解放国企

——民营化的逻辑与改革路径

张文魁 著

中信出版社

图书在版编目（CIP）数据

解放国企：民营化的逻辑与改革路径 / 张文魁著. —北京：中信出版社，2014.5

ISBN 978–7–5086–4481–3

I. ①解… II.①张… III. ①国有企业－企业改革－研究－中国IV. ①F279.241

中国版本图书馆CIP数据核字（2014）第042490号

解放国企：民营化的逻辑与改革路径径

著者：张文魁

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《智石丛书》总序

2008年以来，为应对席卷全球的金融危机，各国出台了种种救市方案，中国也依靠海量投资的注入，保持了很高的GDP（国内生产总值）增长率，被视为率先复苏的典范。但是对中国而言，研判救市措施的利弊得失，不应只着眼于短期绩效，而应有更长远的眼光。观察中国在这次危机中所暴露出的严重内外失衡是否已经获得了改善，其中的关键在于：是不是抓住了危机中趁势改革的“机会窗口”，避免还是助长了行政干预的常态化倾向。

随之而来的问题是：从近期看，可否顺利抵御系统性风险，规避“黑天鹅”事件？从中长期看，能否通过提高效率解决这一关键问题，为今后保持较为平稳的经济发展势头创造条件？所有这些，都成为一切关心中国经济未来发展，牵挂中华民族前途命运的有识之士心头高悬的一把“达摩克利斯之剑”。

为学问者，以经世济民为己任，此情此境之下，怎能不忧心忡忡，“家事、国事、天下事，事事关心”？所谓“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”，古人尚且如此，何况今人？

下一步该怎么走？越来越多的学者有了基本共识：继续坚持市场化、法治化、民主化的改革道路，进一步完善社会主义市场经济体制，建立包容性的经济和政治制度。只有这样，中国才有光明的未来。

重启改革的号角已经吹响，问题的关键在于怎样落实。

2012年荣膺诺贝尔经济学奖的埃尔文.罗斯曾经在1988年编辑过一本纪念后来与他同获2012年诺贝尔经济学奖的罗伊德.沙普利学术贡献的论文集。他在书中说：“学者的两大义务，一是要光大先贤的重要思想，二是要让这些重要思想能够到达范围更广的听众。”我们希望越来越多的中国学者像沙普利、罗斯这样，将思想的发展和传播视为自己的使命，孜孜不倦地对当代经济社会发展的重大课题进行深入研究，并通过学术平台传播，唤醒尘封的智识，放大理性的声音，为全面深化改革提供专业而有效的解决方案。

全面深化改革，关系到中华民族的兴亡和全体国民的福祉。积极推进改革，既是包括学者在内的所有公民不可剥夺的权利，也是他们不可推卸的责任。

这套由青年学者朱敏（朱克力）总编的《智石丛书》就是上述理念的体现。丛书的作者群以研究现实社会问题的学者为主体，内容涵盖经济发展、改革战略、民生建设、产业提升及社会创新等议题。希望通过不同思想、学说、方案的呈现、碰撞和互补，与读者一同努力创造思想，凝聚共识，推动改革，使好几代中国人致力于建设一个富裕、民主、文明、和谐现代国家的中国梦早日实现。

是为序。

智石总顾问

序言
理性思维，战略眼光

茅于轼

大约100年前，全世界有近三分之一的人基于对美好理想的追求选择了公有制和计划经济，然而经过近百年的尝试，终于在20世纪末回到了私有制或混合所有制。在这个巨大的制度转变中，发生了无数惊心动魄的历史事件，堪称人类追求真理的巨变。其实在1944年，第二次世界大战还没有结束，各国正处于走向公有制的起步阶段，后来获得诺贝尔经济学奖的哈耶克就写了《通往奴役之路》，警告公有制将会有的悲惨结果。可是深邃的理论并不能改变广大群众的选择。原先中国完全是私有制的经济，在1956年不到几个月就完全公私合营了，而且基本上是和平不流血的。公有化的顺利进行一方面是共产主义美好理想的鼓励，另一方面是公有制占有道德的高地。私有企业的老板之所以能够拥有企业的所有权，是因为剥削所得。把企业回归于公似乎是符合道德的。

1956年以后，“越大越公越好”的信念主宰着中国发展的全过程。1958年开展“大跃进”运动，1959年农村实行公社化，到“文革”时把仅剩下的一点点私营工商业全部公有化。工农业陷入巨大困难，国民经济终于被搞到了崩溃的边缘。邓小平拨乱反正，提出“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的务实政策，给经济注入了活力。1992年他发表南方讲话，开放了私营企业的发展道路，以后经济一路高歌猛进，终于取得举世瞩目的伟大成就，人均收入从全球末位提升到中高收入的档次。

然而中国的人均收入还不到发达国家的四分之一。剩下的四分之三如何赶上，依然是摆在全国人民面前的重大问题。按理说中国经济的潜力很大，要素的使用效率很低。而要素是在企业里面使用的，所以要提高要素的使用效率，首先要让企业有效率。这就涉及国企改革的问题。事实上中国在改革开放以后将大量国企转为民企，在所有的转型国家中是最成功的。所以现在中国的经济结构中，民企已经占了七成。没有这一转变，中国改革不可能有现在这样的成绩。然而剩下的三成——国企的改革却是最困难的一件事。国企享受着地租、利息率、税收和垄断价格的优惠，当然赚了很多钱。如果把国企的这些优惠去掉，大部分国企实际上是赔钱的。这已经在北京天则经济研究所的国企研究报告中充分论证过了。

中国国企改革的问题涉及国民经济最重要的部门：能源、通信、交通、金融。这些企业效率的高低直接影响整个国民经济的运行。国企低效，利润基本不上缴，封闭运行，腐败丑闻不断，作为企业主人的百姓还对它们毫无办法。这一极不正常的状况显然不能长久下去。可是，国企改革的问题像一个非常难啃的坚果，近10年来可以说没有进展，甚至发生了“国进民退”的现象。造成这一现象的原因既有意识形态方面的，更有具体操作方面的。如何使改革既公平又有效？讨论这些问题的文章可说汗牛充栋。现在放在各位读者面前的这本书完全与众不同。这是作者对国企改革多年精心研究的总结，可以说是我看过的相关讨论中最杰出的一本。

这本书有许多特点，我归纳起来有以下几点。

首先，作者具有广阔的研究视野。讨论国企改革，不仅仅中国有这个问题，民主德国、联邦德国、苏联，甚至英国、日本、韩国、新加坡在20世纪下半叶都发生过国企改革的问题。这些国家的具体条件非常不同，但在国企改革中面临着共同的困难。通过国际视野观察这个问题就能发现哪些是有共同性质的，哪些是中国特有的。这样能够对问题的观察深入到最本质的层面。作者对国际文献的掌握也是一个难得的优势。大家知道，30年以前国际学术界对中国经济很少关心，但是近年来情况大变，研究中国经济的学者不断增多。他们对中国的情况当然没有我们自己了解得那么清楚，但是他们比较自由，没有条条框框的约束，做学问更客观、更认真。所以他们研究的结果应该对我们有很大的参考价值。本书作者在这方面做得很好。

其次，作者掌握的数据非常丰富。这是客观研究经济问题必不可少的。作者在总结过去30年我国国企改革的经验时列出了改革前后比较的大量数据，从而能够客观地评价改革的得和失。过去30年中国从一个百分之百的公有制经济体，转变成具有七成以上民营企业的经济体，这是中国改革成功的重大原因。其中，中国政府和企业家发挥了巨大的创造性和能动性，探索出一条与众不同的道路。与其他原社会主义国家民营化的过程比较，可以看出我国的诸多成功之处。作者能够拥有那么多的数据，和他本人的工作岗位有关。他多年来一直研究企业，使他写这本书有了资料方面的特殊优势。

再次，作者具有很强的分析能力，能够从极为复杂的现象中归纳出条理分明的合乎逻辑的发展轨迹。过去30多年的民营化尝试过无数不同的方式，有政府主导的，也有民间自发的，更有二者博弈产生的。但万变不离其宗，作者分析为企业控制权的下放和所有权对控制权的干预。这一对矛盾至今还在按其自身逻辑往前推进。作者更把握住在国企改革中各相关利益方的立场、妥协和斗争。政府主管部门、企业中的高管和一般员工各有其特殊的利益立场。他们既有一致的方面，更有矛盾的方面。在国企改革的道路上充满着矛盾的斗争和妥协。作者又以经济学的效率眼光对博弈结果加以分析，指出哪些对全社会是有益的，哪些是有害的。比如，在改制中，国企的底层员工在改制中最关心的是自己的铁饭碗能不能保住，工人阶级的主人翁地位受不受影响。为了解决这两个问题，政府拿出了巨额资金给因国企改制而下岗的员工。而国企高管考虑的利益完全不同。他们更关心的是改制后由谁来控制企业，以及新高管将受什么新的约束。政府主管部门当然要考虑改制对国家经济发展的总体影响，但也会有部门利益，甚至个人利益在起作用。

最后，作者看问题完全摆脱了意识形态的影响，用客观和理性的思维来记录和分析国企改革的全过程，并指出前景有哪些可能的选择和各自的利弊。根据作者多年研究的结论，作者在最后提出，光下放控制权，不变更所有权，终究不能摆脱困境。这已经是过去国企改革30年反复证明了的。作者多次指出，国企改革的实用主义思路容易滑向机会主义，能够解决一些迫在眉睫的问题，但是对长远的发展并无帮助。这种思路必须转为以战略考虑为出发点的思路。换句话讲，所有权的转变终究是不可避免的。作者甚至提出要有国企改制的时间表，不可再拖延下去了。这是语重心长的劝告，值得我们认真思考。

依我看本书也有一些不足之处。一是内容有点重复，比如讨论控制权和所有权的关系，书中反复强调多次。二是没有注意到国企改革初期中国的民企和民间资本还非常薄弱。出售国企本来是一个很好的备选方案，但是当时社会上的民企没有足够的资金兼并国企。这极大地限制了可供选择的机会。如果与民主德国、联邦德国合并时民主德国国企改革相比较就能明显看出我们当时的困难。民主德国的国企不但没有卖出钱，联邦德国政府还大量补贴用于国企改制。中国的国企改革完全没有这种有利条件。

前言

中共十八届三中全会召开，深化改革的希望被点燃。国企改革是中国经济改革的重头戏，但在过去近10年时间里，国企改革近乎停顿，社会上还不时出现“国进民退”还是“国退民进”的议论。未来几年，国企改革会取得实质性进展吗？国企改革到底应该怎么改？这些问题并未随着三中全会的落幕而消失，相反，许多人的疑虑、困惑与关切在增长。在这个时候，以更加理性的态度、更加时代化的视角全面剖析国企改革，显得十分必要。

一

我国的国企改革起始于三十五六年前，当时的起因其实很简单，就是要刺激国企的生产积极性，促使国企多生产，特别是多生产那些老百姓需要、政府没有安排生产计划、商店里难得买到的日常用品。完全可以说，国企改革的启动并不是出于一种什么理论，而是出于一种常识和常理，改革的推进也谈不上有多少理论指导，那时除了格式化的马克思主义政治经济学，也没有什么人懂得现代经济学中的理论。当时“文化大革命”刚结束，无论城市还是乡村，商品交易“合法”了，对商品的需求也就迅速上升，商品供给，特别是工业品的供给，倒成了问题。所以不管是国家领导，还是政府官员、学者、普通民众，只要你不违背常识，只要你不排斥常理，自然而然就会想到这个社会应该增加生产，增加供给。那时不搞阶级斗争了，上至庙堂、下至江湖，重新接受常识和常理，所以就把增加生产、供给当成国家经济中的头等大事。由于当时基本上没有私营企业，工业品的生产、供给几乎全靠国企（另外还有一些集体企业），所以自然而然地要引入一些改革举措来刺激国企的生产积极性，国企改革就这么上路了。所以，社会上就多了一些常识和常理，这对于启动改革和推动进步是大有裨益的，就如托马斯·潘恩的小册子《常识》对于美国独立革命的影响尽人皆知。

当时的主要改革举措是政府给国企放权让利，即政府允许国企根据市场需要在国家计划之外多生产，多生产所获得的利润不全上缴国家了，企业可以发奖金、搞福利、扩产能。回过头来看当年的放权让利改革，还挺有意思的，这项改革举措非常聪明，同时涵盖了国家作为公共事务管理者和国企所有者的两种身份来调整与国企的关系。放权，主要是作为公共事务管理者的国家对国企的生产活动在一定程度上实行去计划化、去管制化的改革。为什么说进行放权改革，国家主要是以公共事务管理者的身份来调整自己与企业的关系？因为计划经济、生产管制覆盖的是整个社会，是各种所有制的生产者，不仅仅是针对国家所有制的企业，尽管那时几乎并没有非公有制企业。如果仅仅放权而不让利，对其他所有制的生产者就足够了，因为多生产而获得的利润是他们自己的；而对国企来说就不足以刺激生产积极性，因为即使给予国企多生产的权利，如果多生产带来的利润，作为所有者的国家全部收走了，国企为什么要多生产呢？所以还要加上让利才行。所以，那个时候国家并没有产权改革的意识，但实际上具体的改革举措却隐含了产权拥有者的行动。遗憾的是，那时我们并不能有意识地区分国家作为公共事务管理者和国企所有者的身份，因而此后很长时间里，国企改革没有直接触碰国家所有权。

放权让利改革在当时可是起到了立竿见影的显著效果，国企的生产积极性大为提高。不过，国家作为所有者来处理与国企的关系，比国家作为公共事务管理者来处理与国企的关系，要困难得多。也就是说，放弃计划经济、放松政府管制，只要破除违背常理的意识形态的束缚并打破管制者的权力迷恋，技术上相对来说还没有那么难，主要就是“松绑”；而搞好理顺国家所有制的企业，比起初想象的不知要难多少，至少到30多年之后的现在还没有根本解决。放权让利提高了国企的生产积极性，但是作为所有者的国家，从生产增加当中所得到的利润好处却相形见绌。要知道，那时国家财政收入主要靠国企利润，因为那时没有一个独立的税收体系。如此一来，国家作为国企所有者就得重新调整与国企的分配关系、责任关系和权利关系，这个结到现在为止也没有解开。不能不说中国人点子多、办法多，国企改革方面，推出过许许多多的连国外经济学家和企业家想都没有想过的点子和办法；不能不说中国政府的改革政策多、措施多，国企改革的政策和措施从中央到地方都可以说是文件等身，看都看不过来，但谈了30多年的国企“活力”问题，至今还是一个改革主题，这难道还不足以说明问题吗？

二

经济学对于国有制并没有太多的理论研究，但国有制的代理成本方面和道德风险方面存在不可克服的缺陷，这有着广泛的共识，我无须多言。即使抛开理论，从实际情况来看，国企效率低下也是一个普遍现象，这方面有许多的实证研究。一些人可能不服气，他们可以举出不少搞得好的国企作为实例：你看，国企不也搞得很好吗？国企的效率不也可以很高吗？这里可以引用庄周的一句话：“播糠眯目，则天地四方易位矣。”尽管有些国企的确“做大做强”了，但是从资源配置的角度来看，它们既不具有普遍意义，也未必有利于资源的优化配置。这就好比有一些挂着“白牌”的大排量越野车在路上跑，这些车跑得很快，但对整个交通体系而言并不是好事；有几辆车正好碰上身手不凡、责任感也较强的司机，但不是每辆白牌车都会有这么好的司机。

把国企作为一个整体来看，在21世纪的第一个10年，国有部门也有很大的起色。王小波不是有几本小说，分别叫作《黄金时代》、《白银时代》、《青铜时代》、《黑铁时代》吗？国有部门在21世纪第一个10年，可以说进入了20世纪80年代第一个黄金时代逝去之后的第二个黄金时代。但是要看到，国有部门第二个黄金时代的到来，是以90年代末对国有部门大规模的改革和大规模的救助为前提的，是以21世纪初重化工业化突然加速及其带来的宏观景气为基础的，而今，改革红利几乎耗尽，救助红包逐渐掏空，重化工业化的鼎盛时期已经过去，宏观经济似要进入新的阶段。因此我判断，国有部门已从第二个黄金时代进入第二个白银时代，如果我们不通过有力的改革打破国有部门的兴衰周期律，国有部门可能会进入第二个青铜时代和第二个黑铁时代。

如果缺乏一个行业范围广泛的民营部门与之竞争和对比，我国国有部门效率低下的问题就不至于那么突出，也不那么容易暴露。如今，随着效率更高的民营部门的崛起，矛盾就越来越尖锐了。从市场竞争的角度来看，高效率部门优胜，低效率部门劣汰，资源会自然流向高效率部门，低效率部门将不复存在，也就是说，国企要么自然破产关闭，要么被民企并购重组。但我国不是这样的情况。我国事先已经赋予了国家所有制高于其他所有制的地位，公有制为主体、多种所有制共同发展被定为我国的基本经济制度。不管如何共同发展，公有制必须为主体、国有制必须占主导，国有资本必须要绝对控制石油石化、电力、电信、民航、运输等行业，要较强控制装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计等行业，这岂不等于未开赛就定胜负？这到底是市场在资源配置中起决定性作用，还是政府在资源配置中起决定性作用呢？因此，对于国企而言，特别是对于那些规模较大、行业较重要的国企而言，国家所有制已被事先锁定并赋予主导地位。在这样的情况下，国企尽管效率低下，也能够得到优先的资源分配，这对于市场机制无疑是一种扭曲。如果国企只限于极少数领域，这种扭曲就比较有限，对经济社会运行的伤害还可以控制在较小的范围。但是在我国，尽管国企改革已经搞了30多年，国有部门的体量依然不小，国企数量仍然较多，因而市场扭曲问题就比较严重了。

我国现有14万多家国企，几乎分布于所有的行业。我国国企的产出在GDP（国内生产总值）中的占比并没有准确的数据，许多人估计在1/3左右，而工业国企产出在工业增加值中的占比目前在25%左右。从总量上来看，国企占比并不算高，而且由于民营部门的增速更快，国企的占比还在下降中。但是，国企在多数重要行业都占有主导地位，中国的大型、特大型企业多数也是国企。因此，要缓解市场扭曲、优化资源配置，国企改革就必须要有突破。

要在未来进一步挖掘经济增长的潜力，保持经济持续较快增长，恰恰需要我们在纠正市场扭曲、改善资源配置方面下更大的功夫。中国在改革开放之后的30年时间里，实现了近10%的GDP年均增速。但是这一高增长奇迹是一种外延追赶式增长，主要依赖于大量的要素投入和要素在行业之间的流动。也就是说，生产要素从生产率低的行业不断流向生产率高的行业，而这些行业的出现以及产业技术的应用，基本上都是复制或者追随先发经济体，相对来说比较容易实现。但是这种外延追赶式增长的动能看来越来越弱了。中国过去两三年里，实际经济增速已经明显放缓，许多经济学家都认为，这不仅仅是一种周期性因素导致经济增速的阶段性下滑，而且存在一种长期的趋势性力量和一些深层的结构性因素，其中的结构性因素就包括国有部门对资源配置的扭曲。如果要使中国经济在未来仍然保持一定增速，就必须要更加依赖企业创新和生产率提高，更加依赖要素的企业间流动，即从效率低的企业不断流向效率高的企业，而不是像过去那样主要依赖大规模的要素投入和要素的行业间流动。对于国企而言，这不是一个好消息。

三

许多人是健忘的。何况从领导人、官员到学者、舆论发声者，那些活跃在一线的人物，在过去30多年里换了一茬又一茬，有多少人还记得我们曾经努力推行过的许多国企改革举措都无功而返或者只是剜肉补疮？有多少人能意识到我们今天要准备的一些改革大餐是以前热炒多次而不能煮熟的冷饭？

主流的国企改革政策主张，是实行国企的市场化。既然国有部门造成了市场扭曲、劣化了资源配置，我们对国企实行市场化改革不就行了吗？由于1992年党的十四大已经正式决定，中国经济体制改革的目标就是要建立社会主义市场经济体制，尽管经历一些风雨，市场化的改革方向始终为官方所坚持。党的十八届三中全会进一步确定市场机制在资源配置中发挥决定性作用，因此，推行国企的市场化在逻辑上是完全说得通的，在政治上也是没有风险的。但问题在于，国企市场化的具体内容究竟有哪些？到底有没有一条可以回避国家所有权改革的国企市场化途径？

在我看来，离开国企产权改革来推行国企市场化改革，不过是水中捞月、镜中摘花。你永远无法叫醒一个装睡的人，你也永远无法叫醒一个躺在国有制被窝里的企业。我在前面已经讲到，即使在30多年前的放权让利时期，国企改革也隐含了所有者的行动。如果我们回顾一下后来的诸多改革举措，如承包制、租赁制、股份合作制、股份制，都包含了产权改革方面的内容。的确，国企应该面向市场开展经营，但从根本上来说，这其实不属于真正意义上的国企改革，而是属于政府改革，是政府的去计划化、去管制化改革。而国企面向市场开展经营之后必须面对的问题是：谁来判断国企在市场中经营得好还是不好？谁在国企经营成功或经营失败中受益或受损，以及如何受益或不受损？如果经营得不好，谁来处罚或更换国企管理层，以及如何做到这些？如果经营失败，谁来决定企业退出市场，以及如何退出市场？处理这些问题才是国企改革方面的内容。而这些问题，实际上就是产权与公司治理问题。

国企即使已经面向市场开展经营，如果回避产权问题，也无法实现真正的市场化。市场体制不但包括产品市场，也包括要素市场、劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场、控制权市场等，还包括市场交易行为，更包括维护交易、维护契约、维护竞争、维护权利的制度基础设施等。我们推进国企改革已经30多年，决定实行市场经济已经20多年，国企实现市场化了吗？其实大部分国企已经不存在了、被市场淘汰了，但并不是国企主动退出市场，而是国家拿出财政资源和金融资源付出巨大代价之后，才勉强退出市场；而剩下的十几万家国企，它们究竟在哪些范围、哪些层次实现了市场化呢？目前主要还局限在产品市场这个范围和市场交易这个层次，而在要素配置领域国企远远没有做到市场化。譬如，国企的劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场和控制权市场目前基本上是自我闭锁的，离市场化还有相当的距离。在遵循和维护市场的制度基础设施方面，国企也享有不少治外法权。许多人都认为，真正实现国企领导人的选聘和解聘市场化，就可以在很大程度上解决国企的问题了。但回顾一下国企改革的历史，这其实也是在20多年前就尝试过的事情，而事实已经证明，在国有制的前提下，这根本就走不通。尽管披着市场化经营的外衣，国企并不是与其他类型企业一样平等进入市场，平等获取生产要素，平等竞争并平等接受市场淘汰机制，平等受到国家保护并在特定境况下平等获得国家救助。许多国企经过一些市场化改造之后反而走向了反面，商业意识和自我膨胀的欲望大大增强，但软预算约束的问题又以新的面目出现。这不过是一种“伪市场化”，其实是一种对真正市场体制的破坏。

从逻辑上来讲，如果国家预先设定某些企业的所有权必须由国家拥有，这些企业的所有权被国家事先锁定、永远不变，国家就会排斥产权市场和控制权市场，就会对这些企业不断注入国有资本以维持国家所有权，不断注入资源以维持经营状态，那么，将不会有平等竞争和优胜劣汰，当然就不可能有真正的市场经济。因此，从根本上来说，国有制与市场经济是不相容的，国企并没有实现与市场经济的结合，也无法实现与市场经济的结合。

以更广泛的视角来观察过去30多年中国的改革进程，完全可以发现，没有民营化就没有市场化。民营化进程的快慢决定了市场化进程的快慢，凡是民营化最快的时期，也是市场化最快的时期，而民营化最慢的时期，也一定是市场化最慢的时期。在过去10年里，市场化改革的推进速度大不如前，甚至在某些方面还有所倒退，而这10年也恰恰发生了一些“国进民退”的情况。实际上，“国进民退”和政府进市场退是发生、联系在一起的。如果大讲市场化，实际上却回避甚至抵制民营化，不过是在绕弯子、兜圈子，再过多少年还在老地方，除非任由国企自然萎缩，但也需要付出巨大的时间代价、经济代价。

四

在现实世界中，民众对于事物的认识，在大多数时候并不直接来自于学术研究成果，而是来自于现象和印象。因此，学者通过学术研究面对大众以通俗的方式来解释纷繁多变的现象，纠正可能背离事物本原的印象，就很有必要了。民众对于国企的认识和评论，舆论对于国企的功能和作用发出的话语，往往也跟随时代背景的变化而变化。在2008年美欧爆发金融危机之后的一段时间里，有这样一个段子：1949年，只有社会主义能够救中国；1979年，只有资本主义能够救中国；1989年，只有中国能够救社会主义；2009年，只有中国能够救资本主义。那些以私有产权为基础的老牌资本主义国家，突然陷入深重的危机之中。它们的国家不得不投入国家资金出手救助，一些大型私有制企业得到国家注资入股从而变得有些“国企化”了，而不少中国企业，特别是那些能够获得中国政府融资支持的大型国企，纷纷到资本主义国家去收购私有制企业，不时引起全球惊叹。连《经济学人》这样有着巨大的全球影响力的保守派杂志也开始讨论国家资本主义与自由资本主义的各自优势了，许多政治家、企业家、学者都将中国视为国家资本主义的代表性经济体，我们自己中的许多人也更加起劲地谈论“中国模式”、“中国道路”。一时间，国有企业和国有资本，受到了前所未有的青睐和褒扬，中国越来越多的精英人士，似乎开始陶醉于“中国奇迹”和“中国模式”之中。

学者的目光应该具有穿透力，才能避免“总为浮云能蔽日，长安不见使人愁”。陶醉于所谓的“中国模式”、“中国道路”，实际上已为浮云遮望眼。回顾一下1929年爆发的那一场西方资本主义经济危机，那时美国、欧洲等资本主义世界陷入严重而持久的危机之中，而大搞国有制的苏联却如日中天。苏联模式被称赞和传颂，国家资本主义正是在那个时期成为流行语的。后来的事实已经证明，美欧的自我修复能力和持续增长能力不但将美欧带出了危机的泥潭，也带上了持续繁荣的道路；而苏联的增长方式没有可持续性，苏联模式、苏联道路已经成为历史。

推崇国企、国家资本主义，只不过是被一些阶段性的现象迷惑。国家直接控制重要的生产要素，运用行政权力强制分配资源或强力影响资源配置，设立大量国企从事经营活动，这种国家资本主义方式在一个后发经济体的外延追赶阶段，或者在某个恢复重建时期，可能会发挥强制实行资本积累、强行动员生产要素、集中突破产业瓶颈、快速形成产业体系等方面的作用。许多东亚经济体在其外延追赶阶段，都利用了国家资本主义的一些因素来加快追赶进程。在整个东亚范围内来看，构成中国过去高增长奇迹的许多要素并不独特，如果一定要说有“中国模式”的话，其实“中国模式”在很多方面并没有超出东亚模式。当然中国也有其他东亚国家所没有的某些独特的东西，这主要就是中国在市场化的过程中仍然保留了庞大的国有部门。但是看一看过去30多年里，中国国企的产出在GDP中的比重已经从90%左右降到30%出头，在工业中的比重已经从80%下降到25%左右，政府对要素的分配和对产业的干预已经大为缓解。如果我们忽视这个进程，却把中国过去30多年的经济崛起归结为国家资本主义的胜利，我觉得这是莫大的误解。恰恰相反，中国过去30多年高速增长的过程主要是民营企业不断壮大和不断强化的过程。显然，要使中国的增长得以持续，要使中国的繁荣得以加强，未来需要做什么是再也清楚不过了。

即使国家资本主义、国有企业在外延追赶阶段起过一些积极作用，但代价高昂且难以持续。过了这个阶段之后，已有模式所产生的惯性和人为的固化，将成为未来发展的桎梏。国家资本主义和国有企业的后遗症实际上要比许多人想象的大得多。要使经济增长的进程延续，要使社会变得更加繁荣，我们不得不清理这些后遗症，这也使得后续的改革任务变得尤为艰巨。经过过去30多年的高速增长，2013年，中国人均GDP按现价美元计算应该接近7 000美元，如果以1990年的G-K国际元计算，应该超过9 000美元。这些数据和其他迹象表明，“十三五”时期可能是我国外延追赶式增长的收尾阶段。因此，我们要准备转入一种新的增长轨道，我称之为内生平衡增长，就是要更多地依靠广泛意义上的技术进步来打破经济学上收益递减的魔咒，并实现经济的再平衡。要转入内生平衡增长的新轨道，我们必须要考虑如何处置国家资本主义、国有企业这个问题。所幸，中国已经发展起来一个规模较大、效率更高的民营部门了，再保留这么多的国企，再使国企在重要行业占有主导地位或者控制地位，已经没有必要。

五

国企下一步改革，要走民营化的道路。中国国企改革折腾了30多年，总想绕开民营化，实践证明最后是绕不过去的。我们搞过国企转换经营机制，离开民营化能根本转换经营机制吗？实践已经证明不行；我们搞过国企内部涉及干部人事、劳动、薪酬的三项制度改革，离开民营化能持续推进三项制度改革吗？实践证明也不行；我们搞过董事会和治理结构改革，离开民营化能搞出真正承担受托责任的董事会和现代化的公司治理吗？实践证明还是不行；我们搞过主辅分离和国际对标，离开民营化能实现业务结构调整和核心竞争力的建立吗？实践证明眼前行但长期不行。因此，要深化国企改革，民营化是不可回避的。

我谈论的民营化，不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，第二层意思则是公司治理的转型。公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、分享的公司治理，应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。总体而言，民营化就是产权民间化、治理商业化。

国企民营化，对于全国超过10万家的中小型国企而言，完全可以选择整体出售的办法实行一步到位的完全民营化，同时应该进行职工身份转换；而那些大型和特大型国企，特别是集团性国企的母公司，包括央企的母公司，可以通过混合所有制的方式实行走一步看一步的渐进民营化，国家可以持有一定的国有股，而且要尽量进行职工身份转换，并在股权多元化的基础上推动公司治理转型；在极少数特殊领域，譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域，以及真正关系国家安全的领域，在目前阶段，如果国家看不准、民众有疑虑，继续保留一些纯粹的国企也是可以的，以后再根据情况来考虑后续的改革举措。

民营化绝对不是要将国企“搞掉”。民营化之后，多数国企的国家所有制将不复存在，但企业仍将存在，而且民营化有机会使这些企业变得更大更强，我们何乐不为？当然也会有一些国企必须破产重组，这对于整个经济而言不是坏事而是好事。同时，国家可在很长时期保留一个现代化的、具有较强流动性和满意回报率的国有资产组合，这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算纳入到国家预算体系当中，并能惠及国民。要特别强调的是，对于大型和特大型国有企业，产权改革在比较长的时间里不会实现完全民营化，而会长期保持一种混合所有制状态，尽管混合所有制可能是一种中间状态而非终极状态，但在混合所有制状态下，如何建立良好的治理结构仍然是一项不容忽视的挑战。

当然，也有不少人对民营化比较担心，他们担心民营化的过程会成为少数人，特别是权贵人物，大肆瓜分和掠夺国有资产的过程，从而在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层。我认为，如果人们反对少数人在民营化过程中以不法手段和不当途径化公为私，这完全可以理解，而且应该避免这种情况的出现。我这里借鉴美国著名经济学家威廉·鲍莫尔提出的“好的资本主义”和“坏的资本主义”的概念，主张在中国推行“好”的民营化，避免“坏”的民营化。“好”的民营化就是：竞争性领域的中小国企，通过公开性、竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者，大型、特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份，所有的鼓励性优惠购买计划都要经过严格程序并公开透明；带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路和在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入以破除行政垄断，通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断，通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金；对于极少数特殊领域的国企，在目前没有把握的时候，可以选择保持国有独资，但要提高公司治理的透明度并强化政府监管。这样一种“好”民营化，不是瓜分国有资产的民营化，而是促进财富创造的民营化，应该得到民众的欢迎。

在上一轮国企民营化改革的时候，中央和地方都出台了一系列的法律法规和规章制度，以防止国资流失和腐败，防止各方合法权益受侵害。在过去几年里，防止国资流失的各种技术性措施也更加完善。这些都使我对民营化过程更有信心。因此，唯一的问题就是国家是否有意愿、有意志启动新一轮民营化。同时，应该认识到，民营化过程中腐败的根源是政府腐败，我们必须要大力推进政府自身的改革。事实上，政府改革可能比国企改革要重要得多，不过这不是本书的主要议题。

诚然，民营化不可能解决中国国企的全部问题。即使那些天生的私有制企业，无论是单一股东企业还是多股东企业，无论是非上市企业还是上市企业，它们也有它们自己的公司治理方面的问题。现阶段我国一些民营企业在诚信守法、承担社会责任等方面还存在很多不足，这也毋庸讳言。但是，这些问题要么无关所有制，要么通过完善市场机制和改进政府监管就可在很大程度上得以缓解。更重要的是，一个正常的社会，一个繁荣的、以民众福祉为上的社会，应该是一个民有产权能够自由伸张的社会，而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。从这个意义上来说，中国的国企民营化过程，实质上也是中国的民权自由化过程。

张文魁

2014年1月于北京

第一章
国企改革中国范式面临的挑战

中国国企改革起始于1978年，1984年之后一直被当作中国经济体制改革的中心环节。仔细分析中国国企改革的进程，就可以发现我国国企在控制权改革方面比较激进，但在所有权改革方面比较保守，从而形成了国企改革的中国范式。这种范式有其积极的一面，但难以根本解决国企经营机制等方面的深层问题，致使国企改革在中国久拖不决、越拖越难。在实际当中发生的一些国企产权改革，在很大程度上并不是事先设计出来的，更不是某些人拍脑袋想出来的，而是在总结经验教训中探索出来的。

中国是否应该停止国企产权改革？

如何对待国企改革中的阴暗面？

首先，必须认识到，无论在哪个国家，国企改革都是一个非常痛苦的过程，这不仅仅会引来“国资贱卖”的争议，而且极有可能带来社会动荡。英国在20世纪70年代末至80年代由撒切尔夫人主导的国企改革引起了巨大的社会震荡，工会与政府对峙长达数年，罢工浪潮绵延不断，可是撒切尔绝不在根本问题上做出让步，而被称为“铁娘子”。20世纪90年代德国统一以后，德国对原民主德国的国企进行改革，也引起了严重失业、贫富差距骤然拉大、犯罪率增加等严重问题，而且政府不但没有将国资卖出多少钱，反而贴进去很多钱。俄罗斯更不必说了，已经成了一个典型的反面教材。毋庸讳言，中国的国企改革也有不少阴暗面，主要在如下四个方面：第一，国资贱卖，即国资流失；第二，职工合法权益得不到保障；第三，债权人的合法权益得不到保障，甚至新的控制人通过企业改制来套取银行资金和进行金融诈骗；第四，新的控制人由于战略、能力、资金或管理方式、管理文化等方面的原因而把原来不错的国有企业给“整垮”了。

既然国企改革会导致这么多乱象、阴暗面，为什么还非得去改呢？停止改革不就一了百了、风清月白了吗？

如何对待我国包括国企改革在内的经济体制改革进程中的阴暗面，其实涉及两个问题：第一，旧体制是否可持续？第二，新体制带来的弊端是否可以在较大程度上得到克服，是否正在逐步克服？我的判断是，旧体制是不可持续的，新体制带来的弊端可以在较大程度上得到克服而且正在被逐步克服。因此，我们不能把孩子和脏水一起泼掉，我们当然要努力消除乱象，但绝对不能停止改革。这也是国内多数人的看法。在摈弃计划经济体制、建立市场经济体制的过程中，假冒伪劣、坑蒙拐骗、欺行霸市、哄抬物价等现象一度非常严重，到现在还不能消除，甚至民愤很大（毒大米、大头娃娃等事件），我们难道能因此而得出应停止推行市场经济体制的结论？记得已故杰出经济学家杨小凯曾指出，现在的国际竞争在很大程度上是制度竞争，如果不能进行制度改革，后发优势就可能变成后发劣势。真是振聋发聩啊！

国企产权改革是不做研究的人拍脑袋想出来的吗？

郎咸平关于国企改革最著名的“论断”就是：产权改革是不做研究的人拍脑袋想出来的，造成了很大祸患，所以应该停止国企的产权改革。由于郎咸平很喜欢强调自己是经过了美国名牌商学院严格的科学训练，治学严谨、推理缜密，说每一句话都有数据支持，而国内多数学者却不是这样，所以不少人对郎咸平的这个“著名论断”信以为真，以为国企产权改革真的错了，应该停止。

任何对中国改革历程和改革决策过程有所了解的人都知道，国企产权改革并不是某些人拍脑袋想出来的，而是全国上上下下、方方面面经过20多年的探索和实践后确定的基本方针。这些在吴敬琏教授的《当代中国经济改革》（上海远东出版社2004年版）一书中有清楚的描述。即使在学术界，也有不少优秀经济学家对国企产权问题做了较系统的理论研究，阅读一下历年的《经济研究》等学术刊物就知道了。郎咸平先生的“著名论断”不符合基本事实，难道这就是郎咸平先生所谓的经过科学训练、治学严谨、推理缜密，每一句话都有数据支持得出的论断？难道这就是那个口口声声说“学者不做调查就不要发言，不做调查的学者比农民还糟糕”的著名经济学家？

我可以毫不夸张地说，中国国企改革是理论研究与实践探索高度结合的产物，是集体智慧的结果。早在20世纪80年代，中央就把国有企业改革作为我国经济体制改革的中心环节，但对国企改革的方向是看不清楚的，国企改革也在探索中走过了放权让利、承包制与租赁经营、现代企业制度试点和股份制试点、中小企业出售及股份合作制等多个阶段。在不断的探索实践和深入的理论研究中，党和政府对国企改革的方针政策也在不断深化和完善。

1993年党的十四届三中全会提出，建立现代企业制度，是我国国有企业改革的方向，现代企业制度的第一个基本特征就是产权明晰，这是党中央第一次阐述国有企业的产权改革。

1997年党的十五大提出，要从战略上调整国有经济布局，国有经济比重减少一些，不会影响我国社会主义性质，并重申建立现代企业制度是国有企业改革的方向，要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业进行规范的公司制改革。

1999年党的十五届四中全会提出，要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为，发展混合所有制经济，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式放开搞活国有小企业。

2002年党的十六大提出，积极推行股份制，发展混合所有制，实行投资主体多元化，进一步放开搞活国有中小企业。

2003年党的十六届三中全会提出，要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

之所以要花这么大的篇幅来重温党的多次会议的有关阐述，就是要说明，国家关于国企改革特别是产权改革的方针政策是系统、连续和严肃的，是建立在大量的调查研究和反复讨论的基础上的。国务院发展研究中心几乎每一次都要为党的重要会议和国企改革等方面的重大方针组织课题组，课题组的调查研究要进行几个月甚至一年以上，我自己也参加过其中的一些工作，有亲身体验。因此，关于国企改革这么重大的、严肃的方针，绝对不会改变。

在上述方针政策的指导下，国有企业改革不断向前推进，取得了巨大成绩。许多地方的国有企业通过产权改革使经济增强了活力，企业发展壮大了，职工收入提高了，政府税收增加了。对国企产权改革有怀疑的人，不妨多到企业和地方去做深入的调查研究，而不是东拼西凑地找一些来路不明的材料泼冷水。

国资流失能否防止？如何防止？

的确，在国企产权改革过程中，国资流失现象是存在的。但是实践告诉我们，只要政策得当，国资流失是可以在很大程度上得到防止的，而且国资流失的问题在现实中也越来越多地得到纠正和克服。毫无根据地夸大国资流失现象，以国资流失为理由终止国企产权改革，都是不允许的。

国资流失最大的原因就在于国资交易不公开、不竞争。这当然也与国企产权改革的“型式”有关。“内部型改制”比较容易导致国资流失，因为管理层、职工来购买本企业，一般来说难以实现公开的竞价，这也是我本人不倡导“内部型改制”的原因之一。（但是我并不绝对反对“内部型改制”，我在《21世纪经济报道》专门撰文对各种改制“型式”的利弊做过分析。）但是，只要实行公开性、竞争性的国资交易程序，国资流失是可以有效避免的。事实上，无论党政部门还是专家学者，过去多年来就对国资流失高度重视，我个人在关于国资管理体制改革方面就提出中央政府要“统一制定国有股转让的原则和程序，国有股转让要实行公开性、竞争性”。国务院国资委成立后，先后出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》和《企业国有产权转让暂行办法》，这两个重要文件在清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价和价款管理等各个环节都提出了明确措施来防止国资流失，确定了国资“进场交易”的基本原则（尽管我个人认为“进场”的办法过于机械），同时也对管理层收购提出了规范办法。许多地方都根据这两个文件制定了实施细则。我做了一些调查研究，这两个文件实施后对于防止国资流失的效果是明显的。而郎咸平先生是如何得出国资被侵吞很严重这个结论的呢？他说：海尔这样的企业都是如此，随便找几家都是如此，其他企业的情况可想而知。难道这就是经过严格科学训练的严谨推理方法？

关于国资流失的争议，其实还涉及对国资质量的判断以及对改制成本的支付。许多国有企业在账面上有几亿的国有资产，可能几千万就卖掉了，如果不做深入的调查研究，可能就会认为这是严重的国资流失。其实，那几个亿的国资有可能许多是几年都收不回来的应收账款或者是在仓库里放了几年的存货，是大量的不良、不实资产，而国企目前的财务会计制度并不能及时处理这些烂账，所以在改制时国资大量“缩水”是完全正常的。另外，改制时还要进行职工身份转换、剥离非经营资产、剥离企业办社会职能、实现社保并轨等等，需要支付巨额的改制成本，而目前由于国有资本经营预算制度没有建立起来，比较普遍的做法是用本企业的国有净资产来支付改制成本，所以大量的资产都在这个过程中被抵扣掉了。当然，以国有净资产来抵扣改制成本并不是好办法，也容易发生暗箱操作。所以我个人一直在呼吁加快建立国有资本经营预算制度，使改制成本的支付能够公开透明和统筹进行。

另外，政府也可能真的有意识地将国资以低于正常值的价格卖掉，这背后可能反映了政府对卖价之外的其他特定经济社会目标的追求，譬如职工就业、新控制人增量投资等等。20世纪90年代德国统一以后，德国对原民主德国的国企基本上都是以极低的价格出售，譬如以1马克的象征性价格出售。我们知道，原民主德国国企的账面资产达到万亿马克以上，而出售完之后，政府反而贴进去了几百亿马克。为什么？因为德国政府就是觉得就业、新控制人投入增量资本增加企业的竞争力等目标比卖价更重要，只要能够实现那两个目标，就可以对卖价做大幅度折让。我在调研中发现中国的地方政府在出售国企时也有同样的倾向。以卖价折让来实现就业和增量资本投资这些目标，实际上就是政府对国企的一种补贴。国企在改制时都还需要政府的一大笔补贴，从这个角度也说明国企是非改革不可的。

如何看待管理层收购和如何消除国企改制中的“内部人抵触”？

在中国国企产权改革的各种形式中，最具争议的是管理层收购，即MBO（management buy-outs）。我个人并不倡导管理层收购。客观地讲，许多企业选择管理层收购的形式进行改制，的确是希望能以比较低的价格（或明或暗）来购买国有资产，这实际上反映了管理层想以优惠的价格来拥有企业全部和部分产权的欲望。

对于这种欲望，也要一分为二地分析。按照标准的西方逻辑，企业高管是职业经理人，是“保姆”，他们应该尽自己的“受托责任”，这是应尽责任，怎么能拿企业的产权呢？可是，与西方不一样的是，西方职业经理人在尽“受托责任”时得到了应得的市场化薪酬，大企业首席执行官有几千万美元的年收入是寻常事。而中国国企的高管呢？尽管不能与西方大企业的高管相比，但中国国企高管的薪酬长期以来的确是计划经济下的薪酬，是平均主义原则下的薪酬。况且，西方高管的薪酬体系有很大部分也是来自于股权激励。因此，在国企改制时，根据实际情况对一些贡献较大的国企高管给予优惠性的购股计划是合理的。

特别需要指出的是，中国处于转轨阶段，许多国企高管原来是政府委派过来的，他们的起始身份是“国家干部”。但是他们有些人兢兢业业地做企业，把很小、很弱的企业发展成较大、较强的企业，他们早已完成了由“国家干部”到“企业家”的转型，认为他们现在还是国家干部是十分可笑的。张瑞敏、李东升是他们的代表人物。对于这样的企业家，在改制的时候政府应该给予更多的优惠性购股计划。

其实，西方在企业重组并购等涉及管理层变化的时候，也有所谓的“金降落伞计划”，即要给原管理层一些“好处”。为什么呢？在很大程度上是要消除他们对“改朝换代”的抵触，你不给一点“好处”取得他们的配合，他们在那个位置上一个“不配合”的行为就可能给企业带来很大损害或损失。我们的国企改制更是如此，我们需要通过一点“好处”来取得管理层对改制的配合，消除改制时的“内部人抵触”。我把这个叫作“杯酒释兵权”，看起来“流失”了一杯酒，其实是避免了更大的损失。我们在这方面为什么就不能学学宋太祖赵匡胤呢？

中国的国企改革会不会“俄罗斯化”？

由于国企改革也带有一些意识形态的色彩，而且国企改革搞得不好会引起巨大的社会问题，俄罗斯可以说是一部活生生的反面教材。因此，一些人可能会拿俄罗斯“说事儿”。

根据我对中国国企改革政策的理解以及对国企改革进程的观察，中国不会“俄罗斯化”。俄罗斯实行的是“大爆炸”式的私有化，在缺乏充分讨论、充分准备和充分共识的情况下，匆忙地进行“券面私有化”，实际上是将国资分掉。而中国根本不是这样的情况，中国国企改革进行了长期探索、实践和充分讨论，中国国企改革也根本不是把国资分掉和把国企全部卖掉。中国的国企在进行产权改革的同时，非常注重改制后企业如何发展壮大，如何一并解决社会保障、妥善安置职工等问题，这是俄罗斯根本无法相比的。中国一些民营企业家或者一些原国企高管通过改制积累了财富，如果犯罪了、掠夺国资了，我不敢保证都能受到查处，但现在各级政府都非常注重这些案件的查处；如果没有犯罪、没有掠夺国资，而是靠盘活国资积累了财富，那我们就千万不能“仇富”，反而应该祝福他们，希望他们的财富能够为中国的经济发展做贡献，因为他们根本不是俄罗斯的“寡头”。

如何分析“国企可以搞好”的“国内经验”和“国际经验”？

郎咸平先生认为国企不需要产权改革，为此，他还“找出”了国企可以搞好的“国内经验”和“国际经验”。他对内地在香港上市国企与香港的非国有企业进行了比较分析，发现两者的净资产收益率相当，因而他认为国企不存在效率不高的问题。他还列举了一些欧洲国家和东亚国家的政府在企业中持股的情况，认为既然国外都可以有国企（政府持股企业），中国为什么非得对国企进行产权改革？

郎咸平先生说他“每一句话都有数据支持”，但是他的数据是有问题的。内地在香港上市的国企是哪些企业？是那几个石油石化、通信、钢铁等特大型国企，这些可都是垄断性或者寡占性的企业，它们得到的是垄断性和寡占性利润。在中国分布于几十个行业、数以十万计的全部国有企业中，石油石化企业的利润竟然占40%左右。对于这些情况都不了解，拿那些根本不可比的东西来比较，得出来的结论真是滑稽。而且，郎咸平先生有所不知，中国国企的利润基本上是不上缴的，政府是长期拿不到资本回报的，你要国企上缴利润，企业可要跟你急红眼。因此，我说中国的国资其实并不是资本性资产，而是“企业养人资产”，不改革能行吗？

在欧洲，不少国家的确有国有企业存在。但是郎咸平先生分析过没有，那些国家有多少国企？国企在经济总量中占多大比重？而中国又有多少国企？国企在经济总量中占多大比重？他是否了解，那些国家是否也在对国企进行改革？

对于国资管理和国资改革的国际经验，我们曾经与世界银行有过很好的合作研究。我们发现，在那些仍然保留国企的欧洲国家，国企的数量很少，大约百十家或者更少，但分布的行业很重要，如电信、石油、钢铁、汽车、航天等。这些企业规模都很大，但全部国企的产出占GDP的比重在10%左右或者更低。而中国呢？约8万亿的国资分布在超过10万个国企当中，国企产出占GDP比重的30%左右。另以北京市为例，1 860亿元的经营性国有资产分布在1 700多家国有企业当中，每家企业的国有资产大约为1亿左右，而且大部分企业都处于一般竞争性领域，包括纺织、零售等，亏损面达到30%左右。

更重要的是，这些国家都在逐步减少政府在企业中的持股量，都在进行改革。奥地利的国家控股公司——OIAG，现在正在准备出售其旗下的企业。对这样的国际趋势，我们在做研究时不能视而不见。

如何进行学术研究和学术争论？

由于国企改革非常复杂、非常艰巨，是学术界普遍关心的问题，所以许多经济学家都对这个问题进行学术研究，也有过学术争论。但是这一次争论与以前大不一样。我认为，这一次争论远远超出了学术边界。如果你自己超出了学术边界，那么还用“学术尊严不容践踏”、“学术自由不容侵犯”来对付别人，是不应该的，这样做是对学术尊严和学术自由的滥用。我想，难道你在为弱势群体呼吁，在对丑恶现象进行抨击，就算很有尊严？就不可侵犯？就可以拥有“合法伤害权”？如果引入这种游戏规则的话，那么只要穿上学术的外衣，再戴上“经过科学训练、治学严谨、推理缜密、每一句话都有数据支持”的帽子，就像有了“金钟罩铁布衫”，就可以毫无顾虑地攻击别人了。

