，现在有些私人的钢厂还在盈利，国营钢厂在亏损，那就应该淘汰国营的，而不是私营的；如果认为私营企业污染严重，我们以公开的环保标准来筛选，达不到环保标志的就限期整顿，整顿不好就关门。

政府不应该为压产能而压产能，这是对私有产权的损害。党的十八届三中全会决定里说，我们要让市场发挥决定性的作用，要更好地发挥政府的作用，我觉得一到具体的问题上，我们很多思想并没有理顺。现在往往对产能过剩的一些处理结果是，国营企业得到好处，但是私营钢厂受到压力，我们在重蹈2003年的覆辙，这是很大的问题。

投资效率下降不能看作反对投资的原因

第三个问题是投资回报率的问题，我们投资回报率在下降，但是，投资回报率下降是我们经济下行的原因呢，还是结果呢？

我感觉是结果而不是原因，我们经济学家喜欢算TFP(全要素生产率），但TFP是残差，是顺周期的，经济周期上升了TFP就高了，经济周期下降了TFP就低了，很容易计算。利润率也是同样的，因为经济下行，很多产能没有用起来，利润率肯定下降。

所以投资效率下降不能看作反对投资的原因，特别是我们地方政府好多投资搞了基础设施建设。基础设施的回报率本来就低，而且基础设施建设不能仅算经济账。高铁改变了中国的地理观念，这个应该算是社会回报，我们做环境保护都会考虑一个成本，如果基础设施也计算成本，肯定回报远远大于成本。

降准的空间还很大

最后一个问题是信贷的问题，我们企业负债率在上升，负债率上升同样是经济下行的结果，因为经济下行订单会减少，所以坏账会增加。怎么办呢？唯一的办法，如果负债有毒，我们只能以毒攻毒，降低利率放松货币政策，才能解决负债率的问题，让市场活过来，因为受到影响的多数是中小企业。

我们现在的信贷措施，方向似乎是很好的，定向降准降息，要直接精准地到达企业，但是实际上很有难度，中小企业本来就是风险非常高的，如果你非要把钱给到中小企业手里，往往很难收拾。更多的还是要用普降的手段。

我们现在降息幅度比较大，但是降准的力度不够大，遮遮掩掩每次0.5%，这样的速度实际上是不够的。我们现在的准备金率还是17%，2004年是8%，还有非常大的降准空间。全面降准使市场上资金流宽一些，才能解决经济的问题。

政府的债务有短债和长债，债务置换是对的，我们现在建的基础设施是供好几代享受的，仅仅我们这代人负担也是不合理的，通过短债置换成长债，让后面几代人也负担成本，这是可以的。

日本的经验告诉我们，内债问题不大，外债风险太高，国家用长期债务置换短期债务没有问题。

另一方面应该加大市政债，把政府和融资平台割裂开，政府给多少说清楚，这样可以让好的市政项目轻装上阵，到市场上融资，这是可能的。这样可以解决地方政府的融资问题。

我觉得我们要保持增长，还是要调动地方政府的积极性，光靠中央政府，光靠我们企业是有难度的。某种意义来说，地方政府的投资相比国家投资是有优势的，地方政府如果砸一些钱把基础设施搞起来，整个经济就可以活起来了。

（本文系作者在CMRC中国经济观察季度报告会上的演讲）

第九章
中国经济最根本的出路在哪里

中国经济已经进入新的发展阶段，正在进行深刻的方式转变和结构调整。中国要前进，就要全面深化改革开放。中国正在制定全面深化改革的总体方案，总的是要统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设等领域的改革，通过改革为经济发展增添新动力。我们将实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放性经济体系。

世界经济棋弈，第三局开始

夏斌（国务院参事、中国首席经济学家论坛主席）

2000年至今，世界经济棋弈已经进行过两局。曾被2009年世界各国称为“全球复苏引擎”的中国，2015年的经济增长率下行到2007年14.2%的一半不到已成定局。以三局两胜制，迄今为止，世界主要经济体都未最终胜出。中国在过去的两局最多可以说是一胜一平。

因此第三局是关键。第三局能否胜出？从目前我国的宏观调控意图和措施内容看，胜出的客观基础条件是存在的。关键取决于决策者的认识，这是首要的，也是最基本的。

前两局棋弈的特征

战后的世界经济走势是以美国经济周期波动为主导。

若以美国2000年纳指股市泡沫破灭，GDP增长从当年二季度5.4%跌到2001年四季度0.4%为始（其间房地产泡沫最甚时期的2004年一季度GDP增长曾又升到4.1%），到2008年危机当年四季度-3.3%，次年二季度又跌到-5.0%为终，为21世纪全球经济棋弈的第一局。该局的特征是，美国政府错误的宏观经济政策，恰逢中国改革和人口两大红利的配合，石油输出国资源条件支撑等因素，刺激形成了该时期世界经济的不平衡、近8年的“超级繁荣”，并导致最后的大危机。

以美国危机、各国救市到目前的2015年，可称为世界经济棋弈的第二局。其间，世界主要大国一次又一次宽松货币政策和财政政策的刺激，似乎在吸取1929—1933年大危机教训，各国齐行动，“飞机撒票子”。据测，2009年来各国央行创造了12万亿低价美元。自2007年以来全球债务急剧膨胀，累计增幅高达57万亿美元。然而，迄今被人称为复苏状况较好的美国经济，增长仍是跌跌撞撞，不稳定。欧元经济陷入了停滞。“安倍经济学”花架子多于行动，日本又在下调增长预期。2008年美国危机中，“美国得病、中国吃药过多”。曾被2009年世界各国称为“全球复苏引擎”的中国，2015年的经济增长率下行到2007年14.2%的一半不到，目前正在咬紧牙关，坚持调整。就是曾一度被给予充满希望的新兴国家经济，其增长率已跌去约一半，从2010年的7.4%降到2015年的3.8%。

在各国大量“撒票子”的同时，世界大宗商品价格却是不涨反跌。油价从2014年的每桶110美元直线下降至目前不到50美元，已跌去一半。全球贸易交易量明显萎缩，全球经济处于新的衰退风险边缘。

正是在这种险境下，出现了世界各界纷纷紧急喊话、警告。经合组织秘书长警告：仅靠扩大开支已无法摆脱经济下滑。IMF（国际货币基金组织）前首席经济学家警告：欧元将陷入永久性萎靡，因为加深一体化不会给遭受打击的欧元区带来繁荣。意指只有建立“欧洲合众国”，才能把欧元区和2010年后的金融危机隔绝开。国际清算银行经济学家一针见血地指出，“这个世界是债务水平太高、生产率提高太乏力、金融风险太吓人的世界。”英国《卫报》专栏作家保罗·梅森更是进一步指出：我们不知道大崩溃在何时到来，也不知道具体的形式，但是我们确切地知道，膨胀的信贷、下滑的增长、贸易和价格，以及推动着资金不断从一个领域或者地区流到另一发着高烧的金融，这三者显然严重地不相匹配。让人真正最值得担心的，其实还不是经济风险，而是地缘政治风险。各国央行都在处心积虑地想让别国为危机应对措施埋单，经济风险正在与地缘政治日益纠结缠绕在一起，直至成为一个谁也解不开的死结。

可以说，历经8年时间、史上最为严重的全球性金融危机之熊熊大火，未被彻底浇灭。由于全球各国经济结构的调整速度慢于“撒票子”的速度，决定了“撒票子”救危机的必然结果是险境丛生，又积累了新的风险隐患。这是世界经济棋局第二局的特征，也是第三局开局所面临的窘势。

第三局的三种可能

在世界经济棋弈中，棋手为各国主权政府。由于各棋手水平不同，自然棋终结果不一。而且，处于全球生产链、价值链链条不同环节上的棋手，所取策略也肯定不同。作为主权政府，维护本国利益至高无上。作为世界主要大国主权政府，维护世界公共治理秩序的稳定，同样也是维护至高无上本国利益的重要任务之一。不同的棋手、不同的利益与棋艺，很难说清楚全球经济棋弈的最后结果。然而，不管是大国还是小国，能否充分认识第一局危机形成的原因、第二局救市的教训，是能否看清楚第三局开局态势，继续下好第三局的重要前提。

纵观世界，各国棋手由于受制于世界经济格局中现有地位和地缘政治、文化等因素的影响，结果无非三种可能。

第一种可能：赢。能顺应动态变化中的世界经济格局走势，采取了针对本国问题的结构调整措施，结束了曾一度采取的宽松货币或财政政策，加快了创新，提高了国家竞争力，较早地走出了危机阴影，走上了基于本国潜在增长率的持续稳定增长的道路，维持了本国社会稳定能基本接受的就业状况。对这些国家来说，此稳定增长水平当然也许不是2008年美国危机前全球不平衡时的高增长，但是，却是能保持持续的、稳定的增长。

第二种可能：平。危机后的政策刺激和调整理念仍在同时贯彻中，但也许受一国特定的因素制约，结构调整走走停停，摇摆不定，“刺激”和“调整”手段交替使用，结果表现为或通过不断的“小地震”逐步释放“大地震”的系统性风险压力，或通过显性或隐性的渐耗国力手段，延迟调整时间。但是，世界各国调整速度肯定参差不齐。其相对于他国棋手走出调整阶段，不调整或慢调整，结果只能取得平局。因为不产生危机并不意味赢，谁只要没有走出或明显滞后于他国已走出危机阴影的步伐，谁就有可能偏离于或输于下一个全球经济周期的趋势线。

第三种可能：输。对于一些在2008年前全球经济严重不平衡中，主要靠能源、矿藏出口，主要靠外来资金维持高增长的国家，或者即使不是靠上述要素推动高增长的国家，在进入世界经济棋弈第三局后，由于受本国政治局势、人口结构、技术创新、资本流动、经济地理甚至地缘政治等因素制约，面临世界经济再平衡新局势，其结构调整困难重重，难以推进。当世界主要经济体结构调整基本到位，采取中性的货币和财政政策，而走上稳定发展道路之时，这些国家曾经的风光肯定不再，经济窘境甚至社会动荡就会马上显现。即使不动荡，最好的状况也是陷入长期的经济低迷。

中国思考：第三局

第三局，中国能否赢？以三局两胜制，迄今为止，世界主要经济体都未最终胜出。中国曾是第一局的赢家，GDP总量从2004年超意大利始，在2005—2010年，分别赶超法、英、德、日等国，成为世界第二。对世界经济增长的贡献度，IMF测算，中美两国1998年还分别为15.96%和48.67%，到了2014年简直倒了个儿，分别为35.85%和20.46%。但是不能不看到，在世界经济棋弈的第二局中，如上所说的“美国得病，中国吃药过多”，后遗症不少。与1953—2008年55年间我国货币累积增长47.5万亿元相比，2009—2014年仅6年时间，货币累计增长却高达76万亿元。巨量的货币刺激、严重的产能过剩、过重的债务负担、隐藏的系统性风险，种种状况说明了，中国在三局两胜中并未完全胜出。过去的两局最多可以说是一胜一平。