应该说，由于经济学家在中国受到了不正常的追捧，一些经济学家不仅仅是个学者，更是公众人物，他们说的话会产生社会影响力，所以更应该自重。在中国改革过程中，的确出现了不少阴暗面，我自己也感到难过、愤慨。但是，你在与家人、亲友吃饭喝酒的时候可以走极端、可以情绪化、可以骂娘，在以学者的方式进行研究，以学者的身份对社会发表言论的时候就应该有超乎常人的理性。公众可以对纷繁的现象言辞激烈，而学者应该看透现象；政客可以以民粹主义手法调动民众情绪、获得民众支持，而学者却应该唾弃民粹手法。激烈言辞是公众的力量，民粹手法是政客的力量，而理性才是学者的力量。

同时，学者还应该有正常的学术道德，我愿以此自勉。我甚至不愿意说良好，只说正常，正常其实是指底线。正常的学术道德至少应该包括三个方面：

第一，不信口开河，要有根有据。如果一个人摸到了大象的尾巴，就迫不及待地说自己做了研究，知道大象是怎么回事了，不就是一根绳子吗？这就不能叫有根有据，研究中国国企改革也不能这样。

第二，不哗众取宠，要多闻慎言。孔子说“多闻阙疑，慎言其余”就是这个道理，因为世界这么大，自己不知道、缺乏深入研究的事情太多了，由于社会对经济学家的追捧，经济学家的“敢言”很容易变成“乱言”。

第三，不唯我正确，要如切如磋。孔夫子说的如切如磋、如琢如磨对现在的经济学家非常有用，因为经济学和经济领域分支非常多，隔“支”如隔山呀，一个人哪能都正确呢？只有不断与别人进行理性交流、切磋，在发表之前仔细琢磨自己的观点，才是好办法。学术进步是在理性的争论中形成的，而不正常的学术道德会妨碍理性的学术争论。

总之，改革进程中的确有阴暗面，但是我们对待阴暗面的办法绝对不是停止改革，而是要靠进一步改革来克服阴暗面。以吴敬琏、钱颖一等为代表的一批经济学家就在大声呼吁，要通过法治等方面的改革来防止“权贵市场经济”、建立“好的市场经济”，已故的杨小凯也有同样的思想。这些才是理性学者的真知灼见啊！

国企改革的中国范式及其面临的挑战

1978年以来的中国经济体制转轨，毫无疑问已引起了国际社会和国际学术界的高度关注和广泛讨论。这不仅因为中国是一个不容忽视的大国，更因为中国采取了与其他转轨国家不同的独特转轨路线，并取得更加扎实的转轨成就。转轨路线的不同和转轨成就的差异，主要体现在国有企业改革方面。

20世纪80年代以来的转轨主要出现在中国、俄罗斯、东欧国家、越南等国家。国有企业改革几乎是这些国家在转轨过程中的核心工作。有意思的是，除了转轨国家，80年代初，在全球范围内出现了国有企业的改革浪潮，这股浪潮席卷了英国和法国等西欧国家，瑞典和挪威等北欧社会民主主义国家，以及巴西和阿根廷等许多发展中国家。除了中国和效仿中国的越南之外，上述几乎所有转轨和非转轨国家，在国有企业改革中都选择了明确的、有计划的私有化道路。根据世界银行专家S·奇克瑞（S. Kikeri）和J·奈里斯（J. Nellis）的研究，全球范围的私有化运动在90年代取得了巨大进展。在中等收入国家，国有企业产出占GDP的比重在80年代中期约为11%，但迅速推进的私有化将这个比重降低到1997年的5%。低收入国家的私有化运动似乎更加激烈。A·周（A. Chong）和F·洛佩斯·德塞兰斯（F. Lopez Desilances）的计算表明，低收入国家国有企业产出占GDP的比重从同期的15%下降到3%。在整个90年代，全球范围的国有企业出售产生了至少8 500亿美元的收入。

这些国家的私有化运动并不是偶然的。除了俄罗斯和东欧等转轨国家的政局剧变之外，国有企业长期的低效率使国有制遭到广泛怀疑。在国际学术界，著名经济学家M·弗里德曼（M. Friedman）早在几十年前就指斥过国有企业。世界银行的大量调查也证实了国有企业机制僵化、效率低下等弊端。M·博伊克（M. Beucker）、A·施莱费尔（A. Shleifer）及R·维什尼（ R. Vishny）等人认为，只有私有化才可以根本解决国有企业管理人员偷懒和腐败问题，以及政府对国有企业不负责任的干预问题。A·施莱费尔阐述了私有制对于企业的市场存活性和经营创新性的重要意义，并指出，国家以企业要实现社会目标为理由而固守国有制是站不住脚的，一些社会目标需要政府本身而不是政府兴办国有企业来实现，而另一些社会目标可以通过政府对私有企业的管制和引导来实现。

但中国的国有企业改革可以算作一个例外。中国国有企业改革时间之久是独一无二的，从1978年开始，30多年依然没有完成，尽管自1984年以来一直被当成整个经济体制改革的中心环节。虽然90年代中期以来中国有不少国有企业也涉及民营化方式的改革，但总体而言，至今国家没有选择明确的、有计划的私有化道路，而且私有化在1978年之后相当长的时间里受到政府排斥。大部分转轨国家的国有企业在私有化之后经历了严重的产出衰退过程，而中国的国有部门经过一轮又一轮改革，居然延续到30多年之后的今天，其绝对产出水平不断上升，在非国有部门快速增长的情况下，国有部门产出目前在工业中仍然占有1/3左右的比重。中国一些国有企业以新式做派和不断上升的竞争地位出现于国际市场，使国际社会和国际学术界感到困惑甚至震惊。

本节希望以比较的视角对过去30多年中国国有企业改革的独特道路进行解剖和总结，使有兴趣的读者深刻认知国有企业改革的中国范式。本节还试图检讨这种范式可能面临的挑战，并在此基础上探讨改革道路的未来抉择。

实用主义的改革路径和中国范式的形成

一、激进的控制权改革

1977年，中国国有企业产出占全国工业总产值比重达八成左右，绝大部分国有企业基本按照政府计划所规定的品种和产量以及销售对象、销售价格组织生产，企业核算利润上缴国家，亏损由国家补贴。企业按国家指标招收职工，按国家规定标准给职工支付在职工资、退休工资并提供住房和其他福利。不过，在“文化大革命”结束之后的1977年和1978年，政府开始有限度地允许市场交易和实行计件工资制度，以鼓励企业按照市场信号增加生产，这为随后启动国有企业改革起到了很好的铺垫作用。

1978年底，在四川化工厂等6家国有企业的请求下，四川省政府同意对这6家企业实行放权让利试点，基本内容是在完成计划任务的前提下，企业可以根据市场需求自主生产，并留存部分利润用于扩大生产和发放奖金。这6家企业的改革举措在很短时间内就产生了企业产出和职工收入“双增加”这一立竿见影的效果，从而引起其他企业效仿，进而得到上层肯定。1979年7月，国务院颁布实施《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，核心内容即沿袭了四川试点举措，使放权让利政策迅速在全国范围内推广，并实质上维持了至少十几年。1984年，国务院颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，规定国有企业享有生产经营决策、产品销售、物资采购、留用资金使用、资产处置、机构设置、劳动人事管理、产品定价、工资奖金分配、联合经营这10项自主权，深化了放权让利政策。1992年，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定国有企业享有14项自主权，比1984年的政策增加了投资权、联营兼并权、进出口权、拒绝摊派权4项企业自主权。

四川6家企业放权让利试点是中国国有企业改革的一个标志性事件。它不但迅速开启了国有企业大规模改革的大门，更重要的是，它一方面确立了中国国有企业改革的最初路线图，即进行控制权改革而不是所有权改革，另一方面还展示了中国国有企业改革的基础推动力和后续推动力。基础推动力显然来自基层，而后续推动力则是来自于上层。基层的基础推动力具有自发性，但不太规范，而上层的后续推动力意味着以政治权威对改革举措予以认可和推广，并强调规范性。

国家统计局的资料表明，全国范围内实行的放权让利改革在增加产出方面有显著效果，主要工业品产量连年大幅度增长，企业的经济效益和职工收入也不断提高。可以说，不触及国家所有制的控制权改革在这段时间里获得了巨大成功。

了解当时的改革背景及改革目的，是理解当时控制权改革获得成功的关键。当时的改革背景是，经过10年“文化大革命”之后，我国工业品十分短缺，特别是轻纺工业品极为短缺，解决短缺问题是国家经济工作的头等任务。在非国有企业还没有登上中国经济舞台的情况下，当时国有企业改革的直接目的就是千方百计促使企业尽快增加生产。是私有化还是放权让利更能实现这个目的？即使不考虑意识形态和认知局限，私有化也并非合适选择。

私有化需要企业财产分配技术或产权交易技术，以及相应的资金和市场，当时的中国在短期内根本无法提供这些条件。在当时的环境下，私有化还将导致巨大的不确定性。私有化之后的企业是完全按照市场信号组织生产还是在某种程度上接受政府计划？如果出现亏损是由政府救助还是自行倒闭？企业将由谁拥有以及如何产生管理层? 普通职工将面临什么样的出路和得到什么样的待遇？在私有制占主体和市场机制健全的英、法等国，这些问题可能显得多余或者不难回答，但在转轨初期的中国没有人能够对不确定性问题提供确切的答案。在转轨过程中，不确定性问题被M·德瓦治波特（M. Dewatripont）和G·罗兰（ G. Roland）等经济学家认为是影响转轨成败的至关重要的因素。他们认为，企业私有化和价格自由化的结果并不一定就是明白无误和令人信服，不确定性的存在使得激进私有化的可行性降低，而局部改革所产生的信息反馈有助于减少和消除不确定性，从而增强人们的改革信心。中国的放权让利正是基于这样的考虑，试点产生的符合预期的正面效果以及后来大规模推广取得的成功，对于改革的持续性有重要意义。

与私有化相比，放权让利的不确定性要小得多。政府部门、管理层和职工很容易计算放权让利对于自身的意义：困扰政府的短缺问题将得到缓解，管理层的权力和利益将增加，职工虽然付出更多劳动但提高收入的梦想将得以实现。尽管没有触及所有制，当时情况下放权让利的革命性意义是毫无疑问的。美国经济学家埃冈·伯格和威廉·达菲在《比较经济体制：从决策角度进行比较》中创立了DIM分析框架，即从决策（decision）、信息（information）、激励（motive）三个角度来考察一种经济体制。以DIM框架来分析，不难发现放权让利带来的体制变革。放权让利首先让国有企业在一定程度上拥有了之前被政府牢牢控制的生产决策权，初步打破了计划体制的束缚，实现了决策权从政府向企业的逐渐转移。在此基础上，国有企业可以直接对市场信息做出反应，价格信号开始具有重要性，市场机制被引入。而且，在严重的商品短缺背景下，企业几乎不需要花费力气去研究市场和开拓市场，因为信息成本非常低。放权让利使国有企业开始享受到根据市场信号决策而带来的经济利益，企业留利和职工收入相应增加，从而使得初始改革举措具有正向反馈作用，刺激企业提出进一步放权让利的要求。

不过，放权让利改革在实际中出现了边际效用递减现象。放权让利本质上是政府与国有企业之间订立了某种合约。O·哈特（O. Hart）和J·摩尔（J. Moore）发现合约具有不完备性，因而所有权具有根本性意义。用合约方式来改革国有企业，必然会使政府和企业之间重新谈判，由此导致的扯皮摩擦使“政企不分”问题无法借助合约本身解决。重新谈判首先出现在企业留利方面的分歧。最初的放权让利政策并没有也不可能规定严格统一的留利办法，两三年之后，政府发现虽然企业利润不断增加，但国家财政收入从1979年到1982年一直徘徊不前，相反企业留利和职工收入却不但攀升，因此政府要与企业就利益分配进行重新谈判。当时的背景是，我国尚未实行企业所得税制度，国家财政收入在很大程度上依靠国有企业上缴利润。1981年，政府开始考虑全面改革国有企业的利润分配制度，国务院于当年10月颁发了《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》。这里的经济责任制其实就是企业上缴利润的责任制，规定通过利润包干和分成等办法以保证国有企业的利润上缴数额。但实行经济责任制之后不久，普遍出现了“鞭打快牛”现象，企业的生产积极性受到伤害，因此国务院在1983年4月决定停止实行这个规定，同时颁布《关于国营企业利改税试行办法》，规定实施所得税制度和利润调节税制度。

利改税仍然没有摆脱经济责任制的类似困境。1986年12月，国务院颁布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，决定废止利改税试行办法，全面推行企业承包经营制度，并对规模较小的企业实行租赁经营制度。承包制的核心仍然是规定国有企业利润上缴办法，基本做法是包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补，同时相应地强化了企业自主权。租赁制在放权方面比承包制更加激进，而且租赁者并不需要向国家上缴新产生的经济剩余。承包制和租赁制属于激进的控制权改革，只要企业能够按约定数额上缴经济收益，国家可以在很大程度上将控制权让渡给企业，尽管这些控制权经常受到政府部门和政府官员的截留，或者受制于当时的社会环境而不能全部落到企业手中。不过，承包制和租赁制虽然扭转了国家财政收入滑坡的局面，但实际上无法“包亏”，并且助长了国有企业重当期生产、轻长期投入的短期行为。随着1993年国家财政和税收体制改革，国有企业按33%的税率上缴所得税而不再上缴税后利润，承包制全面终止。

承包制和租赁制与初期的放权让利一样，首先也是来自于基层政府和企业的自发行动，后来得到了上层的认可和推广。承包制的典型企业——首都钢铁公司，早在1982年就试行了承包制。对国有企业全面实行承包制和租赁制影响最大的要数乡镇企业。中国的乡镇企业于80年代迅速崛起，其咄咄逼人的发展势头使国有企业相形见绌。乡镇企业名义上是集体所有制，但广泛实行承包制和租赁制。这自然对国有企业有巨大的示范作用，国有企业纷纷要求效仿，从而促使政府选择这种制度。承包制和租赁制又一次展现了来自于基层的基础推动力对国有企业改革的重要性。同时，中国新生的非国有企业快速崛起及其带来的竞争和示范效应，对于国有企业改革也有不可估量的作用。

承包制和租赁制在形式上仍然属于控制权改革的范畴，但实质上开始触及所有权的一个核心内容——剩余索取权方面的改革。1979年，国家在全国范围推行放权让利改革时，并没有预料到国有企业经济剩余如何进行动态分配将会成为一个问题，也许政府那时的注意力过分集中在如何提高国有企业生产积极性方面。但作为所有者，国家无法接受经济剩余的分配过多流向企业内部人而国家财政收入停滞不前的事实。从经济学的角度来看，所有者获得经济剩余是一个合理的诉求。H·德姆塞茨（H. Demsetz）认为，剩余索取权是所有权的题中应有之义。但在实际中，国家强化自己作为所有者的剩余索取权与提高企业生产积极性之间似乎存在着无法调和的矛盾，国家从20世纪80年代初到90年代初花了10年时间寻求各种不同的解决方案而无法解决，这凸显了国家刻意回避正式的所有权改革而固守控制权改革带来的困局。国家在与企业内部人进行剩余索取权方面的不断重新谈判中，并没有占到任何便宜，内部人的谈判地位反而不断上升，终于迫使国家在1993年决定对国有企业征收33%的所得税，而不再索取任何税后利润。内部人在剩余索取权争夺中不断获得优势，一方面维持了国有企业激励机制的有效性，另一方面也意味着在控制权改革的外衣下，发生着静悄悄的关于所有权产生剩余收益的重新安排。我们把这种情况称为非正式的所有权改革，从中可以窥见隐含的民营化。显然，这种长时间、非正式的所有权改革在其他转轨国家不曾有过，在英、法等发达国家更不曾有过。

承包制和租赁制一方面在控制权改革方面比前期的放权让利走得更远，使企业控制权从政府进一步向管理层转移，另一方面也有限推进了国有企业经营者的市场选聘机制及风险分担机制，政府开始在市场上寻找企业家。同时，承包者和租赁者有限获得了对中层管理人员的任免权和对普通职工的解雇权，对国有企业传统的干部制度和用工制度形成冲击，尽管这些权力在实际当中并不易得到真正的贯彻落实。中国国有企业以管理层为核心的内部人对剩余索取权的不断蚕食，以及对控制权的不断获取，将诱使他们将控制权改革自发地引向正式的所有权改革。

在承包制和租赁制之后，激进的控制权改革仍然在继续，并于1992年达到顶峰。1992年，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例指出，转换经营机制的关键是要正确处理国家和企业之间的关系，坚决贯彻政企分开、两权分离的原则，在坚持全民所有的前提下，把经营权真正交给企业。条例规定由国务院代表国家行使企业财产的所有权，而企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。条例详尽列举了国有企业应该享有14项权利，并规定国有企业可以通过合并、分立、解散等方式进行组织结构调整。显然，其中有些权利已超出代理人应有的权利范围。

当然，所谓激进的控制权改革，并不意味着所有的放权行为都能得到真正落实。事实上，在至今为止的国有企业改革的全部过程中，一直存在着一个难以辨清的矛盾，即企业从来没有停止抱怨政府放权不够，而政府却常认为企业已经失去控制。经济学界在90年代初中期就开始警惕中国国有企业“内部人控制”的问题。青木昌彦就认为，尽管那时中国政府仍然保留着任免国有企业领导人的牢固控制权，但内部人控制的趋势已经为人所知，他由此提出了“对内部人控制的控制”这个命题。但同一时期，却不断出现要求加快落实14项自主权的呼吁，说明国有企业管理层权利不足的问题依然存在。在实际当中，政府放权过度和企业权利不足完全有可能同时存在，并贯穿于激进控制权改革的全部过程。激进的控制权改革可能使得绝大部分正式权利，例如国家规定的10项权利和14项权利，从政府转移到管理层，使政府的正式控制逐渐减弱。但政府可能会寻求增加对国有企业的非正式控制，即利用自己对国有企业高层管理人员的选择权和对他们政治前途的决定权，利用自己对关键资源的掌控和自己强大的政治影响力，实施对国有企业的非正式干预。但总体而言，激进的控制权改革有力地促进了国有企业控制权从政府向企业管理层的转移。

二、渐进的所有权改革

尽管国家刻意回避所有权改革，但它还是不以人的意志为转移地发生了。首先是非正式的所有权改革——剩余索取权不断向内部人倾斜。正式所有权改革的尝试也由激进的控制权改革自发产生。在20世纪80年代中期，一些小型商业服务业国有企业就开始尝试所有权“降格”，即将国有制转为集体所有制，将少数国有制和集体所有制企业转为私营企业。商业部统计数据表明，1984年底全国放开的全民所有制小型商业企业达到55 892个，占全部国有小型商业企业的55.2%，其中改为国家所有、集体经营的近44 300个，转为集体所有制的（将国有资产有偿转让给集体，分期付款）有5 500多个，租赁给个人经营的为5 800多个。根据有关资料，江苏省常州市在1984年对全市20%的国有工业企业、80%的国有商业企业、97%的国有饮食服务业企业、100%的国有煤球店采取集体所有制的管理办法。有些转为集体所有制的企业，事实上由职工出资购买并将所有权以股权方式量化给职工，比较接近私人所有制。除了所有制“降格”以外，少量国有企业当时也采取了股份制形式进行正式的所有权改革，1984年北京天桥商场改建为股份制企业就是一个典型，股份制改造之后的天桥商场国家股占50.0%，银行股占25.9%，企业股占19.7%，职工股占4.4%。同年上海飞乐电声总厂的股份制改造还一开风气，向社会公开发行股票。

中国经济学界从80年代中期开始，在反思多年国有企业改革曲折经历的基础上，也呼吁试验正式的所有权改革。从最初的放权让利，到后来的经济责任制和承包制、租赁制，中国国有企业改革遵循实用主义改革思维，直接目的是要解决当时迫在眉睫的实际经济问题，但正式的所有权改革被刻意回避。不过这样的改革总是以引发新问题而需要新一轮改革来应对，从而陷入“按下葫芦又起瓢”的怪圈。中国经济学界开始讨论如何突破这个怪圈，从而引发了国有企业所有权改革可能性的探讨。经济学家董辅礽在1987年就指出，国有企业作为相对独立的商品生产者那样自主经营，还远远没有达到，最根本的原因就是国家所有制。他提出，一些国营小企业可以改为私营企业或集体企业，一些中型国营企业可以改为集体所有制企业，更多的中型和大型国营企业可以试行股份制。

随着基层所有权改革的尝试和经济学界对所有权改革的呼吁，80年代中期以后，国家似乎意识到正式的所有权改革难以避免，但仍然倾向于将所有权改革局限在一定范围之内，私有化受到比较严格的防范，至少大中型企业的私有化属于禁区。即使是股份制这样一种财产组织形式，也充满争议并长时间受到限制。1986年底，国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》提出，各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点，但同时又强调，企业之间互相投资或联合投资建立新企业可以采取股份制这一新的组织形式。1987年党的十三大指出，改革中出现的股份制形式，是社会主义企业财产的一种组织形式，可以继续试行。直到1992年邓小平南方谈话肯定了股份制，国有企业股份制改造才获得突破，证券交易市场也得以快速发展。

1992年党的十四大确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。此时，国家也开始考虑国有企业改革的目标模式问题，以摆脱国有企业改革的实用主义路线。显然，实践的发展和经济学界的研究成果已使国有企业改革不再可能完全局限于控制权改革的范围之内。1993年十四届三中全会提出，国有企业改革的方向是建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。虽然现代企业制度包含产权明晰的内容，但正式的所有权改革并没有被明确提及。多数人将现代企业制度理解为现代公司制度，这催生了同年12月中华人民共和国第一部《公司法》。1994年，国务院决定选择100家大中型国有企业进行现代企业制度试点，地方政府也选择了一些企业进行试点，全国试点企业约2 000家。但多年之后发现，现代企业制度试点并没有像预期的那样使国有企业的经营机制实现根本转换，更没有出现所有权结构的显著变化。

现代企业制度的提出，是国家将国有企业改革从实用主义路线转向目标主义路线的最初行动。目标主义也可称为战略主义。可惜的是，目标本身的含糊和战略本身的晦涩使后来的改革行动仍然在实用主义的轨道上滑行，此后几年的改革行动更多地集中在对国有企业进行财务重组和资产重组，而不是大规模的所有权改革。1994年之后，现代企业制度试点逐步失去了热情，针对当时国有企业负债率过高、经济效益下降的实际问题，国家把推进国有企业重组作为工作重心，当时的主要工作计划是“优化资本结构”，即通过各种渠道补充国家资本金和减轻债务，包括将一部分国有银行债务转为资本金，同时采取优惠措施鼓励困难国有企业关闭破产、鼓励优势国有企业兼并接管困难国有企业并发展企业集团。

不过，90年代中期以来国有企业不能自拔的财务困局却有力地推动了所有权改革。进入90年代以后，国有企业亏损面明显上升，相当一部分国有企业处于多年亏损或微利的状态。1993年之后，国家下决心硬化国有企业的预算约束，国家不再对国有企业的亏损进行补贴，对于连年亏损或资不抵债的中小国有企业，政府并不在意是否继续保持国有所有制。1993年，山东省诸城市大量出售中小国有企业，其起因主要就是这些企业处于连年亏损和资不抵债状态，已经成为政府的重大包袱。诸城国有中小企业的所有权改革方式主要是面向内部人的民营化，即主要出售给职工和管理层，前者称为股份合作制，后者称为管理层收购。这种将国有企业改造为非国有企业或者包含非国有股的股份制企业的做法，在实际工作中称为改制。对这些企业改制，实际上是政府卸包袱，所以被称为“放活”或“放小”，因为其对象主要是规模较小的国有企业。诸城的做法尽管引起了争议，但改革取得良好效果。事实胜于争论，将国有小型企业出售给内部人，也即实行股份合作制，很快得到了各方面的认可，并在1997年党的十五大报告中得到谨慎肯定。

诸城民营化指向的所有权改革与1978年四川6家企业放权让利试点一样具有标志性意义，尽管在诸城之前已有类似改革出现。诸城的改革一方面改变了中国国有企业改革的路线图，试图将激进的控制权改革转向正式的所有权改革，另一方面，它同样展现了所有权改革的基础推动力和后续推动力，基础推动力仍然来自基层，而后续推动力仍然来自于上层。基层的基础推动力有时候来自基层政府，因为他们可以通过改革卸除包袱，有时候也来自企业本身，更确切地说来自企业内部人，因为他们可以通过改革获得股份。更多情况下，这种力量同时来自于基础政府和企业内部人。诸城的所有权改革方式很快就在全国许多地方的小型国有企业中得到效仿。出于同样原因，90年代中期，江苏的乡镇企业普遍实行了主要面向内部人的民营化，使得乡镇企业的所有权改革像当年控制权改革那样再次对国有企业产生了强大的示范效应。90年代后半期，国有企业财务困境急剧加深，小型国有企业民营化进程顺理成章地明显加快，并逐渐向中型国有企业蔓延。相应地，外部投资者也获得了越来越多的购买国有企业或国有股的机会，面向外部人的民营化也堂而皇之地登上历史舞台。

1993年的财税体制改革对于国有企业所有权改革也产生了重要影响。这次改革规定全面实行增值税和企业所得税制度，所得税率一般为33%，国有企业和民营企业一样只要按照同样的税率纳税即可，不必再上缴税后利润，国家对国有企业的亏损也不再实行财政补贴。一方面，这样的改革在很大程度上硬化了国有企业的预算约束，使一些亏损或处于盈亏边缘的国有企业得以关闭或出售。另一方面，从此时开始，中国的国有企业开始变成所有者得不到资本回报的企业，这使所有权的意义大打折扣，除了少数关系国家安全和国民经济命脉的行业以外，国有企业在增加财政收入、提供就业机会、实现产业发展等方面并不比等量资本的民营企业贡献得更多，国家不必白白搭上昂贵的国家所有权。国家所有权意义的减少，促进了所有权改革的现实进程，也促进了1997年党的十五大以来，国有经济布局调整、国有资本有进有退、非公有制企业与国有企业平等竞争等思维的形成。不过，国有企业停止上缴税后利润，却严重地损害了社会公平性。国有企业只缴税不缴利，减少了国家理论上的财政收入，挤压了公共开支。国有企业不再上缴利润，还抬高了税率，使所得税从原议的25%提高到33%，其本意是以8%的税率来替代国有企业利润，但这对民营企业极不公平。

在客观情况面前，国家终于开始正视民营化指向的所有权改革的现实。1997年党的十五大和1999年召开的十五届四中全会对于正式的所有权改革具有重要意义。十五大提出要从战略上调整国有经济布局，抓好大的，放活小的，并阐述了国有经济比重降低不影响社会主义性质。大会还对实际上属于民营化改革的股份合作制做了适度肯定。十五大有力促进了思想解放，促进了所有权改革。对21个省、自治区、直辖市的统计显示，到1998年8月，独立核算国有中小企业改制数量达到47 631家，占应改制企业的64%，其中江西省国有小企业改制面达到87%，安徽省国有小企业改制面达到93%。在这47 631家改制企业中，采取股份合作制形式的有10 769家，占22.6%；采取整体出售形式的有3 893家，占8.2%；采取租赁形式的有3 470家，占7.3%；采取承包形式的有2 197家，占7.3%；采取股份制形式的有2 928家，占6.2%；采取兼并形式的有2 098家，占4.4%；采取破产形式的有1 340家，占2.8%；其他形式如合资嫁接等形式的有20 931家，占43.9%。1999年党的十五届四中全会进一步提出了国有经济有进有退的命题，提出要大力发展股份制，并将放活的范围首次从小型扩大到中型国有企业。会议首次提出国有大中型企业可以改为股份制企业，要发展混合所有制经济。此后，民营化方向的所有权改革不断从小型企业向中型企业蔓延，大型企业也尝试改制成国有控股的混合所有制企业，包括向民营企业和外资企业出售一部分存量国有股权。

如果说十四届三中全会试图从实用主义转向战略主义的话，那么完全可以说十五大和十五届四中全会强化了战略主义思维。2003年党的十六届三中全会进一步深化了战略主义思维，提出了国有企业要与其他所有制企业平等竞争、优胜劣汰，要大力发展混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实行形式。战略主义的思维对于减少所有权改革的阻力、加快所有权改革的进程，具有重要意义。

当然，1997年以来国有企业空前的财务困局对所有权改革的促进作用丝毫不亚于战略主义思维。1997年底，国家决定用三年左右时间实行国有企业改革攻坚，以实现国有企业扭亏脱困。在这三年当中，国家对国有企业进行了大规模的重组，具体方式包括剥离不良债务、淘汰落后生产力、分流冗员、实行关闭破产等等，同时对许多中小企业甚至大型国有企业实行所有权改革，改制面急剧扩大。进入21世纪以后，所有权改革步伐进一步加快，并且在2003年左右形成高潮，多数小型企业被出售，许多中型企业和一些大型企业通过改制成为混合所有制的股份公司。在轻纺工业领域，大多数国有企业在那几年里完成了完全民营化或部分民营化。规模较大的国有企业，特别是重化工业领域的大型国有企业，则普遍实行了迂回的部分民营化，即实行分拆方式改制、合资或者上市，母公司仍然维持国有全资，部分资产被分拆成子公司甚至孙公司进行改制或上市。经过笔者大规模的调查表明，在改制的企业中，股权多元化和混合所有制的格局已经形成，尽管规模较大的企业仍然保持国有控股地位。如今，所谓的国有企业除了一些重要的大型、特大型是国有全资企业之外，其他都已成为国有控股的混合所有制企业。再加上国有参股企业，混合所有制企业在中国已具有相当重要的地位，成为渐进所有权改革带来的一道独特的风景。

不过，实用主义思维并没有真正被战略主义思维取代，甚至在2003年之后再次占了上风。2003年之后，我国进入重化工业化时代。重化工业领域中仍然保留了许多规模较大的国有企业，不期而至的重化工业化高潮给国有部门带来了多年未有的发展势头，多数国有企业规模不断扩大、利润连年增加，所有权改革的压力骤然消除。对于规模较大的国有企业而言，来自于基层的所有权改革基础推动力也并不是那么强劲。同时，2003年之后从中央到地方均设立了出资人机构——国有资产监督管理委员会，该委员会对所有权改革进行了规范，也使许多企业打消了所有权改革念头，从而使2003年之后改制进程逐步放缓。

90年代末以来的所有权改革还催生了职工身份制度改革，使改制从单纯的所有权改革转向了所有权改革和职工身份制度改革的有机结合，从而形成了产权置换与职工身份置换相结合的双重置换模式。身份置换一般要支付经济补偿金。经济补偿金的出现，使得所有权改革产生了巨大成本。成本支付问题成为影响中国国有企业所有权改革的一个重要因素。

双重置换模式的确立，使得中国国有企业改制包括如下两方面的内容。第一，在国有全资企业中引入非国有资本，包括出售存量国有产权和新增非国有资本，使国有全资企业变为含有非国有股的股份制企业或不含有任何国有股的非国有企业。国有控股企业也可以进一步以上述方式实行二次改制或三次改制，以实现国有股比重的继续降低乃至全部退出。第二，尽可能地改变职工的身份，将他们长期以来在本企业终身就业、养老的身份，改为合约化就业、纳入社会保障体系的身份。

至此，中国国有企业改革的30年道路清晰地呈现在我们面前。从1978年开始，国家尝试释放对国有企业经营权的控制，随即演变为激进的控制权改革。国家在很长时期刻意回避所有权改革，但对控制权的释放客观上引发了对所有权逐步地被动释放。控制权释放不但导致了内部人的强势地位，获得了越来越多的剩余索取权，也诱发了他们对所有权方面的要求。在非国有企业不断发展壮大的情况下，大批国有企业逐渐陷入财务困境，也给地方政府带来了所有权改革的压力。这些因素形成了所有权改革的基础推动力。乡镇企业所有权改革的示范，私有企业的硬预算约束及它们与政府之间的清晰边界，私人所有者展现出盘活国有资产的能力，都促使了政府以开放的心态对待所有权改革，促进了所有权改革的战略主义思维的形成。

定义中国范式

显然，中国国有企业改革有着非常独特的轨迹和举措。不过，如何概括和分析这种独特性并不是一件容易的事情，甚至存在巨大分歧。J·C·拉莫（J. C. Ramo）在其传播甚广的《北京共识》一文中，就称中国的改革颠覆了私有化等经典改革方式。但国际著名经济学家S·优素福（S. Yusuf）、K·纳布西马（K. Nabeshima）、D·珀金斯（D. Perkins）等人却认为，20世纪90年代末以来中国小型国有企业出现了大量的私有化。我们认为，中国国有企业改革的独特性，远比是否实行了私有化要丰富。中国经过长达30年的探索和实践，形成了国有企业改革的独特范式。基于对改革经历的总结和剖析，我们从如下几个方面定义国有企业改革的中国范式。

首先，改革长期遵循实用主义思维，并且在很长时间里刻意回避所有权改革和激进推行控制权改革。放权让利的最初成就使很多人相信，中国人有着杰出的智慧可以以激进的控制权改革来替代所有权改革。中国国有企业改革经历了早期放权让利、经济责任制、承包制和租赁制、建立现代企业制度等几个阶段之后，才进入到大规模的、得到官方认可和指导的所有权改革阶段，尽管这种所有权改革与其他转轨国家明确的、有计划的私有化有着巨大区别。改革路径的阶段性与实用主义改革思维有直接关系，长时期里，中国国有企业改革以解决当时迫在眉睫的实际问题为出发点，而并不是要建立某种最终目标模式。实用主义思维使得每个阶段的改革都显得有成效，因为它能对症下药地解决当时火烧眉毛的实际问题，特别是早期放权让利促进了国有企业产出和职工收入的增加。在中国，产出增加和收入上升在很大程度上等同于“发展”，也就是说，改革一定要促进发展，否则改革没有意义。很难想象，俄罗斯和东欧国家那种导致产出剧降、收入锐减的改革能够在中国得到推行。不过，实用主义的另一个名字是机会主义，它过于局限于当前困局而顾不上根除国有企业的深层弊病，因而每一阶段的改革都带来后遗症，需要新一轮改革来应付，使改革陷入疲于应付的境地。实用主义思维和对所有权改革的刻意回避互为因果，实用主义思维有助于回避所有权改革，而对所有权改革的回避强化了实用主义思维。即使1997年党的十五大加强了战略主义思维，但2003年之后国有部门的快速复苏又使机会主义思维抬头。

其次，长时间的激进控制权改革自发地走向长时间的渐进所有权改革，使所有权改革形成严重的路径依赖特性，导致国有企业从内部人控制转为大规模的内部人持股。最初的放权让利导致了一步比一步更加激进的控制权改革，以管理层为核心的内部人不但获得越来越多的控制权，也获得了越来越多的剩余索取权，从而产生了隐含民营化成分的非正式所有权改革。在这个过程中，内部人还强化了改革以来积累的净资产的所有权要求，信息不对称和谈判优势地位有助于内部人实现这种要求。特别是那些原先规模很小、国家几乎没有注入资本金、主要依靠管理层努力而发展起来的国有企业，管理层要求收购的动力会更强，政府似乎也比较理解和顺应这种要求。控制权改革导致的企业短期行为和产品市场过度竞争，将大批国有企业，特别是数量众多的小型国有企业，带入财务困境，给政府施加了对小型国有企业进行所有权改革的压力。总之，激进的控制权改革随着时间推移已经积累了足够的所有权改革的基础推动力。渐进所有权改革是在激进控制权改革赋予内部人的强势地位的基础上进行的，使得所有权改革具有强烈的路径依赖性。在所有权改革中，特别是小型国有企业的所有权改革中，内部人的优势地位甚至主导地位导致了大规模的内部人持股。当然，这种情况在规模较大的企业中轻微一些。虽然匈牙利和波兰、俄罗斯等国家也有过将国有企业出售给内部人的做法，但中国国有企业所有权改革中的内部人主导更加强烈和持久。内部人主导的所有权改革在中国一直存在巨大争议，许多人认为管理层收购和职工持股有悖于公平性，操作过程也缺乏透明度，腐败行为和侵吞国有资产的情况在实际当中也时有发生。不过，在路径依赖的大环境中，许多管理层收购产生了良好效果，经营机制实现了根本转换，企业不断发展壮大。因此，在这种大环境中，管理层收购未必合理，但也未必不合适。

再次，所有权改革具有渐进性，并且与企业重组交互进行。渐进性体现在如下几个方面：第一，所有权改革从最基层和最小的国有企业依次向更高层和更大的企业推进。第二，民营化从面向内部人逐渐面向外部投资者。第三，许多企业的所有权改革并不是一次性整体出售，而是通过股权多元化来降低国有股比例，形成混合所有制格局，以及通过第二次、第三次改制不断降低国有股比重，一些企业完全实行了非国有化，但相当多的企业至今仍然保持了国有控股。第四，一些规模较大、地位较重要的国有企业仍然维持国有全资或国有控股，但它们通过分拆改制、合资和上市方式实行迂回的部分民营化，并可将母公司资产不断装入子公司的方式加深民营化程度。第五，大部分改制企业的混合所有制和股权多元化状态能保持相当长时间，但股权结构具有动态性。与其他转轨国家和英法等国家实行所有权改革之后出现的混合所有制相比，中国混合所有制企业更加普遍。更重要的是，政府并没有明确的逐渐减少国有股、不断向民间释出国有股的计划。相反，长时间保持混合所有的状态是政府的一项明确战略。当然，混合所有制提供了一个相对开放的股权结构，总的趋势是国有股比例逐步下降。中国国有企业的所有权改革与重组往往是交互进行的。本文所谓的重组，是指不改变所有权性质，主要为减轻企业负担或提供救助以及帮助企业退出市场的措施，包括增资减债、分流职工、剥离半社会职能、剥离不良债务、关闭破产和兼并、财政贴息鼓励技术改革等等。所有权改革与企业重组交互进行，在1993年之后的10年里体现得淋漓尽致。

借助非国有企业崛起带来的竞争效应和示范效应促进国有企业改革，同时充分利用非国有企业崛起给国有企业所有权改革和重组提供的缓冲作用，也是中国范式的重要内容之一。我们不能肯定发展非国有企业，然后借助非国有企业带来的竞争效应和示范效应推动国有企业改革，是国家有意设计的一项战略，但客观上，非国有企业的崛起对国有企业提供了示范，使国有企业自身和政府逐渐认识到：原来企业的控制权和所有权可以这样安排！特别是乡镇企业在20世纪80年代的承包制和租赁制，以及90年代的改制出售，对国有企业的控制权改革和所有权改革都产生了直接的示范效应。非国有企业的崛起也将国有企业逼到日益激烈的竞争环境和买方市场，使很多国有企业逐渐陷入财务困境，对政府和国有企业自身都形成了巨大的改革压力。这是其他转轨国家和英法等成熟市场经济国家的国有企业改革过程中都不曾有过的因素。非国有企业的崛起给国有企业的所有权改革和重组也提供了强大的缓冲作用。从1998年~2003年这5年里，国有企业进行大规模的重组和所有权改革，官方资料表明，多达3090万国有企业职工下岗。许多下岗职工被非国有部门吸纳，极大地减轻了社会震荡。根据中国工商联副主席任文燕透露的数据，2004年之前的10年，我国平均每年新增就业人员和下岗职工再就业人员1000多万，这些人员几乎全部被民营企业吸纳。非国有企业发展产生的税收也在一定程度上弥补了国有企业重组带来的财政损失。这是俄罗斯和东欧国家没有的。

我们还可以从改革成本的角度定义中国范式。激进的控制权改革和渐进的所有权改革导致了巨大的企业改革成本。中国国有企业改革成本包括两个方面：一是重组成本，即减轻企业包袱和债务负担的成本；二是民营化成本，即实行民营化必须要由国家支付的费用，尽管这两类成本有时难以准确区分。从1994年实行优化资本结构开始，国家就不断为国有企业支付重组成本，根据有关资料，1996年国家用于冲销银行呆坏账准备金的规模为200亿元，1997年达到300亿元；1997年实行政策性破产关闭的国有企业为675家、被兼并的1 022家、实现减员增效的789家，国家支付费用数百亿。从1998年到2000年三年扭亏脱困期间，国家共核销国有银行呆坏账准备金1 261亿元，实施债转股4 050亿元，剥离国有银行主要由国有企业呆坏账造成的不良资产13 000亿元，并由国家出资按原值收购，采取优先上市政策使307家国有企业在境内筹资2 723亿元人民币，22家国有企业境外筹资267亿美元，支付了至少数百亿的资金实现下岗分流职工2 100万人。这些都属于重组成本。民营化成本主要是民营化过程中的职工安置费用，包括转换身份的经济补偿金、社保并轨费用和一些附加费用等。民营化涉及的职工人数众多，所以这是一笔很大的费用。尽管其他转轨和非转轨国家在对国有企业实行私有化时，也会发生一些成本，但中国的成本构成远比其他国家复杂，而且中国国有企业改革时间拖延之长极大地增加了成本。国家是否有能力并愿意支付成本，是否深切意识到拖延时间将导致更高成本，将对所有权改革的进程产生重大影响。

对中国范式的一些分析

从上面五个方面定义中国范式，基本上能够概括中国国有企业改革的独特性。接下来的问题是：第一，为什么会出现这种范式？第二，如何评价这种范式？第三，这种范式是否不可逆转以及将如何演变？

首先，让我们来研究为什么会出现这种范式。我们已经指出，中国启动国有企业改革的直接目的是提高企业的生产积极性以解决当时的商品短缺问题，从而奠定了实用主义的改革思维，所以早期的放权让利显然是合理选择。不过，控制权改革为何延续这么长时间？而所有权改革为何又如此渐进和摇摆？要知道，中国经济学界在20世纪80年代中后期就开始提出所有权改革，基层企业当时也出现了一些自发的民营化指向的所有权改革，而那时苏联和东欧国家国有企业的实质性改革尚未起步。一个合理的解释是：意识形态制约、实用主义思维的固定化，以及对不确定性和风险的过分谨慎，是促使中国范式形成的最重要因素。由于存在意识形态制约，因而不断解放思想对于中国国有企业改革和其他方面的改革特别重要。实用主义思维在中国有着深厚的文化传统，邓小平本人正是一个典型的务实者，“发展就是硬道理”和“不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”是他的名言。实用主义思维有很大优点，但其在改革初期的显著效果反而起到了负面作用，使这种思维固定化了。我们已经指出，实用主义其实就是机会主义，它意味着一种得过且过的政策导向。对不确定性和风险的过分谨慎，贯穿着中国经济转轨的全部进程。中国是一个欠发达国家，需要的是确定能够促进发展、消除贫穷的改革。私有化能够确切地、立竿见影地促进企业发展吗？答案并不总是肯定的。实际情况可能令人尴尬，俄罗斯和东欧国家在激进的私有化改革之后，无不经历了长达数年的转轨衰退，GDP只有改革前的30%~50%。这些国家的企业产出下降显然不能用需求不足来解释，实际上，正如J·科尔瑙伊（J. Kornai）所言，短缺是这些国家的共同特点。M·德瓦治波特和G·罗兰等人认为，激进的企业私有化和价格自由化到底会产生什么样的直接效果，答案的确存在不确定性，这种方式的改革并不一定导致产出上升，也有可能导致产出下降。J·萨克斯（J. Sachs）、C·津尼斯（C. Zinnes）及Y·艾莱特（Y. Eilat）通过对20多个国家的实证研究得出结论，认为在对国有企业进行改革时，除了所有权转移之外，还应该有基本的市场竞争制度、市场规制体系以及公司治理框架，这些是决定私有化能否促进企业效率和竞争力持续改善、促进宏观经济发展的至关重要的因素。与俄罗斯和东欧国家相反，中国更喜欢在推出某项改革举措之前问一问：这项改革确实能够达到调动积极性、促进发展的预期目的吗？什么样的改革举措最能增加确定性、减少不确定性？在改革初期，不管是农村家庭承包制，还是城市企业的放权让利和承包租赁，这个问题实际上存在现成答案，答案就是储存在农民自己、企业自己和政府官员头脑中的记忆，因为“文化大革命”之前曾经有过这些政策，实践经历告诉他们，这些政策的确会提高产出、促进发展。初期的改革再简单不过了，如果借用“四人帮”的语言，与其称为“改革”，还不如称为“倒退和复辟”，即退回到1950年和1960年曾经实行过而又有效的政策。中国在20世纪80年代中期出现过一些民营化指向的所有权改革，但主要集中在商业服务业领域而不是制造业领域，除了商业服务业存在大量微型企业这个原因之外，还有一个重要原因就是商业服务业领域在50年代曾存在过大量私有制企业。这恰恰说明，此时中国改革方案的选择是由记忆而不是理论、由经验知识而不是书本知识指引的。“倒退和复辟”产生的立竿见影的效果又产生了所谓的“动力效应”，使继发的类似改革能够扩展和延续。但是，走过初期阶段以后，人们无法从历史记忆中找到确定的改革措施，而需要从国际经验和理论探讨等方面得到启示，这时，除了意识形态争议以外，不确定性和风险成为重要的制约因素。中国在1988年曾经尝试过激进的市场化改革，当时选择的突破口是价格改革，但结果却导致了出乎预料的严重通货膨胀和居民抢购，逼迫这次激进改革被放弃。毫无疑问，对这次激进改革的不愉快记忆增加了政治系统和普通民众对一种新制度的戒心。现实生活中私有制企业时常出现的违法经营、寻租敛财、败德牟利的现象加重了人们对于私有化的疑虑。长期的意识形态教育和对国外私有制的负面宣传也使很多人对别国的私有制缺乏全面了解。还有一个十分重要的不确定性因素，就是国有企业职工对于私有化持有严重抵制态度，这种抵制态度与其说是来自于长期的意识形态教育，还不如说主要来自于对“铁饭碗”和“主人翁地位”的坚持。对于推行改革的人而言，风险不仅仅来自于改革效果本身的不确定性，更来自于政治体系、社会环境和改革实施过程的污点。20世纪90年代初山东省诸城市大批小型国有企业被出售，当时推动这项工作的诸城市市长陈光就被称为“陈卖光”，中央官员的不断调查和社会舆论的热烈讨论无疑给这个政府官员带来了政治风险。所有权改革实施过程本身也很容易产生污点，如官商勾结、侵吞国有资产、大量职工下岗失业等等，这些污点会带来更大的风险，甚至会导致上访和请愿等群体性事件。在这种特有的政治体系和社会环境中，多数人对改革的风险态度必定是风险厌恶而不是风险爱好。邓小平曾经不厌其烦地劝导“要大胆地试，大胆地闯，要敢于冒风险”，恰恰反证了人们对改革的风险态度。不过，中国也有一种巧妙地减少不确定性和风险的方法，那就是允许少数甘冒风险的人，或者已经成为严重包袱的国有部门进行局部试验，以观察试验效果和试探官僚体系和普通民众的反应。幸运的是，中国国有企业数量众多、分布广泛，使局部试验成为可能。国有部门财务困局的日益严重，来自于国有小型企业内部人的所有权改革基础推动力的日益强劲，会弱化意识形态制约、顽固的实用主义思维、对不确定性和风险的担忧。正是这些因素的综合作用，促成了中国范式的形成。

如此形成的中国范式，自然带有内生性。不可否认，“文化大革命”结束之后中国政治体系的巨变，尤其是邓小平和他的团队的上台，直接启动了中国改革的进程。但是，与俄罗斯和东欧国家相比，中国经济转轨远远不是政治人物强加于这个社会的结果。改革的启动，不管是农村家庭承包制，还是国有企业的放权让利，基本上是基层自发的。基层选择的制度安排，竟然是50年代和60年代的旧制度而并不是什么崭新的东西。实用主义思维，在很大程度上就是避免将某种新制度通过政治系统强加于全社会。后来逐渐形成的战略主义思维，其实是政治体系在国有部门财务困境下对基层已存在的改革举措的承认并加以归纳和演绎而已。完全可以说，中国范式内生于中国长达30年的国有企业改革实践，而不是来自某种外来的东西或者是由政治系统强加的。

尽管中国对于改革不确定性和风险的厌恶拖延了改革进程，并产生了很大的改革成本，但却有助于提高国有企业产出，从而促进国民经济增长。中国不但实现了国有企业在放权让利之后的产出持续增长，也实现了在漫长的渐进私有化进程中企业产出持续增长，尽管不同阶段的增长速度和经济效益有差别。这使国际上许多经济学家感到困惑。中国范式可能有各种各样的不足，但这种范式将改革给国有企业内部人带来的不确定感降到了最低，从而有效地防止了产出下降。激进的私有化肯定会给内部人带来更多的不确定感，使他们失去对未来的明确预期。突然的私有化将使内部人担忧，他们不知道谁将是老板，不知道自己是否能够继续保持原有岗位，也不知道自己未来的工资收益是多少。美国著名经济学家K·J·阿罗（K. J. Arrow）分析了不确定性下的个人选择，他认为，不确定性下的个人选择将比确定情况下的个人选择困难得多。不确定性下的个人选择从模型上来说可能比较复杂，涉及非合作博弈（noncooperative game）等问题，但卸责和偷懒可能是最合理的选择。中国范式在改革前期引入了放权让利、承包制这些确定性很强的举措，内部人可以清晰地计算出产出增加后自己将得到多少收益，因此，他们会选择努力工作以提高企业产出。即使在90年代中后期的渐进所有权改革过程中，改制企业也普遍出现了产出增长、业绩上升的现象。一方面，因为许多改制主要面向内部人，而且内部人获得的股份基本上不能出售，使得内部人的不确定性大大降低。即使是面向外部投资者的改制，许多情况下内部人特别是管理层事实上可以与外部投资者达成私下协议，以获得更多的确定感。另一方面，研究表明，中国的改制注重通过承诺来减少风险，缓解内部人的不确定感。这些承诺一般涵盖企业未来发展目标、就业与解雇、职位保留、福利保障、注册地点和纳税渠道等等。显然，这些承诺对于减少风险和缓解不确定性具有重要意义。即使是未实行私有化而被保留下来的国有部门，其整体产出在90年代之后仍然维持着增长。不但因为放权让利的激励机制仍然存在，而且这些国有企业的企业家管理水平的提高与中国市场经济成长几乎是合拍的。更何况，那些表面上仍然维持国家所有制的企业，也通过分拆式改制、合资和上市实现了某种程度的迂回所有权改革，这对于减少政府干预、促进企业运营的商业化仍然具有积极意义。国家对国有部门投入巨额资金进行了长时期的重组，也有利于国有部门重新获得市场存活能力。

但是，这种产出增长是以牺牲社会公平性为代价的。这似乎有点耸人听闻。激进的控制权改革使天平不断向内部人倾斜，内部人的利益日益侵蚀利润，1993年之后干脆停止上缴利润，作为名义最终所有者的国民根本不能享有所有权回报，国家理论上的财政收入减少了，用于改善社会公平的教育和卫生等方面的政府开支受到挤压。国有企业停止上缴利润还抬高了企业税率，对民间投资者造成了极大的不公平，也抑制了民间投资，制约了经济发展和就业机会的提供。激进的控制权改革在强化内部人利益的同时，容易刺激经济扩张和国民收入超分配，引发通货膨胀，这对其他人是很不公平的。渐进的所有权改革导致了巨大的改革成本，国有企业几千万内部人产生的这些成本最终将由十几亿人民间接承担。主要面向内部人的所有权改革，尽管在路径依赖的大环境中可能是合适的，但的确容易损害公平性，时常出现的国有企业内部人腐败更加重了不公平。在相当程度上，中国依靠“剪刀差”和银行输血等方式积累起来的，也是由全国人民特别是农村居民贡献的所谓“国有资产”，却沦为供养国有企业内部人的“企业养人资产”。中国范式也拖延了提高经济效率的进程。研究表明，改制一般能够提高企业的效率，而渐进的所有权改革，以及改革中的机会主义思维，却在延缓企业效率的进一步改善。中国范式产生了大量长时间存在的混合所有制企业，其是否具有长期效率，是否会出现公平性方面的问题，仍然需要时间观察。我们还判断，中国范式可能更有利于外延式发展而不是内涵式发展，但这需要进一步的实证研究。

中国范式是否不可逆转以及将会如何演变呢？中国范式在改革前十几年里刻意回避所有权改革而“钟情”控制权改革，在后十几年里刻意保持所有权改革的渐进性，使得民营化程度至今为止远远比不上其他转轨国家，这是主张渐进改革的经济学家都难以理解的事情。关于转轨中的国有企业改革，一些经济学家非常推崇大规模快速的私有化，如J·萨克斯和W·吴，以及K·莫菲、A·施莱费尔和R·维什尼等人。而另外一些经济学家则主张温和稳健的私有化，如P·阿吉翁和O·布兰夏德，以及M·德瓦治波特和G·罗兰等人。但他们几乎一致认为，私有化最终是不可回避的。主张大规模快速私有化的理由主要是避免改革进程的逆转性和减少改革成本，而主张温和稳健私有化的理由主要是减少不确定性和学习成本。那么，逆转性、改革成本、不确定性和学习成本等诸多因素将如何影响中国范式的稳定性？它们将把中国范式带向什么方向？这是许多人都关心的问题。就改革的逆转性而言，如果说90年代中期以前是靠邓小平个人的政治权威来防止逆转的话，那么时至今日，中国范式已经成型，且这种范式本身已经包含所有权改革的内容，可能已经没有什么力量使它逆转了。正如我们已经指出过的那样，中国范式与其他转轨国家的本质区别就是，它本来并不是靠政治系统强加于这个社会的，作为一个内生的范式，它反而是安全的。随着全球化的日益深入，人们对于别国私有制的了解日益加深，私有制在人们心目中的不确定性在减少，人们发现，只要法制健全，原来私有制企业不但效率高，而且还可以和国有企业一样具有亲和力甚至变得高尚一些。国内私有制企业不断发展和规范经营将强化这一印象。不过，中国范式注定要支付高昂的可预测的改革成本。之所以说是可预测的改革成本，正是指前面所说的重组成本和民营化成本，这些成本是可以大致预测的。也许，中国范式避免了更加高昂的由激进改革导致的产出下降和社会动荡带来的成本，而这种成本我们无法预计和测算，也不属于本书的研究范围。中国范式的确减少了不确定性和学习成本，问题在于，我们是否需要将不确定性和学习成本降到如此之低，以至于损失巨大的不确定性收益和学习收益。我们认为，即使我们不在乎不确定性收益和学习收益，即使中国的发展环境和发展格局不发生大的变化，中国范式仍将面临一些严重挑战。如何面对这些挑战，将决定中国范式未来如何演变。

中国范式面临的挑战

与所有其他转轨国家相比，中国一直在挑战中对国有企业推行一轮又一轮的改革。但是，中国范式本身将面临严峻挑战。

挑战一：国有企业能否真正实现与市场经济的结合，并跳出繁荣衰退交替的周期？

在过去30年里，经过一轮又一轮的改革，国有企业从计划经济单位逐渐接受市场经济洗礼，许多中小企业实行了民营化或者退出市场，但仍然有不少规模较大的企业保持了国有控股甚至维持国有全资，国有部门作为一个整体的产出仍然在不断增长，目前在国民经济中稳定占有三分之一左右的比重。国有企业甚至在1978年~1985年和2003年至今出现了两个繁荣阶段。但问题是，目前规模仍然庞大的国有部门能否跳出繁荣与衰退交替的周期律而持久存在？现存的国有控股和国有全资企业能否真正实现与市场经济的结合而持久保留国有制？在过去30年中，国有企业呈现出繁荣与衰退相交替的周期。从20世纪70年代末到80年代前半期，算是国有企业的第一个黄金时代，80年代后半期算是白银时代，90年代前半期算是青铜时代，而90年代后半期到2002年算是黑铁时代。2003年至今，可以算是第二个黄金时代。为什么会有黄金时代？为什么又会走出黄金时代？仔细研究可以发现，并不是国有企业的经营机制和所有权安排出现轮回，而是市场经济的波峰将国有企业带向黄金时代，又是市场经济的波谷将它们带向黑铁时代。激进的控制权改革极大地促进了国有企业的市场化，使它们在保持国有制的情况下，在一定程度上实现了与市场经济的结合。但是，市场经济一定有波峰和波谷，即市场景气和不景气具有交替性。仍然维持国有制但经过激进控制权改革的企业，与市场经济波峰结合比较容易，而与市场经济的波谷结合却难上加难。私有制企业虽然一样不能逃避市场经济波谷的冲击，但它们与政府之间的清晰边界和硬预算约束注定它们基本能够“自行了断”，而国有企业则不然，1997年之后的“三年攻坚和扭亏脱困”政策已经证明了这一点。70年代末至80年代初中期，恰好是我国市场经济的一个波峰时期，轻纺工业化带来了高度繁荣。但当轻纺工业化鼎盛时期完结，且当非国有企业逐步崛起，就有越来越多的国有企业陷入财务困境，一步一步迈向黑铁时代。90年代后半期，国家投入巨额重组成本对国有部门进行救赎，国有企业的累积损失和历史包袱骤然卸下，只要出现又一次市场经济波峰，保留下来的国有企业仍然可以与市场经济结合。幸运的是，2003年以来，多种因素将我国带入重化工业化和信息化时代，国民经济进入新一轮波峰时期，这给国有企业带来了重大发展机遇。但是，正如由轻纺工业化带来的第一轮波峰已经过去一样，这一轮由重化工业化和信息化带来的波峰也必将过去，如果我们继续维持现存国有企业的国家所有制，是否将陷入新的黑铁时代，并需要国家重新投入巨额重组成本进行救赎？这是我们应该未雨绸缪加以考虑的问题。

挑战二：实用主义改革能否真正转向战略主义改革？

在第二个黄金时代，中国国有企业的所有权改革徘徊不前，这与实用主义思维并未真正放弃，战略主义思维并未真正实行有关。实用主义其实就是机会主义。从实用主义转向战略主义，与其说是理论的指引或者高层的设计，还不如说是实用主义行为自身提供的教训。1978年以后的相当长一段时间里，我们曾经试图通过放权让利、承包制、租赁制来搞活国有企业。到了90年代，转换经营机制、建立现代企业制度以及合资、上市和健全法人治理结构先后被认为是搞活国有企业的灵丹妙药。但实践结果表明，这些改革举措要么时过境迁不再有效，要么干脆就不能产生预期效果。在上下求索中，实践家们终于找到了国有企业改革的根本思路，即所有权改革和身份制度改制相结合的改制。国家认可了改制，并以放活、有进有退、战略性改组、布局调整、股权多元化、混合所有制等独特的语言体系将改制纳入国有企业改革的战略主义思维框架。但2003年以来国有企业的再次繁荣使战略主义思维受到很大干扰，特别是国务院国资委直接管理的中央大型国有企业几乎全部保持了国有全资性质，尽管它们大多数处于竞争性领域。如果继续固守机会主义思维，则需要静候所有权改革压力的出现。若干年后这些国有企业再次陷入财务困境，国家迫于财务压力而推行所有权改革，改革成本将会更加高昂。更重要的是，如果不转向战略主义思维，未来所有权改革将面临推动力丧失的问题。在实用主义思维主导的改革氛围中，小型企业的内部人具有较强的基础推动力进行以内部人持股为主的所有权改革，这种基础推动力在很大程度上会抵消内部人对于所有权改革而导致的身份市场化和裁员的抵制。但是，大型国有企业所有权很难以内部人持股为主，改革的基础推动力要小得多，既缺乏来自基层政府的基础推动力，更缺乏来自内部人的基础推动力。而且，大型企业的职工人数更多，职工天然地反对身份市场化和裁员，如果没有持股的诱惑力来抵消，大型企业职工将反对所有权改革。对管理层收购和内部人持股的声讨及规范，也会弱化这些基础推动力。因此，需要国家转向战略主义思维，排除干扰和抵制，着力推动所有权改革，同时以建立健全的社会安全网等方式减轻职工对所有权改革的抵制。

挑战三：混合所有制是中间状态还是终极状态？更深程度的部分民营化是否可以推行？

目前许多大型国有企业已经改造为国有控股的混合所有制企业，即使采用战略主义思维，更多大型企业也只会改造为国有控股的混合所有制企业而不是实行完全的民营化。那么，混合所有制在中国到底将是一个中间状态还是一个终极状态？一方面，中国的意识形态决定了多数大型国有企业只能选择混合所有制而不是完全民营化；另一方面，混合所有制目前似乎运行良好。我们认为，对于混合所有制还需要认真观察和细致研究。至少，混合所有制企业的公司治理是一个全新课题。在经济学界，股权结构是公司治理研究的重点内容之一。许多人都认为，股权结构与公司价值和公司治理的有效性有直接关系，但这些研究基本上集中在内部人持股与外部人持股对公司价值的影响方面，如R·莫克（R. Morck）、A·施莱费尔及R·维什尼就认为，管理者的决策与外部投资者的利益不一致是一个常态，当管理者持有企业的股份达到一定比例后，管理者利益与外部股东利益的一致性就会逐步提高。J·麦康奈尔（J. McConnell）和H·塞尔瓦斯（H. Servas）则通过实证研究表明，企业内部人持有股份的比例与托宾Q值（经济学家托宾于1969年提出的一个著名系数。该系数为企业股票市值以股票所代表的资产重置成本的比值，在西方国家，Q比率多在0.5和0.6之间波动）之间具有明显的函数关系。但是，对于国家和私人投资者共同持有同一企业的股份，经济学界则缺乏研究。A·施莱费尔和R·维什尼的研究表明，政治人物总是倾向于干预企业事务，无论是国有企业还是私有企业，但干预私有企业往往意味着更高的成本和更低的收益，因此私有制企业的商业化程度更高。笔者对中国混合所有制企业的初步研究表明，混合所有制企业不同股东实行共治具有相当大的难度。特别是国家控股的混合所有制企业中，高管人员仍然属于国家干部，他们的选拔制度和薪酬制度实现市场化存在很大困难，难以成为真正的企业家或职业经理人，他们的行为必须要迎合政治要求，这对于企业的商业化运营是一个很大的障碍。即使长期维持混合所有制，国家是否应该有计划地逐步降低国有股比例，也是一个挑战性的问题。

挑战四：如何处理渐进所有权改革中的某些群体利益受损问题，以提高社会公平程度？

D·罗德里克（D. Rodric）的研究表明，在转轨国家的改革初期，改革获得众多的支持，而随着改革的推进，支持开始减少，一些原先支持改革的群体，譬如国有企业的职工，开始反对改革，因为他们担心失去工作，同时也担心财产私有化过程中的不公平。J·赫尔曼（J. Hellman）直截了当地警告，转轨过程中的某些改革如果不重视社会公平性，将使少部分人得到不当暴利而某些群体受到严重损害，改革进程本身也将受到威胁。中国在激进控制权改革之后推行渐进所有权改革，某些群体利益受损问题可能更加复杂也更加严重。激进控制权改革导致的内部人控制自然会对所有权改革的方式乃至具体方案产生巨大影响，总体而言，内部人容易获得额外利益，但内部人之间的利益分配可能很不公平。内部人获得额外利益意味着社会大众的利益受损，特别是那些得不到其他方式补偿的人们，如农村居民，其利益损失更大。未来如何在改革进程和社会公平性之间找到平衡，是一个不小的挑战。

我们认为，国有企业很难做到与市场经济的波谷结合，而随着时间的推移，重化工业化鼎盛阶段必将过去，新的波谷一定出现。在现有格局下，国有部门延缓所有权改革对于社会公平其实是一种巨大伤害。因此，我们应该勇敢地放弃机会主义思维，转向战略主义思维，以健全社会安全网等方式减轻职工对所有权改革的抵制，着力推行大型国有企业改制，特别是对中央特大型国有企业实行包括法人整体上市在内的法人整体改制，以实现股权多元化和混合所有制的低限目标。同时，要对国内非国有资本显著开放重化工业领域。混合所有制和股权多元化并不一定能保证企业在短期内发展得更好，但一定会把国有企业带到一条方向正确的改革不归路。我们可以长期维持这些特大型企业的混合所有制形态，但国家应该逐步释放更多的国有股，不断降低国有股比例，同时摒弃这些企业高管人员的干部制度，形成符合国际惯例、商业化导向的公司治理，以促进混合所有制企业的商业化运行。

国企改革的过往之鉴与未来之路

国有企业改革从1978年开始启动，已经进行30多年了，但至今尚未完成。往者既可鉴，来者尤可追。中国的国有企业改革是一场极其伟大的变革，有待于人们在总结经验的基础上完成这一未竟事业。

多种改革思路的成败得失

一、放权让利、承包和租赁制、合资、上市等思路均未能根本解决问题

1978年以后相当长的一段时间里，我们曾经试图通过放权让利、承包制、租赁制来搞活国有企业，促使国有企业走向市场。这些举措的确产生了立竿见影的效果，一度增强了人们对于在短期内搞好国有企业的信心。但是，在初始效果显现之后，副作用却源源不断地暴露出来，甚至随着时间推移，负面效果反而大于正面效果，从而不得不转向其他改革思路。

到了90年代，转换经营机制以及合资、上市一度被认为是搞活国有企业的灵丹妙药。但实践结果表明，转换经营机制不过是放权让利的翻版，但其包含的企业干部制度、劳动用工制度和工资分配制度等改革方面的内容具有不可低估的价值。国有企业实行合资之后出现的“斯米克现象”（中英合资的斯米克金刚石工模具有限公司的成功经验被誉为“斯米克现象”）也曾令人欢欣鼓舞，但且不论随着时间推移合资双方可能出现裂痕甚至冲突，而且也并不是所有国有企业的资产都是能够合资和可以合资的资产。上市也被当成是国有企业改革的杀手锏，国家对国有企业上市实行了严重的倾斜政策，这导致民营企业被挤出，虽然不少国有企业不仅从资本市场获得了资金，一定程度上也改进了公司治理，但并没有真正理顺政企关系、根本转换经营机制，人们对国有企业上市后“吃完财政吃银行，吃完银行吃股市”的状况犹有余悸，多少国有控股上市公司圈钱之后的挥霍行径和胡乱投资行为给股民造成了重大损失，况且并非每一个国有企业都符合上市条件。许多人曾经认为建立良好的公司治理制度是国有企业改革的关键，可是缺乏合适产权基础使得公司治理称为无本之木，仅仅建立一个哪怕有几个所谓独立董事的董事会并不可能真正转换经营机制，反而出现了“新三会”、“老三会”之争。

我们曾经大力推动现代企业制度的建设，各级政府都选择了一批重要的国有骨干企业进行现代企业制度试点；我们曾经对企业集团和企业兼并寄予很大希望，希望优势国有企业能把其他国有企业带活并提高整体实力；我们曾经鼓励国有企业面向市场，促进国有企业真正按照市场机制运行；我们曾经改进企业家和企业管理人员的选拔机制，试图在用人机制方面也与市场接轨；我们曾经对国有企业给予扶持政策、进行救赎，指望扶上马送一程之后就能看到快马驰骋。我们不能说这些努力没有效果，但的确没能从根本上实现国有企业经营机制转换，实现国有企业与市场经济的真正接轨。

二、国有经济布局调整和国有企业改制才是根本出路

难能可贵的是，在过往工作的成败得失和上下求索中，我国终于找到了国有企业改革的根本思路。党的十五大指出，要从战略上调整国有经济布局。只要坚持公有制为主体，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。而公有制不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。党的十五届四中全会指出，国有资本要有进有退、有所为有所不为；国有经济需要控制的行业和领域主要包括涉及国有安全的行业、自然垄断行业、提供重要产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，其他行业和领域则可以通过资产重组和结构调整，提高国有经济的整体素质，鼓励非公有制经济的发展；要放开搞活国有中小企业。党的十六大指出，除极少数必须由国家独资经营的企业外，国有企业要积极推行股份制，发展混合所有制经济，要进一步放开搞活国有中小企业。党的十六届三中全会指出，要积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构；大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式；完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。党中央自90年代末以来提出的上述思路，指明了我国国有企业改革的方向。

实际工作者在具体实践中，结合中央提出的方针，找到了以双重置换为主要特征的国有企业改制模式，不断把国有企业产权改革推向纵深。这是上上下下经过长期探索才找到的改革模式，集中了各方面的智慧，所以特别有生命力。一大批国有企业已经实现了改制，而更多的国有企业需要改制，特别是那些由国资委出资的大型和特大型国有全资企业需要实行法人整体改制。我们别无选择。

需要进一步解放思想和意识形态再突破

一、意识形态不断突破有力推动了国有企业改革

很清楚，在过去的30年中，国有企业改革的总体走向是国家放松对国有企业的经营权控制和所有权控制，从向管理层释放经营权不断过渡到向非国有投资者释放所有权。不过显然可以发现，这个进程的渐次推进始终伴随着意识形态的不断突破。完全可以说，国有企业改革与意识形态突破密切相连。因此，国有企业改革在未来的持续深入，仍然在很大程度上取决于意识形态的再突破。

我国与国有企业改革相关的意识形态方面的突破，最先是官方在“文化大革命”之后对物质激励和市场调节思路的接受。那时候，许多经济学家都指出，“文化大革命”期间否定职工的物质利益和奖励制度的极左思维是十分错误的，不利于调动国有企业生产积极性，不利于国家的经济建设，平均主义的分配方式束缚了社会主义生产力的发展，阻碍了社会的进步。人的物质利益应该得到承认和尊重，应该将人的经济利益与企业的生产活动挂钩，国家能以经济利益为手段来激励企业的生产，企业能以经济利益为手段来激励职工的劳动。老一辈的经济学家们还热情地呼吁要尊重价值规律、引入价格信号、发挥市场调节作用。自80年代以来，思想不断解放，意识形态不断突破，从前被认为是大逆不道的许多事情在意识形态获得突破之后都光明正大地得到实施。社会主义初级阶段理论，国有企业的经营权和所有权可以适当分离的理论，股份制作为一种财产组织形式可以为社会主义使用的论断，在保持控制力的前提下国有经济比重减少不会影响社会主义性质的论述，公有制为主体多种所有制经济并存的观点，对于推进我国国有企业改革都起到了极为重要的作用。

不过，仍然有另外一种声音认为，中国的经济体制改革和国有企业改革是在所谓的新自由主义影响下的资本主义“货色”。大力推进国有企业改革往往被扣上“走资本主义道路”的帽子。不可否认，意识形态武器在中国仍然有很大的杀伤力。因此，进一步解放思想，打破教条，在意识形态上形成新突破，对于深化国有企业改革仍然具有重要意义。

二、党的十七大指出改革开放的停顿和倒退没有出路

2007年10月，党的十七大指出，改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命，目的就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族。改革开放的方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。

党的十七大还指出，要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局。深化国有企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。我国相信，在党的十七大精神指引下，国有企业改革必将迎来一个新时代。

需要在国有资产管理和国有企业改制方面采取分散灵活主义而不是集中规范主义的策略

一、30年来许多有益的改革举措来自于基层探索

在过去30年中，国有企业改革的许多有益举措都是来自于基层的探索。1978年的放权让利行为在很大程度上就是基层自发行动。后来的经济责任制、承包制和租赁制，都是最先在基层兴起。即使国有企业进入产权改革时代，基层的探索和实践也起到了寻找方向、确立模式、形成政策的决定性作用。不但股份制是在实践中萌芽、生根和成长，双重置换模式的形成和风靡，以支付经济补偿金的办法改革职工身份并确立补偿标准，无不是基层探索的结果。毫不夸张地说，中国国有企业改革的不断深入，在很大程度上是由基层创举推动的。基层的创举和基层的操作方法，在某些方面可能比较粗糙甚至不规范，但是不可以因此而抑制基层的能动性，不可以压制基层的行动。

二、应该采取分散灵活主义而不是集中规范主义策略

中国国有企业数量到现在为止仍然很多，各个企业的历史背景和现实情况不尽相同，基层最清楚每个国有企业各自适合以什么样的方案进行改制。通过上级政府以集中统一的方案和整齐划一的步伐来推进改制并不一定是好办法，让基层政府与国有企业根据各自实际情况选择方案和步骤来推进改制会更加顺畅。但是，基层的改革行动不可避免地带有灵活性，在上层看来不一定那么规范；上层规定的改革方略当然会具有更多的规范性，但却不一定能有力地推动改制进程。在我们看来，加快改制进程的重要性丝毫不亚于甚至要强于增进改制规范程度的重要性。我们应该容忍一定的灵活性加快改制进程，而不是使国有企业改制进程在所谓规范性的迷宫中裹足不前、不知所向。改制虽然出现了一些问题，改制虽然不可能确保能将国有企业带向繁荣，但改制不是由学者臆想出来的一种阴谋，而是人们经过长期实践最终找到并且被实践证明有良好效果的国有企业改革道路。改制进程的延误，意味着国有企业改革的停顿，意味着国有经济布局战略性调整的犹疑。因此，在国有企业改制方面，应该采取分散灵活主义而不是集中规范主义策略，应该放手让各地根据自己的实际情况去闯，从而加快改制的进程。

我们还必须在国有资产管理方面也采取分散灵活主义而不是集中规范主义策略，这主要就是要进一步清晰界定各级政府对于国有资产的权利和责任。党的十六大明确规定，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享受所有者权益，这比党的十五届四中全会提出的“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”十六字方针更加清晰地界定了中央政府和地方政府对于国有资产的权利和责任，使地方政府在国有资产管理和国有企业改革方面享有了更大权限。但是,这方面的清晰度仍然不够。许多国有企业事实上由地方政府甚至地方上其他国有单位投资兴办，与中央政府毫无关系，地方上的真实投资方对于这些国有企业已拥有事实上的所有权，如果国家不承认地方上的真实投资方的事实所有权，非常不利于事实所有者根据自己的判断和利益推进这些国有企业的改革工作，极有可能使这些国有企业丧失改革良机。同时，即使在十六大之后，实际工作中上下级政府之间关于国有资产管理方面的权利和责任仍然存在较大模糊空间，譬如仍然存在着国有企业上收或下放的情况，上级政府仍然向下级政府下放困难或规模较小国有企业，或上收效益较好或规模较大的国有企业；上级国资委对下级国有资产监督管理工作进行指导与监督职能存在着很大的灰色地带，下级国资委在履行出资人职责、享受所有者权益时多有顾虑，特别是害怕带上国有资产流失的帽子；下级国资委对所出资企业难以行使某些出资人权利，这些权利还掌握在上级国资委手中，如地方上市公司国有转让的权利，以及地方某些大型国有企业国有产权转让的权利，地方政府和地方国资委都不能完整行使。模糊空间的存在，不但降低了国有资产管理的效率、延长了管理链条，增加了扯皮、摩擦和推诿，更重要的是，会有损各层级政府之间建立清晰的产权、财权、事权关系，非常不利于建立现代政府制度。因此，我们完全有必要在十六大的基础上再向前迈进一步，将我国的国有资产定为“准分级所有”。在“准分级所有”体制下，除了少数清晰规定的特殊事项外，其他所有的所有权事项均由各级政府分别行使，非常接近于分级所有。少数清晰规定的特殊事项，以后应该由国有资产法来规定。这些事项应该限定在如下几个方面：第一，由中央统一确定须由国有资本控制的领域；第二，由中央统一确定国有股转让须符合公开性、竞争性的程序，以保证不发生大规模的国资流失；第三，由中央统一确定国有股转让收入的使用办法，以保证职工分流、社保资金充实、国企显性和隐性债务的妥善解决；第四，由中央统一确定国有资产经营预算的内容和格式。实行“准分级所有”，可能会使上级更加担忧下级在国有资产管理和国有企业改制方面出现更多的不规范。但是，只要地方政府真正成为所有者，它们才会真正珍惜其拥有的资产，才会真正选择最有利于自己的方略去推进国有企业改革。正像30年来地方政府一直坚持的，哪怕牺牲一些规范性增加一些灵活性也要加快推进改革进程才符合自身最大利益一样，“准分级所有”体制下的地方政府一定会更加着重推进改制来促进当地经济繁荣。而且，只要中央政府牢牢把握上面四个方面的底线，就可以防止地方政府过度地退出国有资本，防止大规模国有资产的流失。

需要在国有经济布局调整和国有企业改革方面坚持目标主义或战略主义的改革思路

一、从实用主义或机会主义转向目标主义或战略主义

在实行放权让利、经济责任制和利改税、破产制度、承包制等改革举措的很长一段时间里，国有企业改革都具有明显的实用主义或机会主义的特征。这一时期的国有企业改革以解决迫在眉睫的实际问题为出发点，特别是以解决国有企业生产积极性不足和经济效益下滑等实际问题为出发点，而缺乏根本性的战略思路。实用主义或机会主义改革的好处是，可以立竿见影地产生实际效果，避免改革受意识形态的左右。但是，实用主义改革或机会主义改革并不能从根本上解决国有企业与市场经济体制接轨的问题。1993年党的十四届三中全会之后，我们试图摆脱实用主义或机会主义的改革思路，建立起目标主义或战略主义的改革思路。目标主义或战略主义的改革思路的总体思想是，建立现代企业制度，从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，大力发展混合所有制并使股份制成为公有制的主要形式，建立现代产权制度。但遗憾的是，目标主义或战略主义改革节奏的快与慢一直与国有经济的景气状况相关。当国有经济不够景气时，目标主义或战略主义的改革节奏就会快一些，而当国有经济比较景气时，目标主义或战略主义的改革节奏就会慢一些。这种情况，实际上意味着目标主义或战略主义的改革思路并没有真正建立，实用主义或机会主义的改革思路并没有真正被抛弃。

二、国有企业迎来第二个黄金时代是否会延缓改革进程

2003年以来，我国国有企业经营状况显著改善，迎来了自1988年以后的第二个黄金时代。国家统计年鉴的资料显示，2003年~2006年，国有及国有控股工业企业的总产值、主营业务收入和利润总额的年均增长率分别为21.6%、20.7%和34.0%，远远超过同期的GDP值增长率。完全可以说，自2003年以来，我国国有企业进入了第二个黄金时代。

国有企业和国有资产管理体制改革的不断推进是近年我国国有企业经营效益改善的一个重要因素，但把国有企业带入第二个黄金时代最关键的因素，是我国步入重化工业阶段并形成了良性循环的工业景气局面。

2000年以来，中国经济发展逐渐步入重化工业阶段，给国有企业发展带来了重大机遇。重化工业阶段的主要特征是经济发展对煤炭、石油、电力、钢铁等资源和电子、机械、交通等设备的需求大幅增长，产业结构由轻纺工业占优势向重化工业占优势的方向发展。以钢铁行业为例，近几年我国汽车、建筑、机械制造等行业的快速发展，拉动了对钢铁产品的需求，中国目前已发展成为全球最大的钢铁生产国和消费国，2006年我国钢铁产量4.2亿吨，占全球产量的34%，钢铁消费量3.8亿吨，占全球的31%。由于我国轻纺工业领域对国内民间资本和外资的开放时间早得多、开放程度高得多，而重化工业领域对国内民间资本和外资的开放时间要晚得多、开放程度要低得多，所以自90年代中后期以来，我国国有企业在轻纺工业领域中的地位已经下降，但在重化工业领域仍然占有优势地位。90年代中后期以来推行的国有经济布局调整，也促使了国有资本从轻纺工业领域退出，但国有资本在重化工业领域的退出速度要慢得多，因为重化工业领域许多行业被认为是关系国家经济安全和国民经济命脉的。因此，当重化工业化的强风来临之时，国有企业乘风而起、直上青云。重化产品产量的迅速增长促进了国民经济的快速发展和居民收入的显著增长，反过来又带动了轻纺产品特别是收入需求弹性高的消费品的旺销，形成了类似于80年代初中期的新一轮良性循环的工业景气局面。在新一轮良性循环的工业景气局面和宏观经济景气的环境中，国有企业和其他类型的企业一样，尽情享受着景气红利，过着与90年代中后期恍若隔世的滋润日子。在国有经济的第二个黄金时代里，红彤彤的景气状况显然消磨了目标主义或战略主义的改革节奏，甚至目标主义或战略主义的改革思想似乎已被遗忘。

三、从现在做起：对大型国有全资企业进行法人整体改制并向国内非国有资本显著开放重化工业领域

在第二个黄金时代的“莺歌燕舞”中，我们看到“暖风熏得众人醉”。近年来，国有企业改革进入平缓期，甚至一些改革举措陷入停顿。经过长期试验探索出来的以双重置换为主要内容的国有企业改制，在中央大型企业没有进展。党的十五大提出的从战略上调整国有经济布局的任务，党的十六届三中全会提出的大力发展混合所有制并使股份制成为公有制的主要实现形式的设想，到现在并没有取得突破。在改革欲行还止的时候，“以管代改”的苗头开始出现。

我认为，与带来国有企业第一个黄金时代的轻纺工业化一样，重化工业化总有结束之日。我预计，中国重化工业化的高峰时期将还会持续五年左右。同时，在这五年左右的时间里，我们相信许多重化领域将不得不扩大对民营企业和外资企业的开放，国有企业在一些行业独享重化工业化盛宴的时日将一天天缩短。如果不抓紧时间推进具有实质意义的改革，到那时，国有企业将会再次像90年代中后期那样陷入困境，而国家需要花更大的代价去救赎国有企业和重组国有企业。因此，从现在起，就真正放弃实用主义或机会主义的改革思路，坚持目标主义或战略主义的改革思路，无疑是必要的。

现在立即可以做而且应该做的事情，就是对大型国有企业尤其是特大型中央国有企业实行包括法人整体上市在内的法人整体改制，并对国内非国有资本显著开放重化工业领域。尽管我国相信一定会有越来越多的非国有企业进入重化工业领域，但是我们希望有关部门能够更加主动地将重化工业领域对国内非国有资本开放，而不是被动地接纳费尽力气挤进重化工业领域的国内非国有企业，更不愿意看到有关部门表面上打开了大门，但实际上设立了看不见但碰得着的玻璃门。重化工业领域对国内非国有资本的开放，这本身并不属于国有企业改革的范畴，但这会有力促进国有企业改革，因为历史证明国有企业改革在相当程度上需要非国有企业的进入和成长来推动。大型国有企业尤其是特大型中央国有企业整体改制更是刻不容缓。以双重置换为主要内容的国有企业改制，是经过长期试验探索出来的基本模式，在实践中已经得到确立，在各地中小国有企业中得到广泛推行，总体上产生了良好效果。党的十五大提出的从战略上调整国有经济布局的任务，党的十六届三中全会提出了大力发展混合所有制并使股份制成为公有制的主要实现形式的设想，与实践中的改制模式也是基本吻合的。毫不讳言，中央特大型国有企业在改制方面严重滞后，甚至出现了回避改制、以局部修修补补和强化管制的方式来替代改制的做法。中央特大型国有企业也有一些改制措施，但主要是进行分拆式改制，即将其部分资产分拆出来进行改制，但是这仍然将特大型国有企业整体置于陈旧体制的泥坑中，长期以来难分难解的政企职责不分、政府干预企业的老问题又将浮出水面。我认为，除了少数处于特殊行业和领域的国有全资企业以外，绝大部分大型国有全资企业，尤其是由国务院国资委履行出资人职责的特大型中央国有企业，都可以而且都应该进行整体改制，以实现股权多元化的低限目标。股权多元化并不一定能保证企业在短期内发展得更快，但一定会把国有企业带向一个方向正确的改革不归路。只有做到了这一点，才意味着我们真正在放弃实用主义或机会主义的改革思路，坚持目标主义或战略主义的改革思路。

第二章
国有经济与国家资本主义

中国在过去30多年里实现了经济起飞，但分析一下其他起飞经济体，特别是东亚的起飞经济体的情况，就可以发现，中国经济起飞的原因并不怎么独特，实际上也并不存在独特的“中国模式”或者“中国道路”，把中国的经济起飞归结为“国家资本主义”的胜利是一个莫大的误解。因此，继续维持众多的国企、继续保持一个庞大的国有部门，既无必要，也不应该。让非国有资本发挥更大的作用，包括让外资在中国发挥更大的作用，促进中国经济对民资和对外资采取更加开放的政策，会给中国经济带来更大的活力，而不是带来更大的威胁。

国有部门改革与国家资本主义的终结

随着中国经济崛起，特别是近年来西方经济陷入困局而中国经济表现良好，中国经济增长背后的因素得到越来越多的讨论。许多人，包括学者、政治家、观察家，包括外国人和中国人，曾经一次又一次地预言或者警示中国经济将会滑入萧条甚至崩溃，但却一次又一次地没有言中而颜面尽失。于是，中国经济30多年的高增长在许多人看来似乎是一个难解之谜，而这个谜一样的奇迹背后存在一个优美的“中国模式”。毫无疑问，庞大的国有部门、强有力的政府干预，一定是“中国模式”的核心要素之一。一些学者将以中国为典型的发展模式总结为国家资本主义，并提出了一个重要问题：以中国为代表的国家资本主义和以美国为代表的自由资本主义谁将胜出？而我们自己，特别是越来越多的精英人士，似乎开始陶醉于“中国奇迹”和“中国模式”之中。

在我看来，这是一种危险的自我陶醉。我认为，中国过去30多年来的高速增长并不是一个难解之谜，中国经济崛起的背后也并不存在一个独立的“中国模式”。事实上，中国过去30多年的高速增长与很多追赶型国家有共同的原因，特别是东亚的追赶型国家，有许多共同点，所以此前也有所谓的东亚模式。如果一定要说有“中国模式”的话，其实很多方面并没有超出东亚模式，比如通过权威政治保持较长时间的社会稳定，政府主导的市场经济，强大的产业干预和要素引导能力，充分实行储蓄动员和资本积累，有效利用先进发达国家的技术、资本、管理、经验和市场需求，同时还有吃苦耐劳的人民，以及他们强烈的致富冲动和企业家精神等。当然中国也有其他东亚国家所没有的某些独特的东西，这主要就是中国在市场化的过程中仍然保留了庞大的国有部门。但基本上可以说，中国过去30多年的快速发展在很大程度上只是其他成功的追赶型经济体的翻版，或者可以说是东亚其他成功追赶型经济体的翻版，这并不存在什么难解之谜，也不存在独立的“中国模式”。从经济发展理论上来考察，早在20世纪60年代，格申克龙和罗森斯坦·罗丹等经济学家就总结了后发经济体实现快速发展的模式，如通过强有力的政府来强制实行资本积累和要素聚集，强力推动城市化和工业化进程等，这些都没有什么稀奇的，在学术上都很容易得到解释。

把中国过去30多年的经济崛起归结为国家资本主义的胜利，我觉得这是莫大的误解。恰恰相反，高速增长的过程主要是自由资本主义不断壮大的过程。我认为，广泛的产业干预、庞大的国有部门、强行的要素控制，构成了所谓的国家资本主义的三大基石。在我国，这三个东西都显而易见。但我们可以看看，这三个东西在我国30多年来的高速发展过程中到底是发挥正面作用还是发挥负面作用为主呢？这三个东西到底是在不断壮大还是在不断消退呢？总体而言，无论是产业干预的范围和强度，还是国有部门的规模和影响力，以及政府对要素的控制程度，都呈现衰减趋势。看看国有部门，在改革开放初期，它在工业产出中所占比重达到80%，其他20%来自于准国有部门——集体所有制企业，而现在国有部门在工业产出中的比重不到30%。至于产业干预，尽管现在也有很多学者批评所谓的旧体制复活，但总的来看政府干预越来越力不从心，以钢铁产业为例，至少3亿吨的产能是没有经过核准的，政府的产业干预实际上越来越难于阻止市场力量了。对要素的控制的确还比较严重，但无论是资本，还是土地和劳动力，自由化程度在日益提高。如果说国家资本主义的某些东西为了找到其存在的理由而需要发挥一些正面作用的话，我们也可以看到产业干预、国有部门、要素控制也在不断顺应市场化要求而改善自己的行为，呈现亲市场的趋势。这难道还不能分辨出到底是国家资本主义之功还是自由资本主义之功？

不过，由于中国过去30多年的高速增长过程正好伴随着经济体制转轨，许多人容易把发展经济学及增长理论与转轨经济学弄混，把发展模式、增长方式与转轨模式混同起来，从而模糊了视角。从发展经济学和增长理论的角度来看，并没有什么难解的中国高增长之谜和独立的中国发展模式，但从转轨经济学的角度来看，可以说存在比较独特的中国转轨模式，这就是许多人所说的渐进转轨模式，当然实际上包含比渐进二字丰富得多的内容。独特而持久的国有企业改革进程就是中国转轨模式最重要的组成部分。我曾经揭示过中国国有企业激进的控制权改革和渐进的所有权改革以及其他特点，并总结了国有企业改革的中国范式。从全球范围来看，特别是与其他转轨国家相比较，过去30多年大部分时间里中国国有部门改革的步骤恰好适应了追赶式增长的节奏，因而总体看来是成功之处多于失败之处，尽管成本高昂、代价巨大，增加了经济失衡和经济扭曲。马歇尔曾经通俗地将经济增长的过程描述为一片树林成长的过程，而从经济增长的微观基础来看，这实际上是一种生长更快的树木对生长较慢的树木的替代过程，熊彼特所谓的“创造型破坏”也是耳熟能详。但是，如果创造还没有开始就进行大规模的破坏，或者破坏的速度远远超出创造的速度，这毫无疑问会摧毁经济增长的微观基础。也就是说，当民营部门还没有发展到可以替代国有部门的时候，鲁莽的国有企业改革导致的不确定性可能会使国有部门的经济活动停摆，从而出现所谓“转轨衰退”的困局。许多以“大爆炸”方式推行国有企业改革的国家就出现了这样的情况。著名的转轨经济学家G·罗兰对这些改革方式进行过全面分析，认为中国国有部门产出的持续增长与宏观经济的持续增长不是偶然的。即使从发展经济学的角度来看，在追赶式增长时期，特别是这个时期的早期阶段，增长主要依赖资本动员和要素聚集，引入了市场机制和激励机制的国有企业可以较好地承担资本动员和要素聚集的任务，总体而言国有部门对于经济增长可以发挥较大的促进作用，特别在那些重要产业，譬如资本密集型行业，这种促进作用在一定时期内可以发挥得更好。辅之以要素控制、产业干预等国家资本主义的其他手段，国有部门在这一发展阶段可以繁荣一时，一点也不奇怪。

问题在于，这种局面可以一直坚持下去甚至可以进一步强化吗？国家资本主义论者和“中国模式”的陶醉者应该会脱口而出“是”。我的回答是否定的。我们可以先看看那些东亚追赶型经济体，就可以发现它们到了一定发展阶段之后只能有两种选择：要么固守过去的模式而陷入中等收入陷阱，要么摒弃过去的模式而转向创新驱动和效率提升；进而迈向高收入社会。中国既然在很大程度上是东亚发展模式的翻版，那么中国也无法避免这两种命运的选择。如果说过去一些经济学家所言的中国发展的不可持续有些像夏天卖棉袄不合时宜，那么未来几年随着追赶式增长的空间大为收缩和各种失衡的对冲空间显著压缩，真正的挑战一定会来到我们面前，包括国有部门改革在内的一揽子结构性改革计划必须摆上议事日程。

经过过去30多年的高速增长，中国人均GDP按现价在2011年已经达到5 400美元，如果以1990年的G-K国际元计算，应该接近9 000美元。国务院发展研究中心的一些研究表明，在11000G-K国际元附近，潜在增长率出现显著下滑将是大概率事件。而中国还有几年就会接近这个时间窗口。我们对一些重要的工业实物量的计算也表明，“十三五”期间有较大可能步入以工业规模扩张为主要特征的外延追赶式增长的收尾阶段，从依靠规模扩张实现追赶式增长的框架来分析，潜在增长率将明显下降。如果我们不能突破既有的发展模式，增速显著下降不但对经济带来考验，而且当各种失衡和矛盾无法依靠高增长得到覆盖和对冲，整个社会就会进入一个脆弱期。这将使中国面临严峻挑战。考虑到启动和推进各种结构性改革至少需要若干年的时间，其实严峻的挑战离我们并不远。

启动和推进一揽子结构性改革，不仅是必需的，也是大有作为的。许多研究都表明，在成功实现追赶式增长的同时，中国国民经济当中影响经济增长、抑制效率提升、阻碍竞争力增强的扭曲和失衡广泛存在。最吊诡的是，过去30多年在追赶式增长阶段曾经有益的某些东西，在未来当增长阶段发生转折时可能会成为有害的东西。我们必须要从过去以工业规模扩张为主要特征的外延追赶式增长模式，转向一种新的增长模式，我姑且称之为内生平衡增长模式，也就是要更多地依靠经济体内部来创造知识资本、利用知识资本、积累知识资本以打破物资资本收益递减的魔咒，从而更多地通过效率提升和技术创新来实现增长，并且逐步消除各种影响经济发展和社会进步的不平衡。

转向内生平衡增长所需要的一揽子结构性改革，主要包括要素配置领域的改革、企业领域改革、财政和政府领域改革等等，其中国有部门改革和政府领域改革是重头戏。

尽管国有部门改革会引起很多争论，但是无法回避。国有部门在过去30多年里经历了多次改革和重组，经历了市场经济的洗礼，即使这样也没有真正做到、在未来也很难做到与市场经济结合。早在20世纪80年代，科尔内的“软预算约束理论”就被广泛引用，大家都知道国有企业在市场中的软预算约束问题，于是大家下决心停止国有企业亏损补贴，同时帮助国有企业卸包袱和转机制，并制定破产法，试图通过这些改革来硬化国有企业的预算约束。但现在我们真的解决了这个问题吗？其实根本没有，只不过过去的软预算约束表现于国家对国企的经营性亏损进行补贴，而现在则变现为国家对过度投资国企的资本性支出的支持和各种经济资源的倾斜性注入，同时陷入经营困难的国企仍然需要国家动用公共资源来救助。即使在产品市场，国有企业的竞争也是不完全的，而在要素市场则面临更多扭曲，控制权市场在很大程度上是不开放的，我们能说国有企业实现了与市场经济的有机结合吗？这些问题，在国家所有制的框架里无法找到根本性的解决办法。在现实当中，国有部门效率显著低于民营部门同时又占用了与其规模和效率不相称的大量的经济资源，这是目前资源配置扭曲的一个重要来源。我们还可以看到国有企业占用大量现金流和大肆挥霍现金进行过度投资和低效投资的情况。更何况，国有企业有着天然的政商联结，这对于市场经济和法治社会的核心要素——平等，是莫大的伤害。因此，要建立完善的社会主义市场经济体制和社会主义法治社会，就必须要对国有部门进行根本性的改造。新一轮国有部门的改造，应该实现国有部门的显著收缩，这主要应该通过国有企业的民营化来实现。中小型的国有企业可以选择整体出售的办法。而那些大型、特大型的国企，可以实现股权多元化，国家持有一定的国有股，同时可以实行公开上市，这将是未来国企改革的方向。纯粹的国有企业，只能在极少数特殊领域存在，譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域，以及真正关系国家安全的领域，而其他领域的国企都可以民营化。在民营化的过程中，尽管国有企业将逐渐成为历史，但可以在较长时期保留一个现代化的、具有较强流动性和合意回报率的国有资产组合，这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算纳入到国家预算体系当中，并能惠及国民。由于法律法规的不断健全，加上操作技术不断成熟，推行新一轮民营化，不但完全可以避免大规模的国有资产流失，而且在促进企业的稳健经营和改善公司治理方面都有更加成熟的经验，相信会达到较好效果，最终走上产权民间化、治理商业化的正确道路。

政府领域改革实际上与要素配置领域改革、财政领域改革和企业领域改革密切相关。最重要的就是要大力减少政府对要素的控制范围和控制程度，大力减少政府对产业的各种介入和干预。政府有形之手对要素配置进行干预，甚至直接分配生产要素，这与优化资源配置是相抵触的，导致了资源配置效率的降低，不但产生了配置扭曲和效率损失，也导致了腐败横行和寻租盛行，并且破坏了平等竞争的制度环境。政府对产业的介入和干预，对中国的产业发展主要是起积极作用还是消极作用？实际上起积极作用的不多，消极作用的不少。如果说在外延追赶式增长阶段还有一些积极作用的话，到了内生平衡增长阶段，将会越来越成为阻碍作用。在一揽子结构性改革计划中，土地、金融、劳动、财政、企业等领域的改革与政府改革相互推进，有利于在中国形成一个现代政府制度。一个不再强制影响要素分配和强力干预产业发展的现代政府，一个以民营企业为主且实现平等竞争的企业部门，一个健全的自由的且具有制度底蕴的市场体制，意味着国家资本主义的终结。这将有利于中国顺利迈入一个现代和繁荣的社会。

外资在我国恶意并购吗？

2006年前后，境外投资者并购中国企业的问题引起了广泛关注，占主流的意见似乎是，境外投资者正在对中国企业进行“恶意并购”或“垄断性并购”。我认为，现在所指摘的“恶意并购”或“垄断性并购”不仅根据不足，缺乏统计意义上的论据，而且语义不清，在概念上缺乏经济学常识。

随着国有企业改制不断推进，有些国有企业会引入战略投资者以实现股权多元化，有些国有企业还会整体出售，这一进程必然会导致中国企业的资本结构发生重大变化，国有资本逐渐向战略行业和关键领域集中，其他大部分行业的国有资本不断被民间资本和境外资本置换，这是一个历史趋势。外资并购国有企业，应该是其中的一个章节。

外资并购是否产生了巨大威胁呢？从总体上来看，外资并购在国有企业改制中只占极小比例。我们与世界银行于2004年对国有企业比较集中的16个省的改制情况做了大规模调查，截至2004年11月，样本中外商为第一大股东的改制企业只占全部改制企业的1.4%，远远低于职工为第一大股东的9.6%和民营企业为第一大股东的6.7%。当然2005年又有一些国有企业被外资并购，但一年时间并不足以使局面发生根本性变化。我们的样本是省属国有企业和省会城市所属国有企业，在当地都具有较重要地位，大中型企业占了60%的比例，因此也可以据此判断外资并购总体上并没有大规模地控制中国的重要行业和重要企业。当然，这不能排除某个具体行业的资本结构已经由外资占主导地位，但这一定需要数据来证明。而现在所指摘的“恶意并购”、“垄断性并购”，指摘者并没有界定或者无意界定什么是“恶意并购”和“垄断性并购”，他们可以从国家安全突然又扯到品牌上，而这是完全不同的两回事，有着截然分明的管制标准。并购业内所谓的恶意并购也称敌意并购，这有两种意思，一是指并购方不与目标企业通气或者不顾目标企业管理层的反对而强行并购，二是指绿色邮件行为，带有敲诈和不正当牟利的性质。不管是哪种意思，都与国家安全、行业垄断、品牌控制等没有关系，而且从经济学的角度来看，恶意并购也有益处，可以形成控制权市场以改善委托代理效率。而垄断性并购则是严格的经济学术语和法律术语，有清晰的法律界定，国际上通用的界定标准是看赫芬达尔—赫希曼指数（Her.ndahl-Hirschman Index）达到了什么数值，或者看是否会导致捆绑销售和市场预占等等，并不是说“龙头企业”被并购就会产生垄断（“龙头企业”本来就不是一个严格的术语），也无关国家安全、品牌控制等问题。