因此第三局是关键。第三局能否胜出？从目前我国的宏观调控意图和措施内容看，笔者认为，胜出的客观基础条件是存在的，关键取决于决策者的认识。这是首要的，也是最基本的。

第一，对过去怎么看。如果不能客观、正确认识第一局中国经济“超级繁荣”的内外部条件特别是外部条件，不能客观、正确认识第二局的教训，第三局不可能赢。第二，对外部怎么看。中国已是全球经济增长的最大贡献者。2015年“8·11汇改”的外部溢出效应不必回避，这是必然的。中国第三局健康的增长率肯定要低于第一局、第二局增长率的状况，以及会引起全球的躁动与不安，在这样的情况下，应该怎么办？中国要坚持“走自己的路”，坚持调整与改革，不必在乎人家的说三道四，政策决策更不应受人家的影响与平衡。应理直气壮地回答海外各界，正是因为中国是全球经济增长的最大贡献者，中国应采取对全球经济负责任的态度，敢挖“家丑”，坚持改革。第三，对自身条件怎么看。中国当前有理念、有实力获胜第三局。但最终能否获胜，理念与实力只是必要条件，最后取决于决策力与执行力。后者是当前中国必须予以密切关注的，弄得不好，仍会前功尽弃。如果结果是“一赢二平”，照样可能被出局，中国将陷入“中等收入陷阱”。

第三局到底怎么开局？对此，党的十八届三中全会和“十三五”规划已经做出了全面的规划和部署。接下来的事，关键是如何落实。笔者认为，当下经济工作千头万绪，概括而言，应重点布好全局棋盘中的“三个眼”。

其一，经济转型要坚持市场出清的原则。结构调整与市场出清在经济学上几乎是同义词。在生产过剩年代，所谓的结构调整就包含了市场出清。当下，即使不能全部出清，也要基本出清。政府要拿出实招、详招，剥离“地方平台”和重大央企的不良资产，加快处理各种类型的僵尸企业和庞氏骗局。加快地方政府债务置换。在债务重组中，支持民企收购国企。让经济主体轻装上阵，间接地减轻全社会融资成本，为深层次改革扫清障碍。

其二，知难而上，继续深入开拓两个市场。积极推进“一带一路”、亚投行、丝路基金等措施，在争夺市场、消化国内过剩产能过程中，同时逐步改善全球治理秩序。在国内，中国是一个高增长、高储蓄率的国家，同时又是一个贫困人口居多、居民消费率偏低的国家，严重的社会悖论，直指现行体制的顽疾。因此，提高国民消费水平是经济工作的当务之急，是实现国家经济发展方式转型的重大历史任务，也一定是中国结构调整最终完成的标志性成果。

其三，唯一出路，加快改革。创新是一国经济转型和中长期生产率提高的最强动力，同时也是短期内形成新的增长动能的源泉。但是，在创新和新动能的设计和寻找上，政府能力有限，效益欠佳，关键要靠市场。因此，加快创新就是要加快扫清能激发创新的市场机制培育中的各种制度障碍。其实，现实生活中的创新阻力远不止于简政放权、市场准入等问题。国企改革、知识产权保护、行业标准制定、要素价格改革不到位，等等，都在直接和间接影响着创新。因此，短期内在集中精力处理债务包袱、消化过剩产能、稳增长、稳社会的同时，必须同时毫无旁念，集中相当的精力抓紧改革，特别要强调研究改革。要研究为什么反复强调深化改革，但国民与市场对改革仍不满意的原因。只有真正对症下药，加快调整各方面的制度，才能真正大规模地去解放全社会的创新能力。

从2015年到2016年，这一公元纪年数字的变化，并不意味着改变了中国经济仍处世界经济棋弈第三局复杂艰难处境这一局面。通览全球，第三局最终谁会胜出？会形成什么样的新的世界经济格局？不确定性大于确定性。因此，对我们而言，居安思危、未雨绸缪，或许是最有力的制胜法宝。

（本文原载于《新京报》）

中国经济已别无选择

管清友（民生证券研究院院长）

当中国经济再度跌破7%的时候，所有人都在问，政府的琅琊阁上还有多少锦囊可以用？着眼当下，中国经济似乎没有太多可以腾挪的空间。不管是发改委批项目，商务部稳外贸，还是财政部放资金，住建部调房贷，都没能阻挡中国经济下行的步伐。但如果放眼未来，我们发现中国经济可走的路还有很多。也许这些路现在看来遥不可及，但未来可能逐一成为现实，因为中国经济已经别无选择。

第一，改革“官员”管理体制，重塑行政效率。反腐打破了政府运行中原有的激励相容机制，导致官员消极怠工。反腐并没有错，但问题是我们并没有推进配套改革。我们首先建立以绩效为导向的公职人员管理体系，包括公务员、国企和事业单位人员。高薪不一定养廉，低薪也不一定养懒，关键在于让薪酬和编制浮动起来，打破铁饭碗，怠政者能下，勤政者才能上。新加坡的任人唯贤制度提供了有益的经验。其次，改革中央与地方的财政关系，激发地方政府积极性。分税制改革形成的财税体系问题逐步凸显，财权事权不匹配、负向激励、财政资金投放不畅。未来一是要适度扩大地方政府对现有财政资金的支配权，扩大向地方财政的转移支付、提高一般转移支付比例。二是要适度提高地方财政收入比例，新增地方税种，比如房地产税；适当扩大共享税中地方财政分享比例。

第二，适度扩大财政赤字，大规模减税并发债。名义上“积极的财政政策”实际上一点儿都不“积极”，其根源在于财政收入下滑，而预算财政赤字率又不开口子。2015年的财政赤字目标虽然提高到2.3%，但仍远低于国际警戒水平3%，也明显低于我们在2009—2010年的水平，下一步可以继续扩大财政赤字。

第一，扩大政府发债规模。从中央政府角度说，可以增发专项国债和特别国债，专项金融债作为一种特别的特别国债，可以继续扩容。从地方政府角度说，可以把正门开大一点，提高地方债发行额度，并做好配套制度改革。

第二，大规模减税。“里根经济学”应对滞胀的核心就是大规模减税。一是下调个人所得税率，中国最高税率45%，高于大部分国家。二是提高直接税比重，减少重复征税。三是个人所得税指数化。四是加速固定资产折旧。五是分类税制向综合与分类相结合转变。

第三，大胆清理不良资产，激活商业银行体系。货币政策失效的症结出在商业银行惜贷，商业银行惜贷的症结出在不良资产。现在的商业银行体系就像一个得了癌症的病人，不良资产就是他的癌细胞。

医生目前开出的药方是严控癌细胞扩散（监管层严控不良资产，考核不良资产率），病人（商业银行）也出于恐慌少吃一切可能致癌的物质（对大部分贷款都慎之又慎，惜贷情绪严重）。这种方法看上去无可厚非，但实际上仅能用来预防，在癌细胞已经产生的情况下，反而会加速病人体质的恶化，形成恶性循环。

建议监管层和银行管理层提高风险容忍度，发挥逆周期调控的作用，不要顺周期强化银行的惜贷情绪。加大坏账冲销的力度，提高速度。组建地方资产管理公司，剥离有毒资产，借鉴美国资产重组托管公司和中国四大资产管理公司的经验。通过多种方式补充银行资本金，比如央行降准，让商业银行认购特别国债，然后补充资本金，或者由银行发行优先股。加快不良资产的资产证券化（NPAS）。

第四，彻底打破刚性兑付，走出债务黑洞。经济繁荣期，各国政府往往会通过信用担保扶持本国产业，但随着经济进入低迷期，政府信用担保的弊端愈发凸显：挤出效应，扭曲资金配置；异化融资需求，推高融资成本；吞噬企业利润。

韩国是打破刚性兑付最为成功和果断的国家，借鉴它的经验，建议：一是抓住危机的机会，倒逼改革破局。中国错过了2008年的机会，不能再错过2015年。二是抓住典型，杀一儆百，让大而不倒的企业倒下去。韩国曾经拿第二大财阀大宇集团开刀，中国也可以找一两个巨头做典型。三是建立配套的社会安全垫，防止次生社会危机，比如存款保险制度。四是加快破产企业兼并重组，既要“破”又要“立”。

第五，加快企业并购重组，加速化解过剩产能。经济危机的实质是“过剩”，不解决产能过剩，就不可能走出危机。很多决策者对去产能闻之色变，认为去产能就是“破”，意味着砸机器、倒牛奶、社会动荡，但事实上，去产能也是“立”，通过并购重组，可以有效缓解去产能的阵痛，同时重塑企业活力。

结合国际经验和中国困境，政府可以从以下几点寻求新突破。一是推动大巨头整合重组，可以从央企整合开始。从美日韩等国的经验来看，化解产能过剩的过程一定伴随着行业寡头的整合和超级巨头的诞生，要么大并大，要么大吞小。二是降低并购重组的制度交易成本。简化相关法律流程与环节，降低并购重组的时间成本。监管机构放权，减少行政审批。三是发挥金融体系尤其是资本市场的融资、定价和监管职能。四是实施过渡期保护，为并购重组赢得时间。在企业并购到形成新的赢利点之前，可以由政府实行一定的产业保护。

第六，组建国家级科研中心，政府和市场合力进行科研攻关。中国的研发投入占GDP比例为2.01%，但与韩国、芬兰等国家接近4%的水平仍有较大差距。技术创新一方面需要资本市场的市场化激励，另一方面也离不开政府的整合和支持，尤其是一些重大科研项目的短时间攻关。参考美国“重振制造业战略”的经验，建议在现有的中科院等国家级科研单位、高等院校基础之上，组建独立的国家级科研创新中心。

资金来源可采取政府出资和市场筹资相结合，一开始可以是政府完全出资，后续可以逐步递减。管理方式可采取由政府和市场建立联合领导委员会，采取市场化管理模式。结合各地禀赋和技术优势进行布局。对现有的科研机构进行事业单位改制，尽快实现市场化运作。为技术创新创造公平有效开放的制度环境，包括税收政策、签证政策等。

第七，组建中国版住房银行，稳定房地产市场。房地产既不应该被神圣化，也不应该被妖魔化。短期来看，稳定房地产市场是避免系统性金融风险的必要条件，房地产不稳，则中国经济不稳。中长期来看，中国虽然已经迎来劳动力人口和婚龄人口的拐点，但中国目前城镇化率只有55%，而且还有相当一部分人没有满足基本的住房需求。

对政府来说，房地产既是一个经济问题，更是一个民生问题，必须想办法对合理的住房需求进行支持，其中最重要的就是信贷融资支持。要尽快成立中国版的住房银行。通过购买商业银行的房地产抵押贷款，盘活信贷资产存量，改善商业银行的资产负债结构，提高其放贷意愿。要改变保障房供应模式，购买存量，加快商品房库存消化。要矫正房地产市场的制度扭曲，一是增加城市开发中住宅用地比例，降低购房成本；二是改革户籍制度，让人户分离的农民工真正实现城市化，为合理的购房需求扫除障碍。

第八，参与改造国际规则，借外力助推国内发展。要想实现“全面深化改革”，必须“全面扩大开放”。新常态下的第二次开放必须要有不同于第一次开放的新思路。过去对外战略的重点是“韬光养晦”，被动接受规则，现在的重点要转向“有所作为”，主动改变规则。从历史上看，一旦一个经济体的体量跻身到全球前几位，从被动开放到主动开放都是必然选择：一是主动改造多边贸易制度。一方面加快与各国尤其是发达国家的双边自由贸易协定和自贸区建设，比如中国与日本、韩国的自由贸易协定；另一方面加快推进多边贸易协定和贸易区建设，比如区域全面经济伙伴关系协定。二是主动改造多边金融机构。中国现在也需要自己的金融阵地，必须推动现有国际金融体系改革。一方面加快国际货币基金与世界银行的投票权改革，改革美国的一票否决权。另一方面是加快亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家银行、上合组织银行等国际投融资平台的建设。

第九，推广PPP（政府和社会资本合作）模式和混合所有制，政府向社会资本让利。通过PPP和混合所有制加强政府资本与社会资本合作，或者更准确地说，政府向社会资本让利，是应对当前中国经济困境的必然选择。对中国来说，国企私有化并不现实，更现实的是通过混合所有制，而PPP其实也是混合所有制的一种重要形式。

一是厘清中央层面的PPP顶层设计与领导机制。在国务院层面建立PPP领导小组，办公室可设在财政部或发改委。二是完善相关法律体系，改善PPP制度环境。理清价格机制、财政承诺和预算衔接等问题，以立法的形式保障社会资本的利益。三是投入财政资金进行项目可行性分析。通过投入财政资金对项目进行科学的可行性分析，降低企业的参与成本，扩大项目参与主体。四是为PPP项目投融资提供政策支持。可通过提供信贷优惠、项目收益资产证券化、发行项目收益债等方式，为PPP项目提供融资支持。

第十，大幅降低服务业准入门槛，以市场力量突破供给瓶颈。服务业是未来中国经济和社会的双重稳定器。一方面稳定经济，另一方面稳定就业。国家统计局根据近两年数据测算得出，第三产业每增长1个百分点能创造约100万个就业岗位，比工业多50万个左右。服务业的发展瓶颈不是需求不足，而是供给不足，下一步必须通过供给端的开放来解决。其一，金融业开放。资本市场对外国投资者进一步开放；放松外资对金融业的控股比例；放松银行业的牌照管制；允许混业经营。第二，教育市场化。公立学校教职工未能获得市场化的收入，缺乏有效激励机制。下一步应该扩大学校的自治权和社会资本的办学权；采用政府购买服务的方式，促进私立和公立学校的合作；发展民营教育集团。其三，医疗民营化。地方政府可以甩掉财政包袱；社会资本可以获得新的投资渠道，通过产业链实现盈利；医院人员可以获得市场化收入，一举多得。

特别建议发展智库，广开言路，让思想引领中国前行。古今中外，任何一个成功的国家都必定有一个广开言路的政府。过去是琅琊阁里的麒麟之才为君主提供锦囊妙计，现在也应该有智库的专家学者为政府献言献策。一方面应当增强官方智库的包容性，另一方面应发展壮大民间智库，激活思想市场，让思想引领中国前行。

（本文原载于新浪网）

中国经济最根本的出路在哪里

吴敬琏（国务院发展研究中心研究员）

中国经济问题很复杂，我按照“危机、转型、动力、政策、改革”的顺序来讲这五个问题。

危机：避免系统性危机的两种方法

全球金融危机发生以后，2009年中国政府采取了强力的刺激政策，把增长速度顶上去了，但是不久以后就出现了增速下降的现象，当然还有其他的一些问题，于是引发了一个大讨论：中国会不会发生经济危机或者叫系统性风险，怎么来避免发生系统性风险？这是最近两三年讨论的重心。

对于怎么避免危机，基本上有两种不同的方略，这两种方略所依据的理论模型或者分析框架是不一样的。根据2015年在金融40人论坛的一次讨论，把它归结为两种。一种分析的思路是从需求侧进行分析，另外一种分析思路是从供给侧进行分析。

从需求侧进行分析的思路，通俗的说法叫作“三驾马车”——总需求是由三驾马车组成的，其实按照凯恩斯主义的经济学来说是“四驾马车”，我们这里一般说三驾马车，就是消费、投资、出口。

出现增速下降的现象是因为“三驾马车”的动力不够，我和钱颖一教授都认为“三驾马车”的分析框架有很多缺点，它实际是从凯恩斯主义的短期分析框架脱胎出来的，按照凯恩斯主义来说是总需求决定了总供给的增长速度。用这样的办法分析是有理论上的问题，当然对于凯恩斯主义这一套理论是不是对，现在国内经济学家分歧也很大，但我假定它是对的，在理论上用它来分析中国长期经济发展也是无用的，因为这是一个短期分析。

可是政府很重要的咨询机构的分析都是依据“三驾马车”得出的，而由这个分析得出的政策结论很明显就是增加投资，你可以一个一个去分析，能够增加消费吗？不能。能够增加出口吗？不能。最后就落实到一点——增加投资。

但是这个分析方法现在有了很大的限制，因为超高速的投资增长、投资率的提高，没有足够的资源支持，结果就使得我们国民资产负债表的杠杆率不断提高，按照各种各样的分析，大概有三个方面的负债，政府负债、企业负债和居民负债，已经到了GDP的250%~300%，这是一个很高的比例。正是由此引出了会不会发生系统性风险的问题，因为到了这么高的杠杆率，出现个别的偿债困难是不可避免的，而且出现系统性风险的可能性就大大增加。

这是一种分析方法，直到现在，政府、投资银行或者证券公司的经济分析还是这样的。而在实际工作中，有关部门忙得不亦乐乎地批项目、找钱，过去批了项目地方就上，但是现在有问题，不但要批项目，而且要找钱，所以这个路子还是有相当大的影响。

另外一种路子是从供给侧的各种因素进行分析。以前用生产函数来表达这个分析框架，生产函数无非三个主要因素，劳动、资本和效率提高。资本继续提高投资率有两个问题，一个问题是投资回报递减，这个非常明显，从2009年到现在，刺激的强度并没有削弱，但是效果急剧下降，现在几乎增加投资对于增长没有什么作用，另一方面是杠杆率不断提高，所以可能会造成危险。

转型：提高全要素生产力

在过去改革开放的30年中，人口红利正不断减少，农村资源转向城市的结构性变化使得效率有提高，但这个过程已经接近于结束。剩下能够解决当前问题的根本，就是要提高效率，提高生产函数中间的索洛余值。

什么是索洛余值？按照索洛的说法就是技术进步，实际就是全要素生产力的提高——主要依靠提高全要素生产力来实现增长，也就是我们最近20年来一直努力想实现的转变经济增长方式或者转变经济发展方式。

这里就提出一个问题了，按照这种分析，解决问题的关键就是转型，也就是我们题目的第二项。问题是怎么能够实现经济发展方式的转型呢？

我们提出经济增长方式转型，后来改成经济发展方式转型，从1995年到现在整整20年了，这是第九个五年计划规定的，但是至今没有实现。它的核心就是要转变增长动力或者实现增长的源泉因素。

动力：提高效率推进改革

这个源泉因素是什么？刚才已经说了，过去以投资为动力，现在正转变为依靠创新提高效率为动力。但是为什么提出了20年都没有实现呢？其实在制定第十一个五年规划的时候，已经做过全面分析。当时就用了党的十六届三中全会决议里面的一句话，“存在体制性障碍”，“九五”计划有进步，“十五”计划在经济发展方式上是有倒退的。

所以“十一五”规划就规定实现经济增长方式的转型，把经济增长方式转型作为“十一五”规划的主线，要改革。按照党的十六届三中全会决议的说法，就是“完善社会主义市场经济体制”。附带说一句，其实十四届三中全会提出的改革目标跟十八届三中全会讲的是一样的东西，十六届三中全会说改革的目标是社会主义市场经济，这是一种什么样的经济体系呢？统一、开放、竞争、有序的市场体系。

十四届三中全会提出的目标到了十六届三中全会并没有完全实现，所以十六届三中全会就做出决定，要完善这个体系，要实现十四届三中全会讲的统一、开放、竞争、有序的市场体系。但是，当时的经济状况非常好，改革这件事又是自我革命，所以很多人都认为何必改呢。2003年的时候，经济情况很好，所以实际上十六届三中全会的决定没有能够很好地执行。

要推动转型和寻找新的动力，以创新为动力，以提高效率为动力，这个关键问题就在于推进改革。因此，就要在保证不出现系统性风险的前提下，把主要精力放在切实推进改革上，这是两种不同的分析方法得出的不同结论。

政策：货币政策作用很小，财政政策还有余地

怎么保证不出现系统性风险，避免危机？大概有两个方面。一方面要控制好和化解现有的风险，为推进改革赢得时间。另一方面，辅之以适当的财政和货币政策的短期调节。

控制化解风险我已经说过很多次了，比如妥善处理各级政府的债务；停止回报过低和没有回报的无效投资；停止对僵尸企业输血；动用国有资本偿还政府的或有负债；对资不抵债的企业实施破产和重组，释放风险；停止刚性兑付；盘活由于粗放增长方式造成的死资产存量。有一些在做，有一些做得很慢，比如偿还社会保障基金欠账，上海做了一个小的，就是把家化卖了，山东正在拨付地方国有资产的30%用于社会保障基金。党的十八届三中全会里做了明确规定，但是两年过去了，从中央层面来说到现在没有动作，据说正在拟订方案。

另外，辅之以财政政策和货币政策，当然这里需要注意的是，按照野村研究院的首席经济学家的研究，在资产负债表出问题的时候，货币政策的作用很少，因为人们都要提高手中资产的流动性，由于现金为王，所以即使放松银根，资金大概也不会跑到实体经济里去，因为那个地方流动性很差，要抽出来很难。

中国尤其是这样，资金最终会跑到资本市场上去，导致股市泡沫，比如说2015年发生股灾的根本原因就在这里。因为国内的流动性一直比较宽松，除了2015年因为外汇占款降低了，货币发行的主要渠道上出了一些问题，在有些季度流动性是有些紧，但是从2009年以来，货币流动性一直比较宽松，但是资金并没有跑到实体经济里去，因为从股市上要抽走很容易，所以就会造成这样的问题。

财政政策还有一点余地，但是这个钱怎么给，现在还是有不同的想法。有些政府部门希望靠增加支出来增强扩张性的财政政策力度，比如铁、公、基投资上，另外有一些政府官员认为由它来用是最好的，比如说对高新技术产业给予补贴等，实际上从过去的经验来看，这个效果不怎么样，这个有争论，比如为了支持第三代无线通信，为了支持TD-SCDMA（时分同步码分多址），据说是花了2000亿，但效果并不一定好。当然有些支出是要增加的。还有另外一个办法来提高扩张性财政政策的力度，就是要减少收入。所以我一直是建议着重在普惠性的减税上来想办法，我们的税收还是太高。

改革：成败的关键

最后根本的一条就是推进改革。成败的关键在于能否按照党的十八届三中全会、四中全会的决定推进改革。这两年来我们的改革还是有进步的，但是需要进一步推进，比如说简政放权、审批制改革。我们在21世纪初期做过一次，但这个东西很容易走回头路，还是要把它制度化。

制度化主要是两条，一条是制定负面清单，本来这件事是中美投资谈判里提出来的问题，十八届三中全会把它推广到国内的改革上。在具体工作中，因为行政部门往往不愿意放权，所以到现在为止，自贸区的负面清单仍然太长，至于国内市场总体进入的负面清单正在制定，还没有制定出来。