我认为，评估外资并购，应该考虑如下五个方面的问题，但这五个方面的问题要区分清楚，不能相互混淆。第一，是否会影响国家安全；第二，是否会产生垄断或遏制本土竞争对手；第三，是否会挤压原有品牌；第四，是否会带来先进技术；第五，外商是否具有改造和整合中国企业的综合能力。这五个方面几乎囊括了外资并购可能产生的所有负面影响，但五个方面的问题完全是不同层面的问题，需要从不同的层次来考虑。前两个问题是政策性问题，需要中央政府来考虑和制定相应政策，这些政策应该是非常刚性的，不能越雷池半步。其中第一个问题可以说是政治性问题或者说是国家利益问题，应该是专门针对外资的，第二个问题应该不仅仅针对外资并购，也应针对国内企业之间的并购。而后三个问题基本上可以说是商业性问题，并不需要中央政府来考虑和纳入国家政策的范畴。地方政府即使要考虑后三个问题，也不是出于政治原因或政策限制，而是本着有利于企业后续发展和地方经济繁荣的角度做出自主权衡和相机选择，完全可以有很大的弹性。譬如说，如果地方政府认为原有品牌已经成为食之无味弃之可惜的“鸡肋”，它完全可以不考虑外资并购是否会挤压原有品牌，就像一个本土企业完全可以自主选择是做OEM（代工生产）还是做自有品牌一样；如果它认为本地经济发展还没有到高技术高附加值阶段，它也完全可以不考虑外资并购是否会带来先进技术而更在乎是否能扩大生产规模以增加就业机会。

关于国家安全问题，关于垄断或遏止竞争问题，我国并不是没有国家政策，恰恰相反，是政策不清晰也不严谨。目前我国已有相关法规，规定外经贸部（现商务部）和国家工商行政管理总局两个部门应审查并购是否导致境内市场过度集中、妨害境内正当竞争、损害境内消费者利益的情形，并做出是否同意的决定。另外，应有竞争关系的境内企业和有关职能部门及行业协会的请求，这两个部门认为外国投资者并购涉及市场份额巨大，存在其他严重影响市场竞争或国计民生和国家经济安全等重要因素的，也可以要求外国投资者做出报告和进行审查。根据什么标准认为涉及市场份额巨大，存在其他影响市场竞争或国计民生和国家经济安全的因素，在这里是不清晰的。在实际中，一些人为因素和个人看法就能使并购审查偏离政策规定的标准，甚至属于鼓励允许外商投资并购范围且无涉国内龙头企业的外商改组国有企业的申请，最后也要求由中方控股外商参股，使过去的谈判结果和合同框架一笔勾销，这其实会伤害政策的严谨性，而且这些行业的企业不让外商控股也会严重影响外商改组国有企业的积极性。

现在看来，需要考虑这样一种情况：一个属于鼓励和允许外商投资并购范围的行业，若干所谓“龙头企业”被不同的外商甚至不同国家的外商并购，这并不会产生市场垄断，但该行业的资本结构和生产能力及技术力量由外商占主导地位（譬如说外商控制的资产和产能及研发人员占全行业50%以上的比重），我们是否允许这种情形出现？按照现在的政策规定，我们并不应该阻止这样的并购，如果我们不接受这样的情形，那就应该明确地修改政策，给外商一个清晰的界线。我认为，出现这样的情形并不可怕，可怕的是以或明或暗的方式对境内民间资本设立“铁门”和“玻璃门”妨碍本土企业进入。研究一下手机、程控交换机、汽车甚至饮料等行业的历史吧，只要本土民营企业的进入障碍小，外商在行业中的主导地位就会不断弱化甚至消失，而本土民营企业的进入障碍大，我们要么直接进口外国产品，要么让外商在华企业主导一个行业。因此，更多产业对外资开放并不会影响国计民生和国家安全，而更多的产业对境内民间资本不开放反倒会影响国计民生和国家安全。

我倒不是希望国有企业都被外资改组，恰恰相反，我的判断是，总体上看，外资改组国有企业现在没有成大气候，以后也成不了大气候。外商不太具有改造和整合中国国有企业的综合能力，境内民营企业在这方面反而强得多。所以，占主流的应该是境内民营企业，而不是外商参与国有企业改制。

对外资越开放，国家经济越安全

我们看到中国企业正在出现双向并购重组现象，一是国内企业走出去并购重组其他国家的企业，另一个是国内企业被外资并购重组。对前者，许多人欢欣鼓舞，似乎越多越痛快；而对后者，更多的声音似乎是认为外资正在中国开展“斩首”行动，它们对中国企业的并购不但是恶意的、垄断性的，而且旨在控制中国经济，从而危害国家经济安全。

对于外资并购的这些指摘，只要稍加分析，根本用不着深入探究，就能发现大多属于无根无据、危言耸听。国内许多文章都在讲多少行业被外资控制，多少企业都被外资并购，但根本没有具体数据，而根据均富国际会计师事务所的一份研究报告,2005年7月至2006年6月，只有266家境外企业收购中国大陆境内企业，与前一年268家基本持平,交易金额虽然从90亿美元上升到了140亿美元，但与2006年超过700亿美元的FDI（foreign direct investment，外商直接投资）相比，实在是算不了什么，因为国际上并购投资通常占FDI的70%。有一份最典型、流传最广泛的材料就是所谓国务院发展研究中心的一份研究报告，指出在中国已开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都由外资控制，中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。国务院发展研究中心是笔者所供职的机构，笔者并没有发现有这样一份报告，即使有这样的报告，研究风格也是很不严谨的，根本不值得引用，所谓中国已开放的产业是指外商投资产业目录中禁止类之外的所有产业还是禁止和限制类之外的所有产业？所谓排名前5位是指哪一年，按销售收入还是按资产总额排名？所谓28个主要产业的“主要”是谁划定和按什么划定？所谓21个产业到底是哪些具体产业？所谓多数资产控制权到底是什么意思？这样漏洞百出毫无引用价值的资料竟然被频频拿来说事儿，真是匪夷所思。

笔者并不是说对外资并购丝毫不需要管制。只要是并购，即使是内资并购，也会有管制，美国是一个典型的自由市场经济国家，它的《克莱顿法》、《谢尔曼法》、《威廉姆斯法》就是管制并购的，但这些法并不是什么都管，而主要是管垄断及对小股东不公平等问题。对于外资并购，的确还应考虑更多一些。在前文提到的五个方面问题就提供了不同角度的思考和衡量。

国家从安全角度来管制外资并购和产业开放，其实早在1997年就颁布实施了《外商投资产业指导目录》，2002年又根据加入世贸组织后的情况变化进行了修订，关系国家安全和国民经济命脉的产业及其他一些战略性产业，都在外商投资的禁止和限制之列。2003年颁布实施了《利用外资改组国有企业暂行规定》，规定企业经营范围属于外商投资产业目录禁止范围的，外商不得参与改组，需由中方控股的，必须由中方控股。2003年还颁布实施了《外国投资者并购境内企业暂行规定》，对涉嫌垄断和国家经济安全等进行管制，但一些表述比较含混，明显地给予审查部分很大的自由裁量权。有过之而无不及的是，2006年出台全新的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，竟然极大地增加了审查范围，进一步模糊了审查标准，并且夹带私货。其第十二条明确规定：外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。须知，中华老字号、驰名商标就是商务部门、工商部门授予的，而具有这些称号的企业究竟与国家经济安全有多大关系呢？笔者查了一下，绝大部分都与经济安全、国计民生、经济命脉、国有资产扯不上边，例如稻花香酒、斯得雅服饰就是全国驰名商标，其生产企业不过是湖北一个乡镇企业和福建一个私营企业。该文件又规定，外资并购若可以改善市场公平竞争条件、重组亏损企业并保障就业、引进先进技术和管理人才，提高企业国际竞争力、改善环境，则可以向商务部和国家工商行政管理总局申请审查豁免。由此可见自由裁量权之大。

有许多人拿美国CIFUS（美国外国投资委员会）来说事儿，认为外资并购对国家经济安全的危害很大。CIFUS是美国20世纪80年代成立的一个跨部门的，对可能影响国家经济安全的外资并购进行审查的委员会，但成立20多年来，不过审查了十几件并购案，只有一件并购案被否决，而美国每年的外资并购又何止千万美元。美国政府对外资并购的审查是与其“世界警察”的身份适应的，它主要是要防止敏感军事技术扩散从而影响世界安全，而不是主要担心影响美国经济安全，正如它要极力防止核技术扩散是一样的道理。

对外资搞关门主义，对外资并购以民族主义的外衣采取排斥政策，并不会使国家经济更安全。恰恰相反，对外资越拒绝，国家经济越脆弱。一个活生生的例子就是伊朗。最近，美国国家科学院的一份分析报告就指出，美国根本不用对伊朗动武，因为伊朗自己将在经济上崩溃。伊朗石油工业缺乏先进的管理和计划，对外资采取排斥和敌视政策，因而石油工业再投资严重不足，使得许多设备老化，生产成本很高，管道漏油十分严重，石油勘探和开采难以为继，以至于伊朗的原油产量连欧佩克（OPEC，石油输出国组织）给予的配额都达不到，为此每年要损失55亿美元的石油出口收入。报告认为，在不到5年的时间里伊朗石油出口可能减半，然后在2015年消失。所以，“这是一幅产业摇摇欲坠的画面”。也正因为此，伊朗现在急于引进中国海洋石油总公司到伊朗开发石油天然气和炼油业务。过去20多年里，正是坚定不移地对外开放，才会让美国这样的霸权也不得不把中国当成“利益相关者”。显然，对外资越开放，国家经济越安全。

国企改革下一步是市场化还是民营化？

中共十八大提出，要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。但是，如何深化国企改革，仍然存在一些模糊认识和不同思路。核心问题是：国企改革下一步到底是市场化还是民营化？或者说得更清楚一些，回避民营化的市场化到底走不走得通？不回答这个问题，国企改革很难指望下一步。

市场化进程无法独立于民营化进程

在1992年中共十四大决定建立社会主义市场经济体制以后，市场化在政治上就处于安全区了，无论是学者、企业家、官员、政治人物，大都不忌讳市场化改革。但是民营化，许多人却不以为然，一些人则视为洪水猛兽。其实他们不知道，没有民营化，就不会有市场化。

过去30多年的改革历程已经证明，未来的改革进程也将证明，市场化的快慢在很大程度上取决于民营化的快慢。我国的市场化改革在20世纪70年代末就开始启动，而那时正是民营化的滥觞。不但农村自留地的合法化和包产到户政策直接推动了农村集贸市场的繁荣，城市里国有企业开始试行的放权让利政策对于计划外的市场交易也起到了决定性作用。放权让利以及后来的承包制、租赁制、内部职工参股制，其实都是一种轻度的非正式的民营化制度安排，因为从产权安排的角度来看，部分的剩余索取权和剩余控制权让渡给了国企的内部人，把这种制度安排成为内部人分享和内部人控制。再后来的股份化和改制，则将国企引向了正式的民营化道路。尽管那时非正式的和正式的民营化都很粗糙，也有很多漏洞和腐败，我们应该加以纠正和克服，但正是民营化的不断推进才使得市场化不可逆转，没有民营化的市场化，随时都可以走回去。20世纪80年代中期以来乡镇企业的崛起和后来的转制，以及20世纪90年代以来私营企业的不断壮大，不断将民营化推向纵深，从而市场化进程也得到加快。1992年~2002年10年间，是国企民营化最快的10年，是国有经济比重下降幅度最大的10年，同时也是市场化前进最多的10年。

但在过去几年里，国企民营化的进程不但显著放缓甚至出现停滞，而且在某些行业、某些地区还出现了所谓的“国进民退”现象，民营企业的产权、人权受到践踏的现象也明显增多，而这个时期也正是市场化改革裹足不前的时期。国有部门在20世纪末最后几年得到国家花费巨大成本进行重组以后，包袱显著减轻，当然机制也有明显改善，再加上21世纪以来突然到来的重化工业化红利和宏观经济进入景气期，许多国企经营状况已经今非昔比，特别是那些处于上游行业和资源性领域的国企，成为金光闪闪的“现金牛”，不但它们自己认为机制转换已经到位，许多局外人也误以为进一步的民营化改革似无必要，国企在10年前所推行的许多改革都被淡忘了，中央确定的调整国有经济布局的目标远远没有实现。这个阶段，民营化步履蹒跚，市场化也进展迟缓。从各方面来看，离开民营化来推市场化，实际上是推不动的。

国企不实行民营化就无法实现市场化

不少人认为，由于我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，因此国企改革只要实行市场化经营就行了，没有必要搞民营化。问题在于，回避民营化的国有企业，能够实现真正的市场化吗？

在过去30多年里，国企的市场化程度的确在不断提高，绝大部分国企对市场经济体制的适应能力都有显著改善，但是仔细探究，不触动国有制的国企能做到真正与市场体制的有机结合吗？其实不能。一方面，国企市场化的推进，与民营化是密不可分的；另一方面，由于国有制并未受到根本触动，国企至今并不能实行真正的市场化。那些所谓国企基本上已经市场化了的结论，似乎是受到了表象的迷惑。

市场体制不但包括产品市场，也包括要素市场、资产市场、控制权市场等等；不但包括市场交易行为，更包括维护交易、维护契约、维护竞争、维护权利的制度基础设施等等。国企究竟在哪些范围、哪些层次实现了市场化？不就是局限在产品市场这个范围和市场交易这个层次吗？而且也很不完全。在要素配置领域国企远远没有做到市场化，而国企的资产市场和控制权市场目前基本上是封闭的，怎么谈得上市场化呢？在遵循和维护市场制度的基础设施方面，国企也享有不少治外法权，这哪里叫与市场经济相结合呢？许多国企经过一些市场化改造之后反而走向了反面，商业意识和自我膨胀的欲望大大增强，但软预算约束的问题又以新的面目出现，过去的软预算约束表现为对国企经营性亏损的补贴，而且现在则表现为国家对热衷于过度投资国企的资本性支出的支持和各种经济资源的倾斜性注入以及对困难国企的救助，这些都是对市场体制的破坏。

中国国企改革折腾了30多年，总想绕开民营化，实践证明最后是绕不过去的。我们搞过国企转换经营机制，离开民营化能根本转换经营机制吗？实践已经证明不行。我们搞过国企三项制度改革，离开民营化能持续推进三项制度改革吗？实践证明也不行。我们搞过董事会和治理结构改革，离开民营化能搞出真正承担受托责任的董事会和现代化的公司治理吗？实践证明还是不行。我们搞过主辅分离和国际对标，离开民营化能实现业务结构调整和核心竞争力的建立吗？实践证明眼前行但长期不行。因此，盼望国企实现与市场经济体制的有机结合，这是一个奇妙的、豪迈的设想，我只能说，这不可能；回避民营化来推行市场化，这是一条一厢情愿、天真烂漫的道路，我只能说，这走不通。

民营化的路线图和时间表

下一步，绝大部分国企都应该走民营化的道路。民营化改革不是挂在嘴上，而是要付诸行动，这就必须要有路线图和时间表。

我们可以根据中国上一轮国企改革的经验教训来制定民营化的路线图。我所谈论的民营化，不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，而第二层意思则是公司治理的转型。公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、内部人分享的公司治理应该过渡到商业化、实质化，并有基本透明度和制衡性的公司治理。具体而言，全国超过10万家的中小型国企完全可以选择整体出售的办法，同时应该实行职工的身份转换；而那些大型和特大型国企，可以实现股权多元化，国家持有一定的国有股，但要尽量采用混合所有制，并要尽量推行职工身份转换和高度重视公司治理转型；在极少数特殊领域，譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域，以及真正关系国家安全的领域，可以保留一些纯粹的国企。在民营化的过程中，尽管国有企业将逐渐成为历史，但可以在较长时期保留一个现代化的、具有较强流动性和合意回报率的国有资产组合，这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算纳入到国家预算体系当中，并能惠及国民。

应该说，在上一轮国企民营化改革的时候，无论是中央部门，还是地方政府，都出台了一系列的法律法规和规章制度，防止国有资产流失和腐败，防止各方合法权益受侵害的制度体系基本上是现成的、完备的，只要我们认真执行、规范操作，就可以在很大程度上避免乱象。

民营化还应该有一个时间表。在20世纪90年代那轮国企改革的时候就设立过时间表，叫作“三年攻坚计划”。这种有时间表的改革，效果非常好。新一轮国企民营化可以考虑设立一个5年期和10年期的时间表，在5年之内，完成中小国企的民营化和大型国有集团母公司的股权多元化，使国有经济在工业中的比重降到15%以下；在10年之内，完成大型国有集团母公司的国有绝对控股到相对控股甚至参股的过渡，在少数关系国家安全和提供公共产品领域的国有独资或控股企业，要实现公司治理的现代化，国有企业在GDP当中的比重下降到10%左右，但我们有一个市值较大的国有投资组合以支持全民社保。到那个时候，高度收缩的国有部门将不再构成严重的资源配置扭曲和公平竞争妨害，中国完善的市场经济体制也将得以确立。

第三章
重启有时间表的民营化改革

国企在改革开放以来的30多年时间里，呈现出兴衰交替的规律，经过一个短暂的黄金时代之后，一步一步地滑向境况渐差的白银时代、青铜时代、黑铁时代。第二轮黄金时代出现在21世纪第一个10年中，但随着重化工业化鼎盛时期的结束和宏观经济的阶段性转折，白银时代已经开始。即使有些国企做大做强了，也好比那些挂着白牌的大排量汽车，跑得快是自然的，而且对整个交通体系并没有好处。为避免青铜时代和黑铁时代的到来，应该重启国企民营化改革，实行产权民间化、治理商业化，而且应该设置可监控的民营化时间表。

国企的这一轮黄金时代已经过去

中国的国有企业在新中国成立60年的时间里画出了一条抛物线：用前30年，从无到有地建设了大量国有企业，积累了巨额国有资产，再用后30年时间来处理和改革它们。当年占国民经济80%的国有经济，如今已经降到40%以下。而且，这个比例也许还将萎缩。

而国有企业从30年前开始退让至今的过程，恰恰是中国经济腾飞的30年。它们曾经历了两次意气风发的黄金时代，也曾在黑铁时代苦苦挣扎、探索出路，中国的国有企业也许将从2008年进入白银时代之后，放弃对又一个黄金时代的期待。在市场经济中与民营企业和外资企业共舞的国有企业，必须找到自己在市场上的最佳位置和最合适的角色。

曾经的“擎天柱”

1949年新中国成立后的30年，中国建立起了大量的国有企业。到20世纪70年代末，国有企业遍布国防工业、民用产品制造业、商业服务业等各行各业，国有经济处于绝对的主体地位。那时候偷偷摸摸的私营活动也有，但是非常少，在整个国民经济中可以忽略不计。外资经济也基本上是空白，因为长期“闭关锁国”。1979年，国有企业占到将近80%，集体企业占20%多，是百分之百的公有制经济。

当时新中国刚成立，主要是通过发展国有企业，建立起一个比较完整的工业体系。从20世纪50年代的第一个“五年计划”开始，通过“156项”重点工程，在苏联的帮助下，集中在东北建立了一批国有重工业企业，比如鞍钢、一汽等。当时我们从苏联进口了大量的机器设备、重化工业产品，还有石油。

前三个“五年计划”，基本上把中国重要的工业部门，主要是重工业部门，都建立起来了。直到1975年，邓小平上来以后，也依然是引进化工业，大力发展重工业，比如大化肥。一言以蔽之，前30年就是通过发展国有企业，建立了新中国比较完整的工业体系。那个时候，国有企业确实是中国经济的脊梁，完全是独木支撑，不像现在，是三根柱子之一。

但是当时，也就是1978年改革开放以前，国有企业的弊端已经暴露了，主要体现为市场机制缺乏、激励机制不足。国家当时对国有企业的管理方式也做过几轮调整，但这些调整都是在计划体系内进行的，主要做法就是国有企业管理权的下放或上收。

到1978年，改革的气氛逐渐形成了。其实在中共十一届三中全会以前，国务院务虚会议之后，1978年10月，国有企业改革就算是打响了第一炮，就是从四川的6家国有企业放权让利开始的。

放权让利对国有企业的鼓励非常大，对增加生产、刺激市场繁荣的效果非常明显。1979年到1989年这10年，可以说是国有企业的第一个黄金时代。

之前，新中国刚成立的时候，当时的领导人毛泽东说头发卡子什么的不重要，所以那时主要注重发展重化工业。到邓小平时代，邓小平说，头发卡子、搽脸油、衣服、吃的，这些也都重要，也要生产。以前我们的国有企业很少生产这些东西。从1978年开始，布、纱、糖、酒、家电等越来越多了。当时洗衣机、电冰箱、电视机都是爆炸式增长，一些军工企业也生产自行车、空调等。这就出现了一轮轻纺工业化的浪潮。轻纺工业化的增长，带动了钢材、煤炭等重工业，这些重化工业产品形成了新中国成立以来少见的良性循环的局面。

国有企业是这一轮良性循环的经济周期里最大的受益者。因为那个时候，尤其是20世纪80年代前半期，乡镇企业和私营企业也发展了，但是还不强大。到1985年，国有企业降到70%，集体企业增长到28%，个体和其他类型的经济成分只占0.4%和1.5%，那个时候，国有企业仍然是绝对主体。在那一轮轻纺化工业的鼎盛期，国有企业是欣欣向荣的，真是踌躇满志的黄金时代。

但是，国有企业总是和经济周期的波峰相结合的，经济上升期，大家都赚钱的时候，它也赚钱，它的日子很好过，但是经济到波谷的时候，它的黄金时代就过去了。

到1988年，轻纺化工业的鼎盛期过去了，一轮经济周期结束了。1988年的治理整顿就像现在这场金融危机一样，它进入一个经济调整期，国企的黄金时代就结束了。到80年代中后期，一些国有企业开始亏损了，1986年，沈阳防爆器械厂是有史以来第一家破产的国有企业。这件事对国有企业震动很大，意味着国有企业也是有可能退出市场的。

也就是这个时候，乡镇企业和私营企业发展起来了，外资企业也开始进入中国市场，国有企业的主体地位开始受到挑战了。乡镇企业可以说是国有企业遇到的第一个威胁。

逝去的黄金时代

到了20世纪80年代后半期，乡镇企业已经是国有企业不得不重视的竞争对手了。乡镇企业机制灵活，生命力非常顽强，让国有企业感受到了前所未有的压力。进入90年代，国有企业的黄金时代已经是“明日黄花”了。

国有企业从20世纪90年代陷入困境，最直接的原因是，1989年之后，国家实行了宏观经济调控政策，导致消费和投资都收缩，许多项目停工了，产品卖不出去，企业资金周转困难，普遍亏损。

但是，当时不少经济学家和政府官员都深刻认识到，国有企业陷入困境，深层原因在于经营机制的落后。国有企业困难的时期，是私营企业狂欢的时代，那个时候，乡镇企业、私营企业和外资企业的发展，对国有企业的挤压非常严重。

到了1992年，国有企业改革进入了一个新阶段。1992年党的十四大上，“国营企业”正式改成我们现在的叫法“国有企业”，在这之前都是叫“国营企业”。这非常有标志意义，意思是国家对这些企业只拥有所有权，但是经营权应该给市场，政府不直接经营或者干预国有企业了。

这个改革让国有企业的厂长、经理们获得了一个很大的舞台，国有企业非常依赖经营者，这造成了国有企业“强势企业家”群体的崛起。他们从国有企业中脱颖而出，往往比民营企业家强势得多，强势企业家对促进国有企业的商业化起到了不可磨灭的作用。

这些非常强势的国有企业家很有能力，但是缺乏约束。随着企业发展，他们自信心过分膨胀，引发一些自私心理，或者是腐败了，或者是企业快速扩张使管理出现了问题，导致一些国有企业和企业家，迅速发展但是又迅速陨落了。这有很多例子，云南卷烟厂的褚时健就算个悲剧人物。国有企业内部人控制、内部人分享的问题，后来成为中国国有企业公司治理的一个最显著的特点。

从数据来看，从1996年开始国有企业进入了一个非常艰难的时期，加上1997年亚洲金融危机爆发，让国有企业雪上加霜。90年代最后几年，是国有企业的黑铁时代了。所以，1997年国家开始了对国有企业的“扭亏脱困三年计划”。

这三年中，政府做了很多艰苦的努力，结构调整、压缩淘汰落后产能和过剩的生产力，技术改革和产品升级；国有企业大规模的下岗分流也是这时候；还有债转股、国债贴息、分拆上市、下放企业等等。到2000年，这些努力开始见效，国有企业开始慢慢走出困境。而这个时候，也是一轮重化工业化的开始。

中国从2000年开始了一轮重化工业化的经济上升期。2003年到2007年是这轮重化工业化的鼎盛期，正是这五年的重化工业化的鼎盛期，把国有企业带入了它的第二个黄金时代。

重化工业化的特征就是对煤炭、石油、电力、钢铁这些资源类产品，以及电子、机械、交通等设备的需求增大。而这些领域都是国有企业在新中国成立时就进入，但是迄今为止对民间资本和国外资本依然放开很少的领域，因为这些行业一直被认为是关系国家经济安全和国民经济命脉的领域。因此这些行业国有资本退出得很慢，而不像轻纺工业领域，很早就对其他资本充分放开。

所以，国有企业一直在重化工业领域占有优势地位，憋了几十年了，当重化工业化的强风到来时，它们乘风而起、直上青云，可以说它们独享了重化工业化的鼎盛期。

但是，就像当年带给国有企业第一个黄金时代的轻纺工业化一样，重化工业化也有结束之日。2008年就是一个拐点，标志着重化工业的鼎盛期结束了，国有企业现在进入白银时代了。

重化工业化还在继续，只是这个盛宴进入下半场了，利润没有那么高了，民营企业和外资现在也回过神来，也进来要分一口，那么国有企业能抢到的就越来越少了。

比如钢铁，现在有些民营钢铁企业的产量达到了2 000万吨的水平，沙钢、日钢、复星的产能增长都非常快。汽车业，比亚迪上得非常快。一汽花了五六十年时间从1辆做到100万辆，比亚迪大概五六年就差不多100万辆了，如果它五年超过一汽，也没什么奇怪的。民营汽车的出口也很厉害，比如奇瑞和长城。我去尼日利亚出差，在他们的商业中心拉各斯，看到街上有很多奇瑞的专卖店。

我估计重化工业化时代还有五年，之后如果没有新型工业兴起，整个宏观经济会有一个平静期，不会像过去五年那么高速增长了，需要也许五年八年才有新的增长点。

如果有一个新的增长点来临，一个具有战略意义的全新产业兴起，我想国有企业也很难再有曾经的黄金时代了。能够抢占先机的，我想不是国有企业，也不是外资企业，而一定会是中国的民营企业。

永远的资源大鳄

国有企业的优势在于资源。国有企业的经营属于无限资源供给下的企业发展，有源源不断的资源支持让它永远垮不了。这个资源是广义的，包括自然资源、土地、资金和政策支持等等，只要是企业发展需要投入的部分，对它们而言都是无限充裕的。

但是，民营企业拥有的是机制优势，中国要自主创新，要打造民族品牌，都要靠民营企业。有些民营企业现在其实已经是中国技术创新的主体。现在出来的有些重要的创新技术，大都是民营企业的，所以在自主创新方面绝对不能小看民营企业。

现在进世界500强的中国企业，除了沙钢（江苏沙钢集团有限公司），其他都是国有企业。但是，其实中国银行、中国工商银行、中国石油、中国联通、中国移动都是国家品牌，因为中国经济的成长和表现，才有这些品牌，别人看这些企业都是“中国品牌”而已，企业本身没有独特的东西。而国外的品牌，特别是家族企业，可以打造和传承几百年。所以我想真正打造企业和产品品牌，还是需要民营企业。

当然，民营企业的局限在于它的随意性，不只是内部管理上的随意性，它们的治理结构、资源的使用、投资决策，都有很大的随意性，毕竟它们发展才20多年。

我一直都不是非常看好外资企业在中国的发展。这是中国市场的问题。柳传志也说过：“中国市场是一片沼泽地，这块地里的狐狸、兔子，外国那些狮子和老虎抓不住。”我觉得外资企业在中国市场的发展会保持平稳，就是按部就班、保守地发展。

所谓的“招商引资”，资金我们当然需要，但更重要的我觉得是“招商”。“商”，是指商业规则、商业精神、商业理念、商业文化、商业环境、商业机会等等，这些都是我们需要外资企业带给中国市场的，至今我们都缺乏这些，国有企业没有，民营企业更没有。而外资企业这么多年，带给中国市场的这些“商”，以及服务和商品，都是功不可没的。

我说不好国有企业在国民经济中占多大比重合适，但可以介绍一些外国的情况。在西方国家，完全的市场经济国家，它们也有国有企业。一般而言，它们国有企业产值占GDP总量的10%以下。即便在一些比较重视国有企业作用的资本主义国家，比如新加坡、瑞典、挪威、新西兰、奥地利、法国，它们国有经济的比重也就是10%左右。美国、英国这些国家就更低了。

在中国，现在仅工业国有企业产值占GDP的30%左右，这还不包括服务业，比如金融、电信。我们专门做过课题，但是得不出一个确切的数字，只是估算，国有企业产值整体大概占到中国GDP总量的40%左右。我认为这个比重可能会下降，而且也应该下降。

我相信，在重化工业化的“下半场”，未来五年，一定有许多重化工业化的行业不得不扩大对民营企业和外资企业的开放程度。但是，我还是希望有关部门能够更加主动地将这个领域对非国有资本开放，而不是被动地接受别人挤进这个领域，或者表面上对非国有资本打开了大门，但实际上设置了看不见、碰不着的“玻璃门”。

如果不主动开放这个领域，如果不抓紧时间推进对国有企业的改革——历史证明，国有企业的改革在相当程度上，需要非国有企业的进入和成长推动，国有企业一旦像20世纪90年代中后期那样再次陷入困境，进入青铜或黑铁时代，那么要救赎国有企业，就需要花费非常巨大的代价了。

国有企业改革探索那么多年，曾经尝试过很多方式，试图割断政企之间的关系，后来证明那是割不断的。只要老板是政府，而且党管干部，这两点不变，那这个关系就永远切不断。

既然国有企业要在国民经济中长期存在，我想国有企业应该在那些市场活性比较低的领域生存。我说过，国有企业很难跟市场波动的周期相结合，或者说，它可以跟经济周期的波峰结合，经济上升期的时候它也赚钱，但跟波谷不结合，经济低迷的时候，它不会与市场的优胜劣汰相结合。所以，国有企业适合在那些市场活性比较低的领域生存。

哪些是市场活性低的领域呢？我有下面几个定义：第一，技术创新不是很频繁的领域，比如IT业是技术创新很频繁的领域，就非常不适合国有企业；第二，产品更新升级比较缓慢的行业，比如发电供电领域；第三，营销强度不是很活跃的领域，不怎么需要做营销的行业；第四，要素重组不是很频繁的领域，对兼并收购需求不是很大的行业。

所以，比如水电气这些领域都是符合上面这些特点的，就比较适合国有企业经营。除此之外，民营企业都可以做。

国企好比高油耗白牌车

首先有必要提示一下经济学研究和管理学研究之间的差别。管理学研究方法接受个案研究和实验研究，可以通过归纳和推论得出研究结论；而经济学研究方法既重视计量分析也重视理论分析，前者可以尽量多地减少个体偏差，而后者则可以提供分析模板或者参照体系。这个提示是想说明，当用管理学方法来看待一辆高油耗白牌车时，就会得出这是一部好车的结论，因为它开得快，还可以超车、闯红灯；用经济学方法来研究，可能会得出不一样的结论，因为从计量上来看，这些高油耗白牌车消耗了过多的汽油，从而使其他奔波于路途急着送货的机动车减少了加油机会或增加了加油时间，而且它们横冲直撞影响了其他机动车的正常行驶并破坏了交通规则。

从总体上看，国企可以比作高油耗白牌车。国有部门过去几年快速扩张、利润大增，其中也有一些企业技术水平和管理水平显著提高，凭真本事赢得市场地位。但是，许多计量研究都显示国企群体消耗了太多的生产要素，占有了太多的商业机会。这些大排量高油耗白牌车在路上跑，从管理学的角度看，挺好啊，跑得快，不耽误事。而从经济学的角度来分析，就发现这会导致整个交通运输系统偏离最优状态，会导致更多的效率损失和公平损失。国企与政府有着天然的政商关联，它们能得到更多资源、特权、保护，出了事情有人罩着，所以常常可以理直气壮地、以各种堂而皇之的名义排斥竞争、构筑垄断。下一步连江上清风和山间阳光也要“配置”给国企了，这是国家之无尽宝藏，非民所有，否则就是国资流失，罪莫大焉了。这不就相当于白牌发放单位和白牌车一起来抢道挤人吗？现在，在整个经济中，对国企应该做出怎样的判断不就很清楚了吗？一言以蔽之，扭曲资源配置、妨害公平竞争。

更进一步讲，国企这些高油耗白牌车看起来在路上跑得快，但实际上日均行驶时间并不长，日均行驶速度并不快，可能很多时间在趴窝、闲置，只是上路的时候开得猛。从所有者的角度来衡量企业效率，最合适的指标之一是净资产收益率。我国工业领域国企的净资产收益率与非国企的差距在不断扩大，现在已落后非国企10个百分点。以价值创造能力来衡量，单位资本创造的经济增加值是较好指标，国企的这个指标明显低于民企。此外，从国企过去几年引以为荣的技术创新来看，其创新效率指标也明显不如民企。国有部门属于低效部门，其实这很容易理解，高油耗白牌车哪有出租者的利用率高呢，何况白牌车每年维修保养不知要花多少钱。

对国家而言，这种状况会严重阻碍未来经济增长和社会发展。过去30多年，经济增长主要得益于生产要素在行业间的转移和体现型技术进步，即要素从低效的农业不断流向工业，从先前的支柱行业流向新的支柱行业，以及连续的大规模的设备投资。我判断，要素的行业间转移和体现型技术进步的空间已开始显著收缩，所以下一步的经济增长，将有赖于生产要素在企业间的转移和非体现型技术进步，即通过更多的研发、设计、工艺改进、管理提升等内在活动提高企业效率，并使要素从效率低的企业不断流向效率高的企业。要走这条路，无法回避如何处置高油耗白牌车这个问题。

很多人怀疑，民企又能好到哪里去？的确，好多民企不受社会待见，就像许多蓝牌车还有电动车也喜欢抢行插队一样。不过只要严格执法、廉洁执法、公正执法，再加上良好的驾驶文化和规则意识的培育，这些问题在很大程度上是可以解决的。也有一些民企热衷于官商勾结圈圈资源、玩玩特权，但你那白牌车是套牌车啊，或者你车牌白背景不白，整顿的时候不收拾你收拾谁？

重启有时间表的国企民营化改革

自2002年十六大之后，我国对国有资产管理体制进行了重大改革，并对整个国有经济产生了重要影响。当时确定的改革方向是，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。转眼多年过去了，全面评估过去几年的国资工作，在此基础上布局未来五年的国有资产管理和国有经济改革，很有必要。

国企表现值得赞赏但不值得夸耀

总体而言，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制目前已经基本形成。这种体制，有利于实现政资分开，有利于分级行权履责，有利于由一个机构集中行使所有权职能，对于促进国有资产的商业化运营、提高国有资本效率、防止国有资产流失是有好处的。2003年之后，全国国有资产增值速度达到很高水平，国有部门营业收入和利税大幅度增长，这成为许多人论述这一轮国资改革成功的最重要证据。客观地讲，近几年国有经济状况的明显改善，的确与国资体制改革有一定关系。即使从门面上来看，各级国资委在对国有企业负责人的考核、激励与选拔方面，在改进国有企业治理结构和管理控制方面，在堵塞国有资产流失漏洞方面，都做了大量工作，成绩有目共睹。

但是，仅仅这样评估过去几年国资改革和国有经济发展，仍然是不公允、不全面的。很简单，过去几年国有经济蒸蒸日上，国有企业不断壮大，难道非国有企业的表现就不行吗？恰恰相反，我们的研究发现，非国有企业的表现比国有企业要更好。如果将国企的今天与国企的昨天进行纵向比较，国企今天的表现值得赞赏，如果将国企的表现与私企的表现进行横向比较，国企的表现不值得夸耀。我们根据国家统计局的数据计算发现，2003年到2008年，在我国规模以上工业中，国有企业工业总产值、资产总额、主营收入和利润总额分别增长2.7倍、2倍、2.5倍和2.4倍，而外资企业分别增长3.4倍、2.9倍、3.4倍和3倍，私营企业分别增长6.5倍、5.2倍、6.7倍和9.7倍。显然，私营企业发展更快。

国有企业自己与自己进行纵向比较，业绩指标的确有较大幅度改善，净资产收益率由1998年的不到2%，上升到2003年以后的10%以上。但是，与其他类型企业横向比较，在各个时期，国有企业的业绩指标都明显低于私营企业和外资企业。特别是在2008年，由于受到金融危机的影响，国有企业的净资产收益率下滑到11.71%，而私营企业继续上升，达到25.12%。

如果剔除垄断型和寡头型企业，国有企业的效益水平与其他企业的差距要大得多。2009年，规模最大的三家企业——中国石油、中国石化和国家电网营业收入占到全部央企（129家）的30%、资产总额占1/4；三家最赢利的企业——中国移动、中国石油和中国石化为全部央企贡献了44%的利润，占全部国有企业利润总额的1/5以上。129家央企的资产回报率（利润总额/资产总额）为3.9%，比全部国企的2.9%高出1个百分点，收入利润率（利润总额/营业收入）为6.5%，与全部国企水平持平。我们的测算发现，如果扣除利润总额最高的前三家，剩余126家央企的资产回报率和收入利润率只有2.5%和5.8%，均低于全部国企平均水平。可见，极少数垄断性企业的盈利抬高了央企整体盈利水平。

在过去几年里，国有企业的营业收入、资产总额、所有者权益每年都以较高速度增长，国有资产保值增值速度达到前所未来的程度。但是要看到，过去几年是我国宏观经济十分景气的时期，不仅是国有企业，其他企业的营业收入都在快速上升，资产都在快速增值。相比较而言，国有企业的资产增值速度，营业收入增长速度比私营企业要慢得多。

因此，从市场表现来看，国有企业仍然谈不上高效率，国资改革、国有经济改革还需要做出很大努力。

国有经济布局很不合理

即使不考虑国有资本的效率，从行业分布来看，国有经济布局仍过于分散。我们的研究发现，在国民经济95个大类中，国有经济涉及94个行业，其中，在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96%。如批发零售业、餐饮业，目前还有2万多家国有企业，数量上是国有企业分布第二大领域，占全部国企的17.8%，但从业人员占5.8%、国有资产仅占3.7%。在过去几年里，我们发现国有资本一方面不断向重要行业和关键领域集中，另一方面又四面出击，在许多与国民经济命脉和国家经济安全毫无关系的行业抢占地盘，由此还引发了“国进民退”的感叹。像商业性房地产开发领域，120多家央企中竟然有80多家涉足，那些号称与国家安全有关的军工企业、航空工业企业也置身其中，真是洋洋大观。目前，仍有约2/3的企业、40%的国有资产分布在一般生产加工行业和商贸服务及其他行业。

国有企业一方面舍不得从一般行业中退出，但对一些公用事业和重要工业领域，又通过各种方式阻碍行业开放，民间资本难以进入。尽管2010年国务院又通过了鼓励民资的“新三十六条”，但在国有资本分布如此宽泛，退出迟迟不动的情况下，很难想象民资进入能取得多大进展。

国有经济布局不合理，弱势的国有企业又不能退出。即使在近几年的高速增长期，国有企业仍有大量企业亏损。在2005年~2006年，全国国有企业亏损面高达40%以上，2007年~2008年，全部国有企业的亏损面接近30%，其中，一级企业的亏损面高达45%以上。由于从总体看国有企业盈亏相抵是赢利的，而且盈利额较大，企业亏损问题容易被忽视或有意视而不见。

下一步应推行目标明确有时间表的国有经济改革

未来的国资改革如何进行？难道就是继续在国有企业建立董事会吗？其实这样的举措在十几年前就已经搞过了。难道就是去重组国企和减少国企数量吗？这样的举措在许多地方也已经搞过好几轮了。难道就是搞一搞高管竞聘和薪酬改革吗？80年代有比这更大胆的举措。难道就是进一步加强考核改善指标吗？这些方法已经屡试不灵了。难道就是推推整体上市、搞搞国有资产证券化吗？证券市场承担不了那么多东西也实现不了那么多目的。难道仅仅是搞一些国有资产经营公司“做做生意”吗？这种诱惑很大，但可能不得要领。

我认为，未来的国资改革，并不是无的放矢，其根本目的是要有利于国有经济正确和更好地发挥作用，有利于国有经济效率和效益的提高。未来几年的国资改革，必须要有利于推动下一步的国有经济改革。

未来几年，需要启动新一轮国有经济改革。新一轮国有经济改革，应该是目标明确有时间表的改革。这个目标就是，重启民营化，显著收缩国有经济战线，实现多数国有大公司、大集团的股权多元化或法人整体上市。这个改革的时间表，应该以五年为限。

在目前国有经济状况总体较好的时候，呼吁重启时间表式的民营化改革，可能会被认为是天方夜谭。但是我认为，目前国有经济整体经营状况较好，很有可能是阶段性的。也就是说，过了这个阶段，国有经济将重陷困境。改革开放30多年来，国有经济呈现出明显的周期性起落。在20世纪80年代，国有经济整体状况较好，这与当时由轻纺工业化带动的宏观经济繁荣，国有企业放权让利带来的积极性全面提高密切相关。但是，进入90年代之后，国有经济整体状况逐步恶化，1997年之后陷入了严重困境，从而引发了国有企业的三年改革攻坚。过去几年的景气环境，与目前由重化工业化带动的宏观经济繁荣、20世纪末国有企业三年改革攻坚带来的包袱减轻和机制转变密切相关。但是，我们判断，未来几年，重化工业化对宏观经济繁荣的推动力将会逐步减弱，而20世纪末三年攻坚实施卸包袱和转机制的效果也将递减。因此，如果不推动新一轮改革，未来几年国有经济有可能又重新陷入困难境地。因此，推进目标明确的时间表式的民营化改革不应迟疑。

收缩国有经济战线，并不是一个新任务。早在1997年，党的十五大就明确提出，要从战略上调整国有经济布局。要对国有大中型企业实行规范的公司制改革。1999年，党的十五届四中全会指出，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不合理，必须着力加以解决。要坚持有进有退，有所为有所不为。国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。但至今国有经济布局不合理的问题仍然非常严重，甚至在有些方面还更加恶化了。在“十二五”期间，一定要继续推进国有经济布局的调整，显著收缩国有经济战线。我们也能深切理解，收缩国有经济战线，国有资本从哪些不具备战略意义的企业退出，知易行难，操作时可能出现很多问题甚至可能引发不稳定事件，但实际上这方面已经有非常成熟的政策法规体系和具体操作经验，只要下定决心，给足优惠，仍然可以在未来五年取得很大成绩。如果一拖再拖，拖到国有经济再次陷入困境，改革的成本会更高，所需要的优惠会更多。

收缩国有经济战线，必须要推进民营化。民营化不是新玩意儿，也不是洪水猛兽。在20世纪90年代和21世纪前几年，大量中小企业实现了完全民营化，许多大企业实现了部分民营化。没有当时大规模的民营化改革，保留下来的国有部门不可能有现在这么好的状况。“十二五”期间，应该将重点放在大企业的民营化方面，当然大企业的民营化应该以部分民营化为主，形成混合所有制的格局，应该力争在“十二五”期间实现多数国有大公司、大集团的混合制股权多元化或法人整体上市。目前120多家央企基本上都属于大公司、大集团。但是，在这120多家央企中，只有寥寥几家实现了股权多元化，而且极少是混合制股权多元化，而实现法人整体上市的企业还是空白。实行混合制股权多元化，也是中央已经明确的方向。2006年底，国务院办公厅向全国转发了《国务院国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，指出要加快国有资本调整，加快国有大型企业股份制改革，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化。推动国有企业整体上市，也是国务院国资委几年前就开始的一项重要行动，但至今为止，国务院国资委推行的整体上市其实并不是真正的整体上市，而是主业资产注入上市公司。真正的整体上市，应该是母公司法人整体上市，即母公司本身成为上市公司。法人整体上市，无论对于改进国有企业的治理结构，还是改进国资委对国有企业的管理，都具有重要意义，“十二五”期间一定要大力推行。

下一步的国有经济改革，一定要设立时间表。设立改革时间表，也不是新东西。1997年党的十五大就明确提出，要“力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”。1999年党的十五届四中全会进一步提出，到2010年，国有企业基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。对照这个时间表可以看出，实际进程远远落后。现在，国有企业的战略性调整和改组远远没有完成，国有经济布局和结构还很不合理，甚至大部分央企还是按照20世纪80年代通过的，现在已经老掉牙的《全民所有制企业法》设立的国有企业和董事会试点，而且这样的企业有30多家。为了加快改革进程，一定要设立时间表。设立时间表，反而可以防止搞运动，否则改革进程拖拖拉拉，一旦国有经济再次陷入困境，就容易全国上下搞运动，出现形形色色的问题。改革的时间表可以是：在“十二五”期间，央企的战略性调整和改组全部完成，国有资本的分布显著收缩，绝大部分企业实现混合性股权多元化或者法人整体上市，并且建立完备的董事会制度。未来五年，各级国资委，特别是国务院国资委，应大力引进境内优秀的非国有企业或者境外优秀的跨国公司作为战略投资者，参股央企的股份制改革，只要不是国防军工和其他关系国民经济命脉的企业，都可以引入非国有的战略投资者，包括境外的战略投资者。事实上，我国的大型国有银行在这方面走得虽然比工业企业要晚很多，但更加大胆、更加出色。连中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行这样具有重要战略意义的大银行都能够引入境外机构作为战略投资者，那么许多大型工业企业为什么不可以呢？在此基础上，积极推进大公司大集团法人整体上市和治理结构的完善。

国资委本身要探索形成合适的治理结构并建立“四张表”

国资委本身也要继续朝着出资人的方向前进。2008年出台的《企业国有资产法》已经明确了国资委的出资人机构的定位，但国资委发挥的实际作用与出资人定位还有较大偏差。一方面国资委的出资人职能还不甚完整，另一方面国资委承担了很多本不属于出资人职能的职责，党政部门从工作和习惯上容易把国资委当作归口管理部门。未来几年，国资委应该坚定地朝着出资人方向前进，并且要有所突破，例如可以在国资委直接持有国有股方面实现突破。同时，国资委应该增强民商事主体意识和民商事行为能力，并应逐渐熟悉如何与其他股东博弈和互动。推动这项工作，所有可以先从一两家公司开始，将具备条件的一两家公司改造为法人整体上市企业，国资委直接做股东，等积累了一定经验之后，再总结经验教训，慢慢推行。以后不排除国资委和国资委下面的持股平台公司都可持有国有股。

既然国资委要成为真正的出资人机构，那么国资委自己就应该逐步建立合适的治理结构。只有形成了良好的治理结构，才有利于政府对国资委进行问责，才有利于全民对国资委的工作进行评价，也才有利于国资委按照出资人的要求推动国有企业提高效率和调整结构。《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。根据上述要求，国资委应建立自己的资产负债表、损益表，以及国有企业现金分红计划表、国有资本调整和国有股份出售计划表，这四张表，应该是国资委良好治理结构的重要组成部分。有了这样的基础，在全国人大、国务院和社会公众的督促下，国资委就可以有条不紊地推进国有资本调整、国有经济效率提高、国有资本经营预算优化和国有部门收益回馈国民等各项工作。同时，国资委应该逐步改变目前通过开企业负责人会议、发文件等方式体现出资人意志和意愿的做法，在推进国有企业混合性股权多元化和法人整体上市的基础上，通过股东会、董事会等公司法和证券法规定的机制行使权利。国资委本身应该形成一个理事会，由若干名理事组成，作为国资委的权力机构。国资委的人员构成也要改善，即使不适合大规模更换人员，也要更多地利用外聘专业机构和人员来从事有关工作，提高国资委工作的专业化程度。

产权民间化、治理商业化是国企改革唯一道路[1]

改革深处仍是所有权问题

和讯网：国企改革的核心问题是什么？是否是产权问题？

张文魁：对于这个问题大家有很多争论。我个人认为，产权问题到现在还是没有根本解决。为什么这么说？国际上有很多国家都是在20世纪90年代后搞的国有企业改革，不仅俄罗斯、东欧一些转型国家搞了，英国、新加坡和韩国都也搞了，他们没搞这么久，而我们搞了30年。其实我们改革的前十几年试图回避产权问题，前10年可以叫作“控制权改革”，实行的是激进的控制权改革，试图以非常激进的控制权改革来取代或回避产权改革。

结果你看，回避产权问题搞了十几年没法继续了，所以从90年代中期开始，我们从激进控制权改革开始触及产权问题，从90年代初到现在也有十几年时间，触及所有权也是渐进的，进入到渐进的所有权改革时期。但是这个渐进的进程有一点漫长，特别是2003年、2004年之后，我们所有权改革的步伐更加迟缓，所以导致产权改革进程放慢。

我认为国企改革的核心问题还是产权问题。如果大家觉得我带有主观色彩，不如回头看看30年的历史就会明白，回避产权问题是不行的。改革深处是所有权改革，这是一个客观规律，是历史给我们的教训。

和讯网：很多人对产权改革有争议，很大原因是在产权改革过程中出现大量国有资产流失的问题，原来国有资产流入了个人的口袋里，现在国有资产流入了外国人的口袋里。

张文魁：这个问题要一分为二地看，的确，有些人通过国有企业改革“化公为私”，在某一个阶段或者某一个时间点这个现象是有，但是不能把这个问题扩大化。特别是你刚才说国有资产从国人口袋流入外国人的口袋，我不同意这个说法。为什么？我们搞国有企业改革有一个最基本的道理，很多人不是特别清楚，就是商品和财产价格有时间关系。

这个大家不清楚，或者不接受，因为我们受传统的马克思政治经济学的影响——价值决定价格，价值是确定的。比如说，一个杯子做出来价值是确定的，折旧就根据时间来算，20年折旧多少，一年应该是多少，是这个理论。

其实市场不是这么一回事，早晨和晚上不一样，去年和今年不一样，股市2007年6100多点，现在你看看是多少点？我之前去包钢股份调研，包钢股份在2007年夏天的时候曾经跟宝钢集团谈过资产重组的事。宝钢持有包钢的股份，按2007年的价格，宝钢要出260亿元，现在130亿元就可以了。宝钢还是一个国有企业，如果是一个民营企业，原来说260亿现在又成了130亿，那不就是包钢的国有资产流失了吗？所以一些国有大银行上市的时候，外资以比较便宜的价格买了，是国有资产流失吗？其实不一定，因为你在那个时候不一定值那么多钱。我再举一个例子，东方航空2007年准备把一些国有股卖给新加坡航空，那个时候新加坡航空出价每股6元，但是东方航空那时候股价远远超过这个数字，一直是十几元钱，于是就有人讲这是“贱卖”。现在东方航空每股价格3元，如果当时不是有人搅局，新加坡航空真的以每股6元购买了东方航空的股份，那哪里是贱卖呀，根本就是离谱地贵卖嘛。新加坡航空也是国有企业，是新加坡的国有企业，如果当时以6元成交，那就等于新加坡的国有资产流失了吗？所以对国有资产流失这个问题，一方面要承认有，但是不能扩大化，另一方面不能按照过去政治经济学的思维下结论，那套理论对资产价格波动和时间价值认识不清楚。

所有权改革目前“渐进过头”

和讯网：但是有一些大的国企允许外资进入，却不允许内资私企以相同价格购买，外资入股获得了极高的利润，据说高盛还是摩根投资中国的利润达到了900%。中国自己也出去做并购，以很高的价格买完黑石，之后跌得一塌糊涂，大家都感觉不可思议。

张文魁：你说的第一个问题，宁愿卖给洋人，不愿卖给国人。很多民营企业说得不到国民待遇，这是我们政策要纠正的。改革开放30年以来，虽然我们是一个很开放的国家，但是贪大求洋的思维仍在很多人的脑袋里。这些东西要慢慢纠正，特别是民营企业，要给他们国民待遇。第二个问题是别人买赚钱，我们买赔钱，这是市场技巧的问题、水平的问题。这可能需要我们在市场经济的大海中多游泳，而且也不是一朝一夕的事情，也不能完全责怪中投公司。也有外国人在中国并购亏钱，这也是很正常的，这是市场技巧的问题。

和讯网：关于国资流失和国有企业改革这个问题，我记得应该是4年前，你参加了一个后来引起很大反响的“资产流失和国有经济发展研讨会”，这个会主要是针对郎咸平教授一些抨击国企改革观点的讨论，人们把你这次参会誉为“单刀赴会”，你能否给我们再谈谈那个会？

张文魁：现在回过头来看这个事情，炒作的成分太多。当时去开那个会我没有想到是一个炒作性的活动，而不是一个名副其实的研讨会，主办人员跟我讲是研讨会，我也提出愿意跟有不同观点的学者进行交流。国家在开放，研究人员也应该跟不同的观点碰撞，跟反对你的人探讨也是可以的。大家应该心平气和地做对话式的交流，而不是炒作。

和讯网：我觉得这件事的意义在于让更多人关心这件事。当时MBO是非常流行的国企改革方式，不知道你怎么看待MBO这个问题？

张文魁：我觉得MBO可能不太合理，但未必不合适。有时候改革不合理但可能合适，而合理可能不一定合适。我首先讲为什么可能不合理，MBO从公平性来说，的确有损社会公平，它近水楼台先得月，掌勺的吃占大锅饭，这个当然是有失公允的。郎咸平也说你是“保姆”却把“主人”家里财产占为己有，这有损社会公平性。但是未必不合适，中国改革开放30年道路是从激进控制权改革到渐进所有权改革，所有权改革是激进控制权改革基础之上的，这就是我一直强调的要充分认识国有企业改革的路径依赖问题，现在是在长期激进控制权改革的基础上搞所有权改革，这很难摆脱内部人对改革的主导。

前面十几年搞了激进控制权改革，控制权从国家那里转到内部人那里，内部人有很大主导权，别说国家对这个企业还有多少控制，这个企业的账怎么样，经营前景怎么样，存在很大的信息不对称。在这种情况下，所有权改革只能在一定程度上依赖内部，至少不能内部人对抗。如果跟内部人对抗，这个“掌勺”可能往里面吐一口痰，这话说得有点俗，但是的确存在这样的问题。我觉得国有企业改革要更多公平性，但是更要防止内部人抵触。

和讯网：会不会有这种可能，就是说我看到那些搞得很差的企业进行了MBO，最后企业成了自己的，所以我也有动力，我故意把这个企业搞得很差，我好以MBO的形式把企业变成自己的。

张文魁：你说得非常对，这要求我们所有权改革不能太渐进，如果太渐进人家可能就先有一个时间表——我把这个企业做成什么样，把经营做坏之后，再化公为私。所有权改革当然不可能像俄罗斯，过于爆炸式，但是也不能渐进过头一直拖下去，拖下去不但不会使企业产生效率，反而更加不公平。

和讯网：以前是MBO，现在则是改制上市，特别是金融企业、商业银行更加明显。上市时管理层和内部职工持有股权激励，上市之后这些股份变成几百万、几千万，甚至过亿。其实这是以前多少代人积累的，而管理层到这个企业的时间并不长，但他们就是拿到好处了。

张文魁：我认为这样做不太规范。你刚才讲的问题可以从两个层面分析。第一个层面，是我们的发行制度存在一些问题，导致发行价比较高，或者上市首日价格比较高。西方市场还有香港市场这种暴富的机会就低得多。我们是净资产1元，发行价就是两元，上市价格可能是净资产5元，所以说这是发行制度和上市制度存在的问题。另外一个层面，国有企业和民营企业要分开。我们要规范国有企业，民营企业该怎么样就怎么样。国有企业管理层，特别是骨干职工他们的薪酬包和激励机制应该怎么确定，这是一个很大的问题。我想，下一步国有企业如果还是保持国家控制的话，在管理层的形成机制和薪酬机制上要做一些重大改革。

公司治理缺失导致“天价高管”

和讯网：我们就谈一下国有企业高管高薪的问题，特别是平安。平安高管的年薪现在是6 600万，全国人大已经关注这件事了，张老师你怎么看？

张文魁：20世纪90年代末，中央已经决定对国有企业高管人员的薪酬制度进行改革，改革的方向是要逐步走市场化的道路。这个方向是非常正确的，但为什么会出现这样的问题？我想市场化不等于没有公司治理，不等于没有规章制度。但现在公司治理缺失非常严重，特别是一些上市国有控股企业，没有良好的公司治理，怎么会有良好的经理人选拔机制、激励机制以及约束机制？

一方面，我们一些特别大的企业，特别是中央国有企业，看起来他们拿了很多的钱，还有股权、期权，但你可能不知道这个钱不能拿，得交回去。年报上公布说某某今年收入是多少钱，年薪多少，年度奖金多少，来自股权这方面多少，其实都是账面上的东西，都要交给国家，自己拿的还是本来一个月少则1万来元，多则两三万。所以我说有时外面不知道这些事情。

另一方面，的确有高管拿很高的薪酬，而且是失去控制的。为什么高管的薪酬会在两个极端摇摆？不是说市场化方向是错误的，而是说没有良好的公司治理做基础。如果有良好的公司治理做基础，董事会在聘用你的时候，就会跟你谈，你要多少钱，我出多少钱，你要这么多钱道理在哪儿，我出这么多钱道理在哪儿，而且要看整个行业的情况，看你过去薪酬的情况，也会看你能不能给股东带来价值。

和讯网：但是现在国企、央企的人事权不可能在董事会。

张文魁：所以就回到刚才的问题：所有权改革要跟进，薪酬合理化需要良好的公司治理，良好的公司治理需要推进产权改革。

和讯网：现在国企领导人的身份比较尴尬，一方面是企业领导，对市场来说是职业经理人；另一方面又是国家干部，是公务员，或者厅级、部级的领导人。

张文魁：这是国企高管身份尴尬的地方，他们的身份是双重的，或者找不到确切的身份。这个问题要回到刚才，我讲到国有企业过去30年改革的成就在哪儿？成就在于很大程度上实现了运营的商业化。下一步应该往什么方向走呢？我认为是两个方向：产权民间化、公司治理商业化。这两条一定要做到。产权要向民间释放；治理要商业化，就是根据《民法》、《商法》的公司章程和公司治理指引来做。

和讯网：现在看现代企业制度还远远没有建立起来。

张文魁：借用两三年前流行的话：现代企业制度完全不成功。1993年中共十四届三中全会提出，国有企业改革的目标是建立现代企业制度。现在，我们有多少企业进入了现代企业制度？当年，国家拿了100家大型企业来试点现代企业制度，包括一些很大的中央企业，有国航、南航等。地方上各省、市、自治区也都拿出企业试点，加起来一共是2 000多家。后来一调查，到了1999年、2000年，大部分都无果而终。我们当时试点的企业，到现在为止还没有建立董事会，还是党管干部。

和讯网：之所以这样还是产权问题。

张文魁：所以一定要公司股份化、产权多元化，这不是个别学者说的，而是中央2003年特别强调要加快股份制改造，是既定方针。

应当卖一部分国有资产建立社会保障体系

和讯网：刚才我们探讨了在国企改革中获益过多的部分，现在我们谈谈在国企改革过程中利益受损的部分。在以前，改革有一个重要手段就是“减员、增效、下岗、分流”，对企业来说提高了效率，对于下岗分流的职工来说，很多人辛辛苦苦在企业工作了几十年，以前拿的工资虽然低，但是企业把生老病死都包了下来。下岗分流就买断了工龄，其他的什么都不管了，再加上这些人都是四五十岁，中国的社会保障体系还没有建立，这些人非常可怜。这样是不是对他们太不公平了？

张文魁：中国国有企业改革的确有利益受损者，这个我是同意的。我不同意你的看法为什么呢？其实国有企业职工只是小利益受损者，他们不是大利益受损者。大利益受损者是全国的老百姓，其中最主要是农民。

很多国有企业在安置下岗职工的时候，给他们补好几万元，以前是1万多元，现在少则几万元，多则十几万元。1994年后进入企业的职工也有国家补偿，拿国有资产给这些人补偿一笔钱，损失是谁的利益？国有企业是全国老百姓的，它是怎么积累的？是以前通过“剪刀差”以农补工，或者以低价格资金形成国有资产，是老百姓特别是农民的奉献形成的国有资产。他们创造的国有资产，他们得到了什么？什么都没有得到。

我的看法是，国有企业改革在一些方面有时候看起来不太公平，但是未必不合适。如果不采取这种补偿方式，我们人浮于事、人员过多问题就解决不了，优胜劣汰进行不了，对企业的发展还是有损失。

所以我为什么一直提倡要卖一部分国有资产建立社会保障体系，国资变社保、国企变民企，就是把国有资产变现充实社保基金，建立一个比较完善的社会保障制度，这样我们那些小利益受损者、大利益受损者可以通过健全的社会安全网得到一定程度的补偿。同时国企可以更好地实行产权民间化、治理商业化，对于理顺政府与企业之间的关系、提高效率是有好处的。

国有企业改革的拐点即将到来

和讯网：我们谈一个很现实的问题，20世纪90年代中后期开始，国有企业改革进行“国退民进”，国有经济进行战略性改组。但是现在看来情况正好相反，变成“国进民退”，尤其是成立国资委之后，央企的比重越来越大，都处于行业的垄断地位。民企生存越来越艰难，这个问题是不是存在？

张文魁：是存在这个问题。我想有几个原因：第一，这几年的思潮有反新自由主义的倾向，反市场化的情绪有所抬头，这导致改革的进程有点慢。第二，国有企业改革走的是实用主义路线。你刚才讲到，国有企业日子好过，其实这是好了伤疤忘了痛。我们从90年代末建立战略主义路线，国有经济要提高质量而不是追求数量，还要大力发展混合所有制，这些都是试图建立战略主义思维，也就是说，国有企业下一步怎么走要有一个战略，而不是说走到哪一步再说，不能这样做，但是实用主义根深蒂固。

我把国有企业在过去30年的发展分几个阶段，第一个时代是80年代初中期，是黄金时代。白银时代在80年代末和90年代初，那个时候开始讲国有企业负债率太高，要优化劳动组合，要增资减债。青铜时代是90年代中后期，特别是90年代中期，一些小企业可以卖。黑铁时代是大规模企业改革。现在是第二个黄金时代，在实用主义还占主流的背景下，想要推进国有企业产权改革，这根本是不可能的。但是，我判断，国有企业的第二个黄金时代差不多要结束了，所以我的判断国有企业改革的拐点差不多要到了，未来几年将会有更多的国有企业改革的举措。

和讯网：现在好过的国有企业基本都是垄断的企业，并不是它的真正竞争力提高了。

张文魁：所以我们要做两件事情，第一是这些行业对民资高度开放，我们国家这几年已经在这么做，比如我最近调研发现，很多民营钢铁企业这几年规模做得很大，而10年前，钢铁企业油水都让国有企业赚了。第二就是确立战略主义思维，实用主义的另外一个说法叫机会主义——机会好，得过且过，不行的话我就跟国家要政策，国家不给政策那就再民营化，总是能拖就拖，这样代价会很高。我们在黑铁时代的90年代末，国家付出很大的代价，拿了几万亿资金救赎国有企业，如果上述情况还不能改变，那么救赎国有企业就不是几万亿的事，至少10万亿。那个时候补贴一个人需要一万元，再过几年没有一二十万“打发”不了人了。

和讯网：现在大的民营企业还是有一点儿空间，小的民营企业却活得非常艰难，中小民营企业对国家就业和经济活力来说都非常重要，是不是政府目前对中小企业重视程度还不够呢？

张文魁：重视程度够，但是付诸行动小。我们“贪大求洋”的思维根深蒂固，特别是一些政府主管部门，对中小企业的支持、扶持就只能是口头行动。而另一方面，中小企业受生产周期的影响比大企业大，每一次宏观调控后，经济周期都会受到很大影响。这样就导致很多中小企业随波逐流，永远没有出息。在过去的30年，有多少中小企业升级了？没有多少。所以导致大家都是机会主义心态，所以总是几十年不长进，这样就会有不利于我国竞争力的基础。

国有企业定位还没有明晰

和讯网：我们来谈谈《反垄断法》，这是酝酿很多年的法律，也是大家很期盼的法律，这部法律会对垄断国有企业有什么影响？

张文魁：一方面，法律真正得到执行，对国有企业特别是垄断国有企业会有一定的制约。法律能不能真正得到执行，问题不在于有没有法，而在于能不能很好地执行。另一个方面，这部法律还有很多含糊的地方。法是让人能够打官司的，所以要看可诉性强不强。如果很多标准都没有认定，让人家怎么打官司？让法院怎么受理？

和讯网：现在是三个部门实现这个法，执行这个法，你怎么看待这种设置？

张文魁：首先，这是一个妥协的结果。其次，有不同的部门共同来抓这个事情也不能说完全不可以。在美国我专门调查过，我去美国反垄断部门，一个是司法部，另一个是联邦贸易委员会，我当时问他们，这两个部门怎么协调？他们也笑了。他们说，美国这两个部门之所以都管反垄断，也是历史形成的，所以一直延续下来。也有“打架”的时候。对于中国这三个部门来说，分工协调非常重要。

最后，中国最缺乏票决机制。美国联邦贸易委员会有七个委员，他们判断企业是不是垄断，大家可以讨论。美国是可以“打架”的，“打架”之后一定有结果，我们“打架”是没有结果，因为没有票决机制。

和讯网：现在还有一个争议，就是国有企业的巨额补贴问题。2008年上半年对中石化补贴334亿元，虽然中石化上半年利润下降了很多，但是还有93亿。你怎么看待这个问题？

张文魁：这个问题往大说，是国有企业到底是一个商业实体还是一个承担公共责任，有公益性的实体，这个定位我们没有明确，特别是这种电网、石化、电信企业没有明确。这方面我们可以学学国外，美国、日本都有，有一些特殊的法律，通过专门法律来规定它的职能是什么、目标是什么，是追求资本回报，还是只管公益。美国联邦邮政就是这样一个机构，日本更多了，这种法我们叫“特殊法”，从长远来看需要通过这种法律来解决。

大家对这种补贴众说纷纭，我觉得可以从两个方面来解决：一方面，政府应该有一套分红机制，通过国有资本金预算制度来调节它。另一方面，像中石化、中石油这些炼油亏损非常厉害，那我们怎么办？可能我们对成品油市场放松管制进行市场化，不然对中石油、中石化永远补贴不起。我们国家的炼油环节比其他国家的成本高得多，油不好炼，真实成本就永远搞不清楚，也可能是油的质量不好，也许是设备老化，也许是职工拿得太多，也可能是贪污浪费。

和讯网：中石化炼油是亏损的，但它还有采油环节，采油很赚钱。那么这样补贴就没有道理。

张文魁：现在中石化是上市公司，如果政府要求企业通过内部交叉补贴覆盖这个损失，股民是不干的，这等于是股东价值的损失，所以政府也不得不补贴。

和讯网：垄断国企想强化自己的垄断地位就突出自己的公益性，想赚更多钱就充分突出自己市场化，这是两面讨好。

张文魁：两边好处都占，脚踩两只船，所以我前面特别强调用立法的方式解决这个问题，否则到底是一个商业机构还是公益机构？或者说有一个优先顺序，这个问题要明确。

和讯网：最后一个问题，你个人认为，我们未来的国企改革应该从哪些方面深入下去？

张文魁：简而言之就是产权民间化、治理商业化，这是躲不开的。我们想回避只能是拖延进度。再拖延下去，等到黑铁时代来临，我们国家要用更多的钱救赎国有企业。

[1]本文由和讯网郭哲、罗威采访整理。

第四章
民营化的逻辑

至今为止，国企面向市场经营基本上是局限于产品市场这个层次，而在更深层次的要素市场、劳动力市场、产权市场、控制权市场，并没有实现市场化。国企在很多方面还享有“治外法权”，这是在破坏市场规则、伤害公平竞争、劣化资源配置、抑制增长动能。实际上，国企并没有真正实现与市场经济的结合。中国经济增长方式必须实现转变，国企也必须进行新一轮有力度的改革，这会创造新的经济增长机会。新一轮国企改革就是要大力推进民营化，而且最好应该有一个“3 000天计划”，这样才能避免中国陷入国家资本主义的陷阱之中。

国企与市场经济融合了吗？

湖南湘潭市一位王姓民企老板在政府办公大楼跳楼自杀了，他的企业经营困难、资金链陷入紧张，最近几个月一直在求助政府，欲将其企业使用的一块工业用地变为商业用地，以使企业摆脱困境，但此事耗时漫长且颇不顺利。一位民企老板，因为企业陷入经营困境求助政府无果而自杀，以结束自己生命的方式“市场出清”，实在令人扼腕，也反映了市场经济的残酷无情。市场经济发展到了今天，本来应该可以避免这样残酷的方式，这并不一定需要政府注入资金、给予资源或提供优惠政策救助企业，而是可以通过资产和债务重组、破产清偿等方式退出市场。遗憾的是，我国市场经济搞了这些年，各方面很重视企业如何进入市场的问题，而不太重视企业如何退出市场的问题，重组、破产、清算等渠道很不畅通，特别是债务清理和职工安置等棘手问题没有相应的法律处理，或者法律难以执行。进入市场和退出市场，是市场经济这一枚硬币的两面，衡量企业是否实行市场化经营，不但要看进入机制，还要看退出机制。我国经济目前正处于升级转型的关键时期，相信未来还有不少企业需要通过歇业、重组、破产、清算等方式退出市场，如果退出机制不畅通、不健全，市场出清就会受到影响。

国企就不存在经营困难、资金链紧张的问题吗？不是的。恰恰相反，国企亏损面较长时间都在30%以上，不少国企存在偿付问题，现在有一些大型国企也陷入亏损之中，而且动辄亏损几十亿。在这位民企老板的边上，湖南省著名国企华菱钢铁集团，就是一个多年严重经营性亏损企业。这个国企的“企业家”有因此而跳楼自杀吗？没有听说过。难道这些国企的退出通道更加畅通，可以便利地通过破产清算等方式退出市场做一个了断吗？也没有听说过。但是这些国企得到了政府的慷慨救助，包括注入土地、矿藏，协调银行发放贷款，给予税收减免等优惠政策，甚至打现金红包等。华菱钢铁集团不就每年从政府拿到几亿、十几亿的红包吗？这位王姓民企老板所求助的将工业用地变为商业用地的问题，对于国企来说并不是一个大到要睡不着觉的问题，更不是一个无助得要去自杀的问题，许多国企都占用了大量工业用地，拿出一部分来进行商业开发是常有的事情。

尽管我国经济增速放缓、企业压力骤增对于民企和国企是一样的，但国企比民企要放松得多，国企自己还误认为国企已经市场化了，能在市场中放松地“游泳”了。中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中有一些关于国企改革的内容，“国企总体上已经同市场经济相融合；下一步国企改革的重点是：适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国企改革。”既然判断国企总体上已经同市场经济相融合了，意味着市场化改革已经不再是下一个国企改革的重点，因此，《决定》提出的上述几项改革重点，与过去强调的转换国企经营机制、理顺政企关系并无太大关系，现在强调的改革重点，如企业经营决策规范性问题，似乎属于企业内部事务，而提高企业效率、增强企业活力，则属于一种泛泛的目的性的东西，例如加强内部管理、购买先进设备，目的都是要提高企业效率、增强企业活力，资产保值增值则属于一个有效率、有活力的企业的自然结果，无论你是国企还是民企。另外，把承担社会责任也列入下一步国企改革的重点，这很有意思。

《决定》对国企改革也提出了一些具体举措，如完善现代企业制度，积极发展混合所有制，组建国有资本运营公司，健全公司法人治理结构，建立职业经理人制度，实行企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。这些是十几年前和二十几年前就提出过并实行过的改革措施，如现代企业制度是1993年中共十四届三中全会提出来的，而2003年中共十六届三中全会则提出要大力发展混合所有制。1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》还提出，到2010年，要基本完成国有经济的战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。2010年早已过去，国有经济的战略性调整和改组完成了吗？比较合理的国有经济布局和结构形成了吗？比较完善的现代企业制度建立了吗？遗憾的是这次三中全会没能对此进行一个全面的评估和反思，否则国企改革的内容还可能有另外的写法。

总之，如果说国企已经同市场经济融合了的话，那国企的市场融合与民企的市场融合绝对是不一样的，不跳楼和跳楼就是区别，这个区别仅差一个字。

国企改革是中国下一个增长机会[2]

2012年6月末，中国经济初现增速下行的苗头，随后各种数据显示下行之势比预期更猛。没有犹豫太久，中国很快推出了一系列货币宽松措施，发改委又加紧批复了一批投资项目，中国再次被拉回到投资拉动经济的惯性轨道之中。

在中国，摆脱旧有的发展模式实非易事，因为国有企业已经成为中国最为庞大的利益集团之一，除非决策层下定决心，或这些企业再度陷入破产困境，否则无论拆分还是股权多元化目前看都是天方夜谭。

寻找内生增长动力

王晓冰：中国经济在经过30多年的高速发展之后，现在正在步入前所未有的艰难时期——增长速度慢下来了。20世纪80年代人们曾将改革称为闯关，你认为中国下一步要闯什么关？或者说中国的下一个经济增长机会是什么？

张文魁：中国人均GDP在2011年已经超过5 000美元，如果按照G-K国际元计算可能达到8 000美元，经济增速放缓符合规律，但是目前的经济失速指向一些深层次的结构性问题，而不能仅仅用周期性因素和政策性因素解释。我认为，新一轮国企改革可以给中国带来新一轮增长机会。一些研究表明，如果我们消除资源配置扭曲的话，不需要提高要素投入的程度，不需要通过显著失衡的方式将投资率拉高到40%以上，就可以获得2%的年均GDP增幅。而资源配置扭曲的背后主要是国有企业引起的。所以，逻辑很清楚：要想保持较高速度而又不失平衡的经济增长，就必须纠正资源配置扭曲的现象；要想纠正资源配置扭曲，就必须对国有企业进行改革。

我们做过一个研究显示，“十二五”期间潜在经济增长率还可以保持在8%，即使增长潜力得到实现，但经济增长会从两位数下降到一位数，也会对既有的发展模式带来冲击，这需要我们认真应对；而真正的严峻挑战将在“十三五”期间出现，那时将是经济显著失速的敏感期。如果敏感期之前不能主动改革，就会迎来非常被动的局面，从而影响经济增长和社会稳定。高速发展时无论资源配置方式怎么扭曲，就业都有保证、财政收入有增长、银行保持正常运转，社会问题就不大。如果经济显著失速再加上结构严重失衡，社会就会进入一个脆弱期。为了度过这个敏感期或脆弱期，必须要主动改革，特别是要主动推进新一轮国有企业改革。

王晓冰：那你觉得中国目前有这样的改革氛围吗？如果回到2003年国资委成立的时候，当时大家都在争论国资委将来的主要职责是管还是卖，包括你在内的学者寄望于国资委扮演一个改革者的角色，但也非常担心它实际上会变成国企的“婆婆”。事实证明这种担心是很有远见的。

张文魁：任何政府机构的定位和行为都应该有专门的立法来规范，我们当时希望国资委是一个由专门的立法来规定其使命、目标、职能、行为的机构，国外叫作法定机构。遗憾的是，这最终没能实现，连已经实施的《企业国有资产法》也是在一种奇异氛围下出台的，最后国资委成了一个行政化越来越厉害的部级机构。在中国，一个机构一旦生成，就有了生存和发展的自我需要，就会形成自我欲望和自身膨胀，这需要得到约束。所以我觉得这归根结底还是顶层设计的问题。现在需要有新的有领导力和远见的人，来开辟改革的新局面。

王晓冰：现在有很多国企优秀论的观点相当有市场。比如，很多人认为国有企业更有社会责任感，因此应该由国企来接手一些关系民生的重要领域。石油为什么不放开，其中一个理由是担心民企乱来；食品行业为什么这么乱，也有人认为是民营企业无底线竞争所致。与其一盘散沙恶性竞争，不如由国企垄断，你怎么看这些观点？

张文魁：这些观点有市场，一方面是因为民众的错觉，另一方面是因为政府的自我开脱。一些行业的乱象，一些企业的违法现象和缺乏责任感、道德感的行为，归根结底是靠国家严厉的法律和负责任的监管解决，以国家所有制替代国家法律和政府监管，难道不是政府的一种自我开脱吗？民众认为国有企业比民营企业更“漂亮”，即使如此，你有没有想到过这种“漂亮”也是你花成本养出来的？如果你认为国企反正就是“漂亮”而且这是一种没有成本的“漂亮”，那真是错觉。

国有企业不可能成为解决上述问题的药方。国内外许多研究都表明，以国家所有制来替代国家监管，会使国有企业越来越政治化，离商业化和市场化越来越远，国有企业自己也会不断增加与国家的谈判筹码，从而导致资源配置的扭曲、公平竞争的破坏、法治规则的伤害。民营企业虽然存在问题，但从根本上说是可以解决的，而国有企业的这些问题从根本上说是无法解决的。因此，政府应该停止扩张国家所有权和分配经济资源，应该致力于公正执法和严格监管。政府在这些方面可以大有作为。如果政府官员喜欢寻租，也希望被人来寻租，政府只会把自己搞得越来越坏。国家应该对这些问题有清晰的判断，应该重新校正政府、企业、市场之间的关系，推进“一臂之距”的市场化改革，为中国的现代化争取更好的前景。

王晓冰：现在央企一把手是一个很吸引人的职位，有较高的合法收入，同时可进可退，还能随时回到官员序列晋升。

张文魁：如果国企无法在商业化和政治化之间找到正确定位，国企负责人的身份也无法在行政化和市场化之间找到定位，这不但会引起国企负责人的薪酬是否合理、国企负责人转任党政高级干部是否合适等方面的争论，也会使监管环境更加不公平。譬如说，一个大型国企的负责人明天就成了这个行业的监管部门的领导，这个监管部门又拥有很大的分配行业资源的权力，那民营企业怎么能够公平地获得资源呢？要么不发展，要么走歪路。这些都是很具体的事情，但点点滴滴加起来就是资源配置和经济增长问题。过去30多年，我们经济增长来自于资源配置效率提高的部分，主要是生产要素从农业部门转向工业部门，以及从国有部门独占资源到民营企业共享资源，总的来说实现了资源从生产率低的部门转向生产率高的部门，而现在这个进程似乎有越来越大的阻碍。如果继续促使资源从效率低的部门转移到效率高的部门，一个重要途径就是国企改革。

从被动改到主动改

王晓冰：你强调国有企业改革对中国经济持续发展的重要性，中国的国有企业体量庞大，应该怎么改？

张文魁：中国的国有部门在30多年前的产出占工业产出的比重高达80%，经历20世纪八九十年代非国有部门的崛起和90年代末21世纪初的国有部门大刀阔斧的改革，到2004年已经急速下降到了30%左右，之后几年也有温和下降，到2010年已经降到了27%。研究发现，2003年以来中国经济的这一轮高速增长得益于上一轮国企改革带来的改革红利和加入世贸组织带来的入世红利，而这些红利至今已耗费得差不多了，我们需要创造新的改革红利。国有部门尽管目前体量庞大，并且在资源获取上有较大优势，但由于活力和效率相对于其他企业而言明显处于弱势，国有部门产出在经济中所占比重会自然下降。在2003年之后国企状况较好的这几年里，工业当中规模以上私营企业的增加值增速一般都高于国有企业10个百分点以上，营业收入高出20个百分点以上。按照这样的趋势，即使不进行主动改革，到2030年，国有部门的产出在工业中的比重将会自然收缩到15%以下。如果通过主动改革消减国有部门的规模，到2030年这个比重可以降到10%以下。

降到10%以下不但有可能，而且有必要。如果国有部门还保持这么高的比重，无法显著纠正资源配置的扭曲进而保持较高增长率，而不断下降直至到10%的水平，国有企业将主要集中于涉及国家安全和提供公共产品的领域，以及其他极少数特殊的行业，就不至于对市场化的资源配置构成实质性妨碍，也不至于对公平竞争的环境和法治体系构成实质性妨碍。如果100个人排队，有二三十个人可以合法插队，就可能带动其他人蠢蠢欲动，队伍就会混乱，如果只有10个人想插队，90个人瞪眼可能会阻止其中的几个人插队，队伍就不至于乱起来，所谓“蓬生麻中，不扶而直”，实际上在许多市场经济国家，也有一些国有企业的产出在工业中的比重都是在10%以下。

改革的方式可以按照中央的精神和国家的政策，通过重组、联合、出售等方式放开搞活中小企业，通过股权多元化和混合所有制等方式改造大型、特大型企业。目前全国有12万多家国有企业，小型企业超过10万家，占85%，中型达到1.4万家，占11%。全国国有企业亏损面达到35%，绝大多数都是中小企业，所以中小企业的改制出售可以大力推进。即使按照国资委分类的一般生产加工企业也达到2.5万家，占全部国企20%以上，商贸服务和其他企业超过6万家，占50%以上，这些行业的许多企业都可以整体出售。但是重点和难点是大型企业，特别是央企母公司。我一直在说，央企的母公司要走法人整体改制这条路。央企的母公司100多家，基本上全部是国有独资的。甚至超过一半以上是按照1988年的《全民所有制企业法》注册的全民所有制企业，而不是按照后来的《公司法》注册的公司制企业。全民所有制企业在中国是很特殊的一类企业，行政权力和经济权力高度结合，现在要搞现代公司治理，又不说推进对母公司的改革，肯定是不行的。央企母公司的法人整体改制，可以走法人整体上市这条路，但除了涉及国家安全和提供公共产品等少数特殊行业的企业之外，还是要引入战略投资者，在战略投资者的持股比例上应该更加解放思想。

王晓冰：现在国资委自己总结，认为2003年至今国有资产增长了近3万亿，并且现在很多国有企业的赢利状况也比较好，所以他们认为国有企业是能够管好的，前景看好。

张文魁：有成绩是没错，但这种成绩是一种典型的粗放型发展成绩。一个很有意思的现象是，国有企业这些年的效率指标和总量指标走向是相反的，你看它的总量指标增长很快，但效率指标却在下降。效率指标改善最显著的是在2003年之前，利润率上升非常明显，特别是1998年到2003年这是国企改革最快的那几年，效益指标提升很快。2003年之后总量指标虽然增长很快，但利润率指标却停滞不前，这几年甚至下降了。这意味着什么呢？意味着利润的增长主要来自于总资产的更快增长，而总资产的增长又来自于要素投入的大量增加，从而产生现金流和利润。央企不断地依靠资源投入来扩张规模，土地、贷款、矿产……最后就是资源争夺大战，政商联手抢资源，这对效率提升有什么好处？通过上述分析可见，国资委对国有企业过去10年的发展存在误判，这种误判实际上是放纵粗放型增长。

王晓冰：还可以举很多例子，比如为了管理国企，国资委建立了各种各样的制度，包括央企董事会的试点，对企业海外投资计划实现申报规管等，这些措施有效果吗？

张文魁：如果从改善管理漏洞，加强行为规范上说，毫无疑问是有一些成效的。但国资委现在做的绝大部分是在重复过去的“故事”。研究国有企业改革历史可知，这些措施大部分是陈年旧货，拿出来擦洗包装一下甚至不做包装又来使用，许多措施在20世纪八九十年代都试过，甚至那时候的执行力度更大。历史已经证明，修修补补无法摆脱国企发展的周期律，必须要推进国企产权改革，才是正确的做法。

王晓冰：你不是有句名言“搞不下去了才改，搞得下去的时候永远不改”吗？

张文魁：你看我们的报告，我们用了一句话描述：“20世纪90年代的改革是对危机困难的一种反应，取得了很大成就。但是，现在我们更应该主动改革。”我把20世纪90年代的改革叫作反应式的改革，现在应该推进的改革叫作力行的改革，希望主动去适应环境的变化而推进改革。后者是主动的，前者是被动的。中国的资本积累已经很高，人口红利即将消失，我们必须要适应这种环境的变化力行改革，而国有企业改革就是一个突破口。

[2]本文由《新世纪》王晓冰采访整理。

国企的根本出路在于民营化[3]

2012年世界银行与国务院发展研究中心联合发布了《中国2030》的研究报告（又称“世行报告”），在国内外都引起了很大反响。国务院发展研究中心企业所副所长与世界银行驻中国首席经济学家阿尔多·汉森（Ardo Hansson）一起，负责了中国未来20年的结构性改革这部分，而恰恰这部分争论最多，特别是对国企改革方面的内容争论很多。

《华夏时报》：你认为国企是中国未来经济增长的障碍吗？我们看到，原国资委主任李荣融把国企比作一个家庭中的父亲，认为如果父亲下岗，对这个家庭是灾难，孩子的命运从此会发生重大转折。您怎么看？

张文魁：要回答这个问题，首先应该对国企群体做一个全面分析。我们的分析显示，国企效率明显低于民企，但却大量地、以较低价格占用了与其效率和规模不相称的要素。衡量效率得到公认的指标是净资产回报率（ROE），另一个是全要素生产率（TFP）。2003年私企净资产回报率是13%，国企净资产回报率是12%；到2007年国企净资产回报率是15%，民企是23%，现在国企与民企这个指标的差距越来越大。研究文献显示，国企全要素生产率在过去30年年均增长1.5%，而私营企业是4.5%。无论是净资产回报率指标，还是全要素生产率指标，在过去10年国有企业发展壮大最快最明显的时期，都远远低于私营企业，而且国企盈利集中在少数具有市场力量的企业，11.5万家国有企业目前的亏损数达到1/4以上，远远高于私企的亏损面。从研发与创新方面来看，一些人认为这些年大型国企在自主创新方面做得很好，但我们的分析显示，国企的创新效率也比民企低很多。国企在过去几年投入了大量的研发经费，也取得了成果，但国企每投入一亿元研发支出所获得的有效发明专利数量是18，而民营企业是43，国企每100名研发人员获得的有效发明专利数量是3.7，民企是7.4。尽管也有声音认为国企承担了更多的社会责任，所以效率不能与民企比，但是我们没有发现有过硬的证据显示这些因素可以解释国企和民企之间巨大的效率差异。但是，许多研究结果都显示，生产要素和经济资源大量地流向国有部门而不是民营部门，在实际当中也不难发现这种现象非常普遍。因此，即使不能说国企是中国未来经济增长的障碍，也可以说国企扭曲了资源配置、加剧了结构失衡、妨害了公平竞争。这种状态事实上会削弱增长的可持续性，至少会导致增长的代价更加高昂。

至于把国企比作家庭中的父亲，如果父亲干得少、占得多、效率低、待遇高，长此以往而不能改变，我不认为这个家庭有光明前途、美好前景。

《华夏时报》：把国企私有化真的符合中国实际吗？

张文魁：中国的国企改革需要做三件事情：第一是民营化，第二是民营化，第三还是民营化。除了极少数特殊领域的企业，绝大部分国企都应该民营化，也可以民营化。中国的国企改革和发展过去折腾了30多年，总是想绕开产权改革、绕开民营化，实践证明最后是绕不过去的。我们搞过国企转换经营机制，离开民营化能根本转换经营机制吗？实践已经证明不行。我们搞过国企三项制度改革，离开民营化能持续推进三项制度改革吗？实践证明也不行。我们搞过董事会和治理结构改革，离开民营化能搞出真正承担受托责任的董事会和现代化的公司治理吗？实践证明还是不行。我们搞过主辅分离和国际对标，离开民营化能实现业务结构调整和核心竞争力的建立吗？实践证明眼前行但长期不行。所以推进民营化应该痛下决心、心无旁骛，国企的根本出路在于民营化，左顾右盼、顾左右而言他是找不到出路的。20世纪末21世纪初民营化在我国大规模推行过，不存在不符合中国实际的问题，尽管当时有一点搞运动，因而出现了瓜分、鲸吞国有资产和忽视、践踏职工合法权益的现象，但总体而言，民营化改革挽救了国民经济，也为国有经济本身注入了活力。如果没有那一轮民营化改革，哪有过去几年国有企业高歌猛进的局面。正是上一轮民营化改革产生的制度红利，再加上21世纪初出现的重化工业化红利，将国企带进了这一轮黄金时代。但是这两个红利都将逐步消失，所以需要新一轮民营化改革。随着时间推移，我们的法律和规章制度越来越完善，新一轮民营化改革就可以做得更加规范，可以更有效地防止国有资产流失。当然，对大型和特大型国企来说，应该推进渐进的民营化，也就是说，通过股权多元化和混合所有制来逐步稀释国有股的比重，而不是搞那种大爆炸式的一步到位的民营化，这样更有利于平稳转轨。坚定的、主动的民营化，恰恰可以防止搞运动，可以较好地避免国资流失和职工权益受侵等副作用。

《华夏时报》：“私有化”是国企改革的唯一出路吗？特别在当前政治体制改革还严重滞后的情况下，让国有企业完全“私有化”，是否会使国家的政治经济基础发生动摇？

张文魁：我认为，把企业的国有制看成是国家的基础，这是一个莫大的误会，事实上，目前国有经济占GDP的比重大约为30%，占工业的比重只有大约27%，比十几年前要低很多，但是国家的基础是更强了还是更弱了？显然是强多了，因为通过民营化改革，经济发展更快了，市场活力更足了，企业竞争力更高了，产业的创造力更强了，政府税收更多了，金融体系更安全了，民众就业更充分了。事实上，恰恰是庞大的国有部门侵蚀了国家政权基础，国有部门的低效、腐败以及利益格局的固化、对资源配置的扭曲、对公平竞争的排斥，都会产生严重的后果，会导致一个国家的经济停滞和国际竞争力下降。前苏联和东欧国家就是例子。我国在改革开放之前也是这种情况。推进国企民营化改革，不但不会弱化国家的政治经济基础，反而会强化。当然，也必须要推进政府改革，减少政府腐败，防止官商勾结瓜分国有资产。

《华夏时报》：当政策、制度、环境等仍是“国有统管”、“国家统管”，“私有化”了的国有企业，是否走的仍是“国有化”之路，甚至反而使国家财富变成了极少数人的“福利”，居民财富却未必能持久增多？

张文魁：我要提醒你注意的是，在《中国2030》研究报告中的结构性改革部分，除了国企改革方面的建议之外，还着重分析了中国的产业政策，建议对错综复杂的产业政策进行大刀阔斧的改革，以消除那些穿着产业政策外衣实行政府管制和政府干预的行为。现在非常奇怪，一些国企越来越像民企，而一些民企越来越像国企。什么意思呢？国企像民企一样商业导向、逐利第一，什么赚钱干什么，连一些自然垄断领域、公用事业领域的国企也这样；而民营却千方百计与政府挂钩，我现在听到很多民企企业家都说“我们必须要与体制合作”。这种现象与国家掌握过多的资源，对经济活动有太多的干预有很大关系。中国是全球运用产业政策最多的国家之一，大量国企的存在和大量产业政策的存在，是政府介入资源配置、干预经济活动的两个最主要的“抓手”，必须要把这两个“抓手”都消除掉，才能真正建立完善的社会主义市场经济体制，才能彻底使企业面向市场而不是面向政府，也才能有效制约经济领域中的寻租、腐败、不公等现象。

《华夏时报》：我们看到，国企真实经营水平有日趋弱化之势，如何评价这一趋势？

张文魁：财政部发布的数据显示，2012年1月~2月国企实现利润同比下降，这应该引起重视。武汉钢铁公司出现的“养猪种菜事件”，也应该引起重视。这些都反映了国企在逐步进入经营困难的境地。事实上，我在几年前国企还形势大好的时候，就预言国企将由黄金时代进入白银时代，如不抓紧时间进行改革，还将陷入青铜时代和黑铁时代。我由此提出了国企发展能否走出周期律的问题。现在这个判断得到初步应验，周期律的问题也应该成为一个真问题。国企目前的状况，其实就是历史的轮回，历史上都曾经出现过。国企只有通过产权改革，并在此基础上建立起适应市场变化的自我调整机制，才能够走出周期律，才能够真正实现与市场经济的结合，否则，它只能做到与市场经济的波峰结合，而不能做到与市场经济的波谷结合，那它与市场经济的结合就是假的。

《华夏时报》：所谓“醉生梦死”的国企面临怎样的再定位问题？在中国所谓社会主义市场环境下，国企的市场定位究竟是什么？

张文魁：绝大部分国企都应该民营化，剩下少数纯粹的国企，应该是那些处于特殊领域的国企。我个人认为，对于这些国企，应该有一个合理的再定位，主要就是在政府有效监管下提供公共产品以及提供自然垄断领域的服务，少数真正涉及国家安全的行业也可以由国企来控制。有了这样的定位，整个国有经济改革都能做到进退有据。

《华夏时报》：我们可以期待着有一个怎样的国企改革结局？

张文魁：推进国企改革，到2030年，我们设立了一个愿景：绝大部分国企都实现了民营化；即使一些战略性行业的大型企业存在国有股，但它们是股权多元化的混合所有制企业，并且有着现代化的公司治理；一些特别领域仍然存在纯粹的国企，但国企产出在整个经济中所占比重比现在有大幅度下降，以现代市场经济体制的标准来衡量，譬如下降到10%左右将不再构成严重的资源配置扭曲和公平竞争妨害；同时有一个专注于资本回报的具有流动性的国有资产组合，这个资产组合能够惠及全民，特别是能够为社会保障提供强大的资金支持。实现了这样的愿景，就是最好的结局。

[3]本文由《华夏时报》商灏采访整理。

中国应该有一个民营化的“3 000天计划”[4]

《华夏时报》：中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全曾对媒体表示，国企改革最重要任务是市场化、股份化的改造，是引入一些民间资本，是资本社会化，而不仅仅只是所谓私有化。您怎么看？

张文魁：我在上一篇专访中已经阐述，国企的根本出路在于民营化。东躲西闪是鸵鸟心态，是没有勇气的表现。如果不通过民营化改革打破这个周期律，最后国家要拿出大量的公共资源来救助国有部门，其实都是老百姓埋单，这是何等悲剧。因此民营化不是可有可无的装点，而是实实在在平衡增长的引擎。

我谈论的民营化，不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，而第二层意思则是公司治理的转型。很多人只注重第一点而忽视第二点。我在几年前出版的专著中就详尽论述了国有企业产权改革中的公司治理转型问题，因为我通过大量的数据分析和实地调研发现，不少国有企业在私有化之后并没有像想象的那样出现蓬勃健康的发展、焕然一新的局面，相反一些企业在私有化之后陷入了经营困难的境地甚至出现更糟糕的局面，如果仔细探究，这些企业实现了所有权的转移但并没有实现公司治理的转型。公司治理转型是什么意思呢？就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、分享的公司治理应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。这个过渡能否平稳实现？是国有企业产权改革的核心问题之一，其难度远远大于所有权转移本身，因为所有权转移可以在一夜之间完成，而公司治理转型则要花费较长时间和较多周折而且有很大的不确定性。所有权转移之前和之后的公司治理可能面临不同的实际问题，所有权转移之前可能是内部人控制和激励不足等委托代理问题或者政企边界不清问题，而所有权转移之后可能是大股东滥用控制权、转移资产、践踏职工合法权益、争夺重新分配的控制权等问题，以及日常经营权能否比较稳定地由那些有经营才干的人员行使的问题。中国大量的不完全的私有化产生的混合所有制更增加了问题的复杂性。此外，有计划的、渐进的民营化并不排斥那些重要的大企业阶段性地保留一些国有股份，以形成所有权多元化的格局，而且国企出售和国有股转让的收入也可以部分地留存下来，以投资基金的形式重新形成投资组合，所以我主张民营化过程中可以有一个专注于资本回报、分散化且有较强流动性的国有资产组合，这个现代化的国有资产组合可以用来加固社会保障体系等。这些问题都需要我们认真对待。应对这些问题，是民营化的重大挑战，民营化要成功，就必须应对这些挑战。所以我给中国国企改革开放的药方简而言之就是两句话：产权民间化，治理商业化。

《华夏时报》：早先国企改革中的种种乱象，俄罗斯的实践导致出现工业寡头统治，让许多中国人担忧所谓全民利益均沾只是一种幻象而非上策。国企民营化必会使其落入原高管家族与官僚权贵手中，权贵资本主义也势必大行其道，民营化必陷中国于劫难吗？

张文魁：这样的担忧可以理解。但是第一，不应该拿俄罗斯这个特殊的现象当作普遍的现象。东欧其他国家的私有化结果并不是这样，有些国家的私有化相当成功，我们为什么不看那些成功的国家，反而老拿俄罗斯说事儿？俄罗斯采取了一种权证私有化的方式，当时有很多专家反对这种方式，认为会出大问题，果不其然。所以我认为中国国企的民营化不能像俄罗斯那样采取每人分一份把国有资产分给全民的方式，这种方式听起来挺吸引人，但实际上更容易导致财富以不合理、不光彩的方式集中。许多经验证明，所有权大宗出售或先上市之后不断减持国有股的方式要好得多。而且俄罗斯在很短时间内搞大爆炸式改革，比中国的运动还运动，国资侵吞和财富掠夺难以避免。俄罗斯私有化还有一个教训就是，那些包含显性或隐性巨额垄断租金和资源租金的国有企业，私有化要非常慎重，这些企业的私有化应该在形成竞争性市场结构并消除了租金之后才能进行，或者至少要经过严格的竞争性程序才可能私有化，并对有些需要进行监管的行业进行严格监管。否则，私有化的参与者只是冲着巨额的显性或隐性租金而来，这对国家的经济发展可能是灾难。我个人认为，对于具有某种垄断租金的国有企业，如果要民营化，最好是上市，之后不断减持国有股，并要防止私人控制性股东的出现，因为一个股份比较分散的上市公司可能是这类企业比较理想的民营化路径。当然这也会导致另一类公司治理问题，但相对而言有些办法可以对付股份分散的公司治理问题。俄罗斯私有化运动中的寡头，基本上都是出现在具有垄断租金和资源租金的行业。我们在世行报告中，也着重提到要破除垄断、构建竞争性市场结构、营造公平竞争环境等问题，其实就是要防止寡头出现，不论是私有制的寡头，还是公有制的寡头，都会损害经济效益，我国虽然不像俄罗斯那样有一些私有化寡头，但也有不少国有制的寡头，它们比私有制的寡头到底好多少？谁也难以说清。

第二，对于民营化中的寡头和权贵资本主义，板子主要应该打在政府身上而不是民营化身上。政府行为不端，官员腐败透顶，不管有没有民营化，都有可能出类似的情况。总结一下，中国国企的民营化应该避免每人分一份的方式，而应该采取国有股大宗出售或上市后不断减持的方式，同时应该谨慎处理含有巨额垄断租金和资源租金的国企的民营化，并约束政府行为，防止官员借机大发横财。

《华夏时报》：为何英美可行？是因为英美有几百年法治与职业经理人文化吗？撒切尔的低成本式改革路径为何能取得成功？

张文魁：的确，20世纪80年代以来，除了转轨国家推行私有化之外，一些曾经拥有较多国有企业的成熟市场经济国家也推行过私有化。因此总体而言，全球范围内的私有化有足够多的经验教训可以让我们把民营化做得更好。英国、法国、奥地利、意大利、日本、韩国等国家的私有化总体而言都符合预期。这些国家私有化能避免大的负面影响，当然与法制健全、职业经理人文化有很大关系，但更在于，它们的私有化，是建立在清晰的政治意愿、实施计划、时间表的基础之上的。这样就能防止搞运动、打擦边球和暗箱操作。我想，中国国企产权改革最大的隐患在于，平时遮遮掩掩，急时慌不择路。这种做法无法堂堂正正，当然就容易出问题。只要堂堂正正地制订实施一个民营化计划，把这样的民营化计划向老百姓仔细地交代清楚，我相信老百姓会拥护的。