另一方面要按照李克强总理的说法，对于政府来说，它是跟企业不一样的，正好相反，法无授权就不可行，所以对于政府授权要做正面清单。而且现在政府官员不作为的情况很严重，当然有各种原因，其中一个原因就是他们的职权不清楚，所以审批有风险。

金融改革和财政改革都有比较大的推进，特别是金融改革中间两项，一个是利率市场化，一个是汇率市场化，改革比原来预计的快一点。有些方面的改革似乎进展太慢，如果证券法不修订，注册制的改革大概就不行了。像这些方面，怎么想办法做得快一点。价格改革，深改组已经讨论通过了，当然讲的是商品和服务价格。

我自己觉得很关键的但是进行得最慢的就是国企改革，国企改革1+N的文件一个一个公布了，看来就要启动，我看有几个争论性的问题还不是太清楚，需要进一步明确。

最后一个是自贸区，自贸区的问题有不同的看法，现在自贸区已经有四个，很多地方官员把建立自贸区看成是取得优惠政策的一种制度安排，这和中国政府所宣布的建立自贸区的目的是有差距的。

习近平总书记在深改组讨论自贸区讲话时说，建立自贸区的目的是要适应贸易和投资便利化的大趋势，营造市场化、国际化、法治化的营商环境，开始的时候比较快，最近好像步子有点放慢，我觉得还是应该加快，特别在上海这个地方，应该推进。如果按照习总书记的说法，最近发生的TPP（跨太平洋伙伴关系协定）达成，对于我们来说就不光是一个挑战，而且是机遇，通过自贸区的建设，可以使我们对外开放打开一个新的局面，在世界贸易和投资规则的变化中，能够实现以开放促改革，那么十八届三中全会和四中全会要求的经济体制和法治建设都会取得更大的进步。

（本文原载于财经网）

未来五年中国经济突围的两大方向

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

激进中的中国经济：高速增长也是有代价的

经济走势高位下行

总体来讲全球经济的走势就是下行，准确讲，是高位下行。2007年第一季度的时候，美国金融经济危机还没有发生，中国GDP的季度增长折成年率是15.2%，到2015年三季度是6.9%。换句话说，全球第二大经济体增长速度去掉了一半以上。自全球经济危机以后，全球很多经济都下行，日本也下行，但日本本来就很慢。可是我们原来很快，这么急速跌下来，这个挑战要比低位下行难度要大。上山容易，下山难。上山很累，但是不容易失去控制；下山容易，不容易掌握好平衡。所以，这是对中国经济很大的一个考验。

高位何来

我刚学经济学的时候，当时在做第六个五年计划，我记得那时定的目标是争取年增长5%，保证实现4%，“增五保四”。现在听来这个数啊，包括今天说中国“增五保四”，全世界不知道会闹成什么样子。因为对我们来说，6%、7%就是非常低的，因为过去有十几的增长。但是中国怎么从“增五保四”到了10%的平均增长速度，高线可以到15%以上？

第一波是包产到户。高位的由来其实很简单，就是邓小平的改革开放。过去为什么增长不了？因为有克服不了的瓶颈。20世纪80年代初我们上大学的时候，10亿人口，8亿农民，穷得饭都吃不饱。20%的人搞工业，搞城市建设，谁来买你的产品？这是当年的困难。怎么突破的？就是改革开放。包产到户是第一波。包产到户劳动力多了，允许办民营企业，允许往工业走，允许把城市门打开，这是我们高位增长的第一个奠基之石。

第二波是邓小平南方谈话。放活的经济经过20世纪80年代末的风波，还要不要坚持改革开放？这是当年很大的问题。邓小平回答了这个问题，坚持改革开放，而且要坚持市场经济，就是只有市场才能把各方面放活的力量组织起来。

第三波是加入WTO（世界贸易组织）。这一波最重要，就是在我们自己改革的基础上，加入WTO，以政府和世界主要国家政府协定为保障，把不适应中国和全球市场连接的障碍系统地去掉。

这三波重大的改革开放，就把中国国民经济从“增五保四”，推到了高速增长的领地。这里面最重要的就是开放，这是国家真正成功最根本的一条。

这个世界就是两个海平面，中国在底部，人均不到200美元，而1980年美国人均GDP就到了12500美元，两国的分配结构不同，我们储蓄率高，落到中国人民口袋里的钱与美国落到人民口袋里的钱差80倍到100倍。如果不开放，美国在高海平面，我们在低海平面，会维持很长时间。邓小平的厉害，就是打通两个海平面。

打通通道之后，发生了人类历史上少见的一次对流。资本、技术为什么会来？这里面有一个规律：资本、技术越多的国家，它的收益率越低；对于资本和技术越稀缺的国家，资本、技术来一点，收益率就非常高。过去不开放，资本、技术来不了，一开放，改善了投资环境，资本、技术就“哗哗”地来。邓小平当年力主开放，主要看中这一条。我们要是完全靠自己积累，那得到猴年马月。没有想到的是，我们这个海平面还有大量的产出。经济学家李嘉图早就讲过比较优势，任何国家再落后，也有某些东西不那么落后。中国一开放，穷就是竞争力。同样的产品，别人会做，我们也能做，而且价格低。

我们的GDP从1979年到2004年平均增长将近10%，2009年中国成为世界第二大经济体，贸易增长年平均16.3%，2010年我们成为世界最大的出口国，2013年我们成为世界最大的贸易国……更重要的不是这些数字，是这场经济革命显著改善了普通中国人的生活质量。

中国凭什么高速增长

这种高速增长本身带着挑战，首先要弄清楚，我们到底靠什么？

第一是借了全球的力。我们不是完全靠自己，不是完全靠中国人的优秀和苦干。中华民族一直很优秀、很苦干，我们是借了全球的力。

第二是成本优势，廉价劳动力。你凭什么借了全球的力？不完全是你工资低，因为没开放之前工资更低、更穷。中国的成本优势不是单向的要素优势。过去我们是人很穷，体制成本很贵，很多事不能干。中国真正的秘密是劳动力价格很低，长期贫穷形成数目巨大的廉价劳动力。

第三是改革急剧降低了中国制度成本，开放使中国参与国际竞争。过去我们的制度组织成本很高，改革开放是把制度成本降下来了，这是中国真正成本优势的由来。

第四是中国人善于学习，人力资本投资增长迅速，观念、知识、技能和产品质量的进步。中国人肯学习，重视教育，重视技术，这是中国人自古以来的传承，再穷孩子也要念书，不能混。

改革开放让我们的体制组织成本急速下降，然后学习曲线上升，质量开始提升。我们主要靠成本优势，这是我们的主打武器。成本优势是由以上几项条件的配合，大体从20世纪90年代中期开始，中国经济在世界经济舞台上显示国际竞争力。这是我们在世界舞台发力的主要原因。

中国经济：高位增长的代价

理解了高位增长是从哪里来的，我们还要看到高位增长给我们带来的代价。

第一个代价，不差钱的宏观环境。

出口、创汇、全球投资往中国来，我们曾经是很长时间内全球内吸引外资最多的国家，这是好事。我下乡到农村时，我的师傅告诉我：人没有遭不了的罪，但常有享不了的福。你说没外汇很辛苦，朱镕基到北京的时候，中国外汇180亿美元，搞了个并轨，一年涨了350亿，达到500亿美元。到现在3万亿外汇储备，这是好事。

问题是受得了吗？外汇进中国你不能花吧？要换成人民币就得跟商业银行换，商业银行跟中国人民银行换，中国人民银行拿基础货币换。所以外资来的越多，顺差越多，我们的基础货币投放也越多。

而且为了出口导向，我们要维持人民币对美元汇率不能大幅上升。如果人民币对美元升了，出口的成本就要上升，为了维持出口优势，人民币的汇率就不能轻易升值。不能轻易升值是什么意思？进来1美元，8元人民币要投出去。所以顺差越大，外来投资越大，货币投放量就越大。所以就很快形成了不差钱的宏观环境，钱少了不行，多了更麻烦。如果货币的投放量超过一个市场商品和服务的供应量，商品和服务的价格就会起来。不是所有东西的价格一起起来，有些东西起得慢，有些东西起得快。这个力量是了不得的，因为它会让相对价格发生显著改变。

价格发生变化，我们的消费行为就会变化，更重要的是投资行为也会变化。为什么现在流行找风口，因为这些年出现太多风口了。大量的钱投到有限供给的环节，价格就会起来，价格一起来，人就会形成预期，认为它还会涨，追涨杀跌，你看好它，证明它会涨，大家再把钱投进去。金融的危险就在这里，因为它会自我证明、自我强化。

这个游戏全世界很多国家都玩过。过去我们是没机会玩，没机会见价格疯涨，现在土地、房屋、古画、钱币、邮票价格很高，就是这个道理。

我曾经到新疆看过一头羊，叫刀郎羊，比普通新疆羊高一倍，价格很高，最贵的种羊卖1400万元。我问维吾尔族一个老实的牧民，价格什么时候开始涨的？从2006、2007、2008年以后，上门问价的人很多，价格跳跃的程度连羊的主人都不能适应。首先是5000元，2个星期后，5万、15万、50万卖不卖？牧民来不及反应，说不卖，不卖就涨。

为什么把这么多精力从实体经济引走？就是货币的力量，就是我们的成功带来的副产品。出口不好吗？赚了钱不好吗？创了汇不好吗？问题是创了汇，还有一个货币机制要跟上。我们的基础货币要跟着增加，基础货币从央行发到商业银行手里，还有乘数在起作用。商业银行借给企业，企业再存到商业银行，银行再借出来。1块基础货币要顶好几块，加到一起就是一个宏观环境的巨大变化。

我给大家描述一下这个流程：外汇进到中国，无论投资来的还是顺差来的，基础货币就得动。你想维持不升值，来1美元，8元人民币就要输出去。输出去，这个钱就要进中国国内市场。资产价格，特别是那些供应有瓶颈的价格就会上来，上来以后投资热情就会转移，人力资本的配置就会发生方向性、结构性的变化。扛得住这个资本力量的企业家真是不多。没有办法，前后左右哗哗挣钱，那钱可是真的，他赚钱赚到你心里动摇。很多人开始都怕，金融、股票都是不干的，最后由不得你不干。很多人为什么冲进去？是前后左右都赚钱了，连小学同学都赚钱了，念书比他差的都赚钱了，凭什么落下我呢？一圈一圈的人转到这些资产游戏里去。一不小心会冲到生活必需品上面，那就是通货膨胀，那就需要调控，这就是我们这些年走过的路。

第二个代价，养成快赢与跟风的思维模式。

我们有近4万亿美元外汇储备，很强大，但它的派生产物就变成在经济当中，我们整个产业界、企业界、社会喜欢快赢，喜欢顺着风往上冲，最终成了一个流行的思维模式，这就是我们高速增长带来的一个代价。

下行是市场常有的道理

差额只是价格现象。我们的广义货币M2，所有的现金、存款放在一起算，增长了多少？8年来，广义货币绝对量增长了将近54万亿元，同期GDP增长不到28万亿元。差额到哪里去了，差额就变成价格现象了，它又不是平均分配，它是一重一轻分配。但哪一点是真在创造财富？

金融危机的根本是心理问题。钱一多，相对价格发生变化，金融预期下面就是行为。乱投资，你挡也挡不住，人理性的时候很理性，疯狂的时候很疯狂，它会让人进入集体无理性中，形成羊群效应。等醒过来后谁都不信的事在那个时间谁都信，这个事情不是一天发生的，2008年美国金融危机，美国经济学家对他们的经济进行反思，说次贷怎么烧了这么大一个窟窿，怎么形成的。IMF研究部主任写了一本书叫《这次不一样》，他根据金融史上800年数据研究发现，人类经常是犯了错误就忘掉，重复地犯，除了忘掉的没有任何新鲜的。他最后解释金融危机的根本是心理问题，人的心理有放大客观存在的倾向，好的时候觉得会变得更好，差的时候觉得会变得更差。

理解市场经济的两面性。举个例子，北方的一个地级城市，因为有煤炭资源，煤价格好的时候，该市人均GDP能超过香港，政府有钱了就开始各种建设，要建世界的中心。于是水泥、钢筋、贷款、劳动力都扎进去了，但有收益吗？这个资产投资能回来吗？什么叫过剩产能？这些年所有的企业都在铺摊子上项目，别光以为市场经济是非常温柔的，它说翻脸就翻脸。看看美国，世界第一大经济体，到现在一万亿美元的次贷窟窿都没有烧完。市场经济有两面，因为它是由人组成的活动，人的心理天生有点不成熟，好的时候把它看得太好，经济下行了以后，人人捂紧口袋，不花钱不投资，于是产生萧条，这是市场常有的道理。

水落石出，中国经济从奇迹回归常态

经济下行的四个拉力

第一个下行拉力：全球金融危机收缩外需。

高速增长里头隐含着下行，我们是依赖出口，美国一出事，怎么可能不受影响，怎么可能一枝独秀呢？我们出口每年都是百分之二三十的增长，2007年以前，2008年危机显现效果，我们来不及笑话美国，我们的出口警报就来了，下跌20%。沿海不少省份的经济、财政的收入就依赖出口，立即就下去了。美国市场出问题，美国政府去救，靠什么救的市？靠放债。政府的公共债务出了问题谁救？包括欧债的问题到今天还没有收场。欧美都出问题，我们整个出口市场这个地基就不能支撑我们的高速增长，这是第一个下行拉力。

第二个下行拉力：迅速丢失成本优势。

高速增长也让我们比较优势成本迅速丢失，丢失得非常快。原来以为差80、10倍，为了支持中国高速成长的30年，就靠比较优势成本，结果高速增长年代也是我们成本迅速抬升的年代。我们独到性优势还未形成，我们手里有什么东西，全世界非买你不可？开始有，但很少，两头够不着，然后放眼全世界，印度、越南、朝鲜也开放了，它们比你的东西还便宜，在你底下又拖了一条线，我们叫“全球三明治”，我们已经不是成本优势最显著的了，我们的创新优势、独到式优势还不明显，我们被夹在中间。

第三个下行拉力：“不差钱”侵蚀企业家精神。

不要光看政府奢华，我们整个企业界、产业界也够奢华，根本不知道我们自己到底几斤几两，到底能挣钱挣多久。我们花钱有的是本事，这也侵蚀我们的企业家精神。为什么华为值得我们首肯，因为“居安思危”，坚持“以奋斗者为本”。长期的艰苦奋斗，什么意思呢？你得弄清楚中国靠什么站在这个世界上。我们没有洋洋自得的底气，我们只不过是机缘巧合，穷了几十年后改革开放，有一个憋久的水位释放的思维，但是“不差钱”把我们引到了另外一条路上，正经的事情不做，慢活不做，工匠精神逐步消失。如果一个企业老板带头奢华，他会侵蚀到周围人，最后会侵蚀到员工。

第四个下行拉力：真实利率急升，引发“债务型通缩”。

最后一条是市场的力量。你看资产价格居高是我们最大的危险，我不是说投资房产不好，投资房产没关系，投错了就错了。最大的麻烦是，当发现资产价格好的时候，你会产生一个需求，很容易懂，我借钱投的，按杠杆原理，借钱有个利率，我投资的资产无论地或者什么项目，它有预期，如果预期很高，借钱的需求就会高。这些年都验证过了，谁买了房，家庭资产就上去了。问题是这个游戏，永远是确定的一个债务对应于你想象的未来，万一未来一变化，你就会发现你欠了很多钱，利息就会把很多人逼死。而且大家看好的时候，通货膨胀，这会把真实利率拉低。你跟银行借钱20个百分点挺高的，突然增加10个点，等到物价一下来，而银行利率不变，那真实利率大大提高。我们现在已经有40个月物价指数下行，那你过去借钱越多的，现在财务成本就能把你吃死。很多地方政府挥霍过后，就知道当家痛苦，一个地方现在欠债几百亿不算稀奇，但利息有多少？现在天天发愁四处盘钱还利息，不还利息就会坏账，就会追究责任。很多人打着算盘拆东墙补西墙，只要在任期内不爆出来就行。这个力量在企业界也是同样的，我们整个企业的资产负债率，当然首推我们的国有企业，很容易借到钱，但是对不起，真实利率包袱已经变重。

三块“石头”浮出水面

这四个力量就把中国的经济往下拉，拉下来会怎么样，水落石出，谷底是什么？谷底是几块坚硬的石头，对付不了这几块石头，经济是上不去的。

第一块石头是成本。收入即成本，高速增长等于高速推高成本。好的时候，一块地都要抢，地价格能不起来吗？原料、能源、材料、技术，你花钱买过来，就是你的要素，等市场一下去，硬硬的石头顶人。比如我们的人力资源不能光学会怎么招工，还得看你会不会裁人。企业现在有多少消化成本的手段？收入就是成本，今年的收入就是明年的成本，这是经济学的铁律，所以收入涨得越快，就是成本长得越快，市场一翻脸，就麻烦了。现在很多钢铁企业都快被库存给急死了，进了很多原料，以为钢价还会涨，市场一翻脸，你买的东西你会不会消化，会不会处理？

第二块石头是债务。通胀和负利率刺激借贷需求，普遍推高负债率。好的时候杠杆是对的，不利用杠杆很难把你的资产表做上去。问题是到拐点的时候，你应对得了吗？为什么那么多企业界朋友要跑路，要跳楼？他不明白自己为什么借了这么多钱，好的时候预期撑着，借多少钱放进去只能变更大的财富，为什么会借，拍拍手，几个短信就几千万、几个亿，这是好的时候。翻脸的时候，市场是会翻脸的，支持市场现实价格的不但是真实的预期、真实的要素，还有人们的想象，想象是会变的。

第三块石头是产能过剩。现在什么企业最困难？卖的商品的价格已经不行了，跟他卖同样商品的企业的产能逼着它降价，而它买的商品还没有相对降很多价。很多企业就是这样死的。经济下行，所有要素价格都跌了，问题你能撑到它跌下来的那一天吗？

体制成本最坚硬

这个成本分两类：一是市场竞争形成的成本，一是由政策、法律等体制规定的成本。

有的成本不完全是企业自愿付钱形成的成本，我把它叫作体制成本。从1995到2012年，名义GDP（不是去掉价格指数的）涨了8.6倍，工资总额涨了8.8倍，税收涨了16.7倍，政府收入涨了18.8倍，社保缴纳涨了28.7倍，土地出让金涨了64倍，还没有算上管制审批和被贪腐的。

李克强总理上任以后，就是抓这件事。砍掉了很多成本项，后来一看还是不少。这是哪来的？没有多少是计划体制留下来的，都是高速增长，为了维持平衡导致。你看社会管制成本、腐败成本增长了多少倍？没有统计数，经验估值至少比GDP涨得快。这都是中国产业界承担的成本，导致中国企业整体竞争力的下降。

两个突围方向：要么成本领先，要么与众不同

支点：中国人可靠的韧性

30年市场化改革，一部分人尝到先富起来的甜头，曾经沧海难为水。但我们不可忽视我们这个民族的特性。

我曾经遇到一对企业家，他们做了一辈子的生意，退休后我观察他们的生活，他们最开心的事，就一件事，回想当年谁跟他竞争的时候失败了。这是人一个非常重要的动力，何况你还有超越的动力。中国人有韧劲儿，我对我们这个民族观察很多年，中国人是好的时候表现很差，差的时候表现好。

中国五千年，谁也不能把我们灭了。

两大市场机会

第一个机会：品质与便利。

我们不要被所谓的过剩产能吓着，我们晃晃荡荡做生意的人太多，所以过剩。我们这么多人出国买东西，你到海关看看，全是中国游客，海关免税商店挂一个大牌：“白色恋人”限购5盒，就是一盒饼干，多少人去抢？只要精心做产品品质，精心做服务，市场空间还是巨大的。

为什么我们喜欢买德国的和美国的产品？是过剩产能？我们有多少水龙头是关得紧，多少门窗关得严的？拿一个德国“双立人”指甲刀比一比，我们的指甲刀产量吓人，便宜得也吓人，不是没有市场，而是我们东西不如外国的质量好。

国内经过高速增长，已经形成了中产阶级，他们对品质有要求。为什么苹果那么贵，在中国卖得好？我们这方面是供不应求，不是产能过剩。我始终认为我们要把“好”字放到前面。不好，你要吗？从这个角度讲，我们产品的品质有一个巨大的上升空间，不要说你在发明新的东西。

再就是我们对便利性有越来越高的要求。服务业就是解决便利问题的，我们差得远。旅游这么好的市场，看看我们的旅游服务，和国外比真的是差距非常大。不要说中国没有市场，20年高速增长形成的国内需求，现在每年10个点的社会零售商品额的增长，里面有大量商机，问题是有多少人在认认真真做产品？我看会有“新一波进口替代”革命发生，海淘、外购，出国大妈去买这买那，一定会刺激国内产业界做出品质靠近的东西，形成又一波产业替代、产品替代、市场替代，这一条看我们的前景是非常巨大的。

所以，我们需要的是以材料、工艺、流程、产品品质与品类、服务便利与商业组织方式的创新，以持续提升的人力资本驱动生产率进步。

第二个机会，全球依旧是大舞台。

国际市场怎么样？我刚才讲了美国现在也不稳，加息为什么落不下来，因为美国的复苏还不稳，欧洲看不到名堂，日本就没起来过。全球不行了吗？

2007年全球发生一个最重大的变化，全球总需求当中发达国家的份额下降，新兴市场的份额上升，7个发达国家2007年占全球总需求的68%，现在降到48%以下，但是我们整个的出口、我们的外向经济、国人脑子里的世界观，主要还是发达国家，我们没有多少力量在新兴市场去攻城略地。

我们去访问法国，一家电子产品公司，法国老总出面接待。他的名片上写着赵国华，我以为是中国人。我问他为什么叫赵国华，他说对中国市场有兴趣，让他手下中国员工花很长时间才找出这么个名字来。我们反过来要反思我们对人家有没有兴趣，我们经历了漫长的农业文明，还有“天下中心”后遗症。你到印度去看看，那个市场很大，有多少人在那边“攻打”。我访问过几次印度，一家公司只有老板的屋里有空调，我们空调的产能过剩，为什么去攻印度市场？生活习惯不同，语言不同，法律、人文不同，我们要学会适应，要像华为那样真正走出去。