《华夏时报》：回顾中国当代经济史，我们看到，半个世纪前台湾地区也曾经历过改革路径选择的大辩论。数年的辩论，在台湾地区的行政部门领导人与社会精英之间终于有了大致的共识，积极扶植民营企业成为台湾经济发展的主轴，造就了台湾的繁荣和富裕。台湾地区的实践证明，调节而不是限制，放开而不是妨碍，让民营经济自由发展，让其能量得以发挥，将有益于整个经济，增加人民所得。大陆会有这样的改革结果吗？

张文魁：民营企业发展壮大，不仅对市场机制的形成和国民经济的持续增长有好处，而且对国企改革也具有莫大的好处。俄罗斯匆忙推行向老百姓分国有资产的私有化方式，国际上一些著名学者如G·罗兰等人就认为，很可能是出于一种强烈的使私有化过程不可逆转的政治意图，因为当时俄罗斯并不存在一个有实力的民营部门，以有偿授让的市场化方式接盘国有企业，如果要等待这样一个民营部门出现，将花费很长时间，当时俄罗斯的国内情形并不允许长时间等待，在这个长时间等待当中非常可能出现私有化过程和整个国家转轨过程的大逆转。因此，大部分国有资产的私有化方式就成为一种现实的政治选择。所幸的是，中国30多年来的转轨过程是可控的，在国有部门自身经历不断重组的同时，一个虽然毛病不少、屡受批评但充满活力、实力强大的民营部门崛起了，民间资本也非常雄厚。中国的民营部门现在已经具备了一定的走向国外、整合全球资源的能力，我们当然不应该怀疑其重组改造国有部门的能力。当然，我需要重申，在注重国家所有权转移的同时，要十分重视公司治理的转型，要十分重视对民营部门的规范。我们在世行报告中关于企业部门的结构性改革内容，也论述了如何遏制政府的产业干预以促进民营企业壮大等问题，希望这些建议都能得到采纳实施。

《华夏时报》：国企民营化究竟需要经过哪些必要的程序安排？李荣融认为，国企在私有化之前应先把法律法规这条“高速公路”修好。而社会上一些人认为，世界银行报告提出的到2030年的国企改革方案实际上是一份6 000天私有化计划。在您看来，国有经济真正成为全民所有制实现形式必须遵循怎样的路径？

张文魁：毫无疑问，健全的规则、严格的程序是国企民营化健康推进的重要条件，把法律法规这条“高速公路”修好是很好的意见。但是，修建这条“高速公路”不能永远停工。事实上，在上一轮国企产权改革中，无论是中央还是地方，基本上已经形成了骨架，并且很多路段都铺设完毕，包括李荣融同志任国务院国资委主任期间就出台了一整套规范国企产权改革的法规和规章，其实他自己就是一个优秀“工程师”，当时很多民营化已经上路行驶，总体而言规范性越来越强，违规行为和交通事故基本可控。现在迫切需要做的有两件事情，一是赶紧解除上路管制、立即开放入口，二是赶紧铺设未完工的路段。否则，国企改革又会一直拖下去，国有资产可能再次烂下去。因此，国企民营化一定要有时间表。我们虽然提出了到2030年的改革方案，但在我的心目中，这些改革很急迫，应该而且完全可以在2020年前后就完成，其实2002年党的十六届三中全会就定下了到2020年建成完善社会主义市场经济体制的目标，国企改革的目标当然也应该在这个时期内实现，否则庞大的国有部门必然成为建立完善市场经济体制的阻碍。所以国企产权改革并不需要拖到2030年，因此我希望，最好有一个国企民营化3 000天计划而不是6 000天计划。

[4]本文由《华夏时报》商灏采访整理。

以民营化改革避免国家资本主义陷阱[5]

《华夏时报》：财政部公布的数据显示，2012年前两个月，国企利润同比增速再次为负。这是继金融危机以来，2009年之后第二次出现。而我们在讨论国企是否赢利的同时，应如何看待国企对国民的全部意义？

张文魁：应该从这样一个角度来思考国企的盈亏问题：国企真的能做到与市场经济结合吗？这是考虑国企出路的首要问题。如果能够真正做到与市场经济结合，国有体制本身并不需要根本性改变，顶多根据情况进行适时地技术性修补就可以了。许多人就是这么认为的，他们说：看吧！中国过去30多年的改革试验已经实现了国企与市场经济的结合，中国的实践已经证明了国企在不触动产权的情况下完全融入市场经济。甚至有人根据欧美在危机阶段的不佳表现就认为国家所有权的市场经济比私人所有权的市场经济更具竞争力。事实是这样的吗？不是的。即使在产品市场，国企的市场竞争也是不完全的，在要素市场，国企拥有优先地位且面临市场扭曲，而在经理市场和控制权市场，国企在相当程度上是自我封闭的。在不完全、扭曲和封闭的背后，实际上是国家、全民、其他群体在补贴国有部门！我非常赞赏国企在过去30多年里发生的巨大变化，但这个巨大变化的背后是高昂的成本。这就是残酷的真相。因此，所谓中国的国企已经实现了与市场经济的结合，是一种假象，唠叨国企一定能够实现与市场经济的结合，是一种梦呓。国企民营化改革是必然选择。

对国企部门有了这样的认识，国企利润下滑的现象就很好理解了。宏观经济有热有冷，行业增速有高有低，企业经营有盈有亏，这是非常正常的。民企也会面临同样变化多端的市场环境，但是除了特定事件（如全局性危机的影响）和道德风险较大的领域（如金融领域的大而不倒），它们一般具有适应市场变化的自我调整机制，包括退出市场等等。但对于国企而言，由于它们缺乏像民企那样的根据市场变化的强大的自我调整机制，所以冷、低、亏对它们而言往往就是难以拔足的泥潭，无法摆脱周期律的魔咒。利益格局的固化和先天的政商联结，潜藏着巨大的道德风险。最后要么通过国家动用行政力量排斥竞争来维持生存，要么通过国家动用公共资源来救助。所以国企对于国民的意义就是，它们赚钱的时候与你无关，它们亏本的时候要你输血。

《华夏时报》：如何评价国企所处的垄断地位和中国总体市场的扩张等因素在国企扩张过程中产生的作用？

张文魁：国企是否有垄断，的确有争议。我国的国企真正具有自然垄断特征的非常少，像电网属于这一类。一些行业是典型的寡头结构，如石油石化等。问题在于，寡头的形成是市场竞争自然形成的，并且仍然保持着较强的市场竞争机制？还是行政管制形成的，并且形成了卡特尔局面？即使在许多竞争性行业，如钢铁、汽车、装备、化工、电子信息等行业，如果宣布要由国有企业来保持绝对控制力或者保持较强控制力，这等于宣告对其他类型的企业实行竞争排斥，这都属于行政垄断。再加上许许多多的产业政策实际上就是在悄悄地或者明目张胆地帮助国企，一些产业政策简直就是为某些大国企定制的，所以行政垄断更加严重。行政垄断比自然垄断和在竞争中自然形成的市场力量要可怕得多，因为它往往以崇高的名义出现，譬如说是为了维护国家安全、保障国计民生、承担社会责任、发展战略产业、维持产业秩序、防止恶性竞争、减少资源浪费等，这样一套话语体系能使行政垄断获得道德制高点，具有很强的蛊惑性，同时又获得了很强的谈判能力和要价能力，政府最后往往会不由自主地屈服于企业的谈判和要价。在实际当中，却不是那么崇高，所以反垄断何其难也。我国几年前出台了《反垄断法》，其中有一部分是关于滥用行政力量排斥竞争的内容，遗憾的是这部分内容根本没有涉及国企在这些行业的行政垄断问题，更何况这部《反垄断法》是“没有牙齿”的法律，现在看来基本上是个摆设。许多研究都表明，在位的企业，特别是那些大型企业，不管是滥用市场力量，还是利用行政力量，排斥竞争、维护垄断，对于优化资源配置、提高经济效益是非常致命的。我国的国企经过一些市场化改造之后，商业意识的确大大增强，自我膨胀的欲望无休无止，这有力地推动了国民经济的扩张，这是它们的正面作用，但是由于这种扩张是以劣化资源配置和毁损经济效益为代价的，导致国民经济不断去平衡化。20多年前大家都知道科尔内的“软预算约束理论”，而现在大家不再谈论国企的软预算约束，似乎这个问题已经解决了。其实不是这样的，过去的软预算约束表现为对国企经营性亏损的补贴，而现在则表现为国家对国企的资本性支出的支持和各种经济资源的倾斜性注入，同时困难的国企并不能正常地退出市场。这种发展模式事实上是难以维持的。

《华夏时报》：目前世界范围内的危机还没有过去，并且还不时会有新的危机因素产生。由此来看，在今后相当长的时间里，国企在中国的经济发展过程中是否仍会继续扮演一个重要角色，国企扩张的势头还会继续？国企是否也可以继续为中国的经济增长做出贡献？国企还可以继续维持多年高增长吗？

张文魁：国家、国企、国家资本在这次危机中扮演了不同的角色。忽然之间，国家资本主义成为全球讨论的热门话题，中国似乎成为国家资本主义的典范，并对西方的私人资本主义产生了巨大冲击。一些人说：国家资本主义要胜出了！请回顾一下1929年西方资本主义经济危机的情形吧，那时的欧美凄风苦雨而苏联不断前进。有趣的是，“国家资本主义”这个词汇正是在那个时期的苏联成为流行词汇。但苏联那样的增长可持续吗？国家直接控制重要的生产要素，运用行政权力强制分配资源或强力影响资源配置，设立大量国企来从事经营活动，这种国家资本主义方式在一个后发经济体的卖力追赶阶段，或者在某个恢复重建时期，的确能够发挥强制实行资本积累、强行动员生产要素、集中突破产业瓶颈、快速形成产业体系等方面的巨大作用，但是由于市场机制不能发挥应有作用或者被严重扭曲，结构失衡、效率递减、激励不足、信号失真、创新匮乏等问题将接踵而至，这种模式下的增长不但代价高昂而且难以持续。特别是走过了卖力追赶和恢复重建阶段，固有模式将成为未来发展的桎梏。实际上，格申克龙和罗森斯坦·罗丹等人早就分析过这种模式的作用，而近期的巴罗和罗默等人则研究了靠近前沿之后的持续增长问题。总体而言，东亚许多后发经济体的确利用了某些国家资本主义的东西实现了追赶。特别是中国，从过去的国家共产主义转向后来的国家资本主义，如果这个名字正确可用的话，无疑是巨大的进步，更何况国家资本主义成分总体上呈不断萎缩之势，而自由资本主义成分在不断膨胀。但中国未来要迈向人均国民总收入（GNI）达到高收入标准的国家行列，必须要转变发展方式，这是党内的共识，也可以说是全社会的共识。中央已经提出了科学发展观的命题，而用准确的经济学预言来说，应该可以理解为从过去的追赶型增长转向内生平衡增长吧，就是说必须要更多地依靠广泛意义上的技术进步打破经济学上收益递减的魔咒，并实现经济的再平衡。国家资本主义是内生平衡增长的大敌，“中国模式”绝对不应该是国家资本主义模式。所以展望未来20年，如果中国要想成为一个现代、和谐、有创造力的高收入国家，那么还是请忘了国家资本主义、政府强力干预、国有企业主导吧！

《华夏时报》：《盐铁论》认为，国家必须垄断关键的工业领域和商业。在市场化和全球化的当今时代，如果国企毫无限制地发展，中国经济制度的创新必然受到严重制约，但私有化是万能的吗？

张文魁：《盐铁论》思维在中国的确很有根基。稍微说远一点，也可以说《盐铁论》是中国最早的关于国家资本主义和自由资本主义之争的重要文献吧，尽管有人会说那时还没有正式的资本主义。在西汉的早期，自由资本主义之类的政策似乎比较受青睐，国家采取休养生息的策略，出现了“文景之治”的盛世。但是汉武帝却推行类似国家资本主义的政策，不但实行盐铁由国家专营，而且把商业物流和重要手工业及金融等都控制起来。他为什么要这么做呢？其实就是要掠夺民间财富来穷兵黩武，可是带来的是什么呢？“闻道玉门犹被遮，应将性命逐轻车，年年战骨埋荒外，空见蒲桃入汉家。”所以国家垄断经济，国企挤出民企，吃亏的最终是老百姓。与汉武帝同时代的司马迁就非常理性，他认为对于民间工商业，善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与其争。国家力量挤压民间力量，这是最下的！国企不断扩张，国有经济不断膨胀，还必然会与行政力量结合在一起，形成严密的政商联结体制，而且这种政商联结是天然的、牢不可破的。近年来许多关于政商联结的研究都显示，这会严重地扭曲资源配置、毁损市场价值、抑制创新精神，同时也会造成财富分配不均、社会流动性下降、贪腐横行、法治不彰等社会问题。去看看那些陷入中等收入陷阱的国家吧，正是这样的情况。中国应该避免这种情况。中国特色的社会主义应该让民间活力得到焕发，而不是受到压抑，《盐铁论》思维可以休矣。

《华夏时报》：涉及国家安全的领域，国企是否还需保持其主导地位？

张文魁：涉及国家安全的领域，国家应该实行有效监管，但并不一定由国企控制。考虑到中国目前的监管能力不足，以及政府和民众的心理忧虑，我觉得由国企控制也是可以接受的。但最大的问题在于，如何定义国家安全，如何界定涉及国家安全的领域，是非常麻烦的事情，这不但会牵涉技术层面的问题，实际上也会牵涉政治博弈，因为只要界定涉及国家安全，实际上就可能获得某种保护和优先地位，这对于效率提升就会带来不利影响。不过无论如何，中国的国家安全是民众普遍关心的问题，所以国企在这些领域发挥重要作用是一种现实选择。下一步应该有一定行业清单来界定其范围。同时，对于公共服务的提供，国有资本应该发挥作用，所以我们希望下一步的国企改革能够产生一个专注于资本回报、具有流动性和分散性的现代化国有资产组合，它应该能惠及全民，为改善公共产品而出力。

[5]本文由《华夏时报》商灏采访整理。

第五章
“好”的民营化方案

民营化改革的方案不是毒药而是良方，它能够促进中国经济增长方式的转变和政府职能的转变。中小型国企可以采取整体出售的方式实行一步到位的完全民营化，而大型、特大型国企主要采取混合所有制的方式实行走一步看一步的渐进民营化。民营化也有好坏之分，中国应该实行“好”的民营化，引入公开性和竞争性程序，确保透明度，防止腐败，那些带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路和在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入破除行政垄断，通过拆分和替代性竞争弱化自然垄断，通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金，极少数特殊领域的国企在目前没有把握的时候，仍可保持国有独资。

我们的国企改革方案不是毒药而是良药[6]

新一轮国企改革势在必行

《21世纪经济报道》（以下简称《21世纪》）：很多观点认为，这几年国企改革在市场退出和整合兼并方面停滞，在这方面您怎么看？

张文魁：首先对国有经济应该有一个清醒正确的判断，这是制定国有经济改革政策的前提。现在有些机构或者学者的判断是，国有企业效益搞得好，为什么要改呢？如果这个判断是正确的，那么改革的必要性不大，至少改革的紧迫性不强，因为根据中国过去30多年的实用主义改革逻辑，没有必要出于一种教条而改革，更无必要为了改革而改革。但我通过大量研究分析做出了截然不同的判断：国有企业与10年前相比的确更好，但这在很大程度上是由20世纪末的改革红利和21世纪前几年的重化工业景气带来的；而与非国有企业相比，国有企业总体而言差距很大，而且越来越大。

国际上最通用的指标有两个，一个是采用净资产回报率指标来衡量效益，还有一个是采用全要素生产率指标来衡量效率。无论是净资产回报率指标，还是全要素生产率指标，在过去10年国有企业发展壮大最快最明显的时期，都远远低于私营企业。

当然，有些学者也会强调国企效率较低是因为国企承担了很多社会责任。我个人非常重视这些争辩，并努力寻找这方面系统、有力的证据，但是很遗憾，我能得到的所有分析都是零碎的，不具备引用价值。我个人承认这方面的因素，但这个因素并不足以推翻上述判断。

《21世纪》：过去几年国有企业高速发展的原因是什么？

张文魁：国有企业即使与10年前的面貌相比有很大改观，也是因为20世纪末对国有企业进行大规模的改制重组，我们这些年来一直在享受改革红利，而上一轮改革的边际效果逐年递减，如果仅仅坐享其成，以前的改革红利将消耗殆尽。因为20世纪末改革最初的几年，国有企业净资产回报率大幅度地提高，而2007年之后它基本上是停滞不前，甚至有下降趋势。当然，国有企业2003年以来的快速发展壮大，也与重化工业景气有很大关系，因为保留下来的国有企业有相当大一部分是重化工业领域的大企业。但问题在于，重化工业的鼎盛时期也会过去，重化景气带来的红利也会消失。

国有企业过去几年在技术创新、技术进步方面的成绩也成了许多人争辩国有企业优越性和竞争力的证据。但我们的研究结论恰恰相反。我对一些国有企业过去在自主创新方面的进步感到振奋，这方面的成绩一点也不能否认。但是通过系统的研究可以发现，国有企业的创新效率也明显比民营企业低很多。这从国有企业和民营企业投入的创新资源取得了多少创新成果就可以比较出来。国有企业在过去几年投入了大量的研发经费，也取得了成果，但是通过比较，民营企业的创新效率比国有企业高一倍以上，这是中国科技统计研究的官方数据。

国有部门作为一个整体而言，从净资产回报率、全要素生产率和创新效率等典型指标来看，其总体效率明显不如民营部门。但是许多经得起推敲的严肃研究都发现，国有部门占用了与其规模和效率不相称的经济资源和创新资源，而且很多时候是以相对较低廉的价格占用了重要资源，而国有企业天然的“政商联结”加重了这种情形。想一想，效率低的部门反而能以相对低廉的价格获得更多资源，这是什么情形难道不是很清楚吗？从经济学的角度而言，国有部门存在大量的经济租，严重地扭曲了资源配置机制，对效率高的民营部门获得资源形成了“挤出效应”。另一方面，国有部门的经济租和营业利润与老百姓有什么关系呢？基本没有，老百姓没有享有应有的利益。国有部门大约雇用了三四千万员工，员工当然得到了工资收益，但这些人只不过占我们全部人口的3%、全部从业人员的5%、全部城镇就业人员的10%，所以并没有惠及多数人。从这个角度而言，现在的国有经济不是“全民所有”，而是“全民没有”。从上面这些分析来看，国有企业到底要不要改不是很清晰吗？

我们有自己的教科书

《21世纪》：国企改革有何好处？

张文魁：中国过去30多年平均每年有9.9%的高增长，很大程度上是靠投资拉动，意味着要不断投入经济资源，投入大量的要素发展经济。这是一种典型的粗放型增长方式。如果通过国企改革，让效率高的民营部门获得更多的资源，缩减效率低的国有部门规模，这就可以在一定程度上消除资源配置的扭曲状态，完全不需要这么高的储蓄率和投资率就可以保持相对较高的增速，这非常有利于我们一直讲的转变发展方式。依靠这么多的投资和大量的资源消耗、资源投入来维持高经济增长，发展是根本没法持续。从这个角度来说，发展方式转变进展不大，在相当的程度上是因为国有企业处于粗放、低效率的发展状态。而且我们也做了一些分析和测算，现在整个国家国民经济的资源配置当中，由于国有部门的强势以及同政府存在天然的千丝万缕的纽带关系，使它们更容易获得资源和各种商业机会，政府隐含的担保和救赎也使它们能够以更低的价格获得较多资源，使资源配置扭曲、竞争无法平等。而民营企业为了抢夺经济资源，可能会采取更加不理性、不光彩乃至不合法的方式，这样整个经济就会出现“政商联结”大竞赛和资源争抢大竞赛，而不是效率提升大竞赛和自主创新大竞赛，最后的结果是，高增长伴随着严重的过度投资、信贷膨胀以及金融隐患，公司治理和宏观审慎出现严重问题，收入分配扭曲和财富掠夺成为常态，而高增长也将戛然而止。

因此，我们必须对国有部门进行根本性改革，并以此为契机推进整个企业领域、财政领域、金融领域、政府领域改革和要素市场改革，我相信中国经济能够以较低的储蓄率和投资率来获得较高的增长速度，并有利于经济结构获得再平衡，这就有利于中央一直强调的“发展方式转变”、“经济结构调整”。

当然，我们对于国有企业过去几年该肯定的成绩都肯定。很多国企开展公司制改革，进行大规模重组，日益重视研发，市场表现的确有所改善。

《21世纪》：既然在过去几年国有企业市场表现有所改善，那么当前如何寻找改革动力？因为老百姓很难像学者那样通过“识别”隐忧来呼吁改革。

张文魁：这的确是一个很重要的问题。但我认为，发展阶段的转变、增长动力的转换已经使国有部门的低效、对资源配置的扭曲、对平等竞争环境的妨害成为愈发迫切的现实问题，而不仅仅是隐患。

客观地讲，国有企业加上强政府，在经济发展的追赶阶段还是能够发挥较大作用的，因为追赶阶段的经济增长主要是依靠资源动员和资源投入，这对产业结构的选择、产业技术的采用、产业组织的设置，很大程度上可以直接复制、模仿和引进，这些因素几乎都可以是“外生”的，在这种情况下，最需要的就是资源动员和资源投入的“可靠平台”，国有企业可以较好地充当这样的平台。你看，现在许多地方积极引进央企，其实是在通过引平台来抢资源。但是随着中国一步一步地接近追赶式发展的边界，我们无可避免地遇到发展方式转变、增长动力转换的问题，我称之为内生增长阶段，这借用了增长理论最新研究成果当中的词汇。如果不能顺利地从追赶式增长转入内生增长，发展就有可能停止，就有可能落入中等收入陷阱。在顺利转入内生增长过程中，要必须更加依靠企业的自主创新和效率提升，而不是政商联结和资源投入，此时国有企业在过去的优势就会丧失并成为阻碍。因此，推动新一轮国企改革，其实就是推动增长方式的转变。

《21世纪》：既然非改不可，那国企改革如何寻找方案？

张文魁：我国过去这30多年的成败教训已经告诉我们哪些是行得通的，怎么改是不行的，基本上不需要从别的国家找经验，当然如果别国有正确的经验方法也可以吸取。世界上没有任何一个经济体的国企改革，像中国这样时间之长、规模之大、反复之多和试错之频。我们自己就是一本很好的教科书。

中国很多改革都是地方上先试点，比如说中小企业改革由山东诸城试点改革，叫“试错”最好，从自身经验和教训当中来寻找答案。这个答案就是：产权改革无法躲避。躲得过初一，躲不过十五。

我们的研究恰恰是基于自身的经验和教训寻找答案，可以说是一副良药。是良药就可能会苦口，但是要治病就必须下药，必须克服不良反应，如果吃药会反胃就不吃，肯定不行，可以加一些补药来调理，这才是正确的做法。

三类企业之外都可以实行产权改革

《21世纪》：国企改革的具体路径是什么？

张文魁：产权改革是核心。过去30多年的经验教训充分说明，产权改革是必由之路。但是要搞稳妥的改革，不能是很激进的大爆炸式改革，但稳妥不等于不改。中小型国有企业可以整体出售，而大型和特大型国企应实行股权多元化和混合所有制。在此基础上，大力改革公司治理。总体而言，应该是产权民间化、治理商业化。

也有少数国企可能暂时不太适宜推行全局性的产权改革。这包括三类企业。第一类是自然垄断企业，包括电网、基础电信和一些公用事业（自来水、燃气等）；第二类是关系国家安全的，如航空航天；第三类是承担普遍性服务和提供重要公共产品的，如邮政和市政等。对于这些企业，应该加强政府监管，并改进公司治理，提高透明度和规范性。这三种之外的都应该改革产权。当然随着时代发展，上述三类企业也可以进行分拆和引入竞争，这样也有可能在某些环节进行产权改革。

要特别强调的是，对于大型和特大型国有企业，产权改革在比较长的时间里不会完全民营化，可能长期保持一种混合所有制状态，这也是可以的，关键要加快国有股的证券化，提高国有股的流动性，从而改进国有企业的治理结构。

我们也必须承认，作为一个整体，民企的逐利动力更强，合规意识乃至守法意识更弱，社会责任和社会诚信比较缺乏，再加上一些官员腐败，民众对许多民企其实颇有怨言。也就是说，学者可能看重效率，而民众可能更看重效率之外的东西。因此上述领域的国有企业在一定时期保留还是有必要的，哪怕牺牲一些效率。同时，民企必须要加快提高合规意识和守法意识，增强社会诚信和社会责任。

《21世纪》：国外有没有可以借鉴的产权改革模式？

张文魁：以德国汽车工业为例，三大汽车公司中奔驰和宝马完全是民营的，大众算国有企业，由州政府持有大部分股份。

大众原来是纯国企，后来一步一步形成了股权多元化的混合所有制并上市。中国的大型、特大型企业，国有股可以保留一定股份，但是这部分股份证券化、可交易，这样的话公司治理就可以改进，并且让这个企业同其他纯粹的民营企业一起竞争。

所以宝马、奔驰、大众，这三家企业有一家是国有占大部分股的企业，两家是纯粹的民营企业，它们就可以平等竞争、相互促进，这是多好的结果。中国的国有企业就应该以大众为标杆。国企与外企对标，不只是技术对标，还有制度对标。

这些大型、特大型国企如此改造之后，其中的国有股如何管理和运营？可以设立相应的投资基金或资产管理公司持有这些国有股，对国有股进行管理，并在市场上进行交易，完全可以效仿中投或者汇金，不断追求国有资本的回报，提高国有资本的安全性和流动性，形成现代化的国有资产组合。可以预期，现代化的国有资产组合将成为我国国民的一笔巨大财富，通过支持社保体系和民生投入等途径真正惠及全体人民。所以从更广阔的视野来看，国企改革应该是“国资变社保，国企变民企”。这样就能使国有资产从“全民没有”以全新方式重新回归“全民所有”，我想老百姓一定喝彩而不是倒嘘！

拖延改革的巨大代价其实由老百姓自己埋单

《21世纪》：产权改革会涉及中小型国企整体出售和大型国企国有股转让，但老百姓非常担心国有资产流失问题，这个问题如何解决？

张文魁：首先，我国民营经济经过30多年发展，已经出现了一些有实力、有能力、有责任的民营企业，它们可以参与国有企业改制重组。现在很多民营企业可以到国外收购跨国公司，如吉利收购沃尔沃，怎么就不能收购国企呢？其次，我们已经制定了一套完整的规章制度，防止国有资产流失和职工利益受损，现在的制度规定国有产权转让必须要进入产权交易平台，并规定了严格的程序。全国现在至少有几十家这样的平台，北京、上海、重庆等地都是国资委认定的全国性交易平台，技术上完全没有问题。再次，国家有相应的法律，可以严惩以身试法、侵吞国资的人。只要认真执行，可以在很大程度上防止国资流失和产权改革中的腐败。

《21世纪》：虽然有这么多规章制度，但为什么屡屡出现侵吞国资的情况呢？

张文魁：关键是在于执行制度的人不能腐败，所以一方面要大力推进国企产权改革，另一方面要大力推进政府自身的改革。政府必须要有约束，有透明度，要有问责制。事实上，政府改革可能比国企改革还要重要。

《21世纪》：政府改革比国企改革难度还要大，这是否会导致改革一再拖延？

张文魁：20世纪末的改革给21世纪带来了改革红利，但付出了高昂的代价，大概有2万亿的改革成本，你想那时候GDP一年才8万亿，占GDP的百分之十几，多大的代价。如果我们再次拖延改革进程，若干年之后，改革成本将大得多。这些代价其实最终由老百姓埋单，可是又有多少老百姓知道？这才是令人悲哀的事情。

[6]本文由《21世纪经济报道》耿雁冰采访整理。

民营化如何实施？[7]

关于如何深化国企改革的争论一直没有停止，但“深入市场化改革”这一命题几乎已得到改革各方共识，关键是，如何实现市场化？

《21世纪》：2003年开始的国有改革至今已有10年，在这10年里国有企业有了很大发展，你对此有何评价？10年的国资改革达到了预期的目标了吗？

张文魁：2002年秋天，党的十六大提出改革国有资产管理体制，2003年开始推进国有资产管理体制改革，至今已经10年。对过去10年国有资产管理体制改革，对经验教训进行总结和反思，并筹划和开展新一轮国有部门的改革，十分必要。

2003年开始的国资管理体制改革，从我们学者的角度来看，应该包含三个方面的思考：首先是厘清国有资产管理的横向关系，在日常管理职能方面实现政资分开，设立专业化、非行政化的部门对国有资产实行符合市场规律和治理规则的日常管理，以便促进国有资产的市场化和商业化；其次廓清国有资产的纵向关系，在名曰“国有资产”的大帽子下，中央政府和地方政府各自实际拥有自己的资产，虽然未必能做到分级所有，但最好朝着准分级所有的方向发展，这样使得中国这样一个多层次政府大国能够逐步实现各级政府的事权、财权、产权清晰化，以便问责制政府的建立；再次是转变国有资产的运营目标和国有企业的治理机制，从过去长期追求产业控制和企业控制逐步转向追求资本回报这样比较清晰、单一的目标，并在这样一个遵循市场规律的目标下根据现代商业法制规则调整国有企业治理机制，以便促进国有资本布局和结构的调整和国有企业的民营化。

10年过去了，我们看到，国有资产总量急剧膨胀，国有企业营业收入和营业利润快速增长，这些指标还是比较客观地反映了国有部门的显著进步，从我们的观察来看，也能感觉到许多国有企业的综合实力在过去10年有了很大提高。但是我认为，一是要科学地分析国有部门在过去10年的发展，二是要正确看待国有部门过去10年发展与国资管理体制之间的关系。从指标上来看，无论是资产，还是营业收入，国有部门这些规模指标的增长速度其实并没有明显超过我国GDP的增长速度，因为在过去10年当中，GDP的名义增速在很多年份都是高于15%的，有些年份甚至高达20%左右，也就是说，国有部门的膨胀与我国GDP的膨胀是同步的，只不过是随大流不掉队嘛，没有什么突出的地方。实际上，国有部门的规模指标和效益指标与私营部门相比，那就差很远了。再看一看国有部门的亏损率，一直都比较高，我国大约有12万家国企，亏损率目前应该在35%左右，也就是说有三分之一国企都是亏损的，一些国企的光环掩盖了其他许多国企的暗淡。即使考虑国有企业的社会责任成本、绿色成本明显高于私营企业，在统计上也无法改变上面的结论。国有部门自己与自己比的确有巨大的发展，新的国资体制有没有功劳？当然有，这种专门化的管理使得考核、监督更加有效，激励机制和约束机制更加到位。然而不能不指出，2003年之前那一轮国有部门的剧烈改革为这10年国有部门大发展奠定了基础。

但是，我们看到，以前设想的去行政化的国有资产管理，现在反而变得非常的行政化甚至政治化，这与国有资产的市场化和商业化格格不入，与现代化的企业治理机制格格不入，与国有资本布局与结构调整格格不入。这些问题的存在，不但会降低国有部门自身在市场环境中的可持续性，而且会扭曲资源配置，妨害市场体制确立，并导致宏观经济方面的问题，导致在现实当中出现一些“国进民退”就毫不奇怪了。如果我们能清醒地认识到这些问题，我们应该可以理解，启动新一轮国有部门的改革，包括启动更深层次的国有资产管理体制改革，必须列为下一步的议程。事实上，国有部门对宏观经济增速的依赖程度比私营部门更高，因为国有部门不像私营部门那样在市场环境中具有足够的弹性。如果未来几年宏观经济转换到一个增速相对较低的阶段，国有部门可能会迎来一个较为严峻的局面，甚至可能再次陷入国有部门兴衰交替的周期律而需要国家大规模救助。而主动改革会增强国有部门的适应性。中共十八大已经提出，要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。下一步应该把这个精神落到实处。

《21世纪》：在过去几年里，中央一再提出要深化国有企业改革，包括国资委在内的许多部门也多次表示要推进改革，但实际进程却裹足不前，问题到底在什么地方？下一步能够把改革精神落到实处吗？

张文魁：中央精神是导向性、原则性的，落到实处就需要具体的政策选择，而政策选择没有含糊的空间。由于中央早在1992年就确定了我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，所以许多人就自然而然地认为下一步国有企业改革的政策选择应该是进一步推进国有企业市场化。但是我认为，我们的政策选择应该是民营化。如果不搞清楚到底是市场化还是民营化的问题，所谓的改革可能还会停留在纸面上或者口头上。

为什么我们的政策选择应该是民营化而不是市场化或其他？因为没有民营化就没有市场化，离开民营化的市场化之路是走不通的，对于国有部门而言尤其如此。过去30多年的改革历程表明，市场化的快慢在很大程度上取决于民营化的快慢。即使早期的国有企业改革政策，如20世纪70年代末和80年代的放权让利、承包制、租赁制等，其实都是一种轻度的、非正式的民营化制度安排，因为从产权安排的角度来看，部分的剩余索取权和剩余控制权让渡给了国企的内部人。90年代的股份化和改制，则将国企引向了正式的民营化道路，尽管当时的民营化很粗糙而且也有很多漏洞需要填补，但正是民营化的不断推进才使得市场化不可逆转。1992年~2002年是国企民营化最快的10年，是国有经济比重下降幅度最大的10年，同时也是市场化前进最多的10年。而过去几年里，民营化进程显著放缓甚至出现停滞，一些领域还出现了“国进民退”现象，这个时期也正是市场化改革裹足不前的时期。

就国有企业本身而言，由于过去在政策上回避更大范围和更深程度的民营化，国有企业不但至今无法实行真正的市场化，甚至还在扭曲市场机制和妨害市场规则。看一看现在的国有企业吧，在市场化的表象下，它们并不是与其他类型企业一样地平等进入市场、平等获取生产要素、平等竞争并平等接受市场淘汰机制、平等受到国家保护并在特定境况下平等获得国家救助。市场体制不但包括产品市场，也包括要素市场、资产市场、控制权市场等等；不但包括市场交易行为，更包括维护交易、维护契约、维护竞争、维护权利的制度基础设施等。我们可以仔细探究国企到底在哪些范围、哪些层次实现了市场化？不过是局限在产品市场这个范围和市场交易这个层面而已。这种伪市场化很容易蒙蔽很多人的眼睛，并容易成为获取资源的通行证。

《21世纪》：如果改革的政策选项是民营化，那么在实际当中民营化应如何实施？

张文魁：2012年召开的中央经济工作会议指出，2013年的改革应该有路线图和时间表。这非常好，这是克服改革“空喊症”的最好办法。我认为，民营化不但应该成为首要的政策选项，也应该就民营化设立路线图和时间表。我们可以根据中国上一轮国企改革的经验教训来制定民营化的路线图。我所谈论的民营化包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，而第二层意思则是公司治理的转型。公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、内部人分享的公司治理应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。具体而言，全国超过10万家的中小型国企完全可以选择整体出售的办法，同时应该实行职工的身份转换；而那些大型和特大型国企，可以实现股权多元化，国家持有一定的国有股，但要尽量采用混合所有制，并要尽量推行职工身份转换和高度重视公司治理转型。目前全国有12万多家国有企业，小型企业超过10万家，占85%，中型达到1.4万家，占11%，全国国有企业亏损面达到35%，绝大多数都是中小企业。所以中小企业的改制出售可以大力推进。即使按照国资委分类的一般生产加工企业也达到2.5万家，占全部国企20%以上，商贸服务和其他企业超过6万家，占50%以上，这些行业的许多企业都可以整体出售。

《21世纪》：央企都是一些大型企业，央企母公司也应该民营化吗？

张文魁：民营化的难点是大型企业，特别是央企母公司。央企的母公司要走法人整体改制这条路。央企的母公司100多家，基本上全部是国有独资的。甚至超过一半以上是按照1988年的《全民所有制企业法》注册的全民所有制企业，而不是按照后来的《公司法》注册的公司制企业。全民所有制企业在中国是很特殊的一类企业，行政权力和经济权力高度结合，现在要搞现代公司治理，又不推进对母公司的改革，肯定是不行的。央企母公司的法人整体改制，可以走法人整体上市这条路，但除了涉及国家安全和提供公共产品等少数特殊行业的企业之外，还是要引入战略投资者，在战略投资者的持股比例上应该思想更加解放。在此基础上，大力改革公司治理。那些大型和特大型国有企业，在比较长的时间里不会完全民营化，可能长期保持一种混合所有制状态，但要提高国有股的流动性和证券化程度，从而改进国有企业的治理结构。就长期趋势而言，应该是产权民间化、治理商业化。当然，民营化不是全盘私有化。有少数国企可能暂时不太适宜推行全局性的民营化产权改革。这包括三类企业，前文我们提过。

《21世纪》：推行民营化需要多长时间？

张文魁：下一轮民营化可以考虑设立一个5年期和10年期的时间表，在5年之内，完成中小国企的民营化和大型国有集团母公司的股权多元化，使国有经济在工业中的比重降到15%以下；在10年之内，完成大型国有集团母公司的国有绝对控股到相对控股甚至参股的过渡，在少数关系国家安全和提供公共产品领域的国有独资或控股企业要实现公司治理的现代化，国有企业在GDP当中的比重下降到10%左右，但民营化的结果应该形成一个现代化的、具有较强流动性和合意回报率的国有资产组合，这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算纳入到国家预算体系当中，并能惠及国民。到那个时候，高度收缩的国有部门将不再构成严重的资源配置扭曲和公平竞争妨害，中国完善的市场经济体制也将得以确立。

《21世纪》：民营化有什么注意事项？

张文魁：在民营化的过程中，要进一步完善和认真执行防止趁机掠夺国有资产的各项法规制度。同时应该保持警醒的是，对于那些民营化之后的企业，以及越来越庞大的民营企业群体，并不能指望民营机制可以消除所有的负面问题。恰恰相反，民营有民营的毛病，就像国有也有国有的毛病一样，改革实际上是权衡一个比较而言更好的结果。不少民营企业，特别是一些规模较小的民营企业，合规意识和守法意识、社会责任和社会诚信是它们的弱项，因此我们还有许多艰巨的工作要做。

[7]本文由《21世纪经济报道》邓瑶采访整理。

新一轮国企改革应推行“好”的民营化[8]

改革应确定民营化目标

《21世纪》：张老师，2013年年初的时候，您曾跟本报探讨过国企改革，提出了“民营化”改革的路径。时隔一年，您的观点有没有调整或者补充的地方？

张文魁：首先应该强调，我提出国企民营化的改革路径，是基于长期以来对国有企业进行跟踪研究和开展深入讨论而提出的方案，所以并不会跟随政治口号和社会舆论的改变而改变。国企改革在35年前就启动了，但改了这么久，黑发人都改成了白发人，而且还被中央确定为中国经济体制改革的中心环节，为什么直到现在还有这么多顽固性的弊病总是无法解决？最根本的原因就是国企改革很长时间都是一种反应型的改革，或者也可称为功利型的改革，即国企出了什么问题“撞到南墙”躲不开的时候，就推出一些有针对性的政策解决这些问题，20世纪80年代国企生产积极性不高、活力不强，就搞放权让利和承包制、租赁制；90年代国企包盈不包亏和利润上缴国家过少，就搞资产经营责任制；后来又碰到国企资本不足和机制僵化等问题，就搞股份制改革，搞干部能上能下、工人能进能出、工资能高能低这三项制度改革；再碰到负债率高和大面积亏损等问题，就搞关停并转、下岗分流、剥离重组、上市圈钱等。

这样30多年来，每过若干年就折腾一次，但总是按下葫芦又起瓢，解决了这个问题又带来了那个问题，国家还要没完没了地支付成本。现在所呼吁的政企分开也好，市场化也好，破除行政垄断也好，与民企平等竞争也好，高管取消行政级别和市场化选聘也好，哪里是现在才想到才提到的嘛？其实是在炒二三十年前的冷饭。

为什么这些在市场经济体制当中最简单、最基本的东西却总是实现不了？这还不值得我们反思吗？还去炒这些永远炒不熟的冷饭有意思吗？你永远无法叫醒一个装睡的人，你也永远无法叫醒一个睡在国有制被窝里的企业。

《21世纪》：那您的观点是？

张文魁：如果要下决心启动新一轮的国企改革，就必须要走出反应型改革的循环怪圈，必须要引入目标型改革，也就是说，国企改革应该确定明确的目标，而不是东一榔头西一锤子，按下葫芦又起瓢。具体说来，就是要将民营化确立为国企改革的目标。中国经济体制改革在1992年之前也是一种反应型改革，也没有明确目标，幸运的是，十四大接受了市场化，从此经济体制改革就有了明确的市场化目标。国企改革应该明确民营化这个目标，这是绕不过去的。

民营化有好坏之分

《21世纪》：采访中我不时接触到一些普通工人投诉国企领导侵吞国家资产，大众也不免担心民营化的改革会不会造成国有资产的大规模流失？

张文魁：在过去近一年里，我参加一些讨论时发现，其实许多人都非常认同民营化的目标，但也有不少人很担忧民营化的过程，他们担心民营化的过程会成为少数人，特别是权贵人物大肆瓜分和掠夺国有资产的过程，从而在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层。社会舆论中反对私有化的声音也比较强烈，准确识别其背后的诉求对于政治决策非常重要，如果民众并不反对民营化的目标，而是担忧民营化的过程，反对少数人以不法手段和不当途径化公为私，事情就比较清楚了。

所以，如果你问我在过去近一年里关于国企改革的思路有没有什么调整和补充，我可以借鉴美国著名经济学家威廉·鲍莫尔提出的“好的资本主义”和“坏的资本主义”的概念，重申中国国企必须民营化，但必须推行“好”的民营化，避免“坏”的民营化。

“好”的民营化就是：竞争性领域的中小国企，通过公开性竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者，大型、特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份，所有的鼓励性优惠购买计划都要经过严格程序并公开透明；带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路和在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入以破除行政垄断、通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断、通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金；承担普遍性服务责任的公用事业领域国企，以及极少数涉及国家安全的国企，在目前没有把握的时候，继续保持国有独资，但要提高公司治理的透明度并强化政府监管。

这样一种“好”的民营化，不是瓜分国有资产的民营化，而是促进财富创造的民营化，并且可以将大量低效的、缺乏流动性的国有资产转化为现金国有资产，可以用于养老和民生改善，也可部分地、阶段性地再投资于高质量的流动性资产。

民营化成败决定市场化成败

《21世纪》：中共十八届三中全会公报指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，因此国企改革“市场化”的方向似乎已经非常明确，但是对于“市场化”的内涵和实现路径却有分歧，不知您怎么理解国企准备走的这条市场化路径？

张文魁：国企改革的市场化方向无疑是正确的，但要害在于，没有民营化就没有市场化。如果回避民营化而讲市场化，无异于缘木求鱼。

很有意思的是，无论是国资委，还是国企和很多政府官员，前些年都在一遍又一遍地强调国企早已市场化了，现在又来抱怨国企市场化不够了。市场经济有表象的东西，更有基础的东西，譬如市场交易活动和市场交易价格就是表象的东西，而产权保护、合约执行、自由进入、平等竞争、破产退出等就是基础的东西；市场体系也有很多层次，产品市场是较低的层次，还有要素市场、资产市场、劳动力市场和经理市场等更高的层次，国企只是有一些表象的东西和在较低的层次实现了市场化，而那些基础的东西、较高的层次，远远没有市场化。

国企在产权保护、合约执行方面享有巨大的“治外法权”，在行业进入、竞争、破产等方面享有许多特殊待遇，这都是看得到的事实，国企在要素获取方面有更多优势和优惠，这有很多学者都进行了有说服力的研究，而国企的资产市场和经理市场是非常封闭的，谁都知道不是局级或部级干部哪能当得了央企领导啊！所以，民企何以同国企平等竞争？许多人都说，把国企领导人的选聘和解聘真正实现市场化不就行了吗？这其实也是在20多年前就尝试过的事情，但在国有制的前提下，根本就走不通。董事和董事长需要股东选，国家是唯一股东，这事不交给国家而交给市场那不是有毛病吗？交给国家就得有具体的党政部门管理和实施，由中组部管就是部级，由国资委管就是局级，国家和国企之间总得有个接口，这个接口就决定了级别。即使在美国和西欧国家，国企大部分董事以及核心高管也是由政府确定的，他们有些人甚至具有公务员身份，只不过那里的国企极少，所以操作更加精致，可以尽量模拟市场方法。

观察过去30多年中国的改革进程，完全可以发现，民营化进程的快慢决定了市场化进程的快慢。现在呼吁得最多的推进要素市场改革，背后实际上是国企在阻碍和扭曲要素的市场化配置机制。没有国企的民营化，哪有国企的市场化？如果大讲国企市场化改革，实际上却回避甚至抵制民营化改革，不过是在绕弯子、兜圈子，再过10年还在老地方。

国企民营化才是根本性问题

《21世纪》：中共十八届三中全会公报提出，要积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，2013年国研中心曾有一套“383”方案对外公布，里面有关于国企改革的方向和路径的更多细节，国资委也表示正在加紧制订下一步国资改革方案，国资委方面和其他方面先后透露出的一些改革设想，如国企分类监管、国企高管市场化选聘和薪酬改革、国资划拨给社保基金、国资资本化、基金化管理、国企实行公司制改造、发展混合所有制、民资入股国企等，您认为这些是否可行？国资管理体制的改革是否会同步于国企改革？

张文魁：首先应该提示，中国国企有十几万家，分布于几乎所有的行业，这些国企有100多万亿的总资产，如果不通过民营化对国有部门进行大规模的缩减和重组，神仙都管不好这么巨量、庞杂、纠葛的国有资产。玉皇大帝和王母娘娘有蟠桃园，那是他们的资产，他们管得好吗？何况国有资产背后的利益结构更加复杂。

国资管理体制改革以及国资管理方式改革、国企高管选聘方式和薪酬改革等，更多的是一些技术性问题，而国企民营化改革才是根本性问题。技术性问题可以通过若干技术方法改进、分类监管，比如由投资公司管理，基金化管理，部分选聘公开竞争，都是可选的技术方法。但是也要看到，设立投资公司管理国企也是一个20多年前就流行过的方法，其中深圳搞得最早最久，但国企搞好了吗？越搞亏损越多。基金化管理，或者设立资产管理公司管理，都可以尝试，但都属于技术方法，这就像冰箱和冰柜，都没有压缩机，这么多冰棍都要化了，把冰棍从没有压缩机的冰箱搬到没有压缩机的冰柜，冰棍就不化了吗？我们也有很多国有的基金和资产管理公司，它们能不能把国资管好？据我的观察，它们还不如一般的国企。

我们都想学新加坡的淡马锡，淡马锡大搞私有化的细节许多人并不知道。把国有股划拨给社保基金或者中投、汇金之类的机构，或者再成立几个类似的机构接收国有资产，都是可以讨论的方法，但这些机构也未必就有那么高运营效率和高资产收益，更重要的是，基金拥有的资产组合，特别是养老基金拥有的资产组合，第一是安全性，大部分应该是固定收益类产品如国债等，而不应该是权益类产品，更不应该是低效的国有股；第二是流动性，不能持有国企的大宗股份被套牢在那里；第三是分散性，不能持有一个国企百分之好几十的股份。因此，即使是将国资划拨给那些基金类的机构，之后也应该将国资出售，以重新形成资产组合并部分变现，总之不能回避民营化。中共十八届三中全会重申要积极发展混合所有制，这与我所强调的民营化改革恰好是相容的、一致的，那些大型、特大型国企，特别是集团型央企的母公司，要尽快推行“好”的民营化实现混合所有制。

《21世纪》：在您看来，切实可行的国企改革方案在顶层设计上应该怎么做？而在实现路径上，你是否有自己的建议？哪一块会是比较难以突破的利益冲突点？而什么方面可能会比较容易突破？

张文魁：最优的国企改革方案，是顶层设计的“好”的民营化方案，次优方案，是基层推进的“好”的民营化方案，中间方案，是基层默许但得到社会监督的“好”的民营化方案，较差方案，是自发的或者由国企困局引发的“坏”的民营化方案，而最差方案，是拒绝民营化而最后导致国家对国企的大救赎并拖累经济发展。

我们当然要力争最优方案。最优方案比较容易从竞争性领域的中小国企获得突破。我国现在大约有13万家国企，中小企业占90%以上，而且大部分处于一般竞争领域。这些国企完全可以推行民营化。同时，对那些大型和特大型国企也可以通过混合所有制的形式减少国有股的比重并增进公司治理的商业化。在推进过程中，比较棘手的利益冲突是国企员工的身份改革和相应待遇改变的问题，但这方面也可以通过补偿等方法来缓解和化解冲突，当然改革必须要触动利益。如果要获得推进改革的政治权威，应该将国企改革和事业单位改革、政府机构改革、公务员制度改革结合起来共同推进，这才是真正的顶层设计。

鉴于我国的实际情况，追求最优方案并不一定很现实，而次优方案和中间方案是比较现实的。基层有很强的改革精神，顶层应该鼓励基层改革，如果以“顶层设计”垄断改革权而抑制基层改革权，连次优方案和中间方案都难以实现，在未来几年成为现实的将会是较差方案和最差方案。我国的国有部门在20世纪末和21世纪初的那一轮改革中产生的改革红利至今已经消耗得差不多了，再加上宏观经济增长和行业景气已不如2008年之前，如果这一次不启动国企民营化改革，预计未来几年将会陆续出现由国企困局引发的民营化，我们只能期望减轻较差方案的负面性，避免最差方案的出现。