我2015年去访问南美，主要看到的只有华为、银联、联想三个企业的logo（公司或机构标识）。世界很大，市场空间很大。我们制造能力强，但是市场能力与之不匹配，所以不要说没有机会。

国家“一带一路”战略挺好，但是需要地面部队，没有地面部队，这个宏伟的战略是很难落地的，得一个个市场去开辟，一个项目一个项目去接，一个单子一个单子去攻。不能说我们没有发展空间，这一点不成立。

总而言之，中国与发达国家平均收入差距还有10倍，人均收入不过全球第85，尚有不小的比较优势；在新的全球格局中，中国可开拓新市场的潜力巨大；中国开放所累积的人力资本、先行者经验，还有释放、放大的余地。只要我们的外向经济出现升级，也一定能支持经济转型，形成利好。

以色列的启示

把产品做好了，还要加上创新。未来的成本还会升，如果再没有独创性优势，就会遇到印度、越南、东盟国家和地区的挑战。中国的成功唤醒了很多国家，不就是改革开放吗？那我也改革开放。越南我还没有机会去，但听去过的人回来讲，他们聪明、苦干、能干，越是过去体制成本太高，降下来以后，他们的成本优势就越比我们显著，我们唯一的办法是往上打。

以色列我是跟正和岛的一帮朋友一块儿去的，深受触动。以色列才多少人？800万人，自然资源匮乏，整个国土面积比北京市还小，而人均GDP是3.5万美元，是除美国、中国之外在纳斯达克上市最多的国家。创新的力量，中国如果不发力，不跟随着增长，不把这个力量积累起来，将来靠什么在全球立足？

两个突围方向

第一个方向，毛巾拧水出成本。

中国经济的方向就是两个，第一个方向，成本曲线上升了，国家靠改革把体制成本降下来了，企业要好好练内功，毛巾拧水出成本。

学学华为，把流程改造做到了世界一流水平。很多企业我去访问过，那是什么水平？我们要把所有多余动作去掉，错误的环节去掉，消化成本永远都有作为，何况是信息技术给我们企业节约成本。降低成本是一个主攻的方向，消化债务，处理好不良资产。

打仗哪有不“伤兵”的，哪有不“死人”的？所以你得处理“伤兵”。我们要交流处理“伤兵”、掩埋“尸体”的经验，你不处理“伤兵”，以后谁给你打仗？我们现在好了，伤口流血化脓，换件新衣服，穿件新军装，假的。伤口你要包上，“尸体”得埋掉。陈毅没有参加长征为什么能当元帅？留守部队，不能走、拖不动的伤兵，全部交给陈毅，所以他有战功。我们企业里面有陈毅同志吗？光看好的，光看战略，光拿那个大的，背后的事情、难活有人干吗？

石头就是石头，宏观上松一松，放点水，石头被盖住了，但它还是石头。

第二个方向：成本曲线向新空间推移。

成本总会上升，人均收入提高是趋势。如果顺利，2020年中国会变成高收入国家，成本总会上去，那你生产更高价值的东西，得把这个成本曲线移到新的空间去。苹果的雇员没有10万以下的，它有能力进入新的发展空间。

讲来讲去就是当年商学院的两句话，“要么成本领先，要么与众不同。”你真能与众不同，成本上差一点儿也没关系。如果你还没有与众不同的能力，就要把重点放在成本的控制上。如果既不能成本领先，也不能与众不同，那我们就要与这个伟大的经济时代告别。

很多时候我们咬咬牙，熬一熬，就会在未来5年、10年的增长当中有一席之地。

（本文系作者在第三届华夏基石十月管理高峰论坛上的演讲）

附录

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议

（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）

到二○二○年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议全面分析国际国内形势，认为如期全面建成小康社会既具有充分条件也面临艰巨任务，必须在新中国成立特别是改革开放以来打下的坚实基础上坚定信心、锐意进取、奋发有为。全会研究了“十三五”时期我国发展的一系列重大问题，就制定“十三五”规划提出以下建议。

一、全面建成小康社会决胜阶段的形势和指导思想

(一)“十二五”时期我国发展取得重大成就。“十二五”时期是我国发展很不平凡的五年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我们党团结带领全国各族人民顽强拼搏、开拓创新，奋力开创了党和国家事业发展新局面。

我们妥善应对国际金融危机持续影响等一系列重大风险挑战，适应经济发展新常态，不断创新宏观调控方式，推动形成经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变加快的良好态势。我国经济总量稳居世界第二位，十三亿多人口的人均国内生产总值增至七千八百美元左右。第三产业增加值占国内生产总值比重超过第二产业，基础设施水平全面跃升，农业连续增产，常住人口城镇化率达到百分之五十五，一批重大科技成果达到世界先进水平。公共服务体系基本建立、覆盖面持续扩大，新增就业持续增加，贫困人口大幅减少，生态文明建设取得新进展，人民生活水平和质量加快提高。全面深化改革有力推进，人民民主不断扩大，依法治国开启新征程。全方位外交取得重大进展，对外开放不断深入，我国成为全球第一货物贸易大国和主要对外投资大国。中华民族伟大复兴的中国梦和社会主义核心价值观深入人心，国家文化软实力不断增强。中国特色军事变革成就显著，强军兴军迈出新步伐。全面从严治党开创新局面，党的群众路线教育实践活动成果丰硕，党风廉政建设成效显著，赢得了党心民心。“十二五”规划目标即将胜利实现，我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶。

尤为重要的是，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于实践、善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。

(二)“十三五”时期我国发展环境的基本特征。和平与发展的时代主题没有变，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，全球治理体系深刻变革，发展中国家群体力量继续增强，国际力量对比逐步趋向平衡。同时，国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定不确定因素增多。

我国物质基础雄厚、人力资本丰富、市场空间广阔、发展潜力巨大，经济发展方式加快转变，新的增长动力正在孕育形成，经济长期向好基本面没有改变。同时，发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，主要是发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，重大安全事故频发；城乡区域发展不平衡；资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转；基本公共服务供给不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨；人们文明素质和社会文明程度有待提高；法治建设有待加强；领导干部思想作风和能力水平有待提高，党员、干部先锋模范作用有待强化。我们必须增强忧患意识、责任意识，着力在优化结构、增强动力、化解矛盾、补齐短板上取得突破性进展。

综合判断，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。我们要准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，更加有效地应对各种风险和挑战，继续集中力量把自己的事情办好，不断开拓发展新境界。

(三)“十三五”时期我国发展的指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。

如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循以下原则。

——坚持人民主体地位。人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。

——坚持科学发展。发展是硬道理，发展必须是科学发展。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，基本国情和社会主要矛盾没有变，这是谋划发展的基本依据。必须坚持以经济建设为中心，从实际出发，把握发展新特征，加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

——坚持深化改革。改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。

——坚持依法治国。法治是发展的可靠保障。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。

——坚持统筹国内国际两个大局。全方位对外开放是发展的必然要求。必须坚持打开国门搞建设，既立足国内，充分运用我国资源、市场、制度等优势，又重视国内国际经济联动效应，积极应对外部环境变化，更好利用两个市场、两种资源，推动互利共赢、共同发展。

——坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。必须贯彻全面从严治党要求，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高党的执政能力和执政水平，确保我国发展航船沿着正确航道破浪前进。

二、“十三五”时期经济社会发展的主要目标和基本理念

（一）全面建成小康社会新的目标要求。党的十六大提出全面建设小康社会奋斗目标以来，全党全国各族人民接续奋斗，各项事业取得重大进展。今后五年，要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现以下新的目标要求。

——经济保持中高速增长。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到二○二○年国内生产总值和城乡居民人均收入比二○一○年翻一番。主要经济指标平衡协调，发展空间格局得到优化，投资效率和企业效率明显上升，工业化和信息化融合发展水平进一步提高，产业迈向中高端水平，先进制造业加快发展，新产业新业态不断成长，服务业比重进一步上升，消费对经济增长贡献明显加大。户籍人口城镇化率加快提高。农业现代化取得明显进展。迈进创新型国家和人才强国行列。

——人民生活水平和质量普遍提高。就业比较充分，就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高。教育现代化取得重要进展，劳动年龄人口受教育年限明显增加。收入差距缩小，中等收入人口比重上升。我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

——国民素质和社会文明程度显著提高。中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心，爱国主义、集体主义、社会主义思想广泛弘扬，向上向善、诚信互助的社会风尚更加浓厚，人民思想道德素质、科学文化素质、健康素质明显提高，全社会法治意识不断增强。公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业。中华文化影响持续扩大。

——生态环境质量总体改善。生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

——各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权得到有效保护。开放型经济新体制基本形成。中国特色现代军事体系更加完善。党的建设制度化水平显著提高。

（二）完善发展理念。实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。

绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

开放是国家繁荣发展的必由之路。必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。

共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。全党同志要充分认识这场变革的重大现实意义和深远历史意义，统一思想，协调行动，深化改革，开拓前进，推动我国发展迈上新台阶。

三、坚持创新发展，着力提高发展质量和效益

在国际发展竞争日趋激烈和我国发展动力转换的形势下，必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

（一）培育发展新动力。优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换。

发挥消费对增长的基础作用，着力扩大居民消费，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变，以扩大服务消费为重点带动消费结构升级。促进流通信息化、标准化、集约化。

发挥投资对增长的关键作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。

发挥出口对增长的促进作用，增强对外投资和扩大出口结合度，培育以技术、标准、品牌、质量、服务为核心的对外经济新优势。实施优进优出战略，推进国际产能和装备制造合作，提高劳动密集型产品科技含量和附加值，营造资本和技术密集型产业新优势，提高我国产业在全球价值链中的地位。

（二）拓展发展新空间。用发展新空间培育发展新动力，用发展新动力开拓发展新空间。

拓展区域发展空间。以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。发展一批中心城市，强化区域服务功能。支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通。推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。推进城乡发展一体化，开辟农村广阔发展空间。

拓展产业发展空间。支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展，支持传统产业优化升级。推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间。发展天使、创业、产业投资，深化创业板、新三板改革。

拓展基础设施建设空间。实施重大公共设施和基础设施工程。实施网络强国战略，加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施。加快完善水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络。完善能源安全储备制度。加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设。实施城市地下管网改造工程。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。

拓展网络经济空间。实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。完善电信普遍服务机制，开展网络提速降费行动，超前布局下一代互联网。推进产业组织、商业模式、供应链、物流链创新，支持基于互联网的各类创新。

拓展蓝色经济空间。坚持陆海统筹，壮大海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护我国海洋权益，建设海洋强国。

（三）深入实施创新驱动发展战略。发挥科技创新在全面创新中的引领作用，加强基础研究，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。推进有特色高水平大学和科研院所建设，鼓励企业开展基础性前沿性创新研究，重视颠覆性技术创新。实施一批国家重大科技项目，在重大创新领域组建一批国家实验室。积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程。