[8]本文由《21世纪经济报道》高江虹采访整理。

第六章
从国资管理到国资治理

中国有比较庞大的国资存量，即使实行了国企民营化，企业的国家所有制将会逐步成为历史，而在相当长时期内，国有资产组合仍将存在。如何使中国的国有资产组合得到合理配置，适当监督并正确地发挥作用，是一个必须考虑的问题。应该从国资管理转向国资治理，使国资治理成为我国国家治理现代化的一部分，应该以健全国有资本经营预算为抓手，将国有资本正式纳入国家预算体系改革之中。目前各地出现的国资平台化趋势，造成的问题不仅仅是债务风险，而是挤压民资空间、模糊政资界限和政企界限，这与清晰的国资治理是背道而驰的。

从国有资产的角度分析融资平台

21世纪以来，国有资产的“平台化”趋势十分明显。融资平台本身的财务风险并不如想象的那么大，但国有资产的“平台化”不仅模糊了政企边界和企企边界，而且扭曲了资金配置体系，挤压了民间资本的发展空间。这比融资平台本身的风险更需引起注意。

融资平台的实质及其与普通国有企业的异同

2008年全球金融危机爆发之后，中国经济一时受到较大影响，政府随后推出四万亿经济刺激计划，其中的重头戏是大规模的基础设施建设。为了推进大规模基础设施建设，地方政府纷纷借重所谓的融资平台，从银行获得大量贷款并从市场上通过其他方式融资。融资平台已经引起了广泛关注，也成为研究界的一个热点问题，许多研究成果都显示融资平台存在较大的风险。不过，对于风险的具体评估仍然存在不少分歧。造成分歧的重要原因之一是，已有的分析对于融资平台的理解和认定有较大差异，这不但会影响风险评估，甚至连融资平台的数量和贷款总量都难以确切计算。有些文献认为中国的融资平台数量达到七八千家甚至逾万家，贷款总量达到七八万亿元甚至超十万亿元，而另一些文献则认为中国的融资平台数量只有几百家，贷款总量只有两三万亿元。笔者认为，对融资平台的实质进行分析，并区分融资平台与普通国有企业的异同，有助于更加清楚地研究融资平台和评估它们的风险。

目前所谓的融资平台一般是指由政府设立，主要承担基础设施建设融资任务的国有企业。一般认为，融资平台本身并不从事固定的日常经营活动，甚至并不固定地对应具体项目。但是，由于现实当中不少国有企业的经营领域横跨基础设施、公用事业、竞争性行业，特别是一些地方常常将基础设施类国有资产、公用事业类国有资产、竞争性行业的国有资产进行打包重组，这就使得融资平台与许多国有企业混在一起。值得注意的是，一般认为融资平台有风险，主要是因为由融资平台注入资金的基础设施不能产生持续现金流，至少其现金流不足以偿贷付息。但现实当中，中国有许多的基础设施在进行商业化运营（如收费高速公路），公用事业更是具备稳定的现金流，这种情况显然增加了融资平台的复杂性。而且，基础设施和公用事业有时难以截然分开，公用事业和竞争性业务有时也相互纠结，从而导致了对基础设施和融资平台现金流评估的困难。

早在20世纪90年代，就有一些城市将基础设施、公用事业和竞争性业务打包重组，形成一个新的平台性国有企业，并上市融资、发行债券或到银行借贷。上海久事公司是一个被经常提及的案例。其实更有意义的案例是北京控股有限公司的设立和上市融资。1997年，北京市政府把北京市的部分国有企业和国有资产通过打包重组的方式，组建为北京控股有限公司，并在香港上市。当时北京控股有限公司装入了8家国有企业，既有首都机场高速公路等基础设施资产，也有燕京啤酒、王府井百货、三元食品等竞争性行业的国有资产。北京控股有限公司在香港上市一年多，先后两次融资40亿元，相当一部分资金投入了首都机场高速公路的升级改造，而且还投入15亿元购买了北京水源九厂，进入了公用事业领域。2005年，北京市政府在北京控股有限公司的基础上，对京泰实业集团有限公司、北京控股有限公司和北京市燃气集团有限责任公司进行联合重组，成立北京控股集团有限公司，这是北京市政府和北京市国资委规划的首都基础设施和公用事业的投融资平台，其主要业务是城市基础设施和公用事业的投资、运营和管理。北京控股集团有限公司拥有北京燃气集团、首都机场高速路、北京第九水厂和燕京啤酒等数十家企业。显然，这个名副其实的融资平台的资产涵盖了基础设施、公用事业和竞争性行业，而且拥有北京控股有限公司这个在境外上市的企业。

20世纪90年代，国内许多国有控股的上市公司在进行资产重组时，纷纷置入公用事业和基础设施类国有资产，包括燃气、电力、自来水、高速公路等，长沙、成都、上海等许多城市的国有企业都出现了这样的重组。

不过，建立上市融资平台需要的国有资产必须具有稳定的现金流，因此能够注入上市融资平台的市政类资产大部分限于有稳定现金流的公用事业资产，如自来水和燃气等，以及进行商业化运营的基础设施资产，如收费高速公路及吞吐量较大的机场等。

21世纪以来，随着城市化的快速推进，无法收费、无法获得稳定现金流的基础设施的建设任务骤然加重，需要大量的资金投入，从资本市场大规模融资的道路显然走不通，只能从银行贷款或者发行债券。在这种情况下，依靠“土地经营”建立偿债能力的融资平台就受到了各地政府的青睐。这类融资平台通常用拥有一级土地开发权或者储备大量土地，依靠土地升值及土地出让或其他形式的土地开发建立一定的偿债能力，政府也或明或暗地进行偿债承诺或担保。这类融资平台的偿债能力，实质上是对土地收入的不当占用。

笔者认为，融资平台的实质是以国有资产（包括国有土地）及其未来可能收益对融资进行担保，而不仅仅是以征税能力进行担保。认清这个实质具有重要的意义。也就是说，不能仅仅从征税能力评估融资平台的风险，而应该从国有资产的覆盖能力来评估融资平台风险；不能仅仅从税收负担的角度来评估融资平台的负面性，更应该从国有资产的功能和管理的角度来评估融资平台的负面性。

从国有资产的角度来看，融资平台与普通国企并没有本质的区别，它们都是以国有资产包括国有土地确立经营基础、获得举债机会、建立偿债能力，而国有资产本质上并不以单个国有企业法人划定边界，尽管我们一直在强调国有企业的法人财产制度。政府完全可以以非市场的手段将一个国有企业的法人财产变成另一个国有企业的法人财产，从而拓宽后者的经营领域、增加后者的举债机会、强化后者的偿债能力。只要政府有足够的国有资产，单个国有企业法人财产的有限性并不完全限定这个企业法人的财务风险承担能力。当然，融资平台和普通国有企业还是有一些重要区别。首先是融资平台具有明确的功能性或工具性，譬如说，主要是为某类基础设施建设进行融资，而普通国有企业的功能性或工具性要弱得多。其次是融资平台的政企边界和企企边界更加模糊，因为经过过去30多年的改革，普通国有企业很难得到政府的资金注入和隐形融资担保，但融资平台则不然，政府一般不会将一个普通国有企业的资产置入到另一个国有企业，但很容易将一个普通国有企业的资产注入融资平台当中去。

国有资产的“平台化”趋势

北京控股集团有限公司并不是一个个案。从20世纪90年代后期开始，国有资产开始出现“平台化”趋势，即国有资产被注入新成立的国有公司当中，这个国有公司的主要职能不是日常生产经营，而是所谓的资产经营或资本运作，包括利用注入的国有资产到资本市场融资或者到银行借贷，并从事资金分配和股权管理等活动。21世纪以来，国有资产“平台化”趋势明显加速。上海市曾先后建立了多家平台性公司，包括大盛、盛融、国有资产经营公司等综合性投资公司和久事、城投、同盛、申能等专业投资公司，后来经过多次重组整合，形成了国盛集团、上海国际集团和上海国有资本管理公司等大型平台性公司。

重庆的“八大投”更是国有资产“平台化”的典型。2002年，重庆市政府将市属国有企业整合，组建了八家国有投资公司，即所谓的“八大投”。“八大投”包括：重庆市高速公路发展有限公司，负责重庆地区高速公路的融资投资和建设管理；重庆市开发投资有限公司，负责城市轨道交通、地方铁路和城市基础设施的融资投资和建设管理；重庆市地产集团，负责土地储备和整治、相关基础设施的融资投资和建设管理；重庆市城市建设投资公司，负责市区道路和桥梁的融资投资和建设运营；重庆市能源投资集团，负责电力、燃气和煤炭项目的融资投资及管理；重庆市交通旅游投资集团有限公司，负责旅游景点和相关基础设施的融资投资、开发管理；重庆市水利投资（集团）有限公司，负责水利项目和小水电厂的投资建设以及供排水项目的投资管理；重庆市水务控股集团有限公司，负责供排水、污水处理项目的投资融资和建设管理。“八大投”具有显著的平台性公司的特征，而且以公用事业和基础设施为主要的投资和经营领域。重庆市政府主要通过“五大注入”来解决“八大投”的资本金问题。第一是存量资产注入。即将一批已有的国有企业和国有资产注入投资公司当中去，既包括制造业的资产，也包括路桥、水厂等公用事业资产。第二是国债注入。重庆把200多亿元国债资金统一收上来，归口注入相应的投资公司。第三是规费注入。如将路桥收费注入重庆市高速公路发展有限公司。第四是土地注入。重庆市政府让一些投资公司储备土地，以这些土地增值产生的收入作为资本金注入。重庆市政府赋予重庆市地产集团和重庆市城市建设投资公司以市级土地储备中心职能。目前已储备土地几十万亩。也允许其他投资公司以项目换土地，将土地变资本。第五是税收注入。政府对施工营业税等税收实行返还，每年大约有几亿元返还给投资公司。“八大投”起步之后的融资能力和还款能力主要依赖国有土地。重庆市政府赋予“八大投”土地储备和一级开发职能。据初步统计，“八大投”已累计储备土地45.1万亩。重庆“八大投”尽管主要从事公用事业和基础设施的投资建设和运营，但其大量的融资和投资其实对地方财政的依赖程度并不高，而是在很大程度上依赖存量国有资产的注入以及土地增值，形成融资能力和还款能力，虽然融资不断增多，但资产也不断膨胀，目前仍然处于正常的经营状态。

四川省国有资产的“平台化”颇具规模。2008年底，四川省人民政府将四川省属国有企业进行整合，组建了“1+N”个“平台性”公司，“1”即组建四川发展控股公司，“N”则是在组建多个专业性产业投资公司——铁路、水务、交通、环保、农业、能源、优势产业开发等“平台性”公司。四川发展控股公司是由22家已有国有企业的资产注入后成立的，划入的股权资产约为443亿元，划入的土地价值约为250亿元，划入的探矿采矿权价值约为200亿元，划入财政专项资金120亿元。四川发展控股公司计划在3年内通过银行融资、创设信托理财产品、发行中期票据和企业债、设立产业基金等方式，筹集数千亿的资金。

天津市也于近两年积极推进国有资产的“平台化”。2008年，天津市人民政府将一些市属国有企业整合，设立了渤海国有资产经营公司，主要目的是搭建一个融资和资本运作平台。市政府给予了该公司土地一级整理权，并划拨盐场2.5万亩土地并将土地变性之后的作价作为资本金。2009年天津渤海国资公司正式运作，当年实际通过发行债券融资101亿元，同时收储了市国资委监管企业的7 800亩土地。

北京推动国有资产“平台化”的工作也有很大力度。“十二五”期间，北京将打造三类功能平台。一是完善基础设施投融资及运营平台，二是构筑竞争性产业发展投融资平台，三是搭建国有企业改革与重组平台。虽然外界一般所指的融资平台并不包括后两类平台，但由于都是平台性企业，后两类平台与基础设施融资平台并无截然区别，只不过认为基础设施融资平台的融资需求更大、现金流创造能力更弱。目前，在北京市国资委监管的53家企业中，有多家具有平台性质的企业，其中属于基础设施投融资及运营平台的有4家：首创集团、北控集团、京投公司和首发集团；属于竞争性产业发展投融资平台的有1家：国资公司；属于改革发展服务平台的有两家：房地集团和外贸控股。有的基础设施投融资及运营平台兼有产业发展平台功能，如首创集团和北控集团。

国有资产迅速“平台化”，不是偶然的。首先，与各地国有资产明显向公用事业、基础设施和土地资源等领域集中有很大关系。20世纪末，多数地方对制造业领域的国有企业进行了大规模改制重组，许多制造业领域的国有企业退出市场或者实行了民营化，而21世纪以来，随着城市化的快速推进，国有资产越来越明显地集中于公用事业和基础设施等领域。国有资产一方面向公用事业和基础设施领域集中，另一方面这个领域的投资需求非常巨大，融资压力也非常大，所以用国有资产进行不断融资是一个必然选择。其次，公用事业和许多商业化运营的基础设施有稳定现金流。还有许多基础设施不能进行商业化运营，不能产生现金流，但可以通过其他项目进行交叉补贴。再次，随着城市化和工业化的快速推进，土地升值非常快，土地产生的收益巨大，为这些平台性公司持续不断融资提供了可能性。最后，与各地国有资产管理重心的逐渐转变有一定关系。这两年，许多地方国资委的工作重心从过去的国有资产管理和监督，逐步转向国有资本调整和运营，助长了国有资产“平台化”趋势。

从国有资产的角度分析融资平台

融资平台偿债能力并不取决于其自身的资产负债状况，也不仅仅局限于政府的征税能力，而是在很大程度上基于当地国有资产总量和增值潜力。从现实来看，中国目前有巨额的国有资产，可以不断注入平台性公司当中。虽然平台性公司的主要任务可能是为发展基础设施和公用事业而融资和投资，一般认为基础设施需要巨量投资，而本身难以产生足够的现金流进行还款，但是，政府仍然可以将不属于基础设施领域、可以产生现金流和具有良好赢利能力的国有资产，譬如说制造业国有资产，注入任何平台性公司当中去，从而迅速改善平台性公司的财务状况和还款能力。更何况，许多基础设施是与公用事业联系在一起的，而公用事业一般是经营性的，且带有垄断性，具有稳定的现金流，对于提高平台性公司在融资市场中的吸引力是很有好处的。

现实当中，有许多平台性公司兼营基础设施公用事业和其他营利性业务，如制造业、房地产业、金融业等。北京国有资产经营公司是一个典型的平台性公司，其经营和投资领域既包括公用事业，也包括金融服务业和制造业。金融业的企业有北京银行、瑞泰人寿保险有限公司，制造业有北京汽车投资有限公司，基础设施有国家体育场有限责任公司、北京国家游泳中心有限责任公司。北京首创集团也是一个平台性公司，主要从事公用事业和基础设施建设，其投资和运营领域有水务等公用事业，也有高速公路、轨道交通以及城市绿化隔离带的投资开发、运营与管理，同时也有房地产和金融等业务，其中房地产业务能够为首创集团带来很好的利润。

更重要的是，作为中国最重要和升值最快的国有资产，国有土地是融资平台最坚实的偿债基础。许多国有企业，包括制造业国有企业，近年来资产膨胀速度非常快，很重要的原因就是土地权益的确认和土地价值的重估。许多融资平台虽然承担的是基础设施建设的融资和投资任务，但是基础设施建设往往与大量的土地征用和土地开发联系在一起，土地升值对于改善融资平台的资产负债状况和提高融资平台的偿债能力具有关键性的作用。通过融资平台不断“经营土地”，地方政府也不断推进基础设施建设。如重庆通过融资平台“经营土地”和推进基础设施建设就引起了广泛关注。截至2009年底，重庆“八大投”累计向公路、桥梁、轻轨、铁路、航空、水电气等领域投资2 413亿元，年均400亿元以上，这些资金大部分都是依靠“经营土地”实现的。

即使单个融资平台自身并不能直接获得土地和产生相应收益，但作为政府的平台，仍然可以依靠本级政府的土地收益覆盖融资平台的财务风险，而银行正是认识到了这一点，才敢于不顾单个融资平台自身的财务能力而给这些平台贷款。北京就是一个典型代表。近年来，北京市土地出让金收入连年大幅度攀升，2008年只有502亿元，2009年达到980亿元，2010年则达到1 600亿元。只要土地价格维持高位，土地出让金收入不断攀升，融资平台的财务风险就可以得到相当程度的覆盖。

不过，依靠土地这项国有资产覆盖融资平台财务风险和建立偿债能力，在很大程度属于对土地收益的不当占有。国有土地来自于农民的集体土地，政府作为唯一征用方和出让方，垄断了城市化过程中建设用地，不但推高了地价，也侵占了农民收益。这些都需要反思。

总体而言，从国有资产的角度分析融资平台，会看到融资平台的另一面。从国有资产的角度来看，融资平台的偿债能力并不限定于其自身的资产负债状况和产生现金流的能力，而是取决于可以注入的国有资产总量和升值空间，特别是依赖于国有土地这项特殊的国有资产。因此，融资平台的财务风险可能并不像外界想象的那么高。但是，融资平台使政企边界和企企边界更加模糊，这实际上与30多年来一直强调的国有企业的法人财产权和整套法人制度是相背离的。同时，融资平台过度依赖土地这项特殊的国有资产，是对土地收益的不当占有，在道义上是有问题的。

对民资的挤出效应

融资平台不仅仅模糊了政企边界和企企边界，还对民资产生了挤出效应。由于融资平台通过国有资产整合和注入以及土地价值重估和土地收益显著地提高了举债能力和偿债能力，导致资金的不公平配置，大量资金争先恐后地流向融资平台，使民营企业在基础设施、公用事业的建设和运营领域的机会被严重挤压。笔者调研发现，在21世纪前几年，当融资平台还不是很流行的时候，许多地方的公用事业和基础设施都向民间资本开放，民营企业获得了很多项目。而近两年，由于融资平台的风行、融资平台资金的充裕，许多地方不但关闭了一些公用事业、基础设施的建设和运营市场，而且还收回了一些公用事业、基础设施的建设与运营项目。

不过，这个问题已经引起了决策层的注意。2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》特别提出，要鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域。鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。

需要指出的是，《意见》要真正实施，必须对融资平台进行规范。如果融资平台一直能够得到不断注入的国有资产，能够享有不当的土地收益和土地增值，融资平台自然会继续吸引大量的银行资金，资金配置体系自然会被继续扭曲，而民营企业的机会自然会被继续挤压。因此，对融资平台的规范，与其说是出于控制融资平台本身风险的需要，不如说是出于创造国资民资公平竞争环境的需要。

国有资本经营预算与国资治理

这两年大家都很关心国有资本经营预算。不过，大家说得更多的是分红的多少。大家认为，国有企业这几年利润两万亿，应该要更多回馈给老百姓，5%~10%的分配比例太低。我们跟世界银行也做了这方面的合作研究，世界银行非常强调分红政策，但是我一直跟他们强调：中国国有企业资本回报方面的事情，恐怕还不是分红政策这么简单，分红政策很容易，董事会决定就行。董事会根据企业发展的需要以及投资者的要求，分红低一点还是高一点，是资本化还是现金分红，那是一个比较微观、低层面的事情。我更强调要建立国有资本经营预算而不仅仅是分红，是从什么角度考虑的？它是从国资治理这个角度出发的。我这么多年来一直致力于此，就是想推动这个事情——从国资管理转变为国资治理。所以我们这个经济与法律研究所很适合做此事情。长期以来，大家都认为国有经济、国资重在“管理”，但我希望它能从管理（management）到治理（governance），这个转型是非常重要的。如果是管理，那么它就是一个管理部门，就好比说我是官员，我来决定这个事情怎么办就行了；如果是治理，那么它就需要一个严格的程序和规范的报告制度，需要信息披露、制衡体系、正当的利益实现机制和利益保护体系等一套东西。我强调国有资本经营预算就是通过预算系统把国有资产纳入国家预算系统，以此推动国有资产从管理到治理的转变（这个问题我后面要强调的）。当时跟世行研究的时候，我们就有一些分歧，外国专家也不太理解，他们说：“为什么国际上没有国有资本经营预算这回事，你们怎么老强调国有资本经营预算？不就是分红吗？”他们说了很多，比如国际上分红是多少。比例是多少。我一直跟他们强调这回事，但是由于国际上没有现成的经验，这在我们国家完全是一个独创性的事情，所以很多东西没有达成共识。尽管国际上没有国有资本经营预算这回事，但是它也有渊源，我个人一直还是致力于推动国资从管理到治理。下面讲几个问题。

什么是国有资本经营预算？

我重复一下国务院2007年9月颁发的《关于试行国有资本经营预算的意见》对国有资本经营预算的定义是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。这个定义还是比较科学、精炼的。第一，国家是作为“所有者”身份收取利润，而不是作为“公共事务管理者”身份收税，这是一个区别。第二，收取的是“国有资本收益”，不是发生经济活动就一定收税，不是你只要有交易行为我就收税，而是你必须得有收益才收。没有收益，亏损了是收不了的。第三，这个收益还要进行分配。即收了之后，你不能藏起来或者掖起来，还要分配。第四，是“政府预算的重要组成部分”。这点非常重要，也就是我讲的纳入国家预算系统，只有这样才有利于国资从管理到治理。

收入包括几个部分：国有企业的利润及股利、国有股转让收入、清算收入和其他收入。我当时给国资委做总体设计的时候就一直强调：国有股转让收入以后应该成为一个很重要的部分。为什么国有资本经营预算不完全是分红？因为国有经济布局调整一定有进有退，退出的国有股转让收入也是很重要的组成部分，现在我们还处于经济转轨阶段。

支出包括：资本性支出、费用性支出（改革成本等）、其他支出。其他支出没有说明白，其实以后应该更多包括民生的支出，特别是要补充社保资金的支出。这与我们后面讲的分配制度改革有很大的关系，这个支出应该有利于扭转过去十几年来国民收入分配越来越失衡的状态。国有资本经营预算应该发挥这样的作用。

为什么要有国有资本经营预算？

这是一个很重要的问题，当时设此预算时有很多分歧，国际上也并没有所谓的国有资本经营预算制度。2002年中共十六大之后，我就开始呼吁建立国有资本经营预算制度，并不只是成立国资委就完事。我当时说：在中国这个社会主义国家，不管是讲“有进有退”还是要“收缩国有资产战线”或“调整国有经济布局”等，作为一个社会主义国家，国有资产的盘子如此大，国有经济不可能短期内没有。事实上，这么多年来，无论是“国进民退”还是“民进国退”，国有经济占GDP的比重依然稳定在大约30%。当然，这个情况并非我们愿意看到的，国有经济“退”还没有退够，以后还需要进一步“退”。但是，我估计像中国这样的国家，如果不主动进行大刀阔斧的改革，再经过一二十年，国有经济也难低于10%。当然“退”有两方面：一方面，如果国家有这种意识的话，可能是国有经济的一部分盘子主动退；另一方面，它可能自然萎缩。何谓“自然萎缩”？就是国有企业由于效益不彰，慢慢被挤掉，自己退出市场，比如关闭、破产。另外，可能其发展速度没有非公经济的发展速度快，比例自然就下降。通过这样一种进程它的比例是会自然降低的，但是即使降低，我估计10年~20年之后，它到了10%，仍然是一个较大的盘子，它的资产绝对总量还是增长的，因为大家都在膨胀、发展，所以它也依然是几十亿的国有资产。更何况目前我们国家还有非常庞大的非经营性资产，非经营性资产包括：事业资产，更重要的一部分是基础设施和公用事业的资产。我们讲4万亿的投资，其实经过放大之后就更多，很多基础设施还没有纳入经营性的资产。但是，从国际潮流来看，很多基础设施包括一些公用事业慢慢在进行仿商业化的运作，或者是半商业化的运作，这个资产可能以后在国有资产里面占的比例越来越大，而那种真正属于制造业的资产可能比例越来越小。这种情况在地方已经看得很明显，黄奇帆就讲：10年前我们制造业可能占了70%以上，但现在基础设施、公用事业占很大比重，以后城市化进程加快，如果路、桥不算，就是自来水、污水处理、垃圾处理等这些资产都不得了。以后地铁等很多可能都是仿商业化运作，我们国家可能以后修好多机场，这些资产会越来越重要。总之，无论国有资产比例降不降低，但中国这样一个大国，又处于发展当中，又是共产党执政的国家，它的整个国资总量不会小，因此对这块总不能放任自流，不管它。像90年代困难时期是“大船搁浅，舢板逃生”，企业自己制成各种“舢板”，自己爱怎么做就怎么做，国家也不收其红利，也不给补贴，有本事自己创出一条路，最后是慢慢演变成内部人控制，内部人分享，然后内部人推动私有化，不行的就破产、关闭。但我认为这种情况也不能长期如此，国家还是需要对其进行管理，当然更好是治理。所以这一块需要我们关注。

既然国际上没有国有资本经营预算，我们为什么要搞呢？其实每个国家都有政府投资形成的具有一定经营性质的资产，政府预算是否以及如何实现对这些资产的财务预算管理，是值得我们参考的。

“二战”以后，许多国家的政府职能都扩大了，不局限于所谓“守夜人”，美国、英国是最典型的“守夜人”，政府也开始大规模干预经济。在“二战”之前美国大萧条时期，凯恩斯主义盛行，政府职能急剧膨胀，政府开始大规模投资基础设施建设，当时也介入一些制造业（包括军火等方面），所以政府职能在扩大。政府不但投资兴建基础设施，甚至还兴办企业。“二战”之前就有些国家资本主义，这在欧洲比较明显，像德国、法国。“二战”后，英国工党上台也兴办了一些国有企业、国有化，日本就更不用讲了。即使不搞国有企业，至少许多公用事业是由政府投资的，像水、电、汽、道路等都是由政府投资。公用事业跟一般的基础设施不一样，它有稳定的收入，有稳定的现金流，同时也有日常性的成本支出，它是一种经济活动。它不像基础设施，基础设施是像灯塔一样免费使用的，是公共产品，无所谓预算不预算，就是一次性的建设性财务。对这些资产就需要考虑效率问题，与经常性预算的管理角度不一样。就是这块东西是政府投资形成的，以后还要维护、运营，所以政府一定要考虑效率问题。公共预算是经常性流水开支，它考虑的不是运营效率的问题，它考虑以下两方面：一方面是效果，即是否达到了当时预想的效果。比如我要扶贫、减贫，或者是需要一个非常有普遍性服务的教育体系，我的投资是不是达到这个目的了？还有养老，它的效果怎么样，是否达到了预定的目的？另一方面就是回报率，或者叫回收率。什么意思？就是说我从纳税人那里收了税之后，纳税人是否享受到了这种服务？而我刚才讲的基础设施，特别是公用事业，如果还有国有企业的话，那么运营性的资产一定要考虑效率问题。如果投资这么多之后，还每年大规模地补贴，形成一个非常庞大的运营队伍，这个队伍腐败又懒惰，收费很高，服务很差，最后形成一个黑洞，这样是不行的，不能这么做，一定要考虑效率问题。因此，它与经常性预算的管理就不一样，国家对这一块需要从另一个角度进行衡量、管理。此外，自凯恩斯主义以来，特别是“二战”以来，政府收入来源越来越依赖于国债，也就说政府投资建造的一些东西不完全靠收税，它还要发债。大家知道，国债资金也是有成本的，发债之后还要还债，你还不还得起？收税凭借的是暴力，税收过来，花出去容易得很。借债？大家知道现在的欧猪国家（是欧元区的葡萄牙、意大利、希腊、西班牙四个南欧国家，合称欧猪四国），他们发这么多债还不还得起？能不能还本，能不能付息？况且穆迪公司（著名的债券评级机构）、S&P500（美国500家上市公司的股票指数）等还要对你进行信用评级。所以国债来了之后，投资公用事业和基础设施更需要考虑效率问题，如果没有效率更不能搞。所以由于政府的活动中有这两块——提供公共服务的经常性支出这一块，以及形成运营性资产的资本性支出这一块，这一块进来之后，就导致我们的预算制度必须进行改革，它们两个衡量的角度不一样。所以自第二次世界大战之后，国家预算制度开始改革。

国家预算制度最引人注目的改革是美国在1950年推出的绩效预算制度。韩朝华最近在北京天则经济研究所讲：国有经济的绩效行不行？顾名思义，绩效就是讲政府有最大的投资，有这么多资产，它运营的效果或市场表现好不好？这项改革在国家预算中采用权责发生制会计。搞会计的都知道，它不是收付实现制度，权责发生制会计比较像企业会计制度。企业会计制度是要衡量未来的效果的，权责发生制度很多是讲未来，不是讲现在，它要衡量政府收入的成本和政府支出的效益。但是这项制度的改革并不太成功，后来放弃了。为什么要放弃？因为对政府投资的公用事业、基础设施如何进行效率管理，全球都没有经验，到现在还是一团乱麻。文献记载，国际上的会计制度改革、预算制度改革还有很多争论。尽管绩效预算制度被放弃了，但并不意味着政府不管这块了，它仍在探索之中。后来，美国又于20世纪60年代推出了“设计规划预算制度”。顾名思义，它也是讲未来效果，钱投进去之后要干什么？以后要产生什么效果？不是讲流量，现在流进来，又流出去。这项制度仍然坚持成本－效益综合衡量的思想，但比绩效预算更重视预算期限的长期性。关于这个制度我也跟大家解释一下：国外，特别是像美国这种四年一个任期的国家，这种预算制度改革也受限制，它没有长期性，一般总统上来两年后想搞一点事情，结果第四年就结束了，即使连任也就八年。2011年奥巴马不是和国会为预算的事情老打架吗？加上又有中期选举（每两年举行一次中期选举），还有其他别的因素，所以他们对长期绩效衡量比较伤脑筋。原来设计规划预算制度只讲任期，而设计规划预算制度比较讲长期性，政府即使换届了，文官系统即公务员系统还能继续对效率进行衡量，它具有延续性，因为政府认识到一些支出，特别是资本性支出，往往需要经过较长时期之后才能产生明显效益。但是这些预算改革都没有大规模推行，原因比较复杂。

不过将绩效思维引入国家预算的努力，特别是将资本性收支与经常性收支区分对待，得到了全球范围的认同。政府预算里面，收支被分成了两种：一种是经常性的预算，另一种是资本性的预算。即我们经常讲的资本化，也是国民收入与国民经济核算里讲的资本形成，它们需要区分对待。OECD（经济合作与发展组织）就明确指出：具有运营性质的政府事业的迅速增加，比如国家经营的邮政、电力等产业以及政府举办的医疗卫生部门、环境保护机构、教育机构，公共设施的建设与运营，如道路、水务、垃圾处理等给传统预算体系带来了挑战。这其实也是讲政府职能扩大，它不完全像以前有警察、法院、“守夜人”就行了。

为了提高这块资产的运营效应，这些机构大多实行了企业化运作，像邮政、电力、医疗等，它还是讲企业化。企业包括事业，它是一个运营机构，它有日常的现金流、业务、成本开支、环境保护等，都是进行企业化运作。但是这些所谓企业化运作可能并不是完全商业化的企业，因此你不能实行企业的会计制度。这些机构与纯粹的私人公司有区别，与政府收支又有一定的联系，因为它是政府投资形成的，可能还被赋予实行“收支两条线”，它产生的现金流要进政府的笼子，它的日常成本也需要政府核定，所以国家预算必须基于效应来管理这些事业，产出或需要注入的现金流量必须要在一定程度上借用权责发生制会计的做法。

总的来看，由于政府对经济建设介入程度的日益加深，政府预算中面对着越来越多的具有资本性质的项目和经营性质的事业，甚至政府直接兴办一些企业，所以预算体系的改革是不可避免的。国际上的功能预算理论就认为（所谓功能预算就是按功能对预算切块），当政府对经济发展介入程度较深时，应该对国家预算功能进行分解，分为经常性账户和资本性账户两大部分，资本性账户依据功能性预算原则而设立。即有什么功能就切一个小块，德国、澳大利亚等国都对预算体系进行了改革，以适应上述要求。一些国家还采取了特别会计方式或基金账户方式来实现对这类资产和事业的财务方面的管理和监督。比如美国就有基金账户，美国就对一些特殊的行业，一些带有资本性质的事业实行基金账户。我前面讲到了基础设施里面包括机场，大家知道，美国航空业非常发达，机场非常多，但与我们国家不太一样的是，我们国家很多机场、高速公路都是上市公司，如首都机场等，也就是说这些基础设施很多都是民间投资的，而美国机场、高速公路全部都是政府投资，但是政府投资又跟政府预算发生联系，不仅有建设费用还有维护费用，平时还要产生现金流，因为收机场起降费，而且候机厅里面还有商业性的运营，如出租摊位。这方面政府也不得不管，不能谁出租钱就归谁，因为它是政府的资产，所以它由基金账户来管理收入和支出。同时如果需要补贴，也有基金账户来对其进行补贴。美国有个民航基金（Aviation Fund），该基金就是美国国家预算一个很重要的组成部分，所以它的预算除了经常性的收支外还有这一块。日本也是一样，日本就更有意思了，它有好多特别会计（special account），其实应该叫“特别账户”，因为它是叫“账户”（account）而不是“会计”（accounting）。这个账户其实也相当于基金账户，也是跟美国的民航基金一样的，所以你们要看到这些国家预算中也有这一块。

当然根据功能分解就可能导致预算的碎片化，每个部门各搞一块自留地，这也是一个不好的地方。所以我们去美国考察，美国的民航局以及IRS（Internal Revenue Service，美国国内税务局）可能跟美国白宫的预算局也有不一致的，所以功能预算也有弊端。这是国际上的情况，那么国内呢？中国比它们更厉害，更厉害在哪里？第一，我们的国有经济比它要大很多。我刚才已经讲了，即使再改革，只要我们还是社会主义国家，还是共产党执政，就不会主动放弃这一块。它的比例再降低，几十万亿的国有资产还是在那儿摆着，你必须去管，不能放任自流。更何况我们国家作为一个后发的国家、一个东亚国家，政府对经济的介入程度比西方资本主义国家高很多。在这种情况下，中国其实很早就有经常性预算和建设性预算的区分。财政部讲预算就会跟你讲经常性预算、建设性预算。其他司也是这样分的，经建司很多就是搞这个的，经建司、企业司（原公交司）都是搞这些东西。历史上我们一直就把它的功能分成两块。年龄大的可能记得，陈云经常讲：“一要吃饭，二要建设。”陈云是管财政的，他觉得财政是一个口，但是吃饭财政和建设财政就好像两只手，它们总有矛盾，总打架。毛主席希望建设多一点，财政就搞建设，但是周恩来觉得首先还是要吃饭，所以陈云讲：“一要吃饭，二要建设。”意思就是先保证经常性的预算，然后再搞建设。1993年中共十四届三中全会提出：要建立公共预算和国有资产经营预算，要实行复式预算制度。但复式预算一直没有成型，地方上也是象征性的。直到2007年国务院26号文的颁布，2008年正式实施后，这才实行国有资本经营预算，不过目前仍然处于试行阶段，尚未真正成为复式预算，以后还有很长的路要走。

下一步设想：由试行到正式的国家预算

目前大家讨论得比较多的是红利收取比例问题。以前是5%~10%，现在是10%~15%，垄断性行业收15%，一般行业10%。这是否合适，成为一个焦点，但是我认为这不是一个焦点，因为这个比例争论可能掩盖了其中更重要的问题。2010年，全国的国企利润总额接近2万亿（1.987万亿），其中有一半以上是央企的，央企利润是1.13万亿。于是大家认为利润这么多，全国国有企业两万亿，央企利润就是一万多亿，而交国家的只有几百亿。如果提高到10%或15%也就是七八百亿，以前就是四五百亿。如果用800亿除1.13万亿，上缴比例只有7%~8%，还不到10%，所以大家觉得交得太少了。其实这里有个误解，1.13万亿的央企利润是利润总额，上市公司的人都知道，最后能分配的不是利润总额。利润总额是由我们国家原来的财务制度造成的，因为原来一直利税不分，就讲利润总额，西方国家没有利润总额这个概念，只有利润，即交税之后的利润。你要交所得税25%，1.13万亿首先要减掉25%的所得税，即减掉2 000多亿。另外，核算也有问题，央企利润总额是包含子公司的，实际上现在国资委直接管的央企大概有121家，三级以上的母公司、子公司和孙公司共有17 000多家，而国资委或财政部门收利润不能从孙公司收取，只能从100多家母公司收取，所以归属于母公司的净利润又是另一个概念。比如钢铁行业几百亿的利润，宝钢一家就占了1/4以上。所谓宝钢利润主要是在宝钢股份，宝钢股份几十亿的利润交了所得税，然后还有20%以上的流通股股东要分红，最后宝钢集团能拿到的只是宝钢股份净利润的70%，而宝钢集团最后还要交一道所得税，之后还要提这个金，那个金的。所以利润总额和归属母公司的净利润并不是一个概念。其实许多利润集中在少数垄断行业，国有企业除了少数垄断企业之外，到母公司这一层的利润并不多。这就像北京天则经济研究所的《国有企业的性质、表现与改革》研究报告中提到的一样，国有企业一年的利润看起来很多，似乎增长很快，但是减掉十个八个垄断企业的利润后，其实到母公司这一层就没有多少利润了。比如2009年中石化、中石油，中移动三家企业的利润占全部（129家企业）利润的44%，可想而知，不算这三家企业，别的126家企业已经没有多少利润了。目前，国有企业亏损面大家知道是多少吗？30%以上。2007年的时候超过40%，现在是30%以上，亏损面很高。所以国有企业并不像大家想象得那么好，并不是整天“莺歌燕舞”。

那么下一步怎么改呢？我想关键不是提高分红比例，而是要在以下几方面做出努力：

第一，要形成有弹性而不是一刀切的利润分配制度。比如中移动、中石油、中石化的巨额利润，你切一刀也只是切15%。我并不是说一定要它们交50%的可分配性利润，但是利润分配制度一定要有弹性，不能一刀切。比如，美国微软整个20世纪80年代都没有分红，90年代大部分时间也不分红。于是，大家就说：“比尔·盖茨太小气了，不分红。”其实他不是小气，现在他把几百亿美元的资产都捐出来了，他会小气吗？为什么不分红呢？这就叫“有弹性的分红制度”。他是这样说服股东会的：现在微软处于高速发展阶段，最需要的是把利润资本化，重新投入企业，来发展操作系统。大家知道八九十年代软件的操作系统是跑马圈地，我现在需要钱来搞这个事情，而不是分红给你们，因为分红给你们还不如发展企业更能对你们带来利益。这个所谓的利益体现在哪里？体现在股价会越来越高。如果我一年给你分红100元，假如我把这个钱拿来发展企业的话，股价上升不止100元。果然如此，微软在21世纪现金储备最高时达500多亿美元。比尔·盖茨说：我现在不需要再投资了，我把现金全部分红给你们。所以国有企业需要这样一种有弹性的分配制度。当然这种制度的建立必须要以规范的董事会制度、规范的出资人（股东）行权制度为先决条件，而上述制度一般是建立在股权多元化的基础之上的。

第二，要将国有资本经营预算正式纳入国家预算体系，并真正建立复式预算制度。这是更重要的。这就是我讲的为什么不完全是分红制度，它是国有资本经营预算制度。分红制度在企业层面就解决了，国有资本经营预算制度就是要纳入国家预算体系，真正在中国形成复式预算制度。否则，把钱交给财政局、社保局，也不知道到底用在了哪里，也不知道到底用得怎样了。大家也不要骂国资委，不是我替国资委说话，国资委把钱用在发展企业，毕竟还是弄到企业内部去了，当然企业也可能有腐败，也有低效。但你觉得财政就好到哪去吗？那可不一定，你把钱交给财政，财政就把钱交给老百姓了吗？不是这么一回事！现在财政一年的收入够多的了，2010年8万亿的财政收入，钱花哪儿去了呢？老百姓照样受穷，贵州等偏远地区的孩子中午照样吃不上午饭。或许你觉得交给社保好，但是交给社保真的会好到哪儿去吗？当然，我不是说国资委好，而是想说“不是把钱交给谁”的问题。只有把国有资本经营预算纳入国家预算体系，统一平衡，衡量绩效，才能够真正回馈给老百姓。难怪国资委辩解说：“国有资产也是全民的储蓄，你给财政部，它可能给你造个表。给社保炒股也是储蓄，也是存在那里，倒不如给我，既发展了产业，又存了钱，不也一样吗？”国资委的话也没有错，反正是资本化，投到企业也是国有资产化，所以各有各的道理。

下一步的核心是国有经济的进一步改革

没有国有经济的进一步改革什么都谈不上，国有经济首先是扭曲了市场体系，主要是不公平竞争和劣化的资源配置。在同样一个行业里面，如果有国企和民企，它的竞争肯定是不公平。比如民航，民航现在有国有航空公司、民营航空公司。国有的就是不一样，你没有办法。东星航空、澳凯航空都是民营航空公司，东星航空破产了，澳凯航空一度停飞，原因是欠航运费、欠机场费。其实欠费最多的是国有企业，是国有航空公司。而欠费也是行业的惯例，大家都拖欠，不是哪一个拖欠的问题。但是国有企业拖欠就不要紧，民营拖欠就马上停飞。不公平竞争并非仅此而已，王正华的春秋航空就是佐证。国航、东航、南航就明确下文给机票代理公司：不许卖春秋航空公司的机票，否则，我们就不让你做代理。这在经济学上叫市场排斥，就是不公平竞争。劣化资源配置就更不用讲了，有很多。我们四万亿的计划很多都是把资源给了国有企业，没有效率也给它。其次，从收益率角度来说，国有企业的收益率也非常低，国有企业的效益指标远远低于私营企业。国有企业净资产收益率最低，且低于平均水平，外资基本上接近平均数。大家知道，外资有转移定价、转移利润，但它仍有这么高，账面上仍不难看，而我们国有的却只有这么一点点，如果除掉中石油、中石化和中移动那就更难看了。

所以，未来的国有经济改革，应该同时走产权民营化和利润民有化的道路。产权民营化可以促进国有企业的商业化，国有企业现在还没有充分商业化，还是有很多不依照市场规则乱拿资源，还是得到了很多保护。而利润的民有化则有利于降低国有企业的储蓄率和政府储蓄率，这非常重要，这就是后面讲的分配制度改革。中国的分配制度改革很难，搞经济研究的都知道，过去10多年从国民经济分配结构来说，居民收入所占的比重是持续降低的，而政府却是持续提高的。为什么呢？从国民经济核算就可以看出，主要是政府的储蓄率和企业的储蓄率大幅提高。政府储蓄率大幅度提高是什么意思？也就是政府财政收入里花在建设性预算方面的更多了，花在经常性预算上的更少了。而企业的储蓄率为什么很高？这也是有道理的，因为过去10年，中国处于重化工业的加速阶段，它需要大规模再投入，而且这种再投入是合算的。比尔·盖茨在八九十年代为什么不分配？因为他要再投入，并且他的再投入是合算的，所以你不要指责企业。但是国有企业这么干就不对了，国有企业的钱不分配，却大规模地再投入是不对的。为什么？因为它会对民资产生挤出效应，会把民资的机会挤掉。比如钢铁行业，国有企业老跟民营企业抢什么？它是一个很普通的行业嘛。你说：日照钢铁你别搞了，让我山东钢铁来搞。“与民争利”这是很伤面子的事情！所以对国有企业来说，即使赚了钱，利润也要民有化、要分配，这样有利于降低国有企业的储蓄率。我认为降低企业的储蓄率只有从这方面入手，不能强制私营企业降低储蓄率，私营企业爱消费还是爱投资是它们自己的事情。因此，降低企业的储蓄率最好是降低国有企业的储蓄率，即国有企业利润要分配。这样既对我们的分配制度有好处，同时也降低政府的储蓄率。为什么？这一块纳入公共预算的话，更多的应该用于民生支出，而不是用于建设性支出。这样既对降低政府的储蓄率有好处，又能够建立更加完善的社保体系和公共服务体系，特别是对低端人群的社保体系和公共服务体系。比如农村养老体系，我一直强调一定要把农村老人的福利性养老体系建立起来，现在他们基本上处在我们国家养老体系之外。城镇职工有养老金，而农村65岁以上的老人没有人管。我们的国有资产是从哪儿来的？国有资产有相当一部分是农村老人当年交公粮交出来的。大家不知道，我们当时建立国有工业体系是通过“剪刀差”来形成的，所谓“剪刀差”就是老百姓交公粮交出来的，现在反而成了国有资产。国有资产说：我们可以搞别的事情，但是不管农村的老人。这从道义上说得过去吗？比如义务教育，我们为什么就不能从9年搞到12年呢？这不难啊！所以通过这样的事情完全可以解决我们分配体系失衡的问题，然后提高我们的消费率。大家知道，低端人群有些许收入之后，他的消费倾向是最高的，而高端人群的消费倾向是比较低的。你给低端人群100元，他可能90元都用来消费了。所以国有资本经营体系改革与分配制度改革有很大关系，未来三五年我们可以做很多事情解决国家经济失衡的问题。

张文魁对评论人和听众问题的回应

首先要说明，国有资本经营预算不能解决国有经济全部的问题，它只是一个方面的工作而已。但是国有资本经营预算也还是一个比较好的制度。第一，我为什么一直强调它不是一个单纯的分红制度，一定要成为国家预算的一个组成部分呢？因为只有这样，才有助于推动国资从管理到治理，包括信息公开、披露透明度、制衡等。尽管现在全国人大的作用还没有充分发挥，但是你也没有什么别的办法，我们希望以后全国人大越来越起作用。国有资本经营预算如果成为国家预算的一个组成部分后，它一定是要经过全国人大来讨论、审议、批准才可以。虽然大家现在觉得这个预算太粗了或者其他什么问题，但毕竟只有这个方法。尽管现在还是试行阶段，但那个试行的通知意见就说国务院批准就行了。这是不行的，这还是内部循环，还是没有公开，也没有讨论、审议，它必须要成为国家正式预算的一个组成部分。只有这样，它才能够通过全国人大的讨论公布出来。国资委成为国有企业的代言人是不对的，一定要到全国人大或者全民这个层次来，一定要有这样一个机制。

第二，虽然现在我们讲的利润有好多不是利润，它是来自于资源租。因为你占了很多资源、土地还有什么资金低成本，它属于租的层次，不属于利润的层次。但是我们现在实行国有资本经营预算制度，你只能按照现在的财务准则来做，你不可能超过现在的会计准则。如果你以后要把利润里的一部分归到资源租里面或者要归到暴利税里面，这也没有问题，它总是有利润的。国有资本经营预算它成为国资治理的一个部分，我提议它至少应该有四张表：第一张是整个国资系统现金流量表；第二张是国资系统资产负债表；第三张是国有企业现金分红计划表；第四张是国有资本调整与国有股出售计划表。为什么是国有资本经营预算，而不是分红？这是有讲究的，它是超越利润分配的，它有一个国有资本调整和国有股转让的计划表，也就是说还是要促进国有经济有步骤地调整，所谓“有进有退”，究竟怎么“退”应该有计划表。所以它应该具有一个很好的框架，但是我要强调国有资本经营预算制度只是一个框架，它不是改革的动力。如果要形容的话，它顶多只是个教会，不是上帝，上帝在哪里我不知道。国有经济怎样改革，怎样实行有进有退，怎样“瘦身”，有些东西怎样民营化，怎样从一些行业退出以及第一推动是什么？关于这些，国有资本经营预算本身不能解决，尚需要我们去寻找上帝。即使有上帝，上帝也需要通过教会来贯彻其意思，也需要通过教会来传道。所以它只是一个框架，它不能解决全部的问题。

关于分红比例的问题，大家谈到媒体上公布25%的比例，的确这是我提的。我们和世界银行一起对所有的上市公司几十年来分红的方式和国有企业分红的比例做了一些研究，发现大概是在20%~70%之间。这几十年来也不是不分红，也不是全分掉，而是在不同阶段是不一样的，不同国家也不一样。但是相对来说，经常性的比例大概是40%~50%。是可分配利润的40%~50%，不是利润总额。我就说即使咱们取一个很低的限，25%也是可以的，但是大概20%~70%这样的比例比较多。所以这并不是一个极其精确的数据。至于刚才很多人包括韩朝华也说了，国有资本经营预算跟国有经济的地位和国有经济改革不是一回事，我把它们混到一块了。

至于国有企业到底怎么定位？会有公共服务、普遍性服务、外部性的问题以及效率本身，都有很多争论。还有一些稀缺资源，国家是不是控制？还有国家安全等，这些东西都混在了一块儿。国际上对此也有很多争论，这方面的文献已经多得不得了。大经济学家也有很多不同的看法，支持国有企业的大经济学家多得很，熊彼特当年就很喜欢社会主义这一套，包括苏联也有很多支持国有企业的大学者。但哈耶克就说这是“通向奴役之路”。都是大家，你说到底谁有道理？学术上可能也说不太清楚。现在A·施莱弗尔就讲监狱和学校都可以私有化（实际上也有），这就说明各国的情况可能是不一样的。国有企业可能在不同的文化、不同的环境里也是不一样的，中国有些东西跟美国是不一样的，美国的私有者就很自律，中国私有者没有自律。美国私人办医院很可能比较自律，中国私人办医院可能就乱来。公立医院也乱来，但是私立医院可能更乱，怎么办呢？现在我们学者在这里讲私营企业好，老百姓骂死我们了，他觉得私营企业就是很差劲。OECD就讲：一个国家应该有个所有权制度。这个所有权制度可能也不是一成不变的，可能五年调整一下。哪些行业需要国有企业，哪些行业不需要国有，有比没有要好，哪怕是保守的也可以，激进的也可以。我们是没有的，所以就乱来了，该退还是该进没有一个依据。但是我要强调的一点就是：国有资本经营预算不负责解决这个问题，但是这个框架有助于解决这个问题。我讲国有资本经营预算，它有四张表，第一张表就是国有经济调整和国有股出售计划表，它能不能够纳入进来，因为国有资本经营预算本身不局限于分红，它包括国有股的出售收入。以前这个钱企业是乱花的，如补偿给工人，国有资产多的可以补偿10万元，国有资产少的补偿5000元，现在不能这样乱来。所以它是有助于解决一些问题，但是它本身不负责解决这个问题，不是第一推动力，这是我的一个解释。