推动政府职能从研发管理向创新服务转变。完善国家科技决策咨询制度。坚持战略和前沿导向，集中支持事关发展全局的基础研究和共性关键技术研究，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域核心技术。瞄准瓶颈制约问题，制定系统性技术解决方案。

强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业，支持科技型中小企业健康发展。依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心，形成若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心。完善企业研发费用加计扣除政策，扩大固定资产加速折旧实施范围，推动设备更新和新技术应用。

深化科技体制改革，引导构建产业技术创新联盟，推动跨领域跨行业协同创新，促进科技与经济深度融合。加强技术和知识产权交易平台建设，建立从实验研究、中试到生产的全过程科技创新融资模式，促进科技成果资本化、产业化。构建普惠性创新支持政策体系，加大金融支持和税收优惠力度。深化知识产权领域改革，加强知识产权保护。

扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权。实行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员成果转化收益分享比例，鼓励人才弘扬奉献精神。

（四）大力推进农业现代化。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。培养新型职业农民。深化农村土地制度改革。完善农村集体产权权能。深化农村金融改革，完善农业保险制度。

坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。优化农业生产结构和区域布局，推进产业链和价值链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益。

推进农业标准化和信息化。健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系、现代农业科技创新推广体系、农业社会化服务体系。发展现代种业，提高农业机械化水平。持续增加农业投入，完善农业补贴政策。改革农产品价格形成机制，完善粮食等重要农产品收储制度。加强农产品流通设施和市场建设。

（五）构建产业新体系。加快建设制造强国，实施《中国制造二○二五》。引导制造业朝着分工细化、协作紧密方向发展，促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变。

实施工业强基工程，开展质量品牌提升行动，支持企业瞄准国际同行业标杆推进技术改造，全面提高产品技术、工艺装备、能效环保等水平。更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。

支持战略性新兴产业发展，发挥产业政策导向和促进竞争功能，更好发挥国家产业投资引导基金作用，培育一批战略性产业。

实施智能制造工程，构建新型制造体系，促进新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业发展壮大。

开展加快发展现代服务业行动，放宽市场准入，促进服务业优质高效发展。推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变，推动制造业由生产型向生产服务型转变。大力发展旅游业。

（六）构建发展新体制。加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。

深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。

坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。

深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。分类推进国有企业改革，完善现代企业制度。完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失。健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整，引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好服务于国家战略目标。

鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好激发非公有制经济活力和创造力。

优化企业发展环境。开展降低实体经济企业成本行动，优化运营模式，增强盈利能力。限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项。清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担，完善公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度。激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益。

加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地域分割和行业垄断。深化市场配置要素改革，促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。

深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。建立规范的地方政府举债融资体制。健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。

加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。积极培育公开透明、健康发展的资本市场，推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，降低杠杆率。开发符合创新需求的金融服务，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。推进汇率和利率市场化，提高金融机构管理水平和服务质量，降低企业融资成本。规范发展互联网金融。加快建立巨灾保险制度，探索建立保险资产交易机制。

加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。完善国有金融资本和外汇储备管理制度，建立安全高效的金融基础设施，有效运用和发展金融风险管理工具。防止发生系统性区域性金融风险。

（七）创新和完善宏观调控方式。按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控，采取相机调控、精准调控措施，适时预调微调，更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。

依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控，稳定政策基调，增强可预期性和透明度，创新调控思路和政策工具，在区间调控基础上加大定向调控力度，增强针对性和准确性。完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性。运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性。

减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。

建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。

四、坚持协调发展，着力形成平衡发展结构

增强发展协调性，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

(一)推动区域协调发展。塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

深入实施西部大开发，支持西部地区改善基础设施，发展特色优势产业，强化生态环境保护。推动东北地区等老工业基地振兴，促进中部地区崛起，加大国家支持力度，加快市场取向改革。支持东部地区率先发展，更好辐射带动其他地区。支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度。

培育若干带动区域协同发展的增长极。推动京津冀协同发展，优化城市空间布局和产业结构，有序疏解北京非首都功能，推进交通一体化，扩大环境容量和生态空间，探索人口经济密集地区优化开发新模式。推进长江经济带建设，改善长江流域生态环境，高起点建设综合立体交通走廊，引导产业优化布局和分工协作。

(二)推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。

发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇，促进农产品精深加工和农村服务业发展，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系，增强农村发展内生动力。

推进以人为核心的新型城镇化。提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。深化住房制度改革。加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。

促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸。提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度，建设美丽宜居乡村。

(三)推动物质文明和精神文明协调发展。坚持“两手抓、两手都要硬”，坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，坚定文化自信，增强文化自觉，加快文化改革发展，加强社会主义精神文明建设，建设社会主义文化强国。

坚持用邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神武装全党、教育人民，用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量。深化马克思主义理论研究和建设工程，加强思想道德建设和社会诚信建设，增强国家意识、法治意识、社会责任意识，倡导科学精神，弘扬中华传统美德，注重通过法律和政策向社会传导正确价值取向。

扶持优秀文化产品创作生产，加强文化人才培养，繁荣发展文学艺术、新闻出版、广播影视事业。实施哲学社会科学创新工程，建设中国特色新型智库。构建中华优秀传统文化传承体系，加强文化遗产保护，振兴传统工艺，实施中华典籍整理工程。加强和改进基层宣传思想文化工作，深化各类群众性精神文明创建活动。

深化文化体制改革，实施重大文化工程，完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系。推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益。推动文化产业结构优化升级，发展骨干文化企业和创意文化产业，培育新型文化业态，扩大和引导文化消费。普及科学知识。倡导全民阅读。发展体育事业，推广全民健身，增强人民体质。做好二○二二年北京冬季奥运会筹办工作。

牢牢把握正确舆论导向，健全社会舆情引导机制，传播正能量。加强网上思想文化阵地建设，实施网络内容建设工程，发展积极向上的网络文化，净化网络环境。推动传统媒体和新兴媒体融合发展，加快媒体数字化建设，打造一批新型主流媒体。优化媒体结构，规范传播秩序。加强国际传播能力建设，创新对外传播、文化交流、文化贸易方式，推动中华文化走出去。

(四)推动经济建设和国防建设融合发展。坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。

同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设。以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针，加强军队党的建设和思想政治建设，加强各方向各领域军事斗争准备，加强新型作战力量建设，加快推进国防和军队改革，深入推进依法治军、从严治军。到二○二○年，基本完成国防和军队改革目标任务，基本实现机械化，信息化取得重大进展，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系。

健全军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。建立国家和各省(自治区、直辖市)军民融合领导机构。制定统筹经济建设和国防建设专项规划。深化国防科技工业体制改革，建立国防科技协同创新机制。推进军民融合发展立法。在海洋、太空、网络空间等领域推出一批重大项目和举措，打造一批军民融合创新示范区，增强先进技术、产业产品、基础设施等军民共用的协调性。

加强全民国防教育和后备力量建设。加强现代化武装警察部队建设。密切军政军民团结。党政军警民合力强边固防。各级党委和政府要积极支持国防建设和军队改革，人民解放军和武警部队要积极支援经济社会建设。

五、坚持绿色发展，着力改善生态环境

坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。

(一)促进人与自然和谐共生。有度有序利用自然，调整优化空间结构，划定农业空间和生态空间保护红线，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局。设立统一规范的国家生态文明试验区。

根据资源环境承载力调节城市规模，依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、施工标准。

支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。发展绿色金融，设立绿色发展基金。

加强资源环境国情和生态价值观教育，培养公民环境意识，推动全社会形成绿色消费自觉。

(二)加快建设主体功能区。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

推动京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域产业结构向高端高效发展，防治“城市病”，逐年减少建设用地增量。推动重点开发区域提高产业和人口集聚度。重点生态功能区实行产业准入负面清单。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向和流域生态补偿机制。整合设立一批国家公园。

维护生物多样性，实施濒危野生动植物抢救性保护工程，建设救护繁育中心和基因库。强化野生动植物进出口管理，严防外来有害物种入侵。严厉打击象牙等野生动植物制品非法交易。

以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。

（三）推动低碳循环发展。推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。提高非化石能源比重，推动煤炭等化石能源清洁高效利用。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，安全高效发展核电。加强储能和智能电网建设，发展分布式能源，推行节能低碳电力调度。有序开放开采权，积极开发天然气、煤层气、页岩气。改革能源体制，形成有效竞争的市场机制。

推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强轨道交通建设，鼓励自行车等绿色出行。实施新能源汽车推广计划，提高电动车产业化水平。提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。

主动控制碳排放，加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程。

实施循环发展引领计划，推行企业循环式生产、产业循环式组合、园区循环式改造，减少单位产出物质消耗。加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，推进生产系统和生活系统循环链接。

（四）全面节约和高效利用资源。坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观。

强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。实施全民节能行动计划，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，开展能效、水效领跑者引领行动。

实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。合理制定水价，编制节水规划，实施雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程，建设国家地下水监测系统，开展地下水超采区综合治理。坚持最严格的节约用地制度，调整建设用地结构，降低工业用地比例，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模。探索实行耕地轮作休耕制度试点。

建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。

倡导合理消费，力戒奢侈浪费，制止奢靡之风。在生产、流通、仓储、消费各环节落实全面节约。管住公款消费，深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动，推动形成勤俭节约的社会风尚。

（五）加大环境治理力度。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。实施工业污染源全面达标排放计划，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行。扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。坚持城乡环境治理并重，加大农业面源污染防治力度，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。

改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。

（六）筑牢生态安全屏障。坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。

开展大规模国土绿化行动，加强林业重点工程建设，完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐，增加森林面积和蓄积量。发挥国有林区林场在绿化国土中的带动作用。扩大退耕还林还草，加强草原保护。严禁移植天然大树进城。创新产权模式，引导各方面资金投入植树造林。

加强水生态保护，系统整治江河流域，连通江河湖库水系，开展退耕还湿、退养还滩。推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。强化江河源头和水源涵养区生态保护。开展蓝色海湾整治行动。加强地质灾害防治。

六、坚持开放发展，着力实现合作共赢

开创对外开放新局面，必须丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。

（一）完善对外开放战略布局。推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。

完善对外开放区域布局，加强内陆沿边地区口岸和基础设施建设，开辟跨境多式联运交通走廊，发展外向型产业集群，形成各有侧重的对外开放基地。支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区。提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。

加快对外贸易优化升级，从外贸大国迈向贸易强国。完善对外贸易布局，创新外贸发展模式，加强营销和售后服务网络建设，提高传统优势产品竞争力，巩固出口市场份额，推动外贸向优质优价、优进优出转变，壮大装备制造等新的出口主导产业。发展服务贸易。实行积极的进口政策，向全球扩大市场开放。

完善投资布局，扩大开放领域，放宽准入限制，积极有效引进境外资金和先进技术。支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去，深度融入全球产业链、价值链、物流链，建设一批大宗商品境外生产基地，培育一批跨国企业。积极搭建国际产能和装备制造合作金融服务平台。

（二）形成对外开放新体制。完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制。建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制，健全服务贸易促进体系，全面实施单一窗口和通关一体化。提高自由贸易试验区建设质量，在更大范围推广复制。

全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争。完善境外投资管理，健全对外投资促进政策和服务体系。有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入。