关于国资治理和公司治理的关系问题。我觉得这是问到了点子上了。因为公司治理大家都很熟，国资治理大家是不熟悉的，很少有人这么说。治理和管理区别在什么地方？研究治理的人有经济学家和法学家，哈佛大学法学院教授马克·罗（Mark Roe）是研究治理的名家，他的文章很多，他就讲治理有很多要素。管理和治理区别在哪里？这个其实引用哈佛大学商学院教授约翰·庞德（John Pound）的一句话：管理就是说管理层能够决定的事情，治理其实是个共治的意思，是共同治理，不只是管理层说了算，管理层说了算就是独治，不是共治，不是治理。所以它就要有披露、报告、制衡，要有利益保障机制，这是管理与治理的区别。国资管理意味着国资委作为一个管理机构应该做到这些事情。国资治理意思就是第一不能是国资委独治，最起码要有报告机制，要向国务院报告、向全国人大陈述；第二，要有披露机制；第三，要有制衡制度；第四，要有共同决策制度；第五，要有利益保护制度。因为国有资产是全国人民所有的，肯定要有利益回报。农民几十年交公粮形成的国有资产，他们怎么就跟分红没有关系了呢？他们当然应该得到回报。所以国资治理应该具有这五个起码的要素。具备这五个要素要从哪里解决？国有资本经营预算是一个最好的平台，它能把这五个要素都包括进来，所以国资经营预算制度强就强在这里面，它是一个能够从国资管理到国资治理的制度框架，是一个治理的平台。

但是刚才你们问：国有资本经营预算就一定好吗？那可真的不一定。为什么不一定？关于预算本身全世界都有很多的争论，詹姆斯·布坎南（James Buchanan）说这是公共选择。公共选择也是市场，你以为那些议员都是一身正气？一身理想？政治也是一个市场，他为了选票也是有买卖、交易的，所以全世界没有任何一样东西是可靠的。但是，我们既然生活在这个环境里，还是要选一个稍微好一点的。国资委就是自己说了算，人大常委会的某个委员会也可能跟国资委交换，你支持我，我支持你。这就跟董事会一样，董事会真的就那么好吗？独立董事真的就那么好吗？他们一样也可以被收买。但是，毕竟我们通过实证的研究或者自己实际的观察，觉得这个东西还是多一点制约，多一点公开性，多一点披露好些。所以也只能这么做，但是它不能解决根本的问题。

经营性资产其实就是指资本性的资产。因为国家有一块资本性的市场或者仿商业化运营的市场，跟经常性的预算不一样。经常性的预算就是流水，我前面第一个问题就讲了它的区别在哪里。新加坡也有类似的东西，它通过淡马锡向财政部报告，财政部照样要向新加坡的国会、议会报告这一块东西一年的收益有多少，交了多少红利，红利是怎么花的以及亏损的为什么会亏损？长期亏损是因为效率问题或别的什么问题，还是因为公共服务、普遍性服务的问题？这都是要解释的。长期亏损就是要退出，所以新加坡90年代大规模的、战略性的措施就是我们说的“退出”。所以国有资产经营预算的平台、框架有助于解决这些问题。国有企业要报告、披露，长期亏损、效率不佳你得解释，解释不通就得退出。新加坡把它叫政联公司（GLCs），即你既然是国有的、投资形成的东西，是政联公司，你跟政府是有联系的。你不能割断这块资产同政府的联系，不可以像个自由的鸟就飞走了。就像你是个风筝，身上一定有根线，国有资本经营预算就是一根线，它可以把你放得很远，也可以把你收回来，但是你一定不能像鸟一样想飞哪就飞哪。这就是国有资本经营预算起的作用。

上缴红利太高可能会出现“鞭打快牛”的事，这是个很大的问题。你想多收很容易，你全都收上来也可以，但是鞭打快牛之后，很容易挫伤企业的积极性。他会想：“哦，我干得好，我的牛跑得快，你的鞭子还打得多！”然后，会哭的孩子多吃奶。这样就很容易挫伤企业的积极性。这就跟拉夫取鞋一样，你想收税收高一点，最后没有税源了。所以当时就觉得起步时应该低，试试看行不行，于是就规定最低限度5%，垄断企业10%，所以是这么来的，就是低限。你总不能说120%，那不行，5%是最低限，这是可分配利润的，这对企业实际上不会有什么影响。10%又是怎么来的？后来大家认为要提高税率，企业又有另外一种声音：“太高了不行。”我刚才讲全球20%~70%，你可以看出来，在高速发展阶段企业的分红一定是很低的，高速发展完结之后，分红一定是高的。我们现在还属于高速发展阶段，所以它不能高，但是你想分到20%或25%大家不同意，10%是博弈的结果，不过也有测算。为什么说有测算呢？刚才是谁讲到广东投资几千亿？每一年资本性的投资里面，80%以上不是企业利润，而是外源融资，不是内源融资。所以从这点来看，我们的利润缴出一点，其实并不影响企业发展，因为企业发展本身大部分并不是靠企业的利润留存，而是靠从资本市场融资，或者从银行借钱，所以提高5%~10%没有关系，这都是经过慎重考虑的。刚才这个同学说的这些事情，我想我就一句话回应：上帝的问题留给上帝。那是另外一个层面的问题，也不是今天的讨论会要解决的问题。

国有企业的倾斜性对待和民营企业的歧视性对待非常严重，我们一方面口头上说要平等对待，但实际的情况可能恰恰相反。我想这有很多原因：首先，我们国家的资源配置体系还是资源更容易流向有政府担保的或有政府做后台的这样一个经济体当中去。国有企业显然占了很大的优势，即使大家不说，银行在有两个选择的情况下——一个代表民营企业，一个代表国有企业，它也会选择国有企业。国有企业即使还不起债，最后怎么处理以前都有先例。就是剥离，然后搞到四大资产管理公司去，或者债转股。这种东西给人的释放太强了，所以资源是愿意流向有国家支持或者国家领衔做担保的这样一个经济体系中。另外，在座的可能不高兴，对民营企业也应一分为二地看，它们的确有很多毛病。我们讲效率的话，其实老百姓有时候并不一定把效率摆在最高的位置，他可能把稳定性、安全性、可靠性看得更重。民营企业尽管效率很高，可是如果它不可靠、撒谎、换牌子或者自己捞一笔钱又办绿卡了，那老百姓可能还是选一个效率差一点的。咱们不讲就业，咱们就讲愿意买哪里的产品，有时候可能就是买国有企业的产品可能稳定一点。这就说明我们国家目前处于一个蓬勃发展阶段，私营企业处于一个原始成长期，处于原始成长期就可能有很多问题并不一定满足老百姓心理问题上的需求。我讲一个例子，大家讲中国的民营企业的平均寿命是4年，是这个老板不办企业了？不是，他又在办别的企业。他为什么要这么做呢？他可能推卸原来的一些债务或者一些什么责任。这样，产品售后服务、品牌就没有连续性了，所以老百姓并不一定喜欢它。更何况我们现在有很多民营企业有短期行为（这也不能完全怪民营企业，国有企业也有短期行为），这样就有一种很不好的社会感观在里面。所以它是一个很复杂的事情，只能通过我们各方面的努力改变这种现象。一方面政府鼓励，另外就是我们现在有越来越多做大的民营企业更讲社会责任、可靠性、安全感，它慢慢就会树立，就会扭转很多老百姓对民营企业的形象。另一方面老百姓就会想：“哦，民营企业也很有责任感、很稳定、很正派、也很连续。”这需要一个过程，慢慢整个环境就会改变。

将30万亿国有资本纳入预算改革

目前，中国的资本性国有资产的账面净值大约为30万亿元人民币。国家的资本性资产与当年GDP的比值接近60%，这无疑是一笔巨额资本，在全球范围内无有出其右者，而且过去几年还在以超过15%的速度增长。诚然，资本性资产的价值存在着因为宏观景气变化和行业起落而贬值的可能，但考虑到各级政府控制的大量资源性资产和事业性资产可以不断实行资本化，可以预期，我国由国家拥有的资本性资产在未来较长一段时期里会是一个令人艳羡的数字，由此引起的对“国家资本主义”的讨论将不会销声匿迹。

资本性资产会产生资本收益，即使国有资本表现较私人资本更差，在诸多垄断领域和寡头市场中的国有资本总不至于年年空手而归，所以来自于巨额国有资本的收益也是国家重要的公共资源。即使国家能够顺应市场经济发展的规律不断出售资本性国有资产进行变现，这些现金也是公共资源。既然资本性国有资产及其产生的所有收益都属于国家公共资源，而且是一项非常巨大的公共资源，就必须要正式地纳入国家预算体系，否则就会出现公共资源使用的漏洞。

过去几年里，国有资本经营收益总体上呈现缓慢上升之势，不过占国有企业利润的比重一直低于10%，2012年中央企业的国有资本经营收益才900多亿元。与超过10万亿的中央企业净资产相比，900多亿的资本收益是一个应该遭到市场抛弃的收益水平，但就是这样一个水平的收益，其支用也基本上回到了对国有资产的自我补贴，与作为所有者的老百姓的生活改善并没有多大关系。

从有限的信息披露来看，900多亿元有一项支出是用于补充五大国有发电集团的资本金。这好得很，因为五大发电集团负债率太高，补充资本金就能使负债率降到安全区域。而且，据说由于煤和电之间的价格没有理清，发电与输电之间的关系没有理顺，这些发电集团一度严重亏损，所以急需资金。但是，从正常的经营策略来看，降低负债率不仅有增加权益资本这一选项，也有压缩投资和其他支出以偿还债务这一选项。更重要的是，如果你有足够的理由和吸引力要增加权益资本，完全可以去资本市场融资，而不是游说国家来补充资本金。而电和煤之间，发电和输电之间，这些错综复杂的关系需要产业层面和监管体系的改革来处理。我认为，以国家所有权的方式来取代产业层面和监管体系的改革，是一个莫大的误区，也是一个对国家来说最划不来的买卖。国家作为裁判员，应该对自然垄断的输电环节进行严格监管，并对可以竞争的发电环节进行大胆改革，主要举措应该是，在目前局限于国有企业之间的高度同质化竞争格局中，引入非同质化的大型竞争对手，如民营的大型竞争对手，这样才能通过竞争发现市场中真实的成本、利润、投资额、财务费用、负债水平、营业模式等。

人们对我国庞大的国有部门仍然有不少争论和分歧。一个可能为许多争论者共同接受的思维是：作为资本性国有资产，国家必须设立基准性的资本收益诉求；作为公共资源，国家必须建立公开透明、程序正义的使用机制。如果达不到基准性的资本收益水平，国家至少应该对国有部门进行诸如关闭、出售、重组等被动性改革；因为有公开透明、程序正义等机制，哭奶者、游说者，都不容易拿到公共资源作自己的补贴，这将使竞争更加公平，市场配置资源和优胜劣汰能发挥更大作用，而且有助于健全社保和改善民生。如果要说新加坡有什么经验，这方面就有经验。这种思维，可以落脚到中国的复式预算体系和正式化的国有资本经营预算制度。

2007年，国务院颁布了试行国有资本经营预算的意见。笔者认为这个试行办法还不是一个正式的预算制度，因为试行阶段只要经过本级人民政府批准就可以了，而不需要像正式的预算那样由本级人民代表大会审议批准，所以缺乏透明度和公平性，更谈不上公共资源的合理使用和促进民生。鉴于此，我们应该尽快结束试行期，对有关条款进行调整、补充、完善，将国有资本经营预算正式化，将其纳入到国家预算体系当中。

正式化的国有资本经营预算是一项很具中国特色的事物，因为其他国家没有这样的预算，也没有哪个国家有中国这么多的资本性国有资产。国有资本经营预算制度也许是一项过渡性的制度安排。不过，即使国家能够对国有部门进行大刀阔斧的收缩性改革，目前分布于许多工业和服务业部门的资本性国有资产，将可以被转化为一个具有较强分散性和流动性并专注于财务目标的国有资产组合，到那时一个简化版的国有资本经营预算制度仍然是有用的。况且，中国目前的预算体系过于简单和粗放，远远不能反映现实情况，更不能适应未来需求，因此我们呼吁一个更加现代化的预算体系，它应该不仅涵盖国家的重要经济社会活动，还应该指向未来的国家收入与债务，更重要的是能够体现民众的要求和意志。预算体系和财政体系的改革，对于推动现代化的国家治理的形成具有重要作用。

第七章
十八届三中全会与一揽子结构性改革

中国改革开放触发了长达30年的高速增长，创造这个奇迹有很多因素，但这个奇迹的基础是后发优势，这种高速增长属于外延追赶式增长。目前，外延追赶式增长的空间已经大为收缩，潜在增长率可能已经开始下滑。未来几年，我国将进入潜在增长率明显放缓的敏感期，同时，也会进入各种失衡需要纠正和各种矛盾可能爆发的脆弱期。如何应对这个敏感期和脆弱期，是我们无法回避的一项重大挑战。主要的应对措施是，要从外延追赶式增长的旧轨道转入内生平衡增长的新轨道。为了转入新轨道，必须要进行一揽子结构性改革，其中的关键是要建立现代政府制度。十八届三中全会重申了市场化改革，但改革纲领的落地需要克服利益集团的阻力，光发发文件是没有用的。

未来10年改革关键是建立现代政府制度

未来10年，中国这艘载着13亿多人口的巨轮将驶入下一个航段，尽管方向基本明确，但这可能是一片并未画清航线的未知水域。

未来10年挑战最为严峻

过去10年，中国经济总量从10万亿人民币跃升到近50万亿人民币，人均GDP从1 000美元上升到5 400美元，进入中上收入国家的行列，同时贫困人口大为减少、社保体系长足发展、人民生活水平显著提高。这样的成就，对10来年前所弥漫的世纪末悲观气氛似乎是一个莫大的反讽。

10年前，决策层其实心中有数，认识到中国在重重矛盾和困难中仍然存在巨大的发展潜力和难得的发展机遇，后来做出了战略机遇期和矛盾凸显期的判断。现在看来，这个判断是正确的。针对国家的发展情况，决策层特别提出了科学发展观，注重建设和谐社会、鼓励自主创新和推动经济结构的战略性调整，都取得了不小成绩。

这些成绩的取得，主要基于年均10%以上的强劲增长。在我看来，过去10年的强劲增长，主要来源于三个红利，即改革红利、开放红利、重化工业化红利。在20世纪末有一轮大刀阔斧的政府机构改革和国有企业改革，行业主管部门被无情地撤销，国有部门显著收缩，经济自由度空前提高，私营部门的活力得到释放，为强劲增长提供了制度基础。中国2001年毅然加入世贸组织，随之带来的开放红利之大，恐怕是我们自己都意料不到的，也让我们感到了中国的企业部门在一个开放的竞争环境中具有如此的韧性，中国不但成为了第一出口大国，与全球产业链的交互程度也显著加深。21世纪初人均GDP达到1 000美元之后的消费升级突然加速以及城市化进程加快，推动了我国重化工业化浪潮不断高涨，将许多年份的工业增加值增速带到15%~20%的高水平，使重化工业在全部工业当中的比重从50%多攀升到70%，成了经济强劲增长的最大来源。回顾过去10年，可以发现我们的巨大发展一半是机遇，一半是准备，机遇给了通过改革而做好了准备的国家。

未来10年，我们的机遇在哪里？我们准备好了吗？从与美国等发达国家的差距来看，我们的发展空间仍然十分巨大。但发展空间和增长速度完全是两码事。高速增长必然伴随生产率可以快速上升的支柱部门的出现，而能够持续一段时间的高速增长则需要更多的条件，譬如说需求端的国际贸易或者收入分配等方面的条件。我国的重化工业化和全部工业化都没有完成，还有较长一段路要走，但是过去的支柱部门对经济增长的带动作用要么已经逐渐消退（如钢铁产业），要么已经显得不甚稳定（如汽车产业）；而新的支柱部门无论是从全球产业变迁规律，还是从全球技术革命趋势来看，还没有明确地显现出来。更重要的是，过去高速增长所积累的失衡已经变得非常巨大，将成为中国经济持续增长的令人头痛的反制力量。贸易环境的恶化更不必说，国内不均衡发展过程中的滴落效应似乎受到某种持续地阻碍，使国民收入分配存在一些严重问题，这不但影响经济增长，而且对社会和谐也是一个潜在威胁。人口红利的消失和资本形成率的增高，使我们在要素投入方面的空间也缩小了。如此看来，单从经济增长的维度来观察，我们的机遇即使还在，但已经不像过去10年那么大，增速的下滑可能是我们需要意识到的一个事项，尽管由于下滑程度不一定非常严重，因而其本身可能并不属于一个很严峻的挑战。但增速放缓对各方面的影响将意味着一个敏感期的到来。好消息是，我们现在正在预演经济下滑，并在被动地承受压力测试，而这可以提高政府、企业和社会的适应性。

更严峻的挑战在于过去逐年积累的失衡和矛盾如何才能得到控制、缓解和最终消除，使之不会危害到社会的稳定和经济增长的持续，并能够朝着更加平衡的方向前进。增长的下滑和发展的放缓即使在可管理的范围之内，经济体系内部也会进行痛苦地自我调整和重组，公司部门、金融部门、劳动力市场可能会出现许多的摩擦性歇业、违约、解雇等，这些会增大社会的脆弱程度。财富分布、收入分配、个人机会、社会分割、社会流动性等方面的失衡已经到了非常严重的地步，再加上土地等财产权利和一些人身权利受到无端侵害，这些对民众带来什么样的影响，无法像经济增长那样可以用指标进行清晰地度量，或者无法测量到真实的数据，我们面对的似乎是一个无法预知的社会黑箱，使整个社会进入一个脆弱期，这可能是最为严峻的挑战，而经济增长的下滑可能会起到刺激性的作用。

我们仍然有机会。对经济领域失衡进行逐步纠正，就可以创造足以维持7%以上的增长空间，并有利于缓和社会矛盾。一个恩格尔系数还接近40%且在连年高速GDP增长背景下没有明显下降、拥有13多亿人口的经济体，其内部市场潜力没有释放出来是因为受到了某种阻碍。在生产方面，20世纪末那一轮政府部门改革和国有企业改革带来的经济自由度的提高和私营部门活力的释放，在过去几年也明显受到了阻碍。消除阻碍，无疑就会带来机会。在重化工业化那样自然到来的机遇逐步消失之后，我们对于眼前的发展机会，不能视而不见。

不过，这需要新一轮改革做出良好的准备来抓住机会、迎接挑战，顺利度过敏感期和脆弱期，在未来10年逐步把中国带上一个经济更繁荣、民众更富足、国家更现代的新台阶。

重新校调政府与企业、市场、公民、社会的关系

新一轮改革需要在众多领域推进，但各个领域改革都应该围绕同一个核心问题：重新校调政府与企业、市场、公民、社会的关系。

在过去60多年里，政府在经济社会发展当中一直居于主导地位，改革开放30多年里也没有放弃这种主导地位。目前，对于政府在经济社会发展中的主导地位，特别是在经济发展中的主导地位，需要进行认真评估。

中国政府在经济发展中的主导地位，是来自于计划经济和列宁模式的遗产呢？还是来自于几千年的封建文化？我认为，这些因素都存在，但是也要看到，政府主导可能也与中国作为一个追赶型国家的发展阶段基本相适应。也就是说，政府主导对于一个后起国家快速拷贝先行国家的工业结构和工业组织，尽快建立一个基本齐全的工业体系，可能是非常有用的。不仅处于东亚文化圈的日本、韩国、印度尼西亚、马来西亚等国家是这样，德国在追赶时期也是这样，苏联和东欧国家更是通过计划经济体系和国家所有制将政府主导用到了极致。相反，在许多缺乏稳定的、强有力政府的后起国家，追赶步伐蹒跚无力，追赶进程断断续续，不能完成一个齐全的工业体系的建立，更谈不上工业化的完成。杰弗里·萨克斯等人也曾分析过政府主导和计划经济在追赶型工业化较早阶段的成功，并承认，当先发国家的资本主义制度创造出各个行业和复杂的工业分工及其组织体系之后，这些免费信息可以被后起国家通过政府计划经济体系快速复制，从而导致政府计划体制在一定时期里看起来比市场体制更加成功。而设立大量的国有企业就成了政府实现这种发展模式的帮手。他还由此揶揄了米塞斯和哈耶克在20世纪二三十年代与兰格就计划体制与市场体制进行的论战，没能预料到计划经济在短期内的辉煌成就。因此，尽管扩大权力、维持权力似乎是政府的天性，政府会找各种借口达到这个目的，但政府主导经济发展在工业化模仿和拷贝时期的成功，会强化维持政府主导的理由。

而当这个阶段结束之后，政府主导将成为负能量，这就是问题之所在。绝大部分政府主导的后起国家在走过这个阶段之后都遇到了同样的问题。糟糕的是，政府不愿意接受自己变成负能量的观点，一些精英因为看不到未来也不接受这样的观点。更加糟糕的是，政府主导时期形成的广泛的政商联结的结构和积累的大量经济社会扭曲，会使政府转型变得异常艰难，也使转型过程充满巨大风险。但是，所有经历同样进程的国家的经验都在呈现一个事实，那就是我们别无选择。

一些有价值的研究暗示，中国即将到了过去那种政府主导模式将成为后续发展桎梏的阶段。观察现实后可能会有更加强烈的感受。未来10年，在经济活动中，政府与企业、市场的关系需要重新校调；在社会活动中，政府与公民、社会的关系需要重新校调。在奥利弗·威廉森看来，政府、企业、市场等，都是诸多治理方式当中的一种。从他定义的广义的治理角度来思考，当企业成长得更加具有治理能力、市场具备更多的机制和技巧时，政府在许多方面的作用就可以被取代。在社会领域中，随着公民自组织能力的增强以及公民诉求的变化，政府转型的必要性更大。上述关系的重新校调，可以从裁撤和重组政府机构及最大限度地取消政府审批、重启国有部门民营化改革、大力推进要素配置的自由化和要素市场的一体化、推行政府对各个领域的去管制化、给公民的自组织提供更大空间等方面着手，随后可以推动司法和政治等领域的改革。重新校调关系，就是要在中国形成“一臂之距”的市场经济制度和平权化的公民社会，而这是国家长期发展的制度基础。

建立现代政府制度

重新校调政府与企业、市场、公民、社会的关系，需要我们建立一种现代政府制度。

现代政府制度，第一应该是公权经由民授。许多人已经意识到，公权扩张太快、缺乏约束是一个十分严重的问题，但是也有很多人没有意识到，由于革命年代的远去使得公权的来源越来越模糊，公权对于其合法性的某种担忧会通过公权行使的失范表现出来，从而出现公权的软弱、摇摆、容易妥协、迎合一些特定群体、走向激进和极端等情况，这对秩序的建立没有任何好处。因此，公权经由民授在未来显得十分关键。所谓“经由”，是指要经过一些能得到民众认可和保证民众参与、有时间阶段约束且能重复进行的程序，而不仅仅是重复革命叙事和意识形态叙述。当然，这种“经由”在当下并不必然是西方标准式的民主普选。但重要的是，一个公权经由民授、对合法性保持信心的政府，不但能够成为一个有限政府，也能够成为一个有能力和有理性的政府。

第二，越权能受纠处。现代社会日益复杂，公共事务不断膨胀，公共领域与非公共领域的界线有时会变得模糊或者有争议，政府越权的情况越来越容易出现。因此，越权的纠处机制在现代政府制度当中应该占有十分重要的位置。如果没有越权纠处机制，政府必将逐步变成一个巨型怪兽，公民的财产权利、人身权利就会受到随意践踏，经济交易和社会自由就会受到严重伤害，很难想象在这种状况下经济会持续增长、社会会走向繁荣。当下中国，一些地方部门的越权已经到了为所欲为、触目惊心的地步，一些政府部门可以自己给自己设定审批权力和控制资源的权力，竟然可以将阳光、风都能划定为自己部门的控制和审批范围，而更可怕的是这种越权行为得不到纠处。未来应该建立一整套越权纠处机制，包括司法审查制度、立法部门审查制度、申诉和诉讼制度等，使公民和各种团体都能够有畅通的渠道参与进来，从而及时和有力地纠处政府的越权行为。

第三，运作透明廉洁。一个现代政府，运作必须透明。透明不是指所有的东西都公开，但是除了法律严格规定的真正涉及国家机密的事项之外，其他都应该公开。有了基本的透明度，才能有利于民众监督政府，也才能够控制腐败。提高政府的透明度，必须要有相应的法律和一系列配置措施。

第四，问责清晰明确。政府本质上是执行部门，现代政府的执行能力应该可以问责。问责有助于增强政府的执行能力，而有执行力的政府和政府主导是两码事。恰恰是非现代政府，而不是现代政府，更容易缺乏执行力、责任感。问责需要明确的功能界定和合理的权责划分，需要清晰透明的工作流程和工作规章，并应该有严格的考核制度和责任追究制度。

现代政府制度的建立，应该成为未来10年改革的一个关键环节，但不应该将建立现代政府制度误解为现代政治制度的全部，现代政府制度也不可能解决全部问题。一些人可能会对现代政府制度抱有疑虑，疑虑的重要来源是，他们发现在后发经济体当中，许多所谓的民主国家、许多弱势政府和缺乏稳定政府的国家，不但经济增长乏力，而且腐败横行、社会混乱，老百姓陷入深深的无奈和绝望之中，而中国可能与它们形成鲜明对比。我对这些国家感到悲哀，但我并不认为这些国家的政府是现代政府，甚至也不认为这些国家实行了真正的民主。恰恰相反，在那里看不到多少我们所描绘的现代政府所具有的主要特点，而许多地方的所谓民主其实是封建的翻版。即使是真正的民主，它也不能单凭一己之力解决全部重要问题，政治家和政府的远见卓识及责任感、领导力并不是简单的民主可以解决的，而民众自己如何处理短期偏好与长期利益、如何平衡个人价值与社会选择，则是两个更深层次的问题。因此，让我们在未来10年专注于现代政府制度，而这是中国过去的百年梦想和未来的百年大计。100年前，宋教仁身体力行想在中国建立一个现代政府制度的基本框架，由此写下了“日出雪蹬滑，山枯林叶空；徐寻屈曲径，竟上最高峰；村市沉云底，江帆走树中；海门潮正涌，我欲挽强弓”的豪迈诗篇，惜哉事业未竟！100年后的今天，为了民族美好的未来，我们不应该再有丝毫的迟疑。

应尽快推出一揽子结构性改革计划[9]

从外延追赶增长到内生平衡增长

《上海证券报》：改革开放至今，我国经济社会发展取得了令世界瞩目的成绩。您个人如何理解、评价这种成绩？经济发展的原因主要在哪方面？未来是否还会继续这个发展势头？

张文魁：不错，过去30多年，令人瞩目的经济发展给中国带来了诸多好处，年均经济增长率约10%，远远超过其他任何国家。高速增长使大量人口走出贫困，贫困率从65%降到10%以下，人们的生活水平显著提高，这是了不起的成就。中国目前已成为全球第二大经济体、最大的出口国和最大的制造国，中国对全球经济增长的贡献也越来越大。

但是对中国过去30多年的高速增长不必过度解读，更不应有错误解读。过去30多年的高增长可以看作是一个奇迹，但并不要当成一个谜团，更不要固化成一个模式。仔细探究中国这一高增长的进程，就会发现这大部分不过是所谓的东亚模式的翻版，仍然属于外延追赶式增长，主要是建立在外生的效率提升空间和大量要素投入的基础之上。一些后发经济体常常出现有意的失衡，如注重资本形成而轻视最终消费、注重可贸易的制造部门而轻视不可贸易的服务部门等，由于中国独特的经济社会结构以及最大限度地利用全球经济，这些失衡反而帮助了中国的阶段性高速增长。非常有意思的是，中国从计划经济向市场经济的转轨进程与从低收入国家向中等收入国家发展进程是基本重合的，前者有力地促进了后者，这就是通常所说的市场化改革解放了生产力，实际上是改革带来的制度红利促进了生产率的提升。不过我们应该看到，正如其他后发经济体一样，随着外生效率提升空间的收缩和要素投入出现瓶颈，以及一些重大失衡对增长的掣肘越来越强，外延追赶式增长就会逐渐失速。

根据我们的研究，严重的失速将在“十三五”出现，而实际上现在的潜在增长率已经开始进入前奏性下滑通道。可以判断，未来几年我国将进入潜在增长率明显放缓的敏感期。同时，也会进入各种失衡需要纠正和各种矛盾可能爆发的脆弱期。如何应对这个敏感期和脆弱期，是我们无法回避的一项重大挑战。

《上海证券报》：我们究竟应该怎样应对这项挑战？有哪些措施可以帮助中国顺利渡过这个敏感期和脆弱期？

张文魁：首先应该认识到，增长率在追赶空间收缩之后出现回落是符合规律的，这不值得大惊小怪。但是，如果没有新的增长来源以保持适度的持续增长，当外延追赶式增长结束之后就会陷入停滞，再加上各种失衡和各种矛盾，脆弱的社会就会出现动荡不安的局面，许多后发经济体正是陷入这种局面而不能自拔，这就是所谓的中等收入陷阱。

中国能不能避免这样的命运？这取决于我们能否摆脱过去的增长轨迹，转入新的增长轨道。新的增长轨道是什么？就是要更多地依赖内生的生产率提升和广义的创新，同时有力缓解和逐步消除那些重大的失衡。这是一种内生平衡增长轨道。

中国要转向内生平衡增长的新轨道，就不能再像过去那样过度依赖要素投入的增加和工业规模的扩张。许多在过去能够有效促进要素投入增加和工业规模扩张的政策，以后将不再那么有效，我们需要新的政策举措。新的政策举措主要通过一揽子结构性改革计划来提供，这主要包括要素配置领域的改革、企业领域的改革、财政和政府领域的改革。推进这三个领域的改革，在提高效率或减少失衡方面的效果最为显著。在要素配置领域，无论是土地、资本领域，还是劳动力领域，尽管过去30多年已经引入了市场机制，并且发挥着越来越重要的作用，但是仍然存在许多严重的扭曲，市场机制还不够完善，受到来自于政府和国有部门的许多干扰，许多重要的要素并没有流向效率最高的部门和企业，要素价格也明显偏离均衡水平。如果能够消除这些扭曲，就能够产生新的提高配置效率的空间，对于保持适度的持续增长具有重要意义。在企业领域，尽管竞争机制已经显示力量，但是竞争的公平性还比较欠缺，特别是在国有企业和非国有企业之间、大企业和中小企业之间，离平等竞争、优胜劣汰的状态还有较大距离，政府力量常常阻碍这种状态的出现，如此一来内生平衡增长就会缺乏坚实的微观基础。在财政和政府领域，需要纠正的扭曲更多，以增强财政的可持续性和政府的可持续性。

《上海证券报》：通过一揽子结构性改革计划，能够保持多快的经济增长？

张文魁：在结构性改革有实质性进展的情况下，国务院发展研究中心预测，未来中国的经济增长率尽管会呈现出符合规律的下滑趋势，但仍然可以保持在一个较为合适的水平，增长潜力可以得到实现。具体而言，“十二五”期间的潜在增长率可以保持在8%以上的水平，“十三五”期间也可以保持7%的水平，此后10年可以保持5%的水平。在这样一个发展阶段，这仍然属于较高的增长率。这样，就足以使中国跨越中等收入陷阱，迈入高收入国家行列。同时，经济、社会、环境和国际收支等领域的失衡现象将会明显缓解，结构失衡问题将逐步消除。

需要控制政府收入的过快增长

《上海证券报》：无论是要素配置领域，还是企业领域，当然也包括财政领域，都可以看到强政府的身影，一揽子结构性改革计划应该如何推进政府改革？

张文魁：的确，中国存在一个大政府、强政府。遗憾的是，许多人把大政府、强政府当成了保持高增长的一个经验，这真是一种误解或者说是一种错觉。我认为，如果说在经济追赶阶段政府可以多发挥一点积极作用的话，那么要转入内生平衡增长的新轨道，必须要改变大政府、强政府的状况。

中国人均收入并不高，但我国政府可能是世界上最富有的政府之一。单就政府收入而言，按大口径计算，占GDP的比重也达到了35%左右，与那些人均收入较高的国家差不多可以媲美了，但考虑到那些国家的政府收入当中用于社保和民生的比重比我国大得多，所以我国政府实际比它们要富有得多。另外，中国政府还有几十万亿的国有净资产，拥有不计其数的资源和可以随意转化为国有的土地，中国政府的富有程度就更高了，这与居民富有程度较低形成了巨大反差。

这种反差不仅有道义上的问题，事实上也会阻碍我国经济转入内生平衡增长的新轨道。政府改革是一揽子结构性改革计划的重要环节。政府改革从财政改革入手比较容易。因此，下一步的结构性改革，在财政领域可以做许多事情。首先必须要控制政府收入的过快增长，将政府规模限制在合理范围内。这需要对预算体制进行根本性的改革，使政府收入真正受到约束，政府支出能够提高透明度，并进行绩效衡量。只有控制了政府收入的过快增长，才能使企业部门和住户部门免于政府的过度挤压。对企业部门和住户部门，不仅仅实行结构性减税，还可以考虑实行普遍性减税。只有轻赋薄税，才能使企业部门和住户部门在内生平衡增长中发挥更大的自主性。

总体而言，财政领域改革的重点是提供包括政府监管制度在内的公共服务，以及为地方政府提供恰当激励，使之以财务上可持续、运作上自我约束的方式行使其职能。需要通过改革举措和制度建设，推动财政体系在以下几个方面实现根本转变：控制财政规模并调整收支结构、增强财政可持续性、实现政府间自主财源和应担事责的合理化、健全财政和预算管理制度。通过这些改革，可以推动现代政府制度的形成。

《上海证券报》：当前热议的房产税是否可以作为一个重要的财政收入来源？

张文魁：中国当然需要对其财政收入政策进行调整，以便获得合理充足的预算收入，以满足各项公共支出需求、减少损害效率的各种扭曲，推动社会和环境目标的实现。近期增加财政收入的来源之一是建立健全的国有资本经营预算制度，增加国企分红和国有股出售，并将其完全纳入政府预算。这将促使国有企业提高投资效率，同时增加政府财政收入。在近期和中期，可以提高对能源、水、自然资源和污染的税费。这将鼓励对资源更有效地利用，改善环境，同时还能带来大量财政收入。

不过，房产税很难成为一个重要的财政收入来源。现在世界上很少有发展中国家的房产税收入超过GDP的1%。

对国有部门进行实质性重组

《上海证券报》：就企业改革来说，未来企业改革总体上该如何把握？政府、市场、企业三者应该如何定位？

张文魁：过去10年中，中国所得的令人瞩目的生产率增长主要来自制造业。而制造业之所以实现生产率的大幅增长，很大程度上是由于它向民营部门开放，从而推动了竞争，为保持GDP较快增长。但遗憾的是，这种开放似乎停滞不前了。未来为了保持GDP较快增长，中国需要进一步在制造业放松管制，同时需要从当前受到保护的服务业和公用事业部门挖掘提高生产率的潜力。最重要的就是要改革政府与企业之间的关系，使不同规模、不同所有制的企业可以平等地获取各种资源和商业机会。实际上，是要形成一种“一臂之距”的新型政企关系。

《上海证券报》：谈到所有制，当前坊间对“国进民退”、“民进国退”等颇有微词，目前国资委也出台了吸引民间投资到国企改制中。您如何理解？

张文魁：在国有部门控制经济命脉并且坚持主导地位的情形下，不同所有制实现平等竞争、优胜劣汰就是一句空话。总体而言，国有部门的运营效率和创新效率都明显低于民营部门，却占用了大量的经济资源，而且这些资源的占用往往是廉价甚至是免费的。这对于保持经济较快增长没有任何好处，并会伤害创新能力的形成。因此，必须要对国有部门进行实质性重组。重组的主要目标就是要主动消减国有部门规模，这主要通过民营化来实现。不管你喜欢不喜欢，这是一条必经之路。

《上海证券报》：在企业部门，垄断问题由来已久，解决垄断的问题应如何着手？

张文魁：垄断在我国的企业部门广泛存在。最主要的事情应该是下决心解决行政垄断问题。目前中国经济领域存在大量的行政垄断，准入和竞争都受到了不合理的排斥，这对于效率提升构成了严重的障碍。要解决行政垄断问题，首先要做的事情，就是政府有关部门应重新审议给予国有企业优先待遇的战略产业、基础支柱产业清单。在中国，这类清单包含的内容过于广泛，包括了很多在大多数高收入国家都非常开放的产业，而国有制对这些产业的必要性并不明显，更何况政府可以通过法规监管实现其目的。而制定一个解决包括近期和远期问题在内的关于国有制的清晰政策，会对审查这类产业清单有所帮助。再强调一下，如果不大力消减国有部门的规模，不对政府进行约束，行政垄断是很难消除的。同时，应该充实已经出台的反垄断法的内容，使反垄断法能够对行政垄断进行干预。

金融改革应该进一步推进全面市场化

《上海证券报》：除了解决财政、企业的问题外，未来中国金融的愿景是什么？

张文魁：金融改革是要素配置领域改革的核心内容之一。过去10年，中国金融体系的改革和重组取得了重大进展，这主要包括：启动了利率市场化；通过向战略投资者出售部分股权并在国内外交易所上市，改革国有银行治理结构；在一定程度上放松了对金融机构的准入限制和对资本流动的控制；通过机构重组和引入国际标准，对监管体系进行了重大改革；采取多种措施推动证券市场的发展等。这些改革使中国的金融体系正在向着正确的方向前进。

尽管推进了诸多改革，但中国的金融体系仍然受到抑制，而且存在结构失衡、维持成本高、具有潜在不稳定性等问题。总而言之，金融部门的改革和发展不能适应实体经济发展的需要。

中国应建立一个更加自由、平衡、高效、安全和稳健的金融体系，以满足企业、住户和政府部门的日益多元化的金融需求，并适应日益全球化的要求。中国未来的金融体系应消除抑制，在银行与非银行金融机构及市场（尤其是资本市场）之间实现合理的平衡，以更多元化的机构和产品来适应中国经济的变化，并能够应对全球化的挑战。

《上海证券报》：那么金融体制改革框架应该如何构建？

张文魁：未来中国金融机构应进一步商业化和合理化，这要求建立高效的公司治理架构，创造平等的竞争环境，提高监管有效性，并允许金融机构破产。金融体系应扩大覆盖面，为更多的家庭、消费者以及微型、小型和中型企业提供金融服务，并能够提供长期资本和风险资本，以支持现有企业的升级和壮大，以及高科技和新兴产业中新企业的兴起和成长。

《上海证券报》：改革中存在哪些障碍和制约因素？

张文魁：金融自由化改革的障碍或面临的困难，在国有银行占主导地位或政府长期干预的金融系统中司空见惯。需要推进改革以适应不断变化的内部和外部经济环境时，对这些障碍的担忧往往会延误改革，例如国有银行和国有企业的道德风险、国有企业的金融软肋、政治和官僚体制的阻力等。但是，随着经济发展以及各种内外部力量逐步积蓄，如全球市场一体化加深、不良贷款可能增加，银行资产负债表可能恶化，来自实体经济的压力以及来自世界经济的外部压力等，最终将导致金融自由化和全面开放。

为了顺应这个趋势，中国应主动推进金融体系全面市场化的进程，包括利率、汇率、资本账户、行业准入等方面的市场化进程，特别是要推进国有金融机构产权结构和治理结构的进一步改革，使国有金融机构更多地参与市场平等竞争，而不是阻碍市场平等竞争。同时应该建立专业化、负责任的监管体系，使中国的金融体系变得更加强健。

[9]本文由《上海证券报》卢晓平、郭玉志采访整理。

三中全会后应将政府改革和国企改革作为主战场[10]

凤凰网：中共十八届三中全会已经闭幕，各界对这次会议都有着很高的期望，此次会议公报全文5 000余字，比十一届三中全会以来的历届三中全会公报字数都多，您怎么理解？从现在已经公布的信息来看，您认为这次会议会对我国的发展产生怎样的影响？此次重要节点召开的重要会议会否像35年前召开的那次三中全会那样，开启新一轮的经济飞速发展的时代？

张文魁：的确，公报字数多、涵盖广。总的来看，与十四届三中全会和十六届三中全会相比，这次全会的笔墨更像是一幅墨迹淡、留白多的山水画，未来全面深化改革需要一幅清晰的航线图。实际上，2012年底的中央经济工作会议就提出2013年的重要任务是制定改革的路线图和时间表，但一年过去了，三中全会也开完了，路线图和时间表看来要“爽约”了。

这次全会提出要使市场在资源配置中发挥决定性作用，如果这一点能够实现的话，就非常有利于下一步我国经济挖掘增长潜力、实现潜在增速、提高增长质量。因为现在的增长潜力越来越难挖掘，主要原因就在于市场扭曲对于潜力释放严重压制，政府手伸得太长、国企长得太胖是市场扭曲的两个最重要的来源，中共十八届三中全会之后，要使市场发挥决定性作用，必须将政府改革和国企改革作为两个主战场。

凤凰网：您一直研究企业发展的相关问题，此次会议召开前各界对国企改革和给予民营企业和中小企业更多发展机会的话题讨论也比较多，此次会议公报中有关国有经济、民营经济、混合所有制经济有着较为详细的表述，您怎么解读？国企改革和被质疑的国企垄断问题中是否有较大进展？民营企业、特别是民营中小企业是否会迎来更好的发展机会？

张文魁：这次全会中提到的现代企业制度是近20年前在十四届三中全会中端出的“牛肉”，这次全会提到的混合所有制是在10年前十六届三中全会端出的“牛肉”，遗憾的是20年和10年都过去了，进展不尽如人意。国企改革其实在1997年的十五大和1999年的十五届四中全会都有很好的设想，一度在实际中推进也很快，但在2004年前后停滞不前，甚至还出现了“国进民退”现象。希望这次全会之后能够重启“国退民进”的改革进程，否则市场机制的资源配置中的决定性作用难以实现，那样的话，民企仍然难以得到平等的国民待遇。

凤凰网：土地制度改革在会前一直备受关注，公报明确提出，“给予农民更多产权、建立城乡统一的建设用地市场”，您怎么理解，如果真正落实将对我国经济发展带来怎样的影响？

张文魁：土地是经济发展中的重要要素，也是国民的重要财产，但我国存在严重的“地权分置”问题，即国家所有制的土地和农村集体所有制的土地对应的权利是完全不一样的，农村集体土地不能进入建设用地市场，不能商业化使用，农村家庭和个人没有完整的产权。从这次全会的公报来看，应该意味着农村集体土地在符合规划控制的前提下，可以直接进入建设用地市场，可以进行商业化使用，这对于解决“地权分置”问题，对于推进要素市场化、优化要素配置是很有好处的，也有利于农村家庭和个人享有相应的财产收益。但农村家庭和个人到底在多大程度上和多大范围内能够获得土地产权，还有待观察，因为宪法规定农村土地属于集体，而不属于家庭和个人。

凤凰网：全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。联系到本届政府上任以来，对减少行政审批事项、管好政府的手的动作和表态一直较多，您认为有关政府行政体制改革会有哪些方面的推进？

张文魁：这样的表述更多的是认识，而不是一个政策，能够认识到这一点，已经是一个进步。从实际来看，在三中全会召开前，本届政府一直就在这方面下功夫，也取得了一些进展。希望三中全会后能有更加具体和有力的改革举措出现，才能克服政府放权的反复性。其实在2004年前后，上届政府也曾大力推进类似的改革，而且还出台过《行政许可法》防止政府揽权和滥权，但现在还有几个人知道有《行政许可法》？哪个政府部门还顾忌《行政许可法》？

凤凰网：有关财税体制改革一直备受关注，会前就有传言说三中全会将对财税体制改革着墨较多，从公报来看也的确如此，全会有关财税体制改革的一系列表述您怎么看？财税体制改革会有哪些突破性进展？

张文魁：财政财政，左边是财，右边是政，财政制度和税收制度改革的深入，不光能够改善效率和公平，也有利于政府制度和国家治理的现代化。但是本次全会对于各界十分关心的中央和地方关系问题，并没有多少具体的表述。我认为，我国需要重建中央和地方的关系，尽管中国是一个单一制而非联邦制的国家，但是国家这么大，不能什么都是中央揽着、兜着，地方应该有更多自我治理的责任和能力，否则新型城镇化的问题、外来人员的市民化待遇问题、完善的社保制度和社会治理制度问题，都无法解决。

凤凰网：中国改革进入“深水区”和攻坚期已经成为共识，目前我国的改革在各个方面都已经进入了“深水区”，各方面利益纠葛和博弈会伴随着改革的进程，在您看来目前的改革将主要面临哪些方面的阻力和难题？

张文魁：20世纪八九十年代，改革的阻力主要来自于意识形态同盟，那时很多人不支持改革或者反对改革，主要是因为对改革不理解，做做思想工作，搞搞思想解放运动，就可以在较大程度上消除阻力。而现在，蛋糕比以前大很多了，这是好事，但蛋糕大了利益固化得也很厉害，所以改革的阻力可能主要来自于利益同盟，或者是来自于穿着意识形态外衣的利益同盟。李克强总理说过，触及利益比触及灵魂还难，因此需要有坚强的魄力。光是发发文件，怕是没用的。

凤凰网：这次全会提出要设立中央全面深化改革领导小组，您怎么看？

张文魁：中央全面深化改革领导小组应该是一个议事性、决策性的组织，并不是一个常设机构，现在还不知道是否会在这个小组下面设立一个常设的办事机构。这个小组最迫切的工作，可能是要赶紧制定改革的路线图和时间表，使三中全会画出的这幅留白的山水画尽快变成一张清晰的航线图。

[10]本文由凤凰网吴丽华采访整理。

后记

《解放国企：民营化的逻辑与改革路径》是将过去几年我在报纸杂志上发表的一些文章和媒体专访结集出版的一本书，所选的这些文章和专访主要是讨论国企改革及与此相关的更广范围的经济改革。25篇文章和专访按照内容的关联性分成了七个部分。其中的一篇文章“国企改革的中国范式以及面临的挑战”虽然发表于研究类期刊上，但也易于读懂，由于它比较系统地解释了我国国企改革的路径，所以选了进来；而其他文章和专访都发表于大众媒体上，非常通俗。由于各篇文章是独立发表的，所以内容存在少许重复的地方，这次出版为了保持各篇文章的原貌和各自的逻辑完整性，并未做过多删节，还请读者包涵。因我的核心政策主张是民营化，这些文章和专访主要不是声明一种主张，而是分析民营化背后的逻辑，是从研究的角度，以理性的思维，讨论所有回避产权的改革为什么无法持续，民营化改革为什么应该成为政策选择，故曰“解放国企：民营化的逻辑与改革路径”。

在30多年前，当中国刚刚开启改革开放大幕的时候，无论是国企改革，还是价格改革、农村土地经营制度改革，政策的制定过程尽管离不开研究人员的基层调研，但那时的政策制定还是非常封闭和神秘的，只有少数政策精英参与其中，真是所谓“为命，裨谌草创之，世叔讨论之，行人子羽修饰之，东里子产润色之”。普通大众不但没有话语权，也缺乏知情权。现在，越来越多的人能够参与政策讨论了，大众对于政策选择的影响力也越来越强，这足以说明社会的进步是何等巨大。但是我认为，专业的分析、系统的研究、冷静的思考，在大众讨论政策和影响政策的时代仍然具有强大的生命力，只是我们不时需要在学术表达方式和通俗表达方式之间、在详尽表述和简明表述之间进行切换，这对我本人无疑是一个挑战。本书是我的一次尝试，如果能引起更多的人从国家未来发展的角度讨论中国的国企改革和全面改革，本书的出版当然就有价值了。

本书得以出版，首先要感谢朱敏君和卢俊君的督促，他们的敬业态度和专业精神给我以深刻印象。我要特别感谢茅于轼老师专门为本书作序，他仔细阅读了书稿，并就书中出现的某些数据与我进行了讨论，先生治学之严，后生能不从乎！智石团队的人员和中信出版社的编辑人员也付出了许多辛劳，才使本书在短时间内就得以出版。当然，书中难免存在不足甚至错误，请予以指正。

张文魁

2014年2月于北京

编委会

汤敏 | 编委会主任、国务院参事
吴敬琏 | 智石顾问、国务院发展研究中心研究员
江平 | 智石顾问、中国政法大学终身教授
朱敏 | 智石总编辑兼出版人、青年学者
马国川 | 智石副总编、《财经》杂志主笔
白重恩 | 智石专家、清华大学经济管理学院副院长
保育钧 | 智石专家、国务院参事室特约研究员
陈全生 | 智石专家、国务院参事
陈志武 | 智石专家、耶鲁大学金融学终身教授
程国强 | 智石专家、国务院发展研究中心学术委员会秘书长
胡祖六 | 智石专家、春华资本集团创始人
李佐军 | 智石专家、国务院发展研究中心研究员
任玉岭 | 智石专家、国务院参事
肖四如 | 智石专家、中国银行业协会原副会长
卫祥云 | 智石专家、国资委商业科技质量中心主任
魏建国 | 智石专家、中国国际经济交流中心秘书长
张平 | 智石专家、中国社科院经济所副所长
张维迎 | 智石专家、北京大学光华管理学院教授
左小蕾 | 智石专家、银河证券首席总裁顾问