扩大金融业双向开放。有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币。转变外汇管理和使用方式，从正面清单转变为负面清单。放宽境外投资汇兑限制，放宽企业和个人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制。加强国际收支监测，保持国际收支基本平衡。推进资本市场双向开放，改进并逐步取消境内外投资额度限制。

推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定，争取同更多国家互免或简化签证手续。构建海外利益保护体系。完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管措施，完善风险防范体制机制。

（三）推进“一带一路”建设。秉持亲诚惠容，坚持共商共建共享原则，完善双边和多边合作机制，以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。

推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊。加强能源资源合作，提高就地加工转化率。共建境外产业集聚区，推动建立当地产业体系，广泛开展教育、科技、文化、旅游、卫生、环保等领域合作，造福当地民众。

加强同国际金融机构合作，参与亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建设，发挥丝路基金作用，吸引国际资金共建开放多元共赢的金融合作平台。

（四）深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展。全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，发挥港澳独特优势，提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能，支持港澳发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。

支持香港巩固国际金融、航运、贸易三大中心地位，参与国家双向开放、“一带一路”建设。支持香港强化全球离岸人民币业务枢纽地位，推动融资、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展。支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进澳门经济适度多元可持续发展。

加大内地对港澳开放力度，加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设。加深内地同港澳在社会、民生、科技、文化、教育、环保等领域交流合作。深化泛珠三角等区域合作。

坚持“九二共识”和一个中国原则，秉持“两岸一家亲”，以互利共赢方式深化两岸经济合作。推动两岸产业合作协调发展、金融业合作及贸易投资等双向开放合作。推进海峡西岸经济区建设，打造平潭等对台合作平台。扩大两岸人员往来，深化两岸农业、文化、教育、科技、社会等领域交流合作，增进两岸同胞福祉，让更多台湾普通民众、青少年和中小企业受益。

（五）积极参与全球经济治理。推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全球经济议程，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展。加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全、经济稳定增长。积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定。

推动多边贸易谈判进程，促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展，形成公正、合理、透明的国际经贸规则体系。支持发展中国家平等参与全球经济治理，促进国际货币体系和国际金融监管改革。

加快实施自由贸易区战略，推进区域全面经济伙伴关系协定谈判，推进亚太自由贸易区建设，致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。

（六）积极承担国际责任和义务。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对全球气候变化谈判，落实减排承诺。

扩大对外援助规模，完善对外援助方式，为发展中国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策等方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，加大人道主义援助力度。主动参与二○三○年可持续发展议程。

维护国际公共安全，反对一切形式的恐怖主义，积极支持并参与联合国维和行动，加强防扩散国际合作，参与管控热点敏感问题，共同维护国际通道安全。加强多边和双边协调，参与维护全球网络安全。推动国际反腐败合作。

七、坚持共享发展，着力增进人民福祉

按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。

（一）增加公共服务供给。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。

加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。加强对特定人群特殊困难的帮扶。

创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。加快社会事业改革。

（二）实施脱贫攻坚工程。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。

实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。

扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。

提高贫困地区基础教育质量和医疗服务水平，推进贫困地区基本公共服务均等化。建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。

实行脱贫工作责任制。进一步完善中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。强化脱贫工作责任考核，对贫困县重点考核脱贫成效。加大中央和省级财政扶贫投入，发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制，激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫。把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点。

（三）提高教育质量。全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，加强社会主义核心价值观教育，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。深化教育改革，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程。

推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费。发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。完善资助方式，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。

促进教育公平。加快城乡义务教育公办学校标准化建设，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，推进城乡教师交流。办好特殊教育。

提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平。建设现代职业教育体系，推进产教融合、校企合作。优化学科专业布局和人才培养机制，鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变。

落实并深化考试招生制度改革和教育教学改革。建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道。推进教育信息化，发展远程教育，扩大优质教育资源覆盖面。完善教育督导，加强社会监督。支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务。

（四）促进就业创业。坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台。

统筹人力资源市场，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利。加强对灵活就业、新就业形态的支持，促进劳动者自主就业。落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，带动青年就业创业。加强就业援助，帮助就业困难者就业。

推行终身职业技能培训制度。实施新生代农民工职业技能提升计划。开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、失业人员和转岗职工、退役军人免费接受职业培训行动。推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式，推行企业新型学徒制。提高技术工人待遇，完善职称评定制度，推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。

提高劳动力素质、劳动参与率、劳动生产率，增强劳动力市场灵活性，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动。建立和谐劳动关系，维护职工和企业合法权益。

完善就业服务体系，提高就业服务能力。完善就业失业统计指标体系。

（五）缩小收入差距。坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入。调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度。

健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制，推行企业工资集体协商制度。完善最低工资增长机制，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，完善适应机关事业单位特点的工资制度。

实行有利于缩小收入差距的政策，明显增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重。加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。多渠道增加居民财产性收入。规范收入分配秩序，保护合法收入，规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入。

支持慈善事业发展，广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动。完善鼓励回馈社会、扶贫济困的税收政策。

（六）建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善社会保险体系。

完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险。

健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，研究实行职工退休人员医保缴费参保政策。全面实施城乡居民大病保险制度。改革医保支付方式，发挥医保控费作用。改进个人账户，开展门诊费用统筹。实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。整合城乡居民医保政策和经办管理。鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。鼓励商业保险机构参与医保经办。将生育保险和基本医疗保险合并实施。

统筹救助体系，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活。

（七）推进健康中国建设。深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。

全面推进公立医院综合改革，坚持公益属性，破除逐利机制，建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。优化医疗卫生机构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系，完善基层医疗服务模式，发展远程医疗。促进医疗资源向基层、农村流动，推进全科医生、家庭医生、急需领域医疗服务能力提高、电子健康档案等工作。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。加强医疗质量监管，完善纠纷调解机制，构建和谐医患关系。

坚持中西医并重，促进中医药、民族医药发展。完善基本药物制度，健全药品供应保障机制，理顺药品价格，增加艾滋病防治等特殊药物免费供给。提高药品质量，确保用药安全。加强传染病、慢性病、地方病等重大疾病综合防治和职业病危害防治，通过多种方式降低大病慢性病医疗费用。倡导健康生活方式，加强心理健康服务。

实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。

（八）促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。帮扶存在特殊困难的计划生育家庭。注重家庭发展。

积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。

坚持男女平等基本国策，保障妇女和未成年人权益。支持残疾人事业发展，健全扶残助残服务体系。

八、加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证

发展是党执政兴国的第一要务。各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导发展能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展。

（一）完善党领导经济社会发展工作体制机制。坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委（党组）领导核心作用，加强制度化建设，改进工作体制机制和方式方法，强化全委会决策和监督作用。提高决策科学化水平，完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，健全决策咨询机制。完善信息发布制度。

优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平。深化干部人事制度改革，完善政绩考核评价体系和奖惩机制，调动各级干部工作积极性、主动性、创造性。

加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，激励广大干部开拓进取、攻坚克难，更好带领群众全面建成小康社会。

反腐倡廉建设永远在路上，反腐不能停步、不能放松。要坚持全面从严治党，落实“三严三实”要求，严明党的纪律和规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，健全改进作风长效机制，强化权力运行制约和监督，巩固反腐败成果，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展营造良好政治生态。

（二）动员人民群众团结奋斗。充分发扬民主，贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识。

加强思想政治工作，创新群众工作体制机制和方式方法，注重发挥工会、共青团、妇联等群团组织的作用，正确处理人民内部矛盾，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。高度重视做好意识形态领域工作，切实维护意识形态安全。

巩固和发展最广泛的爱国统一战线，全面落实党的知识分子、民族、宗教、侨务等政策，充分发挥民主党派、工商联和无党派人士作用，深入开展民族团结进步宣传教育，引导宗教与社会主义社会相适应，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，巩固全国各族人民大团结，加强海内外中华儿女大团结。

（三）加快建设人才强国。深入实施人才优先发展战略，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势。

推动人才结构战略性调整，突出“高精尖缺”导向，实施重大人才工程，着力发现、培养、集聚战略科学家、科技领军人才、企业家人才、高技能人才队伍。实施更开放的创新人才引进政策，更大力度引进急需紧缺人才，聚天下英才而用之。发挥政府投入引导作用，鼓励企业、高校、科研院所、社会组织、个人等有序参与人才资源开发和人才引进。

优化人力资本配置，清除人才流动障碍，提高社会横向和纵向流动性。完善人才评价激励机制和服务保障体系，营造有利于人人皆可成才和青年人才脱颖而出的社会环境，健全有利于人才向基层、中西部地区流动的政策体系。

（四）运用法治思维和法治方式推动发展。厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。

加强党对立法工作的领导。加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。

加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督。弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。

（五）加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

加强社会治理基础制度建设，建立国家人口基础信息库、统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，完善社会信用体系，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制。

完善社会治安综合治理体制机制，以信息化为支撑加快建设社会治安立体防控体系，建设基础综合服务管理平台。落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，加强和改进信访和调解工作，有效预防和化解矛盾纠纷。严密防范、依法惩治违法犯罪活动，维护社会秩序。

牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系。完善和落实安全生产责任和管理制度，实行党政同责、一岗双责、失职追责，强化预防治本，改革安全评审制度，健全预警应急机制，加大监管执法力度，及时排查化解安全隐患，坚决遏制重特大安全事故频发势头。实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全环保搬迁工程，加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设，切实维护人民生命财产安全。

贯彻总体国家安全观，实施国家安全战略，落实重点领域国家安全政策，完善国家安全审查制度，完善国家安全法治，建立国家安全体系。依法严密防范和严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、极端宗教活动，坚决维护国家政治、经济、文化、社会、信息、国防等安全。

（六）确保“十三五”规划建议的目标任务落到实处。制定“十三五”规划纲要和专项规划，要坚决贯彻党中央决策部署，落实本建议确定的发展理念、主要目标、重点任务、重大举措。各地区要从实际出发，制定本地区“十三五”规划。各级各类规划要增加明确反映创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指标，增加政府履行职责的约束性指标，把全会确定的各项决策部署落到实处。

实现“十三五”时期发展目标，前景光明，任务繁重。全党全国各族人民要更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，万众一心，艰苦奋斗，共同夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利！

图书在版编目（CIP）数据

读懂中国改革. 4, 关键五年2016～2020 / 吴敬琏, 厉以宁, 林毅夫著.

— 北京：中信出版社,2016.3

ISBN 978-7-5086-5883-4

Ⅰ. ①读… Ⅱ. ①吴… ②厉… ③林… Ⅲ. ①改革开放-研究-中国 ②国民经济计划－五年计划－研究－中国－2016～2020 Ⅳ. ①D61

中国版本图书馆CIP数据核字（2016）第018395号

读懂中国改革4——关键五年2016—2020

著者：吴敬琏 厉以宁 林毅夫 等

策划推广：中信出版社（China CITIC Press）

出版发行： 中信出版集团股份有限公司

（北京市朝阳区惠新东街甲4号富盛大厦2座 邮编100029）

（CITIC Publishing Group）

电子书排版：张明霞

中信出版社官网：http://www.citicpub.com/

官方微博：http://weibo.com/citicpub

更多好书，尽在大布阅读;

大布阅读：App下载地址（中信电子书直销平台）

微信号：大布阅